Размещено на http://www.allbest.ru/

• Оглавление
• Введение
• Глава 1. Правовая природа Совета Федерации
• 1.1 Совет Федерации в структуре российского парламента
• 1.2 Порядок формирования Совета Федерации
• Глава 2. Компетенция Совета Федерации
• 2.1 Представительные полномочия Совета Федерации
• 2.2 Законодательные полномочия Совета Федерации
• 2.3 Контрольные полномочия Совета Федерации
• Заключение
• Список литературы

Введение

Задачами исследования являются рассмотрение таких важных вопросов как: - правовая природа Совета Федерации;

- место Совета Федерации в структуре российского парламента;

- порядок формирования Совета Федерации;

- компетенция и полномочий Совета Федерации, в том числе его представительные, законодательные, контрольные полномочия.

Предмет исследования - правовые нормы Конституции РФ и иные нормы права, определяющие правовую природу и регулирующие деятельность Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Объект исследования - общественные отношения, возникающие при формировании Совета Федерации и при исполнении им своих полномочий.

Методом исследования является анализ литературы по конституционному и парламентскому праву, научных статей, монографий а также взглядов и точек зрения отдельных авторов.

Настоящая курсовая работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка литературы и нормативных источников.

Глава 1. Правовая природа Совета Федерации

Относительно Совета Федерации много споров, амплитуда которых в течение последнего времени находится на стабильно высоком уровне. Это объясняется различными факторами: новым Федеральным Законом от 5 августа 2000 года СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336. “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”; последовавшей за его принятием ротацией всего состава палаты; избранием нового руководства Совета Федерации. Интерес обусловлен также претензиями палаты на новую, более решительную роль в законотворческом процессе; усилением ее влияния как “доверенного лица” регионов в отношениях с федеральным центром; организационной перестройкой палаты и другими обстоятельствами.

Предметом споров являются следующие положения:

Во-первых, до настоящего времени дебатируется главный вопрос о целесообразности этого органа. Казалось бы, сама его постановка является излишней. Ведь Конституция Российской Федерации, закрепив двухпалатную организацию Федерального Собрания, уже ответила на него. Тем не менее, эта тема продолжает муссироваться, в особенности после реформирования Совета Федерации. Так, лидер созданной в Государственной Думе депутатской группы “Регионы России” О. Морозов полагает, что вопрос о роли и месте Совета Федерации пока не нашел своего политического и правового решения, а потому по прошествии некоторого времени может появиться повод для более серьезного и глубокого рассмотрения вопроса о том, нужен ли России двухпалатный парламент Катин В., Ширяева Н. Полное собрание субъектов // Профиль. 2002. № 5,С. 17-20.. Думается, что это спорное заявление, особенно в части указания на неопределенность правового статуса Совета Федерации. Говоря о целесообразности второй палаты, известный французский государствовед Марсель Прело подчеркивал, что бикамеральное устройство имеет естественную основу только в федеративных государствах. Такая конструкция органично вписывается в конституционные традиции современных федераций. “В федеральном государстве, - указывает бельгийский профессор А. Ален, - двухпалатная система далеко не лишняя, поскольку при федеральном устройстве с однопалатной системой парламент рассматривается как представитель территориальных единиц и является одним из элементов центробежных сил. Отсюда участие территорий в принятии решений на общенациональном уровне, особенно по вопросам их статуса, что является существенной чертой федерального государства. Такая процедура - прерогатива второй государственной палаты, где представлены территориальные образования” Ален А. “Национализм - федерализм - демократия. Пример Бельгии”. Изд-во Левенского института Центральной и Восточной Европы. 1994. С. 34-35.. Суждений, доказывающих существование связи между формой государственного устройства и организационной структурой парламента, достаточно много. Даже советские юристы, критически воспринимавшие дуализм палат, признавали его обоснованность в федерациях. Эти представления сохранили свое значение в современной теории и практике российского федерализма. “Двухпалатность Федерального Собрания,- замечает по этому поводу Председатель Конституционного Суда России М.В. Баглай, - выступает фундаментальной основой реального федерализма, призванного расширить права и самостоятельность народа” Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 449..

Другой аргумент в пользу целесообразности верхней палаты связан со специфической конституционной функцией, осуществляемой ею.

Она представляет собой противовес нижней палате. Средоточие парламентской власти в руках единственной палаты расценивается как политический риск, от которого требуется действенная защита. Доказывая полезность учреждения американской конституцией двухпалатного парламента, Дж. Мэдисон и А. Гамильтон отмечали, что необходимость сената указывает на наклонность всех законодательных ассамблей поддаваться внезапным вспышкам бурных страстей, и, идя на поводу у крамольных верховодов, принимать не продуманные пагубные решения Федералист. Политическое эссе А. Гамильтона, Дж Мэдисона и Дж. Джея. М., 1994. С. 410..

Разделение Федерального Собрания способствует уравновешиванию законодательной власти, в этом смысле Совет Федерации выступает элементом внутрипарламентской системы “сдержек” и “противовесов”. По меткому выражению Б.Л. Вишневского, в современной России, решившей реализовать подобную модель, к “законодательному двигателю” в лице Государственной Думы приставили “законодательный тормоз” в образе Совета Федерации Вишневский Б.Л. Должны ли губернаторы быть федеральными политиками. // Независимая газета. 2000. 1 февр.. Даже в инициированном самим Советом Федерации процессе повышения его роли в законотворческой деятельности усматривается проявление того самого сдерживающего, тормозящего начала. Реализуя его, Совет Федерации вынуждает Государственную Думу действовать осмотрительнее Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 165..

Подводя итог сказанному, отмечу, что Совет Федерации выражает федеративный характер государственного устройства России, соединяет в единое целое интересы федерального центра и регионов. Одновременно Совет Федерации - это орган, обеспечивающий в структуре Федерального Собрания внутреннее равновесие палат.

Во-вторых, поводом для дискуссии остаются полномочия Совета Федерации. Наиболее радикальные предложения, связанные с изъятием полномочий, принадлежащих верхней палате, последовали после создания новой федеральной структуры - Государственного Совета. Многими он рассматривается как некий конкурент, способный вытеснить Совет Федерации не только из политической жизни, но и с конституционного поля.

Более правдоподобными являются предложения о существенной корректировке полномочий Совета в законодательной сфере. Это обусловлено активизацией деятельности палаты в целом. Варианты развития событий могут быть несколькими.

Наиболее реальный связан с осуществлением права Совета Федерации на внесение в Государственную Думу поправок к законопроектам при их подготовке ко второму чтению. Такая работа будет проходить в основном в рамках согласительных процедур, предусмотренных Конституцией. По сути дела, это не запрещено и сейчас, просто Совет Федерации системно подобными вопросами прежде не занимался. С тем, чтобы формализовать данный процесс необходимо внести поправки в Регламент Совета Федерации в части использования этого права. Совершенно безболезненно, без каких-либо конституционных поправок, возможно решение другого вопроса - о расширенном использовании Советом Федерации права законодательной инициативы. Прежде таким правом палата пользовалась вяло. Режим постоянной работы нового Совета Федерации позволяет активизировать эту сторону его деятельности.

Что касается более серьезных, глубоких изменений, направленных на обеспечение полного равноправия Совета Федерации и Государственной Думы в законодательном процессе, потребуются поправки в Конституцию Российской Федерации. Однако такое предложение требует тщательного и длительного обсуждения Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 449..

В-третьих, проблемным остается вопрос относительно порядка формирования Совета Федерации. С 1993 года он менялся не раз, причем самым кардинальным образом. С порядком комплектования верхней палаты связан один любопытный конституционный феномен. Речь идет о том, что в рамках Конституции произошла замена представительства субъектов Федерации как региональных сообществ граждан на представительство органов государственной власти этих же регионов. Избираемый непосредственно гражданами Совет Федерации после 1995 года стал формироваться на основе представительства законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов. Установленный законодательно новый способ образования верхней палаты вызывает много нареканий, в особенности у руководителей исполнительной власти субъектов Федерации. По мнению А. Тулеева, Совет Федерации в новом составе не представляет никакой ценности для Российской Федерации. В том виде, в котором он сформирован, когда в палату делегируются представители субъектов, Совет Федерации просто не нужен. Общий вывод, формулируемый в данном контексте, сводится к следующему: верхняя палата в этом составе проработает недолго Кокотов А.Н. Федеральный законодательный процесс: понятие и структура // Правоведение. 2001. № 1. С. 54-56..

Таким образом, вопрос о способе образования Совета Федерации остается открытым. Ставится под сомнение легитимность верхней палаты парламента нового состава. Речь, конечно, не о формальной легитимности - все новые члены избраны в соответствии с процедурой, установленной федеральным законом, а о реальной легитимности палаты в целом. По моему мнению, Совет Федерации не может быть копией Государственной Думы ни в плане осуществления представительской функции, ни с точки зрения приемов комплектования обеих палат.

1.2 Порядок формирования Совета Федерации

Согласно ст. 1 ФЗ “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” В Совет Федерации Федерального Собрания РФ в соответствии с Конституцией РФ входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ.

Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта РФ путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа.

Член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

Член Совета Федерации - представитель от однопалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ должен быть избран не позднее трех месяцев со дня первого заседания в правомочном составе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ нового созыва, в том числе в случае досрочного прекращения полномочий этого органа предыдущего созыва, а член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, формируемого путем ротации, - со дня истечения срока, на который был избран предыдущий представитель соответствующего органа.

В случае досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ новый член Совета Федерации - представитель от этого органа должен быть избран не позднее трех месяцев со дня прекращения полномочий предыдущего члена Совета Федерации.

Кандидатура (кандидатуры) для избрания представителя в Совете Федерации от однопалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ вносится (вносятся) на рассмотрение этого органа его председателем.

В двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ кандидатура (кандидатуры) для избрания представителя в Совете Федерации вносится (вносятся) на рассмотрение этого органа поочередно председателями палат.

Группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ может внести на рассмотрение этого органа альтернативную кандидатуру (альтернативные кандидатуры) для избрания представителя в Совете Федерации.

Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий.

Член Совета Федерации - представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ должен быть назначен не позднее трех месяцев со дня вступления в должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), в том числе в случае досрочного прекращения полномочий предыдущего высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Итак, Совет Федерации - это тот государственный и политический институт, который все еще находится в стадии реформирования. Причем преобразования, главным образом, касаются одной сферы. Продолжается поиск оптимальной модели формирования этого органа. Направленность подобных перемен заключается в стремлении изменить политический облик верхней палаты российского парламента Конституционное право Российской Федерации: Учебник. Мархгейм М.В., Смоленский М. Тонков Е.Е. Феникс, М., 2009. 446 с..

Введение нового порядка образования Совета Федерации не положило конец дискуссии о том, каким образом он все-таки должен формироваться. Все громче звучат предложения о возврате к практике избрания членов Совета Федерации непосредственно населением субъектов Российской Федерации. Есть также другие варианты. Один из них состоит в том, что представитель от региональной исполнительной власти избирается в паре с главой исполнительной власти на губернаторских (президентских) выборах в субъекте Федерации Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999. С. 39.. Тем самым он получает двойной статус: с одной стороны, назначается губернатором в избирательную пару, с другой - проходит процедуру избрания населением субъекта Федерации. Представителем от законодательной власти в Совете Федерации автоматически становится спикер регионального законодательного собрания.

На мой взгляд, существующий в настоящее время порядок формирования Совета Федерации вполне приемлем. Он полностью отвечает представительной природе этого органа и направлен на то, чтобы члены Совета Федерации были связаны как с интересами регионов в целом, так и с интересами их властных органов. Принятый порядок соответствует конституционной конструкции образования Совета Федерации. О чем действительно следует вести речь, так это о качественном совершенствовании принятого законодательного регулирования формирования верхней палаты. С этой целью можно предложить следующее:

Вo-первых, отказаться от регулирования процедуры рассмотрения кандидатур в состав верхней палаты парламента регламентами органов законодательной власти субъектов Федерации, как это предусмотрено сейчас Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации: Учеб. пос. М., 2001.

Во-вторых, выработать стандартные положения, общие для всех российских регионов с последующим включением этих положений в Федеральный закон “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”. Они могут касаться: признания необходимым условием выборов выдвижения альтернативных кандидатур от группы депутатов законодательного органа субъекта. В редакции настоящего закона говорится всего лишь о том, что такие кандидатуры могут быть предложены; законодательно следует решить вопрос о том, сколько кандидатур может предлагать председатель и группа депутатов законодательного органа. Закон говорит о кандидатурах во множественном числе, но едва ли уместно, если председатель предлагает две кандидатуры одновременно. Вероятно, о кандидатурах следует вести речь, принимая во внимание повторное или многократное выдвижение претендентов; следует установить обязательный порядок обсуждения кандидатур в комитетах (комиссиях) регионального парламента; предусмотреть обязательное опубликование сведений об имуществе, размерах и источниках их доходов в средствах массовой информации.

Мне кажется такие организационно-правовые средства призваны сделать процесс формирования Совета Федерации в большей степени гласным и прозрачным. Они способны поднять планку публичности существующего способа образования Совета Федерации.

совет федерация правовой полномочие

Глава 2. Компетенция Совета Федерации

2.1 Представительные полномочия Совета Федерации

В Конституции России сделан акцент на указание полномочий Совета Федерации (ст. 102), Государственной Думы (ст. 103).

Типология полномочий Совета Федерации в зависимости от оснований может быть следующей.

По форме закрепления: конституционные полномочия (к примеру, утверждение указа Президента России о введении чрезвычайного положения п. “в” ч. 1 ст. 102 Конституции); законодательные полномочия, нашедшие отражение в развернутой системе федеральных законов (например, назначение Советом Федерации пяти членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”); регламентные полномочия, выраженные в Регламенте верхней палаты (право парламентского запроса Совета Федерации ст. 81).

По степени выражения: формулируемые в Основном законе страны или федеральном законодательстве полно и точно. Совет Федерации отрешает Президента от должности (ст. 93, 102), обладает правом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104, ст. 134), рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы (ч. 3 ст. 105), рассматривает в обязательном порядке федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов (п. “а”, “б” ст. 106) и другие. Посредством полномочий этой группы устанавливаются и изменяются основы государственного и территориального устройства страны, формируется система органов государственной власти и т. д.; полномочия, которые подразумеваются, но не находят прямого выражения (конституционные полномочия Совета Федерации по контролю, предполагаемые, но явно не зафиксированные в тексте Основного закона в отличие от ряда федеральных законов) Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999. С. 39..

Видовые полномочия Совета Федерации или как их называет Ю.А. Тихомиров, обусловленные операциональным делением по: руководству, управлению, решению, участию, организации, разработке, координации, контролю и пр. Безруков А.В. Конституционно-правовые аспекты взаимодействия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Автореф. дис. ... канд. юр. наук. Екатеринбург, 2001. С. 9. Полномочия Совета Федерации этой группы различным образом комбинируются при любом виде деятельности верхней палаты.

По содержанию: представительские, законодательные и контрольные, посредством которых Совет Федерации выполняет соответствующие им функции представительского, законодательного и контрольного органа государственной власти.

Остановлюсь на анализе полномочий Совета Федерации более подробно.

Потенциал представительства верхней палаты парламента выражается: во-первых, в его характере. Совет Федерации выступает органом территориального представительства субъектов Федерации. Однако представительство Совета Федерации - явление самодостаточное, существующее объективно, само по себе. Этой цели служит и особым образом спроектированный механизм его формирования: по два представителя от органов государственной власти российских регионов. Во-вторых, в разнородных по своему содержанию полномочиях Совета Федерации, закрепленных, главным образом, в ст. 102 Конституции России (кадровые, организационно-распорядительные, с различными сферами их применения). Несмотря на их разнопрофильный характер, они обусловлены и объединены в одну группу представительной природой верхней палаты Федерального Собрания; в-третьих, в обеспечении самостоятельной роли Совета Федерации в системе разделения государственной власти, а также во внутрипарламентском механизме сдержек и противовесов (полномочия, предусмотренные ст. 102 Конституции осуществляются Советом Федерации обособленно от Государственной Думы, согласие которой при их решении не требуется в принципе).

Рассмотрим подробнее полномочия Совета Федерации, выражающие его представительский характер. Большинство из них содержится в ст. 102 Конституции России, однако, есть и такие, которые находятся за ее пределами, в других законодательных актах. Особенностью полномочий этой группы является то, что они только названы Конституцией. Их детальное регулирование осуществляется регламентными нормами или положениями различных федеральных законодательных актов.

1. Порядок решения вопроса об утверждении изменения границ между субъектами Российской Федерации определяется главой 18 Регламента Совета Федерации. Соответствующая процедура может быть запущена в действие при условии поступления в Совет Федерации трех основных документов: соглашения об изменении границ, утвержденного законодательными органами государственной власти каждого из субъектов, границы которых изменятся; обоснования указанного соглашения, также согласованного субъектами; карты местности.

2. В ведении Совета Федерации согласно ст. 102 Конституции находится утверждение указов Президента Российской Федерации о введении военного и чрезвычайного положения. Различия между ними порой не имеют существенного значения. Их наступление сопряжено с необходимостью обеспечения общественного и государственного порядка, влечет временное ограничение прав и свобод граждан, вызывает возложение на них дополнительных обязанностей. Даже в лексическом значении термином “чрезвычайное положение” охватываются режимы собственно чрезвычайного, военного, осадного положения, состояния войны, угрозы или обороны Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (вопросы конституционной теории и практики) /Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. - 2002. - № 23 (179). - стр. 59.

Возможность введения военного положения предусмотрена ч. 2 ст. 87 Конституции, регулируется Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 года “О военном положении” СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.. Президент России в случае агрессии или возникновении ее угрозы незамедлительно сообщает палатам Федерального Собрания о введении военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях.

Наступление режима чрезвычайного положения определено ст. 56, 88 Конституции. Он может охватывать территорию всей страны или ее отдельные местности. Указанные конституционные нормы возлагают на главу государства обязанность уведомить Совет Федерации и Государственную Думу об этом. В настоящее время режим чрезвычайного положения определяется Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 года “О чрезвычайном положении” СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277..

3. С точки зрения осуществления парламентского контроля за исполнительной властью и повышения престижа Совета Федерации в международных делах решение им вопроса об использовании Вооруженных Сил России за ее пределами имеет весомое значение. Он может возникнуть в связи с отражением агрессии против Российской Федерации. Более того, он уже возникал в связи с выполнением международных договорных обязательств, в частности, в связи с выполнением миротворческих задач. Правовое регулирование этой проблемы содержится в Федеральном законе от 23 июня 1995 года “О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности” СЗ РФ. 1995. №26. Ст. 2401. В ст. 7 данного закона указывается, что решение о направлении за пределы территории России воинских формирований Вооруженных Сил для участия в миротворческой деятельности принимается главой государства на основании постановления Совета Федерации.

Одобрение Совета Федерации действий Президента, выраженное в постановлении палаты, требуется также в случае предоставления Россией воинских формирований для участия в международных принудительных действиях с использованием Вооруженных сил.

Есть определенные трудности при выявлении оснований применения военной силы за рубежами страны с согласия верхней палаты парламента. Считается, что одобрение Совета Федерации не требуется в случаях, специально оговоренных международными договорами Российской Федерации. Такой вывод следует из ч. 4 ст. 15 Конституции, признающей приоритет норм и принципов международного права перед внутрироссийским законодательством.

Напротив, согласие Совета Федерации необходимо, если международный договор, установивший общее обязательство государства использовать вооруженные силы, оставляет решение этого вопроса для конкретных случаев на усмотрение самого государства13 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С. 397-398.. В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 23 июня 1995 года Президент принимает решение об участии российских воинских формирований в международных принудительных действиях не только с согласия Совета Федерации, но и в соответствии с ратифицированным и вступившим в силу для Российской Федерации международным договором либо, если заключение такого договора не предполагается, в соответствии с федеральным законом. Предложение о ратификации международного договора или проект федерального закона могут быть внесены в Государственную Думу после принятия Советом Федерации соответствующего постановления.

4. В арсенале представительских полномочий Совета Федерации находится назначение выборов Президента России. Основанием рассмотрения этого вопроса являются истечение срока пребывания Президента в должности, а также досрочное прекращение им своих полномочий по требованиям, изложенным в ч. 2 ст. 92 Конституции: в случае отставки; стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему обязанности; отрешения от должности.

5. На Совет Федерации, обремененный статусом “палаты регионов”, Конституцией возложена задача отрешения Президента России от должности. Это полномочие отражает природу Совета Федерации как органа регионального представительства, палаты, объединяющей федеральные и региональные интересы. Возможность появления такого решения допустима только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключениями Верховного Суда и Конституционного Суда. Это положение ч. 1 ст. 93 Конституции воспроизводится также в ч. 2 ст. 167 Регламента Совета.

6. Назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов - прерогатива Совета Федерации, получившая отражение в п. “ж” ч. 1. ст. 102 Конституции. Благодаря этому “в руках” верхней палаты оказалось формирование высшего звена всей судебной системы страны. Регламент Совета Федерации отнес к его ведению также назначение судей Экономического Суда СНГ в соответствии с Соглашением о статусе Экономического Суда СНГ от 6 июля 1992 года.

7. Полномочие Совета Федерации, получившее наибольшую известность, связано с назначением на должность и освобождением от нее Генерального прокурора Российской Федерации, а также его заместителей. Процедура их назначения очень сходна с порядком назначения судей вышеуказанных судов. Тем не менее, она регулируется отдельной группой регламентных норм (ст. 179-183).

8. Замыкает группу представительских полномочий Совета Федераций по ст. 102 Конституции Российской Федерации - назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Указанные полномочия составляют содержание представительской функции Совета Федерации. Совокупность таких полномочий позволяет верхней палате выполнять ее общий представительский статус.

2.2 Законодательные полномочия Совета Федерации

Характеризуя соотношение представительской функции Федерального Собрания с другими направлениями его деятельности, А.Н. Кокотов приводит развернутую систему аргументов, доказывающих доминирующее положение функции представительства в этом соотношении.

Во-первых, она является преимущественной или, как ее называет автор, фундаментальной по отношению к законотворчеству. Это обусловлено тем, что представительская роль парламента осуществляется как через законодательную сферу, так и посредством иных сторон деятельности парламента. Совсем не случайным видит А.Н. Кокотов определение Федерального Собрания вначале как представительного и затем уже как законодательного органа в Конституции Российской Федерации (ст. 94). Представительские полномочия заставляют рассматривать активность Федерального Собрания, в том числе и в области законотворчества, как способ реализации коллективного права народа на власть (ст. 3 Основного закона) Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации: Учеб. пос. М., 2001..

Во-вторых, без учета представительской функции трудно найти объяснение утяжеленной, многоэтапной модели законодательного процесса, цель которой заключается в реализации следующих задач: выявление основных социальных позиций по обсуждаемым законопроектам и объективно существующих в обществе противоречий; “притирка” несовпадающих воззрений, идеологических установок; выбрасывание “социального пара” в парламентских стенах, что снимает социальное напряжение в обществе; легитимация государственного аппарата.

В-третьих, представительство как центральная функция должна быть обеспечена в повседневной парламентской деятельности. Акты Федерального Собрания призваны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства Кокотов А.Н. Федеральный законодательный процесс: понятие и структура // Правоведение. 2001. № 1. С. 54-56.. Итак, представительство - это функция, которая проявляет себя в той или иной мере через все направления парламентской деятельности, включая законотворчество.

По нашему мнению, такое соотношение представительских начал и иных направлений работы парламента полностью соответствует предназначению и природе Совета Федерации.

Законодательная деятельность - процесс, сориентированный на тесное сотрудничество всех его участников. Вот почему провал в работе одного из них неминуемо вызовет сбой во всей системе. При ведущей роли палат Федерального Собрания в законодательном процессе, глава государства, тем не менее, оказывает серьезное воздействие на его ход.

Конституция России отводит Совету Федерации в законодательном процессе самостоятельное место. Верхняя палата парламента выступает субъектом права законодательной инициативы в порядке ст. 104, 134 Основного закона. Совет Федерации рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон с целью принятия решения о его одобрении или отклонении (ч. 3, 4 ст. 105). Верхняя палата Федерального Собрания участвует в процедуре преодоления возникших разногласий между палатами парламента в связи с отклонением ею принятого Государственной Думой федерального закона (ч. 4 ст. 105 Конституции). Совет Федерации также: в обязательном порядке рассматривает федеральные законы в порядке ст. 106 Конституции; участвует в процедуре повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного главой государства и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции согласно ч. 3 ст. 107 Основного закона; участвует в принятии федеральных конституционных законов (ч. 2. ст. 108); является участником рассмотрения и принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции России (ст. 108, 136).

Фактически Совет Федерации принимает участие в законодательном процессе на большинстве стадий. Зачастую роль верхней палаты в осуществлении законодательных полномочий сводят к формуле “Государственная Дума законы принимает, а Совет Федерации их одобряет”. На деле, однако, участие этой палаты достаточно весомое. Особенностью участия Совета Федерации в законодательном процессе является принадлежащее ему право самостоятельно регулировать значительную часть данного процесса с помощью регламентных норм.

Задаче активизации законотворческого потенциала Совета Федерации могут послужить предложения как общего, так и частного характера: более широкое использование права законодательной инициативы (этому в значительной степени будет способствовать переход верхней палаты на постоянный режим работы); расширение перечня субъектов права законодательной инициативы за счет комитетов (комиссий) Совета Федерации; участие Совета Федерации в работе над проектами федеральных законов на этапе их рассмотрения (с этой целью необходимо приблизить структуру верхней палаты к функциональной структуре Государственной Думы); реализация права Совета Федерации на внесение поправок к законопроектам при их подготовке ко второму чтению в Государственной Думе (оно нашло отражение в новом Регламенте верхней палаты в качестве одной из форм реализации права законодательной инициативы); расширение перечня федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации (за счет категории так называемых общественно значимых законодательных актов, которые могут и не совпадать прямо с тематикой ст. 106 Конституции России) Профиль. 2001. № 25. С. 6.; увеличение сроков рассмотрения принятого федерального закона Советом Федерации (четырнадцатидневный срок рассмотрения, установленный Конституцией, представляется недостаточным); установление только конституционных, оснований отнесения федеральных законов к числу обязательных (к примеру, п. 2 ч. 1 ст. 5 Федерального закона “Об обороне” 31 мая 1996 года №61-ФЗ "Собрание законодательства РФ", 03.06.1996, N 23, ст. 2750, также предусматривает рассмотрение федеральных законов в области обороны Советом Федерации, что сделано помимо ст. 106 Основного закона); увеличение числа системных законодательных актов, связанных друг с другом общей тематикой (примером могут служить обсуждаемые Советом Федерации в конце 2001 года федеральные законы из так называемого “пенсионного пакета”); определение приоритетов законодательной деятельности (для реализации этой задачи возможно создание специального органа, в состав которого должны входить Президент, представители Правительства, руководители палат Федерального Собрания).

2.3 Контрольные полномочия Совета Федерации

Еще совсем недавно высшие законодательные органы страны признавались контрольными органами государственной власти. Выполнение ими контрольных функций считалось в советское время делом настолько естественным, что неизменно подтверждалось конституционными нормами.

На этом фоне отсутствие в Конституции Российской Федерации 1993 года характеристики Федерального Собрания как контрольного органа выглядит очень непривычно. В связи с этим в научной литературе подчеркивается, что более полное и развернутое регулирование контрольных полномочий парламента - одно из наиболее очевидных направлений совершенствования Конституции, нацеленное на упорядочение взаимоотношений властей, усиление их функций в качестве “противовесов” в системе разделения властей Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 449..

Отсутствие у Федерального Собрания формального статуса контрольного органа вместе с тем не означает, что он лишен контрольных полномочий вообще. Будучи органом народного и территориального представительства, российский парламент не может не иметь прав в сфере контроля. Контрольная функция парламента России, замечает по этому поводу Ю.А. Тихомиров, не закреплена в той же степени как прежде - в Конституции РСФСР 1978 года. По его мнению, в настоящее время можно вести речь об отдельных элементах контрольной деятельности - парламентских запросах, слушаниях, информациях Правительства Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 126.. Соглашаясь с точкой зрения проф. Ю.А. Тихомирова, все же заметим, что он акцентирует внимание не на контрольных полномочиях Федерального Собрания, а лишь на формах его контрольной деятельности.

Говоря о контрольной деятельности Федерального Собрания и его палат, следует анализировать три составляющие данной проблемы: особенности правового регулирования парламентского контроля; виды контрольных полномочий; формы контрольной деятельности.

1. Специфика правовой регламентации контрольной деятельности Совета Федерации характеризуется сочетанием конституционных и законодательных установлений.

Конституция фиксирует полномочия Совета Федерации по: вопросам о назначении и об отзыве дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (п. “м” ст. 83); отрешению Президента Российской Федерации от должности (ч. 1 ст. 93, п. “е” ч. 1 ст. 102); образованию Счетной палаты (ч. 5 ст. 101); утверждению указов Президента о введении военного и чрезвычайного положения (п.п. “б”, “в” ч. 1 ст. 102, ч. 2 ст. 87, 88); утверждению изменения границ между субъектами Российской Федерации (п. “а” ч. 1 ст. 102); решению вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами Российской Федерации (п. “г” ч. 1 ст. 102); решению кадровых вопросов, связанных с назначением и освобождением должностных лиц, определенных п.п. “ж”, “з”, “и” ч. 1 ст. 102.

Даже функцию назначения выборов Президента (п. “д” ч. 1 ст. 102) в определенной мере можно считать контрольной, ибо она тоже служит цели обеспечения баланса интересов президентской и парламентской ветвей власти. Глава государства, в свою очередь, наделен правом назначения выборов депутатов Государственной Думы, руководствуясь при этом той же целью.

Расширение конституционных полномочий Совета Федерации по контролю происходит за счет текущего законодательства. В качестве примера приведем Федеральный закон от 25 мая 1996 года “О государственной охране” СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2594., согласно которому Федеральное Собрание осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов государственной охраны. В другом Федеральном законе от 10 января 1996 года СЗ РФ. 1996. №3. Ст. 143. “О внешней разведке” сказано, что парламентский контроль за деятельностью органов внешней разведки осуществляется путем проверки Счетной палатой исполнения утвержденных обеими палатами парламента смет расходов на содержание этих органов.

2. Виды контрольных полномочий Совета Федерации распадаются на несколько направлений: бюджетно-финансовый контроль; контроль за деятельностью исполнительной власти; контроль за сферой государственного управления; контроль, связанный с осуществлением Советом Федерации кадровых назначений; контроль в сфере обороны и безопасности; контроль в области внешней политики.

Возможность Совета Федерации влиять на бюджетно-финансовую политику путем принятия законов о федеральном бюджете, федеральных налогах и сборах, финансовом, валютном, кредитном, таможенном регулировании предусмотрена Конституцией Российской Федерации (ст. 106). Косвенно контрольные полномочия реализуются Советом Федерации через Счетную палату, образуемую обеими палатами парламента (ч. 5 ст. 101).

Таким образом, по распространенному мнению контроль за сферой государственного управления выражается в полномочиях парламента и его структурных звеньях формировать органы государственной власти.

3. Субъекты парламентского контроля могут быть коллективными (палаты Федерального Собрания, комитеты и комиссии палат, группы членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы) и индивидуальными (отдельные члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы).

Каждому названному субъекту соответствуют те или иные формы контрольной деятельности, хотя это корреспондирование порой условно.

Совет Федерации в своей деятельности использует различные формы контроля.

Осуществление парламентского запроса регулируется Федеральным законом от 8 мая 1994 года в редакции от 5 июля 1999 года “О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” "Собрание законодательства РФ", 09.05.1994, N2, ст. 74,, Регламентом Совета Федерации.

Парламентский запрос адресуется широкому кругу субъектов от руководителей федеральных органов исполнительной власти до глав муниципальных образований по вопросам, входящим в компетенцию этих и других органов и должностных лиц, с соблюдением требований о недопустимости вмешательства палаты в оперативно-розыскную и уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность.

Предложение о парламентском запросе Совета Федерации вносится на рассмотрение палаты Председателем Совета или его заместителями, комитетами (комиссиями), двумя членами Совета Федерации, представляющими один субъект Федерации, или группой численностью не менее 5 человек. Прежде в Регламенте Совета Федерации устанавливалась другая численность инициативной группы (10 человек).

В проекте парламентского запроса названные лица могут указать предложения о предпочтительной форме ответа на запрос: устной или письменной.

Совет Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 101 Конституции по вопросам своего ведения проводит парламентские слушания. В практике работы обеих палат Федерального Собрания эта форма активно используется. Инициаторами слушаний выступает руководство палаты, комитеты, комиссии Совета Федерации или группы членов палаты численностью не менее 15 человек. Слушания могут проводиться совместно с комитетами, комиссиями Государственной Думы. Принимает решение о проведении слушаний Совет палаты.

В ч. 3 ст. 101 Конституции РФ указывается на право Совета Федерации образовать комитеты и комиссии из числа членов палаты. Оба этих структурных звена верхней палаты выступают субъектами контрольной деятельности.

Согласно Регламенту комитеты по поручению Совета Федерации осуществляют контроль за исполнением решений палаты, принимаемых по вопросам организации ее внутренней деятельности.

Отдельные члены Совета Федерации или их группы выступают субъектами контрольной деятельности.

На первом месте, безусловно, находится запрос члена Совета Федерации как широко распространенная и скорее даже традиционная форма контроля. Депутатский запрос признан Федеральным законом о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, Федеральным конституционным законом о Правительстве России.

Названные формы прочно вошли в арсенал парламентского контроля Федерального Собрания и его палат. Думается, что следует избегать погони за количественным ростом контрольных процедур Колесников Е.В., Комкова Г.Н., Кулушева М.А. Конституционное право РФ. Высшее образование, М., 2008. 365 с.. Главное, на мой взгляд, сделать функцию контрольной деятельности Совета Федерации результативной. В парламентском механизме Российской Федерации традиционные формы контроля (запрос парламентария, деятельность специально образуемых органов) сочетаются с нововведениями (запрос Совета Федерации, “правительственный час”), цель которых очевидна - превращение Совета Федерации в активного участника политической жизни страны.

Заключение

В заключение рассматриваемой темы следует сказать, что при написании настоящей работы была достигнута цель исследования - выявлена сущность Совета Федерации.

Говоря о сущности Совета Федерации можно сказать следующее, что он представляет собой конституционный орган России, выражающий ее федеративно-государственный характер, предстающий в виде внутриструктурного подразделения Федерального Собрания России, осуществляющего установленные Конституцией представительские, законодательные, контрольные и иные функции.

Выполнены поставленные в работе задачи - рассмотрены правовая природа Совета Федерации, проанализирован порядок формирования, исследованы компетенция и полномочия Совета Федерации, которые заключаются в законодательной и представительной, а также отчасти его контрольной деятельности.

При рассмотрении темы мной были выявлены следующие проблемы, связанные с правовой природой и формированием Совета Федерации.

Так, некоторые авторы, несмотря на закрепленные в нормах конституции положения о Совете Федерации, ставят под сомнение целесообразность его существования, т. к. он как будто не нашел своего политического и правового решения.

Следующее противоречие связано с созданием в РФ Государственного совета, так как вслед за его созданием последовали радикальные предложения, связанные с изъятием полномочий, принадлежащих верхней палате. Многими Государственный совет рассматривается как некий конкурент, способный вытеснить Совет Федерации не только из политической жизни, но и с конституционного поля.

Среди наиболее противоречивых проблем остается вопрос о порядке формирования Совета Федерации, т. к. продолжается поиск оптимальной модели формирования этого органа. Направленность подобных перемен заключается в стремлении изменить политический облик верхней палаты российского парламента.

С момента принятия основного закона РФ порядок формирования Совета Федерации пересматривался не раз, причем самым кардинальным образом. С порядком комплектования верхней палаты связан один любопытный конституционный феномен. Речь идет о том, что в рамках Конституции произошла замена представительства субъектов Федерации как региональных сообществ граждан на представительство органов государственной власти этих же регионов.

Ставится под сомнение легитимность верхней палаты парламента нового состава.

Введение нового порядка образования Совета Федерации не положило конец дискуссии о том, каким образом он все-таки должен формироваться.

Говоря о компетенции верхней палаты Парламента следует сказать, что основными его полномочиями являются представительные функции, далее следует выделить также законодательную функция, однако, зачастую роль верхней палаты в осуществлении законодательных полномочий сводят к формуле “Государственная Дума законы принимает, а Совет Федерации их одобряет”. На деле, однако, участие этой палаты достаточно весомое. Особенностью участия Совета Федерации в законодательном процессе является принадлежащее ему право самостоятельно регулировать значительную часть данного процесса с помощью регламентных норм.

Выделяют также контрольную функцию Совета Федерации, которая хотя прямо и не предусмотрена Конституцией РФ, тем не менее, вытекает из полномочий верхней палаты осуществлять запросы в бюджетные, налоговые и иные финансовые органы, а также иным образом осуществлять контроль за их деятельностью.

Список литературы

Нормативно правовые акты

1. Конституция РФ от 12 декабря 1993 года// Российская газета. 2009. 21 января.

2. О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: ФЗ от 5 августа 2000 года// СЗ РФ. 2000. 07 августа. №32, ст. 3336.