Конституционно-правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на примере Санкт-Петербурга

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Исполнитель:

Космина Ирина Александровна

Специальность 12.00.02 -

Конституционное право; муниципальное право

Научный руководитель

доктор юридических наук, профессор

Старовойтов Александр Александрович

Санкт-Петербург - 2010

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В современной науке конституционного и муниципального права наиболее обсуждаемыми являются проблемы местного самоуправления, ключевая из которых - соотношение с государственной властью, поскольку, с одной стороны, местное самоуправление направлено на демократизацию общества, а, с другой, в развитии российского местного самоуправления традиционно доминирующую роль играет государство.

В условиях реформирования системы публичной власти в России, сопряженного с серьезным обновлением как федерального, так и регионального законодательства, особую актуальность приобретают вопросы оптимизации взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. 1 января 2009г. полностью вступил в силу Федеральный закон от 6 октября 2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ №131-ФЗ) Российская газета. - 2003. - 08.10. - № 202. с многочисленными поправками. Накопленная с момента принятия ФЗ №131-ФЗ богатая правоприменительная практика нуждается в теоретическом переосмыслении.

Эффективность системы публичной власти в федеративном государстве во многом предопределяется эффективностью взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъекта РФ, от которой зависит устойчивость социально-экономического развития субъектов РФ Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008г. // Российская газета. - 2008. - 06.11. - №230; О концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008г. №1662-р // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. - 24.11. - №47. - Ст. 5489.. Органы местного самоуправления наряду с органами исполнительной власти субъекта РФ интегрированы в единую систему публичного управления.

В связи с динамикой процесса урбанизации все большего внимания заслуживают проблемы функционирования органов публичной власти в мегаполисах, роль которых в обеспечении среды жизнедеятельности человека постоянно возрастает Таболин, В.В. Экономика города: правовой аспект/ В.В. Таболин, А.С. Емельянов, Н.Н. Черногор. - М.: Финансы и статистика, 2004. - С.5, 41-42.; Вульфович, Р.М., Гимельштейн, Я.Г. Управляемый город: прошлое, будущее, настоящее/ Р.М. Вульфович, Я.Г. Гимельштейн. - СПб.: Издат-во СЗАГС, 2009. - С.16-23.. В двух крупнейших российских городах - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге организация местного самоуправления имеет свои особенности по сравнению с остальными субъектами РФ, что само по себе представляет интерес.

Таким образом, вышеназванные обстоятельства, послужившие основанием для выбора темы данной работы, обуславливают актуальность проведенного диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. В исследовании используются работы по общей теории государства и права, теории конституционного права С.С. Алексеева, Г.Г. Бернацкого, А.М. Васильева, А.Б. Венгерова, О.С. Иоффе, Д.А. Керимова, С.Ф. Кечекьяна, И.А. Конюховой, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, Л.Б. Ескиной, Л.В. Лазарева, Я.М. Магазинера, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.С. Нерсесянца, А.В. Полякова, С.Л. Сергевнина, Р.О. Халфиной, С.Н. Чернова, Г.Ф. Шершеневича, Л.С. Явича и др.

Основополагающие подходы к проблеме соотношения государственной власти и местного самоуправления заложены в трудах зарубежных ученых: П. Ашлей, Ж. Веделя, Г. Гегеля, Р. Драго, Г. Еллинека, А. де Токвиля и др.

В дореволюционный период в трудах выдающихся ученых-правоведов (В.П. Безобразова, А.Д. Градовского, А.И. Елистратова, Н.М. Коркунова, Б.Э. Нольде, Б.Н. Чичерина и др.) получили освещение фундаментальные основы учения о деятельности государственных и местных установлений.

В изучение статуса органов исполнительной власти, отношений, возникающих между органами публичного управления, существенный вклад внесли такие государствоведы как А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, А.К. Белых, М.В. Баглай, И.Л. Бачило, А.В. Воронков, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Б.П. Курашвили, С.Е. Нарышкин, А.Ф. Ноздрачев, С.С. Собянин, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, А.А. Старовойтов, М.С. Студеникина, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманева, В.А. Юсупов и др.

Среди авторов, посвятивших свои работы проблемам компетенции, следует назвать таких ученых как Т.М. Бялкина, Н.А. Игнатюк, Б.М. Лазарев, С.Б. Нанба, Ю.М. Тихомиров, К.Ф. Шеремет и др.

Важную роль в становлении авторских взглядов сыграли работы, посвященные местному самоуправлению, таких ученых как С.А. Авакьян, И.А. Азовкин, А.А. Акмалова, К.В. Арановский, И.В. Бабичев, Г.В. Барабашев, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Г.И. Грибанов, В.В. Еремян, А.А. Замотаев, С.А. Голосова, Е.В. Гриценко, А.Н. Дементьев, М.Ю. Дитятковский, В.Г. Карташов, П.М. Китаев, Е.М. Ковешников, Т.Ф. Колкнева, С.Д. Князев, О.Е. Кутафин, Т.Н. Михеева, С.А. Овсянников, И.И. Овчинников, Н.Л. Пешин, Н.В. Постовой, А.С. Прудников, В.В. Пылин, Ю.А. Свирин, А.А. Сергеев, В.И. Фадеев, С.Е. Чаннов, В.А. Черноситов, А.И. Черкасов, В.Е. Чиркин, Н.А. Шевелева, Е.С. Шугрина и др.

В работе используются исследования в области основ городского хозяйства и организации управления в крупных городах таких ученых как Ю.М. Алпатов, В.Ф. Беликов, М.Н. Бродский, Л.А. Велихов, Р.М. Вульфович, Е.В. Гриценко, И.И. Дитятин, А.Е. Закодырин, В.Б. Зотов, А.В. Изингер, А.А. Ливеровский, В.С. Мокрый, А.М. Сергиенко, В.В. Таболин, Н.В. Шубина и др.

Несмотря на очевидный интерес ученых к местному самоуправлению, проблематика взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ пока не получила всесторонней разработки. В советский период специально изучались в основном вопросы взаимоотношений местных советов с органами юстиции, судом, прокуратурой в сфере обеспечения социалистической законности и охраны прав граждан. После принятия Конституции РФ 1993г. авторы пытались осмыслить феномен местного самоуправления, исторический опыт его становления в России, теории и модели местного самоуправления. Накануне и сразу после принятия ФЗ №131-ФЗ внимание ученых было сосредоточено на вопросах компетенции. По-прежнему отсутствует единый подход к понятию взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. В анализе и систематизации нуждаются принципы и формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ. До сих пор недостаточно изученной продолжает оставаться специфика взаимодействия органов местного самоуправления и исполнительных органов государственной власти городов федерального значения.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Предметом исследования выступают правовые нормы, составляющие конституционно-правовую основу взаимодействия органов местного самоуправления и исполнительных органов государственной власти города федерального значения Санкт-Петербурга.

Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в проведении критического анализа современного состояния правового регулирования взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ на примере города федерального значения Санкт-Петербурга, в определении содержания понятия взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъекта РФ, особенностей взаимодействия в городе федерального значения Санкт-Петербурге, а также в разработке рекомендаций по совершенствованию федерального законодательства и законодательства Санкт-Петербурга о местном самоуправлении. Поставленная цель обуславливает необходимость решения следующих основных задач:

1) исследовать теоретико-правовые основы, выявить конституционные предпосылки и сформулировать определение взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъекта РФ;

2) выявить и систематизировать принципы взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ;

3) установить пробелы и противоречия в законодательстве о взаимодействии органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ;

4) показать влияние специфики правового статуса города федерального значения на взаимодействие органов местного самоуправления и исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга; исследовать особенности формирования компетенции внутригородских муниципальных образований городов федерального значения;

5) провести классификацию и анализ форм взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ на примере города федерального значения Санкт-Петербурга;

6) разработать предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ, направленные на развитие местного самоуправления в городах федерального значения.

Теоретическую основу работы составляют труды отечественных и зарубежных ученых по конституционному и муниципальному праву, а также по теории государства и права, теории государственного управления.

Методологической основой работы послужили следующие методы научного познания: системный подход, формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой, диалектический, статистический методы, анализ, синтез, метод аналитической обработки нормативного материала, его комментирования, систематизация и классификации.

Нормативная база исследования и судебная практика. Нормативную базу исследования составляют Конституция РФ Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993г.// Российская газета. - 1993. - 25.12. - № 237., Всеобщая декларация прав человека Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948г.) // Российская газета. - 1998. - 10.12., Международный пакт о гражданских и политических правах Международный пакт о гражданских и политических правах (открыт для подписания, ратификации и присоединения 19 декабря 1966г. резолюцией 2200А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН) // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1976. - №17. - Ст. 291., Европейская хартия местного самоуправления Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985г.// Собрание законодательства РФ. - 1998. - 13.04. - №15. - Ст.1695., Декларация о принципах местного самоуправления в государствах - участниках СНГ Декларация о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества: Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 29 октября 1994г. // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ. - 1995. - №6. - С.85-89., федеральные нормативные правовые акты, Устав Санкт-Петербурга Устав Санкт-Петербурга от 14 января 1998г.// Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга - 1998. - 26.02. - №2. и иные нормативные правовые акты Санкт-Петербурга, нормативные правовые акты иных субъектов РФ, муниципальные правовые акты.

Исследована судебная практика. Особое внимание уделено решениям Конституционного Суда РФ, а также Верховного Суда РФ и Уставного суда Санкт-Петербурга по вопросам организации и деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ.

Анализ законодательства проводится за период с 6 июля 1991 года по 1 марта 2010 года.

Эмпирическая база исследования включает в себя результаты анализа выполнения мероприятий по реализации ФЗ №131-ФЗ; рассмотрение материалов программ парламентских слушаний, семинаров-совещаний, проводимых Комитетом Совета Федерации по вопросам местного самоуправления, Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, материалов Комитета по работе с исполнительными органами государственной власти и взаимодействию с органами местного самоуправления Администрации Губернатора Санкт-Петербурга, а также органов местного самоуправления, Совета муниципальных образований Санкт-Петербурга, Общероссийского Конгресса муниципальных образований; изучение статистических данных; обобщение предложений органов публичной власти и учебных заведений. В работе рассматриваются Послания Президента РФ Федеральному Собранию и внесенные в Государственную Думу проекты федеральных законов, касающиеся организации местного самоуправления.

Научная новизна диссертации определяется тем, что работа представляет собой самостоятельное комплексное исследование конституционно-правовых основ взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ на примере города федерального значения Санкт-Петербурга на основе практики применения ФЗ №131-ФЗ (с учетом последних поправок 2008-2009гг.) и иных принятых в соответствии с ним правовых актов. В диссертации сформулировано авторское понятие взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъекта РФ, предложено рассматривать его как совокупность элементов (субъекты, формы и направления, принципы взаимодействия), дано авторское определение формы взаимодействия, предпринята попытка отграничить отношения, возникающие в рамках взаимодействия, от иных взаимоотношений органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ. В работе представлена система принципов взаимодействия, сформулированы основания классификации форм взаимодействия, выделены основные направления взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ. Научная новизна также определяется высказанными в диссертации оригинальными предложениями по совершенствованию законодательства.

На защиту выносятся следующие основные научные положения диссертационного исследования:

1. В диссертации дано авторское определение взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъекта РФ:

Взаимодействие органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъекта РФ - это совместная согласованная деятельность органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъекта РФ, направленная на достижение общей цели обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина на территории муниципальных образований субъекта РФ, осуществляемая в определенных формах в соответствии с Конституцией РФ, нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъекта РФ и муниципальными нормативными правовыми актами. В рамках взаимодействия между органами местного самоуправления и органами исполнительной власти субъекта РФ складывается система отношений, регулируемых нормами конституционного и муниципального права.

Взаимодействие органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъекта РФ можно представить как совокупность элементов. Такими элементами выступают: субъекты (участники), направления и формы взаимодействия, а также принципы взаимодействия.

Форма взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъекта РФ - это объективно выраженное проявление отношений, возникающих при взаимодействии органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъекта РФ, отличающееся определенными задачами, порядком и способами осуществления взаимодействия, а также объемом компетенции субъектов взаимодействия.

2. Взаимодействие органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ осуществляется на основе системы принципов, включающей в себя общие, специальные и частные принципы. В качестве общих принципов взаимодействия обозначены принципы верховенства Конституции РФ, народовластия, федерализма, децентрализации, гласности, а также принцип самостоятельности местного самоуправления. Сформулированы специальные принципы взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ: 1) принцип целенаправленности взаимодействия; 2) принцип организующей направленности взаимодействия; 3) принцип единства социально-экономических целей органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъекта РФ; 4) принцип соблюдения баланса интересов муниципальных образований и субъекта РФ; 5) принцип осуществления взаимодействия в рамках компетенции органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъекта РФ. В отдельную группу выделены частные принципы взаимодействия органов местного самоуправления и исполнительных органов государственной власти городов федерального значения: принцип единства городского хозяйств и принцип учета двойственной природы города федерального значения как субъекта РФ и как городского поселения, включающего в себя в качестве внутригородских территорий муниципальные образования.

3. В ФЗ №131-ФЗ предлагается закрепить понятие взаимодействия, принципы взаимодействия и перечень основных форм взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ. Для регулирования взаимодействия на уровне субъекта РФ указанные положения станут «основополагающими координатами».

В соответствии с ними в ст.64 Устава Санкт-Петербурга необходимо внести поправку, устанавливающую частные принципы взаимодействия органов местного самоуправления и исполнительных органов государственной власти города федерального значения Санкт-Петербурга, а также перечень форм взаимодействия органов местного самоуправления и исполнительных органов государственной власти города федерального значения Санкт-Петербурга.

4. В целях обеспечения реальности местного самоуправления в городах федерального значения как важного условия эффективности взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъекта РФ в отдельной статье ФЗ №131-ФЗ следует закрепить минимальный перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения. В ч.3 ст.79 ФЗ №131-ФЗ предлагается внести поправку, согласно которой города федерального значения Москва и Санкт-Петербург определяют иные вопросы местного значения внутригородских муниципальных образований, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства с учетом географических, территориальных, экономических, социальных и иных особенностей внутригородских муниципальных образований городов федерального значения.

5. Формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъекта РФ в диссертации классифицированы по различным основаниям:

- по способу организации - на неструктурированные и структурированные (структурированные формы в зависимости от статуса органа, в работе которого принимают участие субъекты взаимодействия, разделены на властные и совещательные, на публично-властные и общественные; в зависимости от сферы ведения органа - на специализированные (профильные) и общеотраслевые);

- по продолжительности осуществления - постоянные и краткосрочные;

- исходя из количества участников - многосторонние и двусторонние;

- по сфере реализации полномочий субъектов взаимодействия - те, которые осуществляются в сфере: благоустройства и озеленения придомовых территорий и дворов; социальной политики и социальной защиты населения; потребительского рынка, поддержки и развития предпринимательства; дорожного хозяйства и транспорта; охраны окружающей среды; землепользования и застройки; культуры; физической культуры и спорта; финансов; законности, правопорядка и безопасности;

- в зависимости от характера компетенции, при осуществлении которой происходит взаимодействие - формы взаимодействия, осуществляемого в рамках: а) реализации собственных полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения; б) реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта РФ; в) «смежной» компетенции органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъекта РФ;

- исходя из уровня осуществления взаимодействия - формы непосредственного и опосредованного взаимодействия.

6. В зависимости от целей, на достижение которых направлено применение форм взаимодействия, можно выделить два основных направления взаимодействия: координационное и контрольное.

К основным формам координационного направления взаимодействия относятся: консультирование, обсуждение, коллегиальное принятие решений путем участия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъекта РФ в работе коллегий, комиссий, советов, рабочих групп; согласование нормативных правовых актов или действий; участие органов исполнительной власти субъекта РФ в назначении (освобождении) от должности должностных лиц местного самоуправления; заключение соглашений и договоров; информационный обмен; взаимодействие в целях предоставления государственных и муниципальных услуг в рамках многофункциональных центров предоставления публичных услуг.

В качестве основных форм контрольного направления взаимодействия рассматриваются контроль органов исполнительной власти субъекта РФ за реализацией органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий и за законностью при решении ими вопросов местного значения; мониторинг социально-экономического развития муниципальных образований путем оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

7. В диссертации критически оценивается получившая распространение в законодательстве тенденция расширения случаев участия высшего должностного лица субъекта РФ в назначении и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления. В целях обеспечения права населения муниципального образования непосредственно или через представительный орган муниципального образования формировать органы местного самоуправления обосновывается необходимость в ч.5 ст.37 ФЗ №131-ФЗ внести поправку, в силу которой правом назначать членов конкурсной комиссии для отбора кандидатов на должность главы местной администрации городского или сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения наделяется только представительный орган соответствующего муниципального образования.

8. Для развития взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ перспективно совершенствование взаимодействия Совета муниципальных образований субъекта РФ и органов исполнительной власти субъекта РФ. Основной фактор, сдерживающий развитие такого взаимодействия в Санкт-Петербурге, - отсутствие достаточной нормативной базы. Принятие закона Санкт-Петербурга о полномочиях органов государственной власти Санкт-Петербурга по взаимодействию с Советом муниципальных образований Санкт-Петербурга призвано решить обозначенную проблему. Концепция закона Санкт-Петербурга должна, с одной стороны, учитывать самостоятельность местного самоуправления и другие принципы взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ, а с другой, - особый статус Совета муниципальных образований субъекта РФ, действующего в соответствии с нормами права, применяемыми к некоммерческим организациям - ассоциациям.

9. Положение ч.1 ст.48 ФЗ №131-ФЗ, предоставляющее уполномоченным органам государственной власти право отменять или частично приостанавливать действие муниципальных правовых актов в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий, не соответствует Конституции РФ, как допускающее не опосредованную судебными процедурами отмену (приостановление действия) муниципального правового акта. Соответственно, предлагается исключить это положение из текста ч.1 ст.48 ФЗ №131-ФЗ.

Теоретическая значимость исследования обусловлена тем, что сформулированные в работе положения и выводы развивают и дополняют научное представление о взаимодействии органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ, могут быть использованы для дальнейшего изучения взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти, вносят определенный вклад в науку конституционного и муниципального права.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его результаты могут применяться при совершенствовании законодательства в области взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ, а также в учебном процессе при преподавании курсов конституционного и муниципального права, при разработке учебных программ переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.

Апробация результатов диссертационного исследования. Результаты диссертации отражены в научных публикациях автора. Диссертация обсуждалась на кафедре государственного и международного права Северо-Западной академии государственной службы и рекомендована к защите.

Сформулированные в диссертации выводы докладывались на V Международном научном форуме «Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность» (Санкт-Петрбург, СЗАГС, июнь 2007); на Международной научной ассамблее молодых ученых «Государственное управление в XXI веке: актуальные проблемы» (Санкт-Петербург, СЗАГС, июнь 2007); на Международной научно-практической конференции «Организация публичной власти в городах федерального значения: организационно-правовые и практические аспекты» (Санкт-Петербург, сентябрь 2007); на практическом семинаре «Развитие местного самоуправления в России» (Финляндия, Хельсинки, Ярвенпяя, Efeko, сентябрь, 2007); на междисциплинарной аспирантской конференции «Россия: ключевые проблемы и решения» (Москва, РАГС при Президенте РФ, декабрь 2007); на VIII Международной научной конференции «Россия: ключевые проблемы и решения» (Москва, ИНИОН РАН, декабрь 2007); на междисциплинарной аспирантской конференции СЗАГС-РАГС «Власть и управление в современном мире» (Санкт-Петербург, СЗАГС, май 2008); на VI Международном научном форуме «Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность» (Санкт-Петербург, СЗАГС, май 2008); на VII Международном научном форуме «Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность» (Санкт-Петербург, СЗАГС, май 2009).

Автор входит в состав рабочей группы по разработке проекта закона Санкт-Петербурга о взаимодействии органов государственной власти Санкт-Петербурга с Советом муниципальных образований Санкт-Петербурга.

Структура диссертационного исследования включает введение, две главы, содержащие шесть параграфов, заключение, список использованных источников и литературы, а также приложения.

орган местное самоуправление исполнительная власть

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, характеризуются степень ее научной разработанности, объект, предмет, цели и задачи, теоретическая, методологическая, нормативная и эмпирическая базы исследования, его научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, определяется теоретическая и практическая значимость работы, освещается апробация результатов исследования.

Первая глава «Теоретические и правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ» состоит из четырех параграфов.

В параграфе 1.1. «Теоретические основы взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ» делается вывод, что необходимость взаимодействия и его характер предопределяются статусом органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ, а также концепцией местного самоуправления, основы которых заложены в Конституции РФ. Местное самоуправление и государственная власть представляют собой разные формы осуществления народом своей власти, поскольку имеют в силу Конституции РФ единый источник власти - народ, общую публично-правовую природу.

Автор показывает, что единство государственных и самоуправленческих начал наиболее явно проявляется на уровне субъекта РФ, органы местного самоуправления взаимосвязаны с органами исполнительной власти субъекта РФ. «Сцепление» органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъекта РФ выражается в их активном взаимодействии. Органы местного самоуправления наряду с органами исполнительной власти субъекта РФ входят в общую систему публичного управления вследствие того, что их деятельность носит подзаконный, исполнительный характер, а компетенция муниципальных образований в силу невозможности абсолютного противопоставления местных и государственных интересов сформулирована в Конституции РФ таким образом, что для реализации большинства полномочий органам местного самоуправления необходимо взаимодействовать с органами исполнительной власти субъекта РФ.

Несмотря на то, что потребность взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъекта РФ вытекает из Конституции РФ, а термин «взаимодействие» получает все большее распространение в законодательстве, понятие взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъекта РФ относится к числу нормативно неопределенных.

В параграфе обосновывается, что взаимодействие - это только позитивные взаимоотношения, направленные на поддержание согласованного функционирования, а также связанные с реагированием на нарушения нормального порядка функционирования органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъекта РФ.

С учетом рассмотренных теоретико-правовых основ взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ автор формулирует понятие такого взаимодействия. Взаимодействие органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъекта РФ предлагается рассматривать как совокупность элементов, которыми выступают: субъекты (участники), направления и формы взаимодействия, а также принципы взаимодействия. Автор дает определение формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъекта РФ (см. положение на защиту №1).

В работе показано, что в городах федерального значения субъекты взаимодействия имеют свою специфику. Внутригородские муниципальные образования интегрированы в единый городской механизм Москвы и Санкт-Петербурга. Потребность в едином сильном центре управления предполагает, что в городах федерального значения большее число дел сосредоточено в руках органов исполнительной власти субъектов РФ, которые несут ответственность за все общегородские вопросы.

В параграфе 1.2. «Принципы взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ» предпринята попытка на основе изучения особенностей отношений, складывающихся между органами местного самоуправления и органами исполнительной власти субъектов РФ при взаимодействии, а также анализа правой базы взаимодействия выявить принципы взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Проведенное исследование позволило автору прийти к заключению, что взаимодействие органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ осуществляется на основе системы принципов, включающей в себя общие, специальные и частные принципы (см. положение на защиту №2). Диссертант формулирует и раскрывает содержание принципов взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Параграф 1.3. «Правовое регулирование взаимодействия органов местного самоуправления и исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга» посвящен изучению роли различных нормативных правовых актов в правовом регулировании взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ. Проводится анализ развития федерального законодательства и законодательства Санкт-Петербурга, начиная с Закона РСФСР от 6 июля 1991г. «О местном самоуправлении в РСФСР» Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 1991. - 18.07. - №29. После внесения изменений 22 декабря 1993г. этот закон стал именоваться Закон РФ от 6 июля 1991г. №1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации». и заканчивая новейшими изменениями, а также сравнительный анализ законодательства Санкт-Петербурга и Москвы, регулирующего взаимодействие органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ. Особое внимание в данном параграфе уделяется изучению основ взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ, заложенных в Конституции РФ и Уставе Санкт-Петербурга.

Критический анализ правовых основ взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ позволяет прийти к выводу, что взаимодействие не получило четкого и последовательного правового регулирования на федеральном уровне, что приводит к противоречиям и пробелам в законодательстве субъектов РФ в сфере организации и деятельности органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ. Автор формулирует практические рекомендации по устранению выявленной проблемы.

В целях формирования «основополагающих координат» для регулирования взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ предлагается в ФЗ №131-ФЗ закрепить понятие, принципы и перечень основных форм взаимодействия. Обосновывается необходимость фиксации в Уставе Санкт-Петербурга частных принципов взаимодействия, а также перечня форм взаимодействия органов местного самоуправления и исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга.

В результате изучения роли ФЗ №131-ФЗ в регулировании взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти, а также обобщения взглядов ведущих специалистов в области местного самоуправления, автор приходит к выводу, что последние изменения федерального законодательства свидетельствуют об отступлении законодателя от первоначальной концепции децентрализации публичной власти. Отмеченная тенденция оценивается автором как фактор, способный привести к огосударствлению местного самоуправления.

В параграфе 1.4. «Соотношение компетенции органов местного самоуправления и исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга» обосновывается, что эффективность взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной субъектов РФ во многом зависит от четкости разграничения предметов ведения и полномочий.

В Санкт-Петербурге органы местного самоуправления взаимодействуют с органами исполнительной власти субъекта РФ при решении вопросов местного значения, а также при реализации отдельных государственных полномочий, переданных законами Санкт-Петербурга. Автор доказывает, что в соответствии с вытекающим из Конституции РФ и Европейской хартии местного самоуправления требованием достаточной и реальной компетенции органов местного самоуправления, ядро которой образуют вопросы местного значения, в отдельной статье ФЗ №131-ФЗ следует закрепить минимальный перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, что станет гарантией реальности местного самоуправления в городах федерального значения. В связи с этим в ч.3 ст.79 ФЗ №131-ФЗ предлагается внести поправку, согласно которой города федерального значения Москва и Санкт-Петербург определяют иные вопросы местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства с учетом географических, территориальных, экономических, социальных и иных особенностей внутригородских муниципальных образований.

В параграфе показано, что особенности формирования компетенции органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований обуславливают более тесное взаимодействие органов местного самоуправления и исполнительных органов государственной власти города федерального значения Санкт-Петербурга. В силу специфики построения системы исполнительных органов государственной власти в городах федерального значения полномочия органов местного самоуправления и вопросы местного значения внутригородских муниципальных образований наиболее близки с компетенцией территориальных (районных) исполнительных органов государственной власти городов федерального значения.

Вторая глава «Формы взаимодействия органов местного самоуправления и исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и пути их совершенствования», посвященная анализу практики взаимодействия органов местного самоуправления и исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, классификации форм взаимодействия, а также разработке конкретных рекомендаций по совершенствованию законодательства, состоит из двух параграфов.

В параграфе 2.1. «Координационное направление взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ» исследуются проблемы основных форм координационного направления взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Обобщение практики взаимодействия органов местного самоуправления и исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга показывает, что наиболее эффективны структурированные формы взаимодействия. Органы местного самоуправления и исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга постоянно взаимодействуют в совещательной публично-властной общеотраслевой структурированной форме в рамках Коллегий, образуемых территориальными органами исполнительной власти Санкт-Петербурга Администрациями районов. Автор формулирует рекомендации по совершенствованию правового регулирования данной формы взаимодействия.

Генезис правового регулирования, в том числе, с учетом поправок, внесенных в ФЗ №131-ФЗ федеральным законом от 7 мая 2009г. №90-ФЗ О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 7 мая 2009г. №90-ФЗ // Российская газета. - 2009. - 13.05. - №84. и федеральным законом от 27 декабря 2009г. №365-ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления: Федеральный закон от 27 декабря 2009г. №365-ФЗ // Российская газета. - 2009. - 29.12. - №252., свидетельствует о расширении случаев участия высшего должностного лица субъекта РФ в назначении и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления (при тесном взаимодействии с представительным органом муниципального образования). Автор негативно оценивает указанную тенденцию и обосновывает конкретные предложения, направленные на решение выявленной проблемы. В параграфе анализируются решения Конституционного Суда РФ, раскрывающие конституционно-правовой смысл положения о не вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, предполагающего недопустимость осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами, право населения муниципального образования непосредственно или через представительный орган муниципального образования формировать органы местного самоуправления. Автор приходит к выводу, что ограничение случаев участия органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления является гарантией самостоятельности местного самоуправления, подобное участие допустимо только в целях обеспечения баланса местных и общегосударственных интересов, если оно предопределяется объективной спецификой соответствующих отношений.

Развивающейся формой взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ выступает взаимодействие в целях предоставления государственных и муниципальных услуг в рамках многофункциональных центров предоставления публичных услуг.

Обращается внимание на то, что все большее распространение получает опосредованное взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с органами местного самоуправления через Совет муниципальных образований субъекта РФ. Наличие подобного объединения муниципальных образований создает условия для реализации органами государственной власти субъектов РФ закрепленного в международных договорах положения о необходимости консультироваться с органами местного самоуправления в процессе планирования и принятия решений, непосредственно их касающихся. По мнению автора, главным фактором, сдерживающим развитие такого взаимодействия, является отсутствие достаточной законодательной основы. Преодолению указанной проблемы должно способствовать принятие законов субъектов РФ о полномочиях органов государственной власти субъектов РФ по взаимодействию с советами муниципальных образований субъектов РФ в соответствии с дополнениями ч.1 ст.66 ФЗ №131-ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 25 декабря 2008г. №281-ФЗ // Российская газета. - 2008. - 30.12. - №266. . В параграфе изложены практические рекомендации по принятию закона Санкт-Петербурга о полномочиях органов государственной власти по взаимодействию с Советом муниципальных образований Санкт-Петербурга с учетом проекта закона Санкт-Петербурга, разработанного диссертантом. Отмечается, что дальнейшее продолжение научного исследования темы диссертации связано с анализом возможных вариантов изменения правового статуса Совета муниципальных образований субъекта РФ в целях совершенствования взаимодействия, а также с изучением взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ с иными межмуниципальными объединениями.

В параграфе 2.2. «Контрольное направление взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ» с учетом положений ч.2 ст.15 и ч.2 ст.132 Конституции РФ исследуются два вида контроля органов исполнительной власти субъектов РФ за деятельностью органов местного самоуправления: контроль за законностью и контроль за реализацией переданных отдельных государственных полномочий.

Контроль органов исполнительной власти субъекта РФ за соблюдением органами местного самоуправления законодательства при решении ими вопросов местного значения, по своей сути, является непрерывным надзором, осуществляемым посредством направления предложений о приведении в соответствие муниципальных правовых актов; включения муниципальных нормативных правовых актов в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ.

Контроль органов исполнительной власти субъекта РФ за реализацией органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий осуществляется посредством: отчетов органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий; предоставления органами местного самоуправления документов, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий; направления уполномоченными органами государственной власти субъекта РФ обязательных для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления письменных предписаний по устранению выявленных нарушений требований законов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий; отмены (приостановления) уполномоченными органами государственной власти субъекта РФ муниципальных правовых актов в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами субъектов РФ. Автор излагает предложения по совершенствованию ФЗ №131-ФЗ в части регулирования государственного контроля за реализацией органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

При передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта РФ происходит перераспределение компетенции между органами исполнительной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, что служит основой их взаимодействия. Анализ законодательства позволил выявить тенденцию постоянного увеличения количества передаваемых органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта РФ. Наибольшее распространение получило наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ по опеке и попечительству. В параграфе проводится сравнительное исследование законов ряда субъектов РФ о наделении органов местного самоуправления такими государственными полномочиями, формулируются предложения по совершенствованию соответствующего закона Санкт-Петербурга О наделении органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге отдельными государственными полномочиями Санкт-Петербурга по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству, назначению и выплате денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), и денежных средств на содержание детей, переданных на воспитание в приемные семьи, в Санкт-Петербурге: Закон Санкт-Петербурга от 21 ноября 2007г. №536-109// Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. - 2007. - 03.12. - №38. - С.40..

В параграфе рассматриваются принципы административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, анализируются решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Уставного суда Санкт-Петербурга по поводу ограничения пределов и способов государственного контроля за местным самоуправлением. Автор приходит к выводу о недопустимости административного контроля за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления, как при решении вопросов местного значения, так и при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Новой формой непрерывного государственного контроля за местным самоуправлением выступает мониторинг социально-экономического развития муниципальных образований путем оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Отмечается, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления должна основываться на результатах оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

В заключении обобщены результаты диссертационного исследования, сформулированы основные выводы, практические рекомендации и предложения диссертанта по теме исследования. В качестве приложений к работе приводятся: проект федерального закона о внесении изменений в ФЗ №131-ФЗ; проект закона Санкт-Петербурга о внесении изменений в Устав Санкт-Петербурга; проект закона Санкт-Петербурга о полномочиях органов государственной власти Санкт-Петербурга по взаимодействию с Советом муниципальных образований Санкт-Петербурга.

Основные положения диссертации отражены в 10 научных публикациях автора общим объемом 4,65 п.л. (авт. - 4,35 п.л.).

ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

1. Космина И.А. О некоторых вопросах разграничения компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти // Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность: Материалы V Международного научного форума. Т.2. Книга 2/ под общ. ред. В.К. Егорова, А.С. Горшкова, В.М. Герасимова, М.А. Кашиной. - СПб: Изд-во СЗАГС, 2007. - С.244-250. - 0,35 п.л.

2. Космина И.А. К вопросу о понятии взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления // Россия: ключевые проблемы и решения: Сборник научных статей РАГС, ИНИОН, СЗАГС. Вып.7. Ч.1./ под общ. ред. В.К. Егорова, А.С. Горшкова, В.М. Герасимова, М.А. Кашиной. - М.: Изд-во РАГС, 2008. -- С.141-146. - 0,3 п.л.

3. Космина И.А. Взаимодействие органов местного самоуправления и исполнительных органов государственной власти в сфере реализации принципа соразмерности финансовых ресурсов полномочиям, предоставленным органам местного самоуправления // Ученые записки юридического факультета. - 2008. - Вып. 10 (20). - С. 51-57. - 0,5 п.л.

4. Космина И.А. Принципы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность: Материалы VI Международного научного форума. Т.2. Книга 2./ под общ. ред. А.С. Горшкова.- СПб: Изд-во СЗАГС, 2008. - C.131-136. - 0,3 п.л.

5. Космина И.А. Юридический механизм взаимоотношений органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления // Ленинградский юридический журнал. - 2008. - №4 (14). - С.150-163. - 0,9 п.л.

6. Космина И.А. Теоретико-правовые аспекты взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. - 2008. - №37 (80). - С.178-181. - 0,25 п.л.

7. Космина И.А., Овчинников В.А. Органы местного самоуправления: проблемы формирования // Управленческое консультирование. - 2009. - №3. - С.46-54. - 0,7 п.л. (вклад автора 0,4 п.л.).

8. Космина И.А. Правовое регулирование особенностей организации местного самоуправления в городе федерального значения Санкт-Петербурге// Время и право. - 2009. - №3. - С.47-50. - 0,6 п.л.

9. Космина И.А. Государственный контроль органов исполнительной власти субъекта РФ за деятельностью органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - №19. - С.34-37. - 0,4 п.л.

10. Космина И.А. Государственный контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных государственных полномочий // Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность: Материалы VII Международного научного форума. Т.1./ под общ. ред. А.С. Горшкова. - СПб: Изд-во СЗАГС, 2009. - C.392-397. - 0,35 п.л.

Размещено на Allbest.ru