Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Ведение

Актуальность темы исследования. Построение правового государства требует постоянного совершенствования деятельности всего его аппарата и, прежде всего, органов исполнительной власти. Альфой и омегой их деятельности является высокий уровень соблюдения законности и дисциплины. Именно государственные служащие реализуют политику Президента и Правительства Российской Федерации и, следовательно, на них ложится основная обязанность по защите прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций.

В средствах массовой информации отмечалось, что около 1 млн. 130 тысяч россиян имеют статус государственных служащих, из них свыше 400 тыс. человек - федеральные госслужащие, остальные состоят на государственной и муниципальной службе в субъектах Российской Федерации.

Серьезной проблемой деятельности государственного аппарата являются многочисленные нарушения законности, которые проявляются в виде коррупции, взяточничества, злоупотребления служебным положением и других деяний. Особую опасность подобные злоупотребления представляют в деятельности правоохранительных и других органов, осуществляющих контрольные и надзорные функции.

Анализ практики деятельности органов исполнительной власти показывает, что возникают проблемные вопросы, связанные с необходимостью совершенствования правового регулирования их деятельности, выработке механизма по предупреждению злоупотреблений чиновников, повышению их ответственности за принимаемые и реализуемые решения,

Проведенная административная реформа, привела к организации деятельности государственного аппарата по следующим критериям - эффективность, компактность и работоспособность. Для решения этой проблемы Президент РФ сформулировал три задачи: 1) модернизировать систему исполнительной власти в целом; 2) обеспечить эффективную и четкую технологию разработки, принятия и исполнения решений; 3) провести анализ реализуемых государственных функций и сохранить только необходимые.

Однако на сегодняшний день из проблематики, связанной с обеспечением законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти, в определенной степени исследованы лишь некоторые способы обеспечения законности в государственном управлении. Проблема же поддержания должной дисциплины среди государственных служащих изучена явно недостаточно. Не исследовались вопросы внутриведомственного контроля в органах внутренних дел, много вопросов возникает в связи с устаревшим законодательством, регулирующим порядок административного обжалования неправомерных действий и решений органов исполнительной власти, и другие проблемы.

Целью данного исследования является анализ и раскрытие административно-правовых аспектов обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти, формулирование выводов и предложений по совершенствованию этой деятельности.

Для достижения этой цели предполагается решение следующих задач:

-исследование понятий «законность» и «дисциплина» в деятельности органов исполнительной власти, их соотношение друг с другом;

-изучение способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении;

-выявление роли и значения субъектов контроля, особенно судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти;

-исследование понятий «контроль» и «надзор» в государственном управлении;

-изучение возможностей повышения роли прокуратуры в осуществлении надзора за деятельностью органов исполнительной власти;

-определение путей совершенствования внутриведомственного контроля в органах внутренних дел и формулирование предложений по повышению их эффективности;

-исследование проблемы совершенствования правового регулирования порядка обжалования неправомерных действий органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Объектом исследования является система отношений по совершенствованию деятельности органов исполнительной власти, повышению ее эффективности и укреплению вертикали исполнительной ветви государственной власти.

Предметом исследования является совокупность способов обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти, направленных на соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина.

Методологической основой исследования являются достижения современной методологии государства и права, историзм и объективность, конкретность и многоаспектность в исследовании общих закономерностей и устойчивых тенденций в области государственного управления.

В ходе исследования использованы методы правового анализа (сравнительно-правового, формально-логического и др.), конкретные социологические исследования ( изучение документов, нормативных актов, в том числе ведомственных, статистических и других данных, отражающих практику работы органов исполнительной власти).

Эмпирическую основу исследования составили доклады о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, статистические сведения Верховного Суда Российской Федерации, материалы Прокуратуры Российской Федерации, МВД России и их территориальных органов.

Теоретическую основу исследования составили работы ученых-правоведов общей теории права и государства, конституционного права, административного права, судопроизводства, прокурорского надзора, деятельности органов внутренних дел. В частности, при написании диссертации были использованы труды таких авторов, как Ю.Е. Аврутин, С.С. Алексеев, Н.Г. Александров, Д.Н. Бахрах, В.В. Бородин, И.А. Возгрин, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Х.Х., Лойт, В.В. Лазарев, В.В. Лунеев, Л.А.

Николаева, В.И. Рохлин, В.П. Сальников, В.Д. Сорокин, С.В. Степашин, А.В. Стремоухов, Н. Ю. Хаманева и других.

Научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом степени разработанности. Осуществлена попытка интеграции методологических возможностей разных дисциплин в изучении правовых основ и практики деятельности органов исполнительной власти. В этом контексте диссертация является одним из специальных (теоретико-прикладных) комплексных исследований. Кроме того, предпринята попытка углубления правовой основы деятельности органов государственного управления путем внесения предложений о разработке или частичном изменении законодательных и ведомственных нормативных актов.

Структура курсовой работы обусловлена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы.

Глава 1. Законность в сфере государственного управления

1.1 Понятие режима законности и дисциплины в государственном управлении

Законность и дисциплина -- основные условия существования любого демократического государства, его обязательные черты. Они неотделимы друг от друга. Законность возможна только при строгом соблюдении дисциплины всеми физическими и юридическими лицами, а дисциплина, в свою очередь, обусловливается рамками закона. Словарь определяет законность как «общепринятое, установленное правило общежития, норму поведения», которая охраняется законами, а дисциплину -- как «твердо установленный порядок, соблюдение которого является обязательным для всех членов данного коллектива; распорядок».

В юридической науке под законностью понимают «неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных нормативных актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными организациями». Это означает, что законность обязательна для всех элементов государства (органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, других государственных и негосударственных образований, граждан). Она также является условием, которое обеспечивает возможность беспрепятственной реализации прав граждан, общественных образований на самовыражение и свободное развитие [33, c. 126]..

Внешне законность выражается в законодательстве, под которым принято понимать систему правовых актов, где нормы права находят свое внешнее отображение. «Законность -- это прежде всего наличие достаточного количества юридических норм высокого качества, а затем их строгое соблюдение всеми субъектами права».

Будучи условием свободного развития всех и каждого, законность не должна отождествляться со вседозволенностью. Именно законность, отраженная в нормативных актах, и является той гранью, которая ограничивает свободу отдельного индивидуума ради свободы всех.

Законность -- многогранное понятие, которое в литературе рассматривается по-разному. Законность можно рассматривать как принцип деятельности государства, суть которого состоит в обязанности государственных органов, других физических и юридических лиц действовать в соответствии с требованиями законов. Материальное содержание законности заключается в совокупности правил, обязанностей, дозволений и запретов, регламентируемых государством. Они создают такое положение вещей, при котором общественная жизнь, все виды государственной деятельности подчинены неуклонному действию права. При помощи законности достигаются согласованность действий, организованность и порядок, т. е. дисциплина в общегосударственном масштабе.

Если рассматривать принцип законности относительно ее практического применения, то законность означает, что любое решение государственных и негосударственных органов, уполномоченных на то лиц не должно противоречить действующему законодательству; должно быть принято в пределах компетенции органа или должностного лица, которое его принимает; в установленный нормативными актами срок; с соблюдением необходимой процедуры; должно способствовать созданию, закреплению или развитию полезных для общества отношений.

Законность можно рассматривать и как метод государственного управления, т. е. совокупность приемов, способов, при помощи которых государство обеспечивает надлежащее поведение своих субъектов.

Законность -- это также режим системы взаимоотношений граждан, общественных и других негосударственных образований, органов местного самоуправления с органами, которые представляют различные ветви государственной власти. Такой режим должен способствовать обеспечению прав и законных интересов физических и юридических лиц, их всестороннему развитию, формированию и совершенствованию гражданского общества, эффективной деятельности государственного механизма[31, c. 146].

Для того чтобы обеспечить режим законности, государство должно создать соответствующую основу для этого. Такой основой (или гарантиями) законности в государственном управлении является наличие: 1) определенных экономических условий; 2) развитой политической системы; 3) механизма социальной защиты населения; 4) научно обоснованной системы норм права, которая отвечает требованиям времени и доступна для понимания всеми субъектами государственного управления; 5) механизма принуждения, четко работающего в рамках закона.

Важным условием законности и дисциплины в государственном управлении следует признать также высокую правовую культуру граждан и аппарата исполнительной власти, которая, в свою очередь, является следствием общего уровня образования и культуры общества.

1.2 Законность, дисциплина и административное усмотрение

Главное, что составляет содержание, суть законности в сфере государственного управления, это строгое, неуклонное соблюдение и исполнение норм права участниками общественных отношений, складывающихся в управлении. Законность провозглашается и закрепляется в законодательстве в качестве основного принципа управления. Этот принцип является конституционным. Он закреплен в статье 15 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Соблюдение принципа законности в управлении имеет особо важное значение, что обусловлено самим характером управленческой деятельности и спецификой сферы управления.

К числу факторов, обусловливающих важность соблюдения законности в управлении относятся:

-- управление является наиболее широкой сферой жизнедеятельности, в которой сосредоточены и решаются жизненно важные интересы людей. В ней осуществляется многогранная деятельность государственных органов, органов местного самоуправления и других субъектов управления, направленная на обеспечение интересов личности, общества и государства, на охрану прав и свобод человека и гражданина в различных сферах и отраслях управления;

-- соблюдение законности -- важное условие нормального и эффективного функционирования системы субъектов управления. Последние, реализуя свои задачи и функции, обязанности и права, осуществляют правовую деятельность: принимают правовые и индивидуальные акты управления, т.е. регулируют широкий круг общественных отношений, затрагивающих права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц. Поэтому важно, чтобы эти акты соответствовали закону, а организационная деятельность субъектов управления осуществлялась в соответствии с требованиями законности. Законодательство определяет объем полномочий субъектов государственного управления, регламентирует порядок их реализации; гарантирует гражданам осуществление их субъективных прав в сфере управления и, в частности, право обжалования незаконных действий органов управления и их должностных лиц в суд;

-- органы управления обладают широкими полномочиями по применению мер государственного (административного) принуждения. Самостоятельно разрешают конфликтные ситуации, осуществляют административно-юрисдикционную деятельность, непосредственно воздействуют на правонарушителей, применяют к ним предусмотренные законодательством меры государственного воздействия тем самым они укрепляют законность.

Из вышеизложенного следует, что законность распространяется на виды и направления исполнительной, управленческой деятельности. Управление на принципе законности обеспечивает состояние режима законности в сфере управления, единообразную правореализацию участниками управленческих отношений, стабильность и упорядоченность этих отношений.

Принципы и требования законности. Для уяснения сущности законности в управлении важное значение имеет вопрос о ее принципах и требованиях. Принципы законности -- это основополагающие идеи, выражающие содержание законности, а требования это то, чего требует законность, т.е. правовые предписания, соблюдение и исполнение которых в управленческой деятельности делает последнюю законной.

К принципам законности относятся:

Ш верховенство закона;

Ш единство законности;

Ш недопустимость противопоставления законности и целесообразности;

Ш реальность законности;

Ш гласность законности

Верховенство закона выражается в главенстве закона, единстве законности в том, что все формы и методы управленческой деятельности осуществляются в соответствии с законом. Исполнительная, управленческая деятельность должна базироваться прежде всего на законах как основополагающих источниках права. Все важнейшие вопросы управления, в особенности вопросы, связанные с правовым статусом личности в сфере управления, должны наиболее полно регулироваться законодательством. Акты управления -- подзаконные акты. Они не должны противоречить требованиям верховенства закона. Эти акты могут издаваться и применяться только компетентными органами и должностными лицами, причем в пределах их полномочий, которые не должны выходить за рамки закона.

Принцип единства законности означает единую направленность правотворчества и правореализации на всей территории действия нормативного правового акта. Понимание и претворение в жизнь требований законов и иных нормативных актов должны быть одинаковыми на всей территории, на которую эти акты распространяют свое действие. Разумеется, это не исключает того, что их реализация может осуществляться с учетом соответствующих территориальных и иных различий. Гибкость в реализации правовых норм позволяет эффективнее достигать содержащихся в 4их целей.

Вместе с тем любые попытки создать, скажем, в каждой республике, крае, области и в ином субъекте федерации «свою» законность, отличную от общероссийской, ведут к нарушению законности. Недопустимо также «обрастание» законов инструкциями, нередко толкующими закон с учетом ведомственных интересов. Сфера действия «инструкционного права» должна быть сокращена до минимума.

Недопустимость противопоставления законности и целесообразности. Этот принцип означает возможность выбора в рамках закона (нормы права) наиболее оптимальных, отвечающих целям и задачам управления, вариантов решения того или иного вопроса. Целесообразность предполагает принятие управленческих решений с учетом конкретных условий, времени, места, своеобразия создавшегося положения и т.п.

Однако это отнюдь не значит, что закон можно корректировать. Только законодатель может вносить изменения в закон, если последний не отвечает требованиям практики. Попытки «оцелесообразить» законодательство в процессе его реализации ведут не только к нарушению законности. Они могут привести к социальным конфликтам, нарушениям прав и законных интересов физических и юридических лиц, а также субъектов Российской Федерации.

Субъекты управления вправе разрабатывать и вносить в органы законодательной власти и иных правотворческие органы инициативные предложения по совершенствованию законодательства, по приведению его в соответствие с реалиями[32, c. 126]..

Реальность законности как ее принцип означает достижение фактического исполнения требований правовых норм во всех формах и методах управленческой деятельности и неотвратимости ответственности за их нарушение.

Гласность законности в управленческой деятельности проявляется в открытости, в возможности граждан ознакомиться с правовыми нормативными актами, регулирующими общественные отношения в сфере управления, в открытых формах и методах осуществления управленческой деятельности, в сотрудничестве и взаимодействии органов исполнительной власти с общественными объединениями, а также в информировании через средства печати, радио и телевидение о результатах и проблемах, решаемых в сфере управления.

Требования законности. В отличие от принципов, которые выражают самое содержание, суть законности и которые действуют во всех сферах и отраслях управления, требования законности связаны с отдельными видами (направлениями) управленческой деятельности определенных субъектов. Так, например, при рассмотрении дел об административных правонарушениях требования законности состоят в следующем: никто не может быть подвергнут мере воздействия в связи с административным правонарушением иначе как на основаниях и в порядке, установленном законодательством; применение уполномоченными на то органами и должностными лицами мер административного воздействия производится в пределах их компетенции, в точном соответствии с законодательством; производство по делу об административном правонарушении должно осуществляться в порядке, предусмотренном законом.

В требованиях находят свое выражение и конкретизацию принципы законности.

Эффективность управления зависит не только от соблюдения требований законности, но и от дисциплины субъектов управленческих отношений. Дисциплина в управлении предполагает не только исполнение законов и иных нормативных актов вышестоящих субъектов управления служащими органов исполнительней власти и работниками, непосредственно занятыми в различных сферах и отраслях управления. Дисциплина, также как а законность, выполняет важную роль в формировании высокой организованности и согласованности действий субъектов управления.

Дисциплина и законность взаимосвязаны. Соблюдение законов к иных нормативных актов -- требование как законности, так государственной дисциплины. Законность служит основой дисциплины, ибо одним из требований дисциплины является соблюдение законов и других нормативно-правовых актов. Без соблюдения дисциплины невозможна законность. Средства укрепления и обеспечения законности являются и средствами укрепления дисциплины.

Несмотря на взаимосвязь законности и дисциплины они не тождественны. Дисциплина охватывает порядок поведения людей не только в сфере правового регулирования общественных отношений. Ее содержание шире содержания законности, поскольку включает исполнение обязанностей и реализацию прав, основанных не только на требованиях правовых, но и иных социальных норм. Законность же требует соблюдения и исполнения предписаний норм права.

Выполняя требования законности и дисциплины каждый субъект управления, юридические и физические лица обязаны следить за соблюдением законности и дисциплины в управлении[33, c. 226].

Административное усмотрение. В тесной связи с законностью находится административное усмотрение, под которым подразумевается определенная рамками норм права известная степень свободы субъекта управления (органа, должностного лица и др.) в правовом разрешении того или иного управленческого вопроса (дела), которая предоставляется в целях принятия рационального оптимального решения по делу.

Существование административного усмотрения обусловлено творческим характером управленческой деятельности, ее разносторонностью, сложностью возникающих управленческих ситуаций в различных сферах жизнедеятельности. Нет необходимости и возможности детально регламентировать правовыми нормами всю многогранную творческую управленческую деятельность.

В административном праве существует несколько разновидностей административного усмотрения[31, c. 326]..

Административное усмотрение может выражаться в предоставлении права органу, должностному лицу, иному субъекту управления по его усмотрению оценивать юридический факт. Так, например, согласно ст. 22 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях при малозначительности совершения административного правонарушения орган (должностное лицо), уполномоченное решать дело, может освободить нарушителя от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. Оценка «малозначительности правонарушения» производится по усмотрению органа (должностного лица).

Разновидностью административного усмотрения можно считать также предоставление компетентному органу (должностному лицу) права по его усмотрению оценивать не только юридический факт, но и издать акт на основе свободного выбора одного из нескольких, равнозначных с точки зрения законности, вариантов решения дела, предусмотренного административно-правовой нормой. Скажем, одинаково будет соответствовать требованию законности любая из мер взыскания, примененная к правонарушителю на основании ст. 158 КОАЛ РСФСР. В статье не определена лучшая альтернатива. Это предоставлено правоприменителю, который выбирает с учетом фактических обстоятельств и характера дела один из нескольких возможных вариантов. Усмотрение правоприменителя проявляется в оценке юридического факта (правонарушения), личности, характера и тяжести проступка, в выборе наиболее эффективной, оптимальной и справедливой меры взыскания (штрафа, административного ареста, исправительных работ).

Третья разновидность административного усмотрения состоит в принятии органом (должностным лицом) по делу решения, основанного на предписаниях норм, регламентирующих его деятельность посредством общих формулировок («имеет право», «устанавливает», «решает», «определяет» и т.п.), за которыми не следует исчерпывающий или точный перечень условий, когда он может действовать. Обычно такие формулировки содержатся в нормативных актах, предоставляющих субъектам применения норм полномочия, необходимые для выполнения возложенных на них функций. Так, в ч. I ст. 8 Положения о Министерстве общего я профессионального образования Российской Федерации сказано, что Министр распределяет обязанности между заместителями Министра.

Анализ компетенционных норм административного права показывает, что в решении организационных вопросов органам государственного управления предоставляется большой простор для административного усмотрения. Во многих правовых положениях об органах управления определяются формы и способы (методы) решения тех или иных организационных вопросов управления. Однако выбор формы или способа решения того или иного оперативного организационного вопроса производится органом на основе свободного усмотрения в рамках правового положения.

К четвертому виду административного усмотрения можно отнести принятие органом управления или должностным лицом решения на основе норм, содержащих гибкие неконкретные понятия и выражения («исходя из потребностей», «в случае необходимости», «в соответствии с обстоятельствами», «в неотложных случаях» и т.п.). Правоприменитель сам уясняет смысл и назначение общих понятий. Таким образом, необходимость принанять административное усмотрение обусловливается самой формулировкой правила нормы. Так, согласно закону «О милиции» последняя «принимает неотложные меры» по обеспечению сохранности бесхозяйного имущества и кладов до передачи их в ведение соответствующих государственных органов и должностных лиц; проверяет у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность, если имеются «достаточные основания» подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения; отстраняет «при необходимости» водителей от управления транспортными средствами и др.

Наконец, пятая разновидность административного усмотрения выражается в наделении субъекта управления правом исключительной компетенции. Орган управления (должностное лицо) «в виде исключения», «в исключительных случаях» по своему усмотрению принимает по делу решение. В исключительных случаях, говорится в ст. 23 закона РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении» допускается временное изъятие у граждан огнестрельного и холодного оружия и боеприпасов, ядовитых и взрывчатых веществ, у предприятий, учреждений и организаций -- также и учебной военной техники и радиоактивных веществ. В подобных случаях компетентный орган в пределах предоставленных ему правомочий исключительно по своему усмотрению принимает то или иное управленческое решение.

Предоставление субъекту права на административное усмотрение позволяет ему принимать наиболее оптимальные управленческие решения. Однако свобода усмотрения имеет свои границы, выходить за пределы которых субъект управления не имеет права. Усмотрение всегда должно быть правовым, осуществляться в рамках закона и соответствовать требованиям законности. Таким образом, законность и дисциплина -- это обязательные черты правового государства, совокупность форм и методов государственного управления, которые находят свое внешнее отображение в действующем законодательстве и с помощью которых государство регулирует взаимоотношения в обществе, достигается состояние законопослушного поведения объектов управления.

Глава 2. Содержание и способы обеспечения законности в государственном управлении

2.1 Способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении

Способы обеспечения законности - это установленная государством организационно-правовая система деятельности государственных органов и общественных организаций, позволяющая предупреждать, пресекать, выявлять нарушения закона и принимать меры по их устранению. Такими способами являются контроль, в процессе которого проверяется законность и целесообразность деятельности и надзор, который ограничивается только проверкой законности. Надзор - это суженный контроль.

Специалисты по теории управления, выделяя три стадии управленческой деятельности (проектирование и определение цели; организация выполнения принятого решения; контроль исполнения) трактуют контроль как особую стадию управленческого цикла. Например, В.Г. Афанасьев утверждает, что "контроль - это труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям-законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д.; выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования. Выявляя отклонения и их причины, работники контроля определяют пути корригирования организации объекта управления, способов воздействия на объект с целью преодоления отклонений, устранения препятствий на пути оптимального функционирования системы". [31, c. 426].

Обеспечивать законность -- это значит пресекать малейшие нарушения закона, предупреждать их, принимать меры к ликвидации причин, их порождающих, восстанавливать нарушенные права и законные интересы граждан и организаций, наказывать виновных, создавать атмосферу неотвратимости ответственности, воспитывать работников аппарата управления в духе строжайшего соблюдения целей и буквы закона.

Режим законности -- необходимый аспект правового государства. Без этого невозможен элементарный порядок в обществе. Правовое государство невозможно без четких и конкретных юридических мер ответственности любых должностных лиц за нарушение своих обязанностей перед законом.

Деятельность по обеспечению законности в государственном управлении осуществляется по двум основным направлениям:

1). обеспечение строгого соблюдения законности каждым звеном аппарата управления и каждым его работником в целях организации четкой его работы, поддержки государственной дисциплины;

2). обеспечение охраны и защиты прав и законных интересов граждан в повседневной деятельности аппарата управления.

В целях обеспечения реального осуществления законности в деятельности всех органов государства, служащих государственных органов и общественных организаций, граждан государство юридически закрепляет ее гарантии и возлагает на определенные государственные органы обязанности дозволенными правами и методами повседневно следить за тем, чтобы никто законность не нарушал.

К гарантиям обеспечения законности относятся: экономические, политические, правовые (юридические), организационно-правовые. Экономические гарантии вытекают из многообразия форм собственности; политические определяются фундаментальными положениями о том, что власть в Российской Федерации принадлежит народу; правовые (юридические) гарантии законности заключаются в создании не только эффективного механизма восстановления нарушенных правовых норм, но и такого порядка применения норм, который максимально предупреждал бы возможность нарушений.

В то же время наличие этих объективных факторов само по себе полностью не решает задачи обеспечения законности. Необходимы еще и специальные меры, заключающиеся в деятельности определенных органов и должностных лиц, имеющих целью охрану законности. Эти меры относятся к числу гарантий организационно-правовых, поскольку обеспечением законности заняты, как правило, специальные государственные органы, наделенные правовыми средствами воздействия (отмена незаконных актов, опротестование и т.д.).

Иногда деятельность органов управления влечет применение к гражданам некоторых правовых ограничений или мер административного принуждения.

Таким образом, деятельности по обеспечению законности в государственном управлении придается государственно-правовой характер, а органы, ее осуществляющие, наделяются юридически-властными полномочиями.

Подобного рода деятельность и понимается в качестве способа обеспечения законности. Она закрепляется в соответствующих правовых актах и осуществляется специальными методами.

2.2 Контроль в государственном управлении

Среди способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении важное место принадлежит контолю. Высокая требовательность, систематический и действенный контроль и проверка исполнения являются эффективным средством укрепления дисциплины и законности, воспитания у работников органов исполнительной власти чувства ответственности

Контроль осуществляется всеми государственными органами повседневно в ходе исполнения поставленных перед ними и подчиненными им объектами (лицами) задач. Он называется государственным, т.к. осуществляется от имени государства с использованием государственно-властных полномочий. Контроль является составной частью государственного управления, одной из функций, методом реализации управленческой компетенции.

Органы исполнительной, власти, осуществляя управление сферами и отраслями жизнедеятельности, широко пользуются предоставленными им контрольными полномочиями. Они руководят деятельностью подчиненных им звеньев управления, контролируют выполнение ими поставленных задач, проверяют исполнение решений вышестоящих органов.

Государственный контроль подразделяется на два вида: общий и специальный.

Общий контроль охватывает всю деятельность подконтрольных объектов. Специальный контроль осуществляется по какому-либо конкретному вопросу, направлению деятельности подконтрольного объекта (скажем, проверка исполнения конкретного управленческого решения).

Контроль может быть внешним, когда он осуществляется органом, не входящим в систему проверяемого ведомства, и !внутренним, когда проверка осуществляется собственными силами министерства, ведомства, учреждения.

В зависимости от субъекта контроля, объема и характера полномочий государственных органов выделяются следующие виды госконтроля, осуществляемые органами:

-- представительной власти;

-- исполнительной власти (общей, межотраслевой и отраслевой (внутриведомственной) компетенции).

Контроль, осуществляемый органами представительной власти. Органы представительной (законодательной) власти (Федеральное Собрание Парламент Российской Федерации), законодательные органы субъектов федерации, соответственно, осуществляют контроль за исполнением федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетные палаты. Государственная Дума рассматривает отчет Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета. Она же решает вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.

Контроль, осуществляемый органами исполнительной власти. Важными контрольными полномочиями обладает Президент Российской Федерации. Он является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией порядке принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Контроль от имени и по поручению Президента Российской Федерации осуществляют Контрольное управление Президента Российской Федерации и его территориальные подразделения (окружные инспекции). Основной задачей данного Управления является подготовка для Президента информации о деятельности:

-- федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц по исполнению Конституции, указов и распоряжений Президента России;

-- Администрации Президента Российской Федерации, Правительства России, федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц по исполнению поручений Президента;

-- федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов федерации, а также предприятий, учреждений и организаций по реализации социально-экономической политики;

-- дипломатических, торговых представительств и других учреждений России за рубежом.

Для выполнения указанных задач Контрольное управление Президента Российской Федерации наделено соответствующими полномочиями, которые указаны в Положении о нем.

Субъектом рассматриваемого контроля является также Правительство Российской Федерации. Оно осуществляет систематический контроль за деятельностью подведомственных ему органов -- министерств, государственных комитетов, ведомств и служб Российской Федерации. Правительство заслушивает на своих заседаниях отчеты, доклады, информацию руководителей министерств, государственных комитетов, и других федеральных ведомств о выполнении экономических реформ, укреплении кредитно-денежной системы, развитии отраслей государственного управления и др. Правительство может привлекать руководителей федеральных органов и служб к дисциплинарной ответственности.

Соответствующими контрольными полномочиями в управлении обладают представительные и исполнительные органы субъектов федерации.

Межотраслевой (надведомственный) контроль осуществляется в целях обеспечения единообразного решения комплексных задач, касающихся ряда отраслей управления. Межотраслевые государственные комитеты и иные федеральные ведомства России и их региональные органы осуществляют надведомственный контроль, координируют и регулируют по тем или иным сферам управления деятельность отраслевых органов управления, организационно им не подчиненных.

Органы, осуществляющие надведомственный контроль, наделены соответствующими полномочиями. Они вправе производить проверки и обследования работы предприятий, учреждений и организаций по вопросам, относящимся к их компетенции. По результатам проверок органы надведомственного контроля могут давать подконтрольным органам, предприятиям, учреждениям и организациям обязательные указания об устранении обнаруженных нарушений. К органам, осуществляющим надведомственный контроль, относятся: Министерство финансов Российской Федерации, Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по статистике и др.

Отраслевой (внутриведомственный) контроль осуществляется органами отраслевой компетенции за органами одной системы в пределах подведомственности и представляет собой систематическую проверку разными методами -- руководителем лично или с помощью специального аппарата (например, инспекцией, контрольно-ревизионной службой) деятельности подчиненных данному органу государственного управления органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц.

Контроль проводится в процессе повседневного отраслевого руководства работой подчиненных органов, учреждений, предприятий и организаций. В процессе внутриведомственного контроля разрешаются все основные вопросы деятельности подконтрольного объекта, включая и оценку целесообразности расстановки кадров, методов руководства и др.

Внутриведомственный контроль с точки зрения его содержания подразделяется на контроль общий (проверка всей работы того или иного органа, учреждения, предприятия, организации) и специальный (проверка отдельного направления работы указанных объектов контроля). Контрольные полномочия соответствующих органов и должностных лиц регламентируются, как правило, актами, определяющими их компетенцию. Внутриведомственный контроль -- неотъемлемая часть руководства. Он связан с государственно-властными полномочиями лиц, организовавших проверку или непосредственно осуществляющих ее, поэтому вопрос об отмене, изменении или приостановлении акта управления проверяемого органа, учреждения и т.п. (или иного действия) решается в ходе проверки.

2.3 Административный надзор. Контрольные и надзорные функции органов внутренних дел

Важную роль в достижении целей, поставленных перед аппаратом управления, играет контроль за соблюдением правовых норм, г.е. надзор. Надзорная деятельность -- составная часть государственного управления. Административный надзор -- специальный вид правоохранительной деятельности ряда органов государственного управления. По существу административный надзор тесно связан с контролем, ибо при его осуществлении контролируется деятельность органов предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц и граждан по соблюдению нормативных актов, регулирующих специальные вопросы.

Контроль включает в себя наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, ее оценку с позиций правовых, научных, социально-политических, организационно-технических. Но во многих случаях ради обеспечения свободы граждан, государственной опеки контрольные полномочия субъектов власти ограничиваются -- им предоставляется возможность осуществлять только надзор. В тех же случаях, когда между проверяющими и проверяемыми нет организационной подчиненности, сведение контроля к надзору необходимо для предотвращения вмешательства в оперативную деятельность субъектов власти, не несущих ответственности за ее последствия.

Различаются две организационные формы надзора в сфере управления. Первая форма -- это надзорная деятельность руководителей органов, а также создаваемых ими комиссий, не являющаяся для них основным видом работы и осуществляемая эпизодически, чаще всего не по инициативе субъекта управления, а на основе поступивших к нему заявлений, жалоб, дел. Это прежде всего проверка законности формирования и деятельности предприятий, коммерческих банков, кооперативов.

Вторая форма управленческого надзора -- административный надзор. Он осуществляется специальными ведомствами и службами, органами, для которых такая функция является важнейшей и даже главной. Его субъекты наделены функциональной властью, широкими надведомственными полномочиями. В связи с этим административный надзор, как правило, носит подведомственный характер, он распространяется как на государственные, так и на общественные, религиозные и иные негосударственные организации, а также на граждан. Важной особенностью такого надзора является то, что он, как правило, связан с применением административного принуждения.

Существует большое число государственных структур, занимающихся общим административным надзором. Среди них немало специализированных. Это -- системы санитарно-эпидемиологического надзора, органы федерального горного и промышленного надзора, системы таможенного контроля. Во многих ведомственных системах имеются специализированные надзорные службы, большинство которых называется государственными инспекциями, а некоторые носят названия регистров, служб, управлений (в их числе -- автомобильная, торговая, охотничья инспекция, государственная налоговая служба). Государственные инспекции и иные органы государственного управления, осуществляющие административный надзор, имеют право не только фиксировать факты нарушений правил и норм, но и давать обязательные указания соответствующим органам и лицам об их устранении и совершении необходимых действий по предупреждению нарушений впредь, разрешать или запрещать отдельные действия. Они имеют право приостанавливать деятельность предприятий, учреждений и организаций, запрещать выполнение определенных работ, если нарушаются установленные правила их проведения, применять к виновным меры административного взыскания.

Правовое положение субъектов административного надзора -- государственных инспекций и иных органов -- определяется соответствующими положениями о них.

Выделяются два вида государственных надзорных органов: организационно-самостоятельные и являющиеся структурными подразделениями других органов. К органам, самостоятельно функционирующим, относятся Федеральная авиационная служба Российской Федерации, Федеральный горный и промышленный надзор России, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности и др.

Вместе с тем ряд инспекций, осуществляющих административный надзор и контроль, действуют в системе того или иного министерства и являются его структурными подразделениями. Так, Государственная автомобильная инспекция и Государственная противопожарная служба входят в систему МВД России и т.д.

Контрольные и, надзорные функции органов внутренних дел. В соответствии с действующим законодательством органы внутренних дел (милиция) осуществляют надзор за исполнением должностными лицами и гражданами актов органов законодательной и исполнительной власти по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Они обеспечивают в установленном порядке соблюдение правил приобретения, хранения, перевозки оружия, боеприпасов, взрывчатых материалов и других предметов и веществ по перечню, определяемому законодательством.

Органы внутренних дел контролируют соблюдение иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил пребывания на территории Российской Федерации, осуществляют контрольные функции за частной детективной и охранной деятельностью.

Широкими надзорно-контрольными полномочиями обладает Государственная автомобильная инспекция (ГАИ), которая осуществляет контроль за соблюдением правил дорожного движения и иных нормативных актов, устанавливающих права и обязанности участников дорожного движения; правил содержания автомобильных дорог, дорожных сооружений и железнодорожных переездов в безопасном для дорожного движения состоянии; нормативных актов, устанавливающих требования безопасности движения при перевозках тяжеловесных, опасных и негабаритных грузов. ГАИ организует и проводит государственный технический осмотр авто-мототранспортных средств и прицепов к ним, выполняет и другие контрольно-надзорные функции согласно Положению о Государственной автомобильной инспекции МВД России.

Государственная противопожарная служба МВД России осу! ществляет государственный пожарный надзор за соблюдением Министерствами, ведомствами, предприятиями, организациями« учреждениями, а также должностными лицами и гражданами законодательства в области пожарной безопасности, обязательных для исполнения требований стандартов, норм и правил ц области пожарной безопасности.

Органы внутренних дел осуществляют надзор за поведением лиц, условно осужденных и осужденных, в отношении которых j исполнение приговора к лишению свободы отсрочено. Особым, видом административного надзора является надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.

2.4 Судебный контроль за законностью осуществления исполнительной власти

Среди способов обеспечения законности в государственном управлении важная роль принадлежит судебному контролю, который осуществляют:

-- Конституционный Суд Российской Федерации;

-- суды общей юрисдикции;

-- арбитражные суды.

Конституционный Суд Российской Федерации -- судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Его полномочия определены в федеральном! законе «О Конституционном Суде Российской Федерации». Согласно этому закону Конституционный Суд в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции на всей территории России разрешает дела о соответствии Конституции:

а). федеральных законов, нормативных актов Президента России, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства России;

б). конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти России и совместному ведению органов государственной власти России и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

в). договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

г). не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

Конституционный Суд разрешает споры о компетенции; между федеральными органами государственной власти; между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов; между высшими государственными органами субъектов федерации; по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле; осуществляет и иные полномочия, предоставленные ему Конституцией и другими законами.

Поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде является обращение в Конституционный Суд в форме запроса, ходатайства или жалобы, отвечающее требованиям закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Суды, общей юрисдикции. Осуществляя правосудие, рассматривая гражданские, уголовные, административные и иные дела суды общей юрисдикции осуществляют в предусмотренных законом случаях контроль за деятельностью исполнительных органов. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия органов государственной власти, в том числе и органов исполнительной власти и их должностных лиц, могут быть обжалованы в суд.

Суд при рассмотрении конкретных дел оценивает правомерность действий должностных лиц органов государственного управления. В случае признания актов органов управления и их должностных лиц незаконными суд может отменить незаконные акты, признать действия должностных лиц неправомерными.

Так, при рассмотрении уголовных дел о должностных преступлениях суд исследует и проверяет правомерность действий подсудимого должностного лица. Вместе с тем суд, установив при рассмотрении конкретного дела, что в работе определенного органа управления, учреждения, предприятия, организации имеются нарушения закона, отсутствует должная борьба с ними, не устраняются причины и условия, способствующие правонарушениям, ущемляются права и законные интересы граждан, т.е. нарушается нормальная работа органов государств венного управления, -- вправе вынести частное определение.

Частное определение является формой правового реагирования суда на вскрытые в процессе рассмотрения конкретного дела нарушения законности в работе того или иного органа управления и соответствующих должностных лиц. Оно выносится в адрес руководителя того органа управления, в котором вскрыты нарушения, либо в адрес вышестоящего органа или руководителя. В частном определении может быть поставлен вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности.()