Конституция Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

План работы

российский федерация конституционный закон

Введение

1. Состав Российской Федерации и возможности его изменения

2. Конституционное регулирование принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта

3. Порядок принятия в Российскую Федерацию нового субъекта

4. Порядок образования в составе Российской Федерации нового субъекта

Заключение

Литература

Введение

Конституция Российской Федерации Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года // Российская газета. - 25 декабря 1993г. исходит из идеи глубокой и последовательной федерализации России. Положение о том, что Россия есть федеративное государство, закреплено в первой статье Конституции. Утверждение принципа федерализма - это прежде всего вывод из уроков собственной истории, на протяжении которой народы страны испытали разные модели государственной организации и смогли найти решение, наиболее их удовлетворяющее. Это ответ на потребности нового времени, связанные главным образом с целями создания России как сильного, прочного демократического правового государства. Это, наконец, итог обобщения международного опыта, анализа имеющихся образцов, выявления передовых тенденций развития федерализма в современных государствах.

С повышением эффективности управления связана и актуальная в последнее время проблема «укрупнения» субъектов Российской Федерации. В.Е. Чиркин достаточно справедливо замечает: "Уже одно то, что один субъект Федерации входит в другой, представляет собой юридический нонсенс, неизвестный мировой практике" Чиркин В.Е. О некоторых проблемах реформы российской Конституции // Государство и право. 2000. N 6. С.6..

Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31.10.2005 № 7-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 54 (Ч. 2). Ст. 4916; 2005. № 45. Ст. 4581. был принят 17 декабря 2001 года в соответствии с ч. 2 ст. 65 Конституции РФ. Принятие Закона в целом отвечало насущным потребностям модернизации федеративных отношений в России. Нельзя не отметить его, сохраняющуюся и по сей день, важность и актуальность, нацеленность на разрешение противоречий, накопившихся за последние годы в сфере государственного строительства. Не секрет, что необходимость упорядочения субъектного состава, сложность и запутанность которого общеизвестны, назрела в нашей стране уже давно. Кроме того, существование данного Закона прямо предусмотрено Конституцией РФ. Это и предопределило актуальность данной курсовой работы.

Исходя из актуальности обозначенной темы, недостаточной разработанности вопросов изменения территорий субъектов Российской Федерации в данном исследовании ставится цель - рассмотреть (на основании указанного федерального конституционного закона и принятых в его развитие других актов) возможности правового регулирования изменения территорий ее субъектов, а также обозначить возможные организационно-правовые средства их совершенствования.

В соответствии с указанной целью были поставлены следующие конкретные задачи:

1) рассмотреть конституционно-правовое понятие состава Российской Федерации и возможностей его изменения, исходя из ч. 1 ст. 5, ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66 и ст. 137 Конституции Российской Федерации;

2) проанализировать теоретические и законодательные основы изменения числа субъектов Российской Федерации на основании Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. путем принятия в ее состав иностранного государства (или его части) либо путем образования в ее составе нового субъекта путем объединения нескольких ранее существовавших;

3) показать особенности организации и функционирования органов государственной власти во вновь образованных субъектах РФ на примере Пермского края и Красноярского края.

Объектом исследования являются государственно-правовые отношения, возникающие в процессе реализации конституционных норм, регулирующих состав Российской Федерации, принятие в состав Российской Федерации либо образование в ее составе нового субъекта, а также формирование связанных с этим моделей организации государственной власти на уровне вновь образованного субъекта Российской Федерации. Предмет исследования составляют теоретические вопросы состава Российской Федерации, его изменения и административно-территориального деления, формы и методы, которыми конституционное право регулирует отношения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по вопросам территории.

При решении конкретных задач была сделана опора на современные методы научного познания, выявленные и разработанные юридической наукой. В ходе исследования применялись конкретно-исторический, сравнительно-правовой и другие методы.

1. Состав Российской Федерации и возможности его изменения

После распада СССР одной из важнейших задач для федеральных органов государственной власти являлось сохранение единства и территориальной целостности Российской Федерации. Главная угроза территориальной целостности Российской Федерации исходила не от иностранных государств, а от внутренних проблем, таких как рост сепаратизма в ряде российских регионов, несоблюдение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, нарушение единства экономического пространства, установление запретов на свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств и других. Наличие разногласий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам территории и установления административных границ актуализируют проблему правового регулирования государственной территории. В науке конституционного права еще недостаточно исследованы вопросы изменения территорий субъектов Российской Федерации.

Дискуссия об оптимальности существующего в настоящее время состава субъектов Российской Федерации со всей ясностью демонстрирует тот огромный массив противоречий, накопившихся в государственном устройстве нашей страны за последние годы. Мало кто отрицает неэффективность нынешнего субъектного состава, но даже намек на его возможную оптимизацию вызывает зачастую неоднозначную реакцию со стороны различных общественных сил.

Российская Федерация - это сложносоставное государство, имеющее в своем составе согласно ч. 1 ст. 5 и ч. 1 ст. 65 Конституции РФ шесть разновидностей субъектов Федерации: края, области, города федерального значения, республики, автономные округа и автономная область. Конституционные нормы не препятствуют образованию новых субъектов Федерации, а равно и сокращению их количества. Политическая же и социально-экономической обстановка свидетельствует о том, что идеи совершенствования субъектного состава могут быть востребованы в самой ближайшей перспективе. С 1 декабря 2005 года в составе Российской Федерации существует Пермский край, в состав которого вошли бывшая Пермская область и бывший Коми-Пермяцкий автономный округ См.: Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» (в ред. Федерального конституционного закона от 30.06.2005 № 5-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 13. Ст. 1110; 2005. № 27. Ст. 2706.), с 1 января 2007 года - Красноярский край, в состав которого вошли, помимо собственно Красноярского края, два автономных округа: Эвенкийский и Таймырский (Долгано-Ненецкий) См.: Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 42. Ст. 4212., а через полгода был образован и Камчатский край, в составе которого оказались бывший Корякский автономный округ и бывшая Камчатская область.

На наших глазах разворачивается очередной переломный момент развития российской государственности. Исторически процессы укрупнения регионов протекали в нашей стране волнообразно, чередуясь с процессами разукрупнения. Стало доброй традицией и то, что проблема изменения субъектного состава всякий раз начинала активно муссироваться при выборе той или иной парадигмы развития Федерации: в 1992 году (в пору подписания Федеративного договора), в 1993 году (при принятии Конституции РФ), и, наконец, в самый разгар федеративной и административной реформ, когда в очередной раз назрели предпосылки для крупномасштабной модернизации самой структуры государства.

Предусмотренный ст. 65 Конституции РФ субъектный состав Российской Федерации стал своеобразной платой федерального центра за компромисс, за стабилизацию федеративных отношений, ибо речь в 1993 году шла не столько о совершенствовании федерализма, сколько о сохранении государственного единства, недопущении распада России. Формирование современного субъектного состава происходило на фоне «парада суверенитетов», затронувшего не только республики, но и субъекты Федерации, образованные по территориальному принципу, что выразилось в их «республиканизации» (т.е. в проектах создания Уральской Вологодской, Дальневосточной, Южнорусской республик 21 октября 1993 г. на месте Свердловской области была самопровозглашена Уральская республика. См.: Конституция Уральской Республики. // Екатеринбургские ведомости. 30 октября 1993 г.. Нельзя не вспомнить и т.н. «ультиматум тридцати двух», в котором края и области требовали соблюдения равноправия субъектов РФ, которое, по их мнению, заключалось в предоставлении им статуса республик со всеми вытекающими отсюда последствиями («государственным» статусом, долей «суверенных» полномочий и т. д. См.: Зенков В. Ультиматум тридцати двух. // Российская газета. 26 августа 1993 г..

Конституция РФ содержит исчерпывающий перечень субъектов Федерации. В ст. 65 Конституции восемьдесят девять субъектов Федерации перечислены в алфавитном порядке по подгруппам, в основе выделения которых лежит разновидовость субъектов (сепаратно республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа). Данная статья демонстрирует основные недостатки субъектного состава Российской Федерации, среди которых:

· большое количество субъектов РФ,

· разностатусность субъектов РФ,

· неопределенность в правовом положении субъектов РФ (в частности, автономных образований),

· финансово-экономическая и политическая недееспособность значительного числа субъектов РФ.

Российская Федерация является лидером по количеству субъектов Федерации, взаимодействие с которыми малоэффективно как с экономической, так и с управленческой точек зрения. Существующий подход к формированию субъектного состава в Российской Федерации нельзя считать оптимальным. Поэтому основной целью укрупнения, как представляется, является сокращение числа субъектов Федерации. Управление существующим сегодня количеством субъектов Федерации малоэффективно. Ставшая привычной пробуксовка российских реформ имела место в том числе и вследствие превышающего все разумные пределы количества регионов. Поэтому одним из основных обоснований необходимости укрупнения является обеспечение большей эффективности управления обширными территориями России.

Одновременно с этим встает вопрос и об оптимальном количестве субъектов федерации. Зарубежный опыт в отношении субъектного состава не предлагает исчерпывающих решений, поскольку в состав современных федераций входит различное число субъектов, которое не является константны В США насчитывается 50 субъектов федерации, Австралии - 6, Канаде - 10, Австрии - 9, ФРГ - 16, Бельгии - 3, Индии - 25, Швейцарии - 26 и т.д.. Однако Российская Федерация в вопросе количества субъектов Федерации оказалась «впереди планеты всей», ибо нет в мире федеративного государства, обремененного таким количеством субъектов. Принимая во внимание проблематичность управления как слишком большим, так и слишком малым количеством субъектов Федерации, предпочтителен усредненный подход к количественным характеристикам субъектного состава федеративного государств Среднее количество субъектов федерации, взятое для 13-ти федеративных государств, составляет примерно 20 единиц., подразумевающий укрупнение субъектов Федерации и, соответственно, сокращение их числа исходя из экономических критериев оптимальности.

При рассмотрении вопросов, связанных с территорией Российской Федерации, важно помнить, что все они могут решаться тоько самой Россией, только с ее согласия (п. «б» ст. 71 Конституции Российской Федерации). Связано это прежде всего с тем, что «территория Российской Федерации является пространственным пределом ее власти. На эту территорию распространяется суверенитет Российской Федерации Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. - М.: Юристъ, 1997. С. 421.. Положения Конституции России о целостности и неприкосновенности ее территории являются определяющими для существования России как федерации. Федеральные органы власти и органы государственной власти субъектов Федерации не должны использовать свои полномочия в целях разрушения территориальной целостности Российской Федерации, хотя подобные примеры общеизвестны: это, с одной стороны, предоставление федеральным центром субъектам РФ суверенитета "сколько пожелаете" и, с другой - "парад суверенитетов" большинства республик - субъектов РФ. В соответствии с Конституцией РФ и пп."а", "б", "в" ст.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля, 11 декабря 2002 г., 4 июля 2003 г., 19 июня, 11, 29 декабря 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 19. Ст. 1792; № 30. Ст. 3024; № 50. Ст. 4930; 2003. № 27 (Ч.1). Ст. 2709; 2004. № 25. Ст. 2484; № 50. Ст. 4950; Рос. газ. 2004. 30 дек. (№ 290). деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется на основе следующих принципов: государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. "Включение в Конституцию положений о целостности Российской Федерации и неприкосновенности ее территории означает, что не могут быть признаны конституционными действия, направленные на расчленение России или выход из ее состава каких-либо территорий" Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1999. С.86..

Тем не менее Конституция не исключает возможности изменения субъектного состава Федерации путем изменения статуса субъектов, а также расширения ее субъектного состава. Подобное может происходить путем: 1) принятия в Российскую Федерацию субъекта "со стороны"; 2) образования в ее составе нового субъекта в результате: а) объединения существующих субъектов; б) вычленения из существующих субъектов самостоятельных образований; в) обретения включенным в Федерацию субъектом новой государственно-правовой формы (перехода из одного вида субъекта в другой); г) изменения конституционно-правового статуса субъекта. Любое из названных преобразований Российской Федерации должно осуществляться в порядке, установленном федеральным конституционным законом, а применительно к случаю, связанному с изменением статуса субъекта, и в той мере, в какой изменения его вида (государственно-правовой формы) затрагивают данный статус, также с учетом положений ч. 5 ст. 66 Конституции Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича.-М.: Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2002. С. 476.. Указанный федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" был подписан Президентом РФ 17 декабря 2001 г. Но прежде чем мы перейдем к детальному рассмотрению этого Закона, необходимо проанализировать, в общем и целом, соответствующие конституционные нормы, чему и будет посвящен следующий раздел работы.

2. Конституционное регулирование принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта

Указанное регулирование осуществляется на основании следующих трех конституционно-правовых норм:

Часть вторая статьи 65: «Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом».

Часть пятая статьи 66: «Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом».

Часть первая статьи 137: «Изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации».

Следует обратить внимание на то, что положения части второй статьи 65 и части пятой статьи 66, с одной стороны, и части первой статьи 137 Конституции РФ - с другой, даны в разной редакции. В первом случае говорится, что принятие в Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом, а статус субъекта может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом; во втором - что все такие изменения вносятся на основании федерального конституционного закона. «В связи с этим возникает вопрос о форме правовых актов, непосредственно вносящих изменения в часть первую статьи 65, не касающиеся наименования субъекта Федерации. Представляется, что эти изменения вносятся на основании двух видов федеральных конституционных законов: общего закона, который должен установить порядок принятия в Федерацию, образования в ее составе нового субъекта, изменения конституционно-правового статуса субъекта; федеральных конституционных законов (о принятии в Федерацию нового субъекта, об образовании в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса входящего в ее состав субъекта). Именно этими конкретными федеральными конституционными законами, а не законами о конституционных поправках или иными правовыми актами (федеральным законом, указом Президента) должны вноситься изменения, предусмотренные частью первой комментируемой статьи» Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. - М.: Юристъ, 1997. С. 681-682..

Принятие федерального конституционного закона по данному вопросу происходит не в общем порядке законодательного процесса, а в специальном порядке внесения конституционных поправок и пересмотра Конституции. Круг субъектов законодательной инициативы для данного случая определен в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ "Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения".; одобрение законодательными органами 2/3 субъектов Федерации не требуется.

Именно по такой схеме и пошло дальнейшее законодательное регулирование в указанной сфере: «рамочный» Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" в статье 2 закрепил буквально следующее:

«1. Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, международными (межгосударственными) договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным конституционным законом, а также федеральными конституционными законами о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта.

2. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным конституционным законом, а также федеральными конституционными законами об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта».

Соответственно, сам указанный Федеральный конституционный закон можно разделить на две совершенно разные части, одна из которых посвящена принятию в состав РФ нового субъекта (в виде иностранного государства или его части), а вторая - образованию в составе Федерации нового субъекта (на основе объединения существующих субъектов). Соответственно, заключительные два раздела работы будут посвящены последовательному рассмотрению этих частей Федерального конституционного закона.

3. Порядок принятия в Российскую Федерацию нового субъекта

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" определяет принятие в Российскую Федерацию нового субъекта как процедуру, предусматривающую изменение состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части (ч. 1 ст. 1).

Принятие в Российскую Федерацию, равно как и образование в ее составе нового субъекта, осуществляются только на добровольной основе; при этом должны соблюдаться государственные интересы Российской Федерации, принципы федеративного устройства Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов Российской Федерации, их социально-экономические возможности.

Статья 4 Закона устанавливает условия принятия в РФ нового субъекта. Во-первых, в качестве нового субъекта в Российскую Федерацию может быть принято иностранное государство или его часть. Во-вторых, принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части (далее - международный договор), заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством. И наконец, в-третьих, в случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, если указанным в пункте 2 настоящей статьи международным договором не предусматривается предоставление новому субъекту статуса края или области; в случае же принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа в соответствии с указанным в пункте 2 настоящей статьи международным договором.

Порядок принятия в Российскую Федерацию нового субъекта установлен главой II Федерального закона. Инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении международного договора, предусмотренного пунктом 2 статьи 4 настоящего Федерального конституционного закона, является данное иностранное государство.

Президент Российской Федерации после поступления указанного в предложения уведомляет о нем Совет Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации.

Рассмотрение предложения, указанного в пункте 1 настоящей статьи, и принятие решений, касающихся заключения международного договора, осуществляются в соответствии с Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации" См.: Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 29. Ст. 2757.. Согласно статье 9 указанного Закона, предложения о заключении международных договоров Российской Федерации до их представления Президенту Российской Федерации или в Правительство Российской Федерации согласовываются с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, иными органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Предложение о заключении международного договора должно содержать проект договора или его основные положения, обоснование целесообразности его заключения, определение соответствия проекта договора законодательству Российской Федерации, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий заключения договора.

Международным договором могут быть урегулированы следующие вопросы:

а) наименование и статус нового субъекта Российской Федерации;

б) порядок приобретения гражданства Российской Федерации гражданами иностранного государства и распространения на них в полном объеме правового статуса гражданина Российской Федерации;

в) правопреемство в отношении членства иностранного государства в международных организациях, его имущественных активов и пассивов;

г) действие законодательства Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации;

д) функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления иностранного государства на территории нового субъекта Российской Федерации.

Международным договором может устанавливаться переходный период, в течение которого новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти Российской Федерации.

По отдельным вопросам, связанным с принятием в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, Российской Федерацией и данным иностранным государством могут быть подписаны специальные протоколы, подлежащие ратификации одновременно с ратификацией международного договора.

После подписания международного договора Президент Российской Федерации обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации данного международного договора. В случае, если Конституционный Суд Российской Федерации признает не вступивший в силу международный договор соответствующим Конституции Российской Федерации, указанный международный договор вносится в Государственную Думу на ратификацию в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации". Одновременно с международным договором в Государственную Думу вносится проект федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта, который должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти Российской Федерации. Проект указанного федерального конституционного закона может содержать и другие положения, вытекающие из международного договора и протоколов к нему (п. 3 ст. 9 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ).

Федеральный закон о ратификации международного договора принимается палатами Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 105, 106 и 107 Конституции Российской Федерации.

Для принятия федерального закона необходимо большинство голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Исходя из мировой парламентской практики под общим числом депутатов следует понимать число депутатов, избранных в Государственную Думу. Из этого числа исключаются депутаты, полномочия которых прекращены в установленном порядке, и депутаты, выбывшие из состава палаты по какой-либо причине на момент проведения голосования.

Принятый Государственной Думой федеральный закон передается в течение пяти дней в Совет Федерации для его дальнейшего рассмотрения.

Конституция Российской Федерации предусматривает, что Совет Федерации может в течение четырнадцати дней рассмотреть принятый Государственной Думой федеральный закон и одобрить его либо отклонить или же воздержаться от его рассмотрения. Это зависит от важности и актуальности регулируемых законом отношений, от степени учета в нем интересов субъектов Федерации. Поэтому, если принятый Государственной Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации (см. комментарий к ст. 106), Председатель Совета Федерации в соответствии с Регламентом может принять решение либо не вносить закон на рассмотрение палаты, либо включить его рассмотрение в повестку дня. Нерассмотрение закона Советом Федерации означает согласие с его принятием. В повестку дня Совета Федерации обязательно должно быть включено рассмотрение федеральных конституционных законов (ст. 108), федеральных законов, предусмотренных ст. 106 Конституции.

Обязательное рассмотрение Советом Федерации принятых Государственной Думой законов о ратификации или денонсации означает, что верхняя палата парламента не может уклониться от обсуждения и вынесения решения по представленным ему законам. Результатом обязательного рассмотрения может быть либо одобрение закона, либо его отклонение Советом Федерации. Наделение Совета Федерации правом обязательного рассмотрения федеральных законов о ратификации международных договоров делает его участником процесса заключения и введения в силу международных договоров.

Учитывая, что, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции, международные договоры являются составной частью правовой системы России, а также то, что процесс ратификации в Конституции изложен не вполне отчетливо, представляется целесообразным остановиться на этом вопросе несколько подробнее.

В тексте Конституции не содержится указания на то, какой орган государственной власти осуществляет ратификацию международных договоров Российской Федерации. Косвенно, путем анализа содержания п. "г" ст. 106 Конституции можно сделать вывод лишь о том, что ратификация осуществляется федеральным законом. Именно таким образом законодательная власть истолковала положение Конституции, включив в ст. 14 Закона о международных договорах норму, согласно которой ратификация международного договора осуществляется в форме федерального закона или федерального закона о ратификации международного договора (см. также ч. 1 и 2 ст. 17 и ст. 18 Закона).

Процесс ратификации международного договора является многоступенчатым. Его участниками выступают Государственная Дума, Совет Федерации и Президент РФ, наделенные Конституцией соответствующими полномочиями. Статья 17 Закона о международных договорах предусматривает процедуру, в соответствии с которой принятые Государственной Думой федеральные законы о ратификации международных договоров России подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. Соответственно принятый Федеральным Собранием закон о ратификации направляется Президенту согласно Конституции для подписания и обнародования. Не рассмотренный Советом Федерации закон о ратификации международного договора не может быть направлен Президенту, и этим нарушается процедура прохождения закона. Одновременно это означает приостановление процесса ратификации международного договора.

Наряду с этим п. 5 ст. 16 Закона предусматривает и другую процедуру внесения международного договора на ратификацию - в порядке законодательной инициативы. Согласно ей, субъекты права законодательной инициативы обладают правом представлять в Государственную Думу законопроекты о ратификации договоров, которые не вступили в силу, но, согласно Закону от 15 июля 1995 г., подлежат ратификации. В этом случае Государственная Дума направляет законопроект Президенту для внесения по нему предложений.

В соответствии со ст. 15 Закона от 15 июля 1995 г. ратификации подлежат международные договоры, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила поведения; предметом которых являются права и свободы человека и гражданина; о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами; об основах межгосударственных отношений; по вопросам обороноспособности, разоружения, обеспечения международного мира и безопасности, мирные договоры и договоры о коллективной безопасности; об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах и межгосударственных объединениях.

В соответствии с положениями международного права помимо указанных категорий договоров на ратификацию представляются международные договоры, при заключении которых стороны условились о ратификации.

Рассматривая принятый Государственной Думой закон, Совет Федерации большинством голосов от общего числа депутатов палаты принимает решение одобрить, отклонить его без обсуждения или обсудить на заседании палаты. Если федеральный закон обсуждается на заседании Совета Федерации, то принимается решение либо одобрить принятый Государственной Думой закон, либо его отклонить.

Конституцией предусмотрен порядок дальнейшей работы с законом, если принятый Думой федеральный закон будет отклонен Советом Федерации. В этом случае палатами на паритетных началах может быть создана согласительная комиссия для преодоления возникших разногласий. Комиссия рассматривает каждое возражение Совета Федерации по принятому закону и вырабатывает согласованные предложения, после чего закон вторично рассматривается Государственной Думой. При этом на обсуждение палаты ставятся только предложения согласительной комиссии. Никакие другие поправки и предложения, выходящие за пределы разногласий, не подлежат обсуждению. Закон считается принятым повторно с учетом предложений согласительной комиссии, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов Государственной Думы.

Если комиссия не пришла к согласованному решению или ее решение не удовлетворяет Государственную Думу, отклоненный закон ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае закон считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы.

В случае одобрения Советом Федерации федерального закона, принятого Государственной Думой, он в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту для подписания и обнародования. Если же принятый Думой федеральный закон не был рассмотрен Советом Федерации, то по истечении 14 дней с момента его направления в Совет Федерации Государственная Дума направляет закон Президенту для подписания и обнародования.

Четырнадцатидневный срок для подписания принятого федерального закона необходим для того, чтобы Президент мог внимательно ознакомиться с его содержанием, привлекая при необходимости ученых и специалистов, проанализировать необходимость и своевременность его издания и принять решение о подписании, придав закону тем самым обязательную силу, либо отклонить, с тем чтобы Государственная Дума и Совет Федерации еще раз внимательно рассмотрели принятый закон и учли замечания и предложения Президента.

После подписания Президентом Российской Федерации закон должен быть обнародован в установленном порядке. Официальным считается опубликование закона в "Собрании законодательства Российской Федерации" и в "Российской газете". При публикации закона в этих изданиях указывается его полное наименование, дата подписания, дается полный текст закона, являющийся точной копией оригинала и подписанный Президентом России. Федеральные законы могут быть также опубликованы в иных печатных изданиях, обнародованы по телевидению, радио, переданы по каналам связи, разосланы государственным органам и общественным объединениям (см. комментарий к ст. 15).

Так называемое отлагательное вето Президента представляет собой в мировой законодательной практике право главы государства на возвращение переданного ему на подпись закона для повторного рассмотрения в парламенте.

Отклоняя федеральный закон, Президент Российской Федерации предлагает свою редакцию закона в целом или его отдельных разделов, глав, статей и их частей и пунктов либо сообщает в своем послании о нецелесообразности принятия данного закона.

Законы, возвращенные Президентом России для повторного рассмотрения, направляются Советом Государственной Думы на заключение соответствующего комитета или специально созданной комиссии палаты. По итогам рассмотрения комитет или комиссия могут рекомендовать Государственной Думе; одобрить закон в ранее принятой редакции; одобрить закон в редакции, предложенной Президентом; согласиться с отдельными изменениями, предложенными Президентом; согласиться с предложением Президента о нецелесообразности принятия данного закона. Вопрос о повторном рассмотрении закона включается в повестку дня заседания Государственной Думы в первоочередном порядке.

Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Президентом, он принят в новой редакции, порядок его рассмотрения в Совете Федерации такой же, как при первоначальном его рассмотрении этой палатой. Если при повторном рассмотрении федеральный закон, отклоненный Президентом, одобрен Государственной Думой в ранее принятой редакции, то комитет Совета Федерации, который давал заключение по закону, рассматривает послания Президента и высказанные им замечания, а также текст федерального закона, одобренного Государственной Думой при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции, и принимает по нему заключение. Вопрос о повторном рассмотрении федерального закона незамедлительно вносится в повестку дня Совета Федерации. О дате рассмотрения данного закона сообщается Президенту Российской Федерации.

При повторном рассмотрении федерального закона Совет Федерации вправе не обсуждать его, а поставить на голосование вопрос об одобрении в ранее принятой редакции закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой, либо открыть обсуждение по заключению комитета по этому закону. При повторном рассмотрении Советом Федерации федерального закона он считается одобренным, если решение об этом было принято большинством не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов палаты. Одобренный Советом Федерации федеральный закон направляется Президенту России для подписания и обнародования. Семидневный срок для подписания Президентом закона исчисляется с момента получения им текста закона, направленного Советом Федерации.

Федеральный конституционный закон о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта вступает в силу не ранее вступления в силу для Российской Федерации и для иностранного государства международного договора.

Изменения в часть 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта и учитываются при переиздании текста Конституции Российской Федерации.

4. Порядок образования в составе Российской Федерации нового субъекта

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта - процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом и не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части (ч. 2 ст. 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ).

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению.

Изменение наименования субъекта Российской Федерации, предусмотренное частью 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации, не влечет за собой образование в составе Российской Федерации нового субъекта. Новое наименование субъекта Российской Федерации включается в текст статьи 65 Конституции Российской Федерации и учитывается при переиздании текста Конституции Российской Федерации.

Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам Российской Федерации, на территориях которых образуется новый субъект Российской Федерации (далее - заинтересованные субъекты Российской Федерации).

Совместное предложение законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов Российской Федерации об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта направляется Президенту Российской Федерации. Указанное предложение должно быть обосновано и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта. В качестве сопроводительных материалов одновременно представляются:

а) предложения о правопреемстве нового субъекта в отношении собственности заинтересованных субъектов Российской Федерации в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектами Российской Федерации;

б) предложения о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год в связи с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта либо предложения к проекту федерального бюджета на следующий год, если образование в составе Российской Федерации нового субъекта не предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года;

в) предложения о функционировании государственных органов и организаций заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации, а также о формировании органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации;

г) предложения о действии законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации;

д) сведения о предполагаемых сроках проведения референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта и согласованная формулировка вопроса, выносимого на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации.

Президент Российской Федерации уведомляет о полученном предложении об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство Российской Федерации и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации.

Вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации после проведения соответствующих консультаций с Президентом Российской Федерации. В случае поддержки Президентом Российской Федерации инициативы заинтересованных субъектов Российской Федерации вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в согласованной формулировке выносится на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации. Вынесение вопроса об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации с различиями в его формулировке не допускается.

Инициатива проведения референдума по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов Российской Федерации.

Высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов Российской Федерации, депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти заинтересованных субъектов Российской Федерации, а также иные лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, вправе принимать участие в агитации по вопросу референдума об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, но не вправе использовать преимущества своего должностного положения.

В случае, если в одном или нескольких, но не более чем в половине заинтересованных субъектов Российской Федерации референдумы по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта будут признаны несостоявшимися или результаты референдумов будут признаны недействительными, в этих субъектах Российской Федерации может быть проведено повторное голосование при условии, что на референдумах иных заинтересованных субъектов Российской Федерации вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта получил одобрение. Повторное голосование проводится не позднее чем через 45 дней со дня вступления в силу решения избирательной комиссии субъекта Российской Федерации о признании референдума несостоявшимся или о признании его результатов недействительными.

Назначение, подготовка и проведение референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта осуществляются в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом, федеральными законами, законами заинтересованных субъектов Российской Федерации о референдуме.

В случае, если вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта был вынесен на референдумы двух и более заинтересованных субъектов Российской Федерации и не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных субъектов Российской Федерации, инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта может быть вновь выдвинута теми же заинтересованными субъектами Российской Федерации не ранее чем через год.

Официальные данные о результатах референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта представляются Президенту Российской Федерации.

Проанализировав положения законодательства, определяющего общий порядок образования нового субъекта в составе Российской Федерации, а также специальных федеральных конституционных законов об образовании Пермского края и Красноярского края, заметим, что объединение двух и более субъектов Российской Федерации может происходить по одной из двух основных схем:

1) слияние, в результате которого прекращается существование всех субъектов Российской Федерации, территории которых объединяются, и появляется абсолютно новый субъект Федерации (объединенный субъект Российской Федерации с новым названием);

2) присоединение, при котором прекращается существование одного или более субъектов Российской Федерации в силу фактического включения его (их) в состав другого существующего субъекта Федерации.

Дело в том, что ч. 2 ст. 5 ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» устанавливает, что «образование в составе Российской Федерации нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению». Буквальное толкование закона дает возможность утверждать, что объединение вовсе не предполагает неизбежного прекращения существования всех объединяющихся субъектов, притом, что в ч. 2 ст. 1 данного закона любое изменение состава субъектов Российской Федерации, не связанное с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части, называется «образованием в составе Российской Федерации нового субъекта». Таким образом, «новый» вовсе не означает ранее не существовавший: новыми могут быть территория, административно-территориальное устройство, население, система органов государственной власти и т.п.

Территория нового субъекта Российской Федерации в любом случае складывается из территорий объединившихся. Однако следует учитывать специфику так называемых сложносоставных субъектов Российской Федерации, к которым относилась Пермская область и относится Красноярский край. При объединении этих субъектов с входящими в их состав автономными округами, объединенная территория нового субъекта Федерации остается в границах ранее существовавшего сложносоставного субъекта, т. е. территориальный критерий не может выступать в качестве универсального признака, позволяющего разграничить названные схемы объединения. Полагаем, более наглядную картину дает характеристика особенностей функционирования органов власти объединившихся субъектов Федерации в течение переходного периода и порядка формирования системы органов государственной власти нового.

Первая модель объединения реализована при образовании Пермского края. Что же касается присоединения, то порядок образования нового субъекта Российской Федерации - Красноярского края, на наш взгляд, указывает на практическую реализацию именно этой схемы. Подобный вывод можно сделать даже несмотря на то, что ст. 4 ФКЗ «Об образовании Красноярского края» говорит о прекращении существования абсолютно всех объединяющихся субъектов Российской Федерации. При объединении Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа образуется новый субъект Российской Федерации, наименование и статус которого полностью совпадают с наименованием и статусом одного из объединяющихся субъектов. И как было проиллюстрировано выше, специфика функционирования органов государственной власти в переходный период, а также порядок формирования органов государственной власти нового субъекта свидетельствуют в пользу того, что в данном случае имеет место именно присоединение одних субъектов Российской Федерации (автономных округов) к другому (краю).