Раньше, среди источников образования основных средств превалировали бюджетные ассигнования, в то время как пополнение оборотных средств - сырья, топлива, материалов - происходило, главным образом, за счет собственных средств предприятий. Ныне это различие, во всяком случае, в отношении предприятий, которым имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, во многом нивелировано. Правомочия предприятий по распоряжению основными средствами были существенно ограничены, распоряжаться оборотными средствами предприятие могло значительно свободнее. Нельзя сказать, что это различие сведено на нет, но сейчас оно переместилось в несколько иную плоскость и проводится в зависимости от того, относится ли имущество к недвижимому или движимому. Наконец, раньше основные средства были полностью забронированы от взыскания со стороны кредиторов, а взыскание на оборотные средства можно было обратить в пределах, превышающих нормальные потребности предприятия. Ныне унитарное предприятие, в принципе, отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, не зависимо от того, относится ли оно к основным или оборотным средствам. В свою очередь, оно не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества. Что же касается собственника имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, то он также не отвечает по обязательствам предприятия, кроме случаев, предусмотренных п.3 ст.56 ГК. Так, на собственника может быть возложена субсидиарная, т.е. дополнительная ответственность по обязательствам предприятия, если его несостоятельность вызвана собственником, а имущества предприятия недостаточно для удовлетворения кредиторов. Ныне куда большее значение имеет деление имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, на недвижимое и движимое. Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать его в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия его собственника. Остальным, т.е. не относящимся к недвижимому, имуществом, которое принадлежит предприятию, оно распоряжается самостоятельно, кроме случаев, установленных законом или иными правовыми актами.

Впервые категория оперативного управления была закреплена в Основах гражданского законодательства 1961г. и пережила в своем развитии несколько этапов. Ныне развернутая характеристика права оперативного управления дана в ст.296-300 ГК, а также в подзаконных нормативных актах, в числе которых в первую очередь следует назвать Указ Президента РФ от 23 мая № 1003 «О реформе государственных предприятий», постановление Правительства РФ от 12 августа 1994г. № 908 «Об утверждении Типового устава казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия», постановление Правительства РФ от 6 октября 1994г. № 1138 «О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)». В этих нормативных актах закреплен круг субъектов права оперативного управления, установлены пределы и способы его осуществления.

По ныне действующему законодательству субъектами права оперативного управления являются казенные предприятия, а также финансируемые собственником учреждения (см. ст. 115 и 120 ГК). Казенное предприятие может быть образовано по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, такое предприятие именуется федеральным казенным предприятием, действующим законодательством определен порядок создания казенного предприятия на базе ликвидированного федерального государственного предприятия. Казенное предприятие может быть образовано и в иных случаях, представляется также, что казенное предприятие может быть создано на базе не только федеральной собственности, принадлежащей субъектам федерации, либо муниципальной собственности. Что же касается учреждений, как носителей права оперативного управления, то они могут быть созданы на базе не только государственной и муниципальной собственности, но и во всех иных допускаемых в Российской Федерации форм собственности.

Содержание и границы осуществления права оперативного управления наиболее общим образом определены в п. 1 ст. 296 ГК: «Казенное предприятие, а также учреждение, в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им». Обратим внимание на то, что эта характеристика права оперативного управления распространяется, как на казенные предприятия, так и на учреждения и исходит из того, что правоспособность как тех, так и других является специальной. Собственнику имущества, выделенного казенному предприятию или учреждению в оперативное управление, предоставляется право изъять излишнее, неиспользуемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

На этом общая характеристика права оперативного управления, которая в равной степени относится как казенным предприятиям, так и к финансируемым собственником учреждениям, в законе завершается, и формулируются положения, отражающие специфику правового режима имуществ казенных предприятий, с одной стороны, и учреждений, с другой.

В отношении казенных предприятий, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, предусмотрено, что они не вправе без согласия собственника распоряжаться не только недвижимым, но и движимым имуществом. Что же касается производимой казенным предприятием продукции, то оно реализует ее самостоятельно, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. Так, продукция, произведенная казенным предприятием в соответствии с планом-заказом для государственных нужд, подлежит реализации по утвержденным ценам тем потребителям, которые указаны в задании уполномоченного органа.

Порядок распределения казенного предприятия определяется собственником его имущества согласно Указу Президента РФ от 23 мая 1994г. и Типовому уставу казенного завода. Распределение и использование прибыли определяется в уставе конкретного завода в соответствии с порядком планирования и финансирования деятельности казённого завода. Прибыль от реализации продукции (работ, услуг), произведенной в соответствии с планом-заказом и в результате разрешенной казённому предприятию самостоятельной хозяйственной деятельности, направляется на другие производственные цели, а также на социальные цели по нормативам, ежегодно устанавливаемым уполномоченным органом. Оставшаяся прибыль подлежит изъятию в доход федерального бюджета.

Поскольку, одним из источников финансирования казенного предприятия являются ассигнования из федерального бюджета, предприятие представляет уполномоченному органу отчет о целевом использовании выделенных бюджетных ассигнований, а также амортизационных отчислениях, предназначенных на обновление основных фондов. Не использованные предприятием по истечении года бюджетные ассигнования подлежат возврату в федеральный бюджет.

Что же касается ответственности казенного предприятия по обязательствам, то на нее распространяются правила п.5 ст. 53 ГК - казенное предприятие отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, но не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества. В то же время субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества несет Российская Федерация, как субъект гражданского права. Обратим внимание на то, что Российская Федерация несет субсидиарную ответственность не только в случаях, подпадающих под действие п.3 ст. 56 ГК, но и в остальных случаях, когда имущество самого казенного предприятия недостаточно для удовлетворения его кредиторов. В случае создания казенного предприятия на базе собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной собственности аналогичные положения соответственно должны применяться и к субсидиарной ответственности субъекта Российской Федерации или муниципального образования по обязательствам казенного предприятия.

Вернемся теперь к характеристике права оперативного управления, принадлежащего финансируемым собственником учреждениям. По сравнению с правом оперативного управления казенных предприятий, это право по своему содержанию является еще более ограниченным. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. По своим обязательствам учреждение отвечает за находящимися в его распоряжении денежными средствами. Имущество учреждения, независимо от того, учитывается ли оно в составе основных средств или средств в обороте, забронировано от взысканий кредиторов. При недостаточности находящихся в распоряжении учреждения денежных средств, субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества.

Учреждения, будучи некоммерческими организациями, наделяются специальной правоспособностью. В то же время, в соответствии с учредительными документами им может быть предоставлено право заниматься деятельностью, приносящей доходы. Законом предусмотрено, что доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. По смете указанные доходы не проводятся. Если в законе или ином правовом акте предусмотрено, что такие доходы и приобретенное за их счет имущество поступают в собственность учреждения, то, по-видимому, речь в этих случаях должна идти об особом вещном праве, которое не укладывается ни в рамки права оперативного управления, ни в рамки права хозяйственного ведения.

В законе оставлен открытым вопрос, могут ли кредиторы обратить взыскание на имущество, приобретенное учреждение за счет дозволенной в учредительных документах коммерческой деятельности. По-видимому, на этот вопрос нужно ответить утвердительно, если в законе или ином правовом акте, определяющем особенности правового положения отдельных видов учреждений, не предусмотрено иное.

ГЛАВА 3. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

3.1 Правовые основы регулирования отношений муниципальной собственности

Муниципальная собственность как одна из экономических основ местного самоуправления впервые появилась в виде коммунальной собственности, закрепленной Законом СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г ВСНД СССР и ВС СССР. - 1990. - № 6. - Ст. 267.. Согласно этому Закону, она служила источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворению социально-экономических потребностей населения соответствующей территории (ст. 8). Коммунальная собственность была закреплена, как основа местного хозяйства, распоряжение и управление ею осуществлялось от имени населения административно-территориальных единиц соответствующими Советами народных депутатов и уполномоченными ими органами.

Закон СССР впервые закрепил нормы о местном хозяйстве, динамике его функционирования и развития (ст. 9). Сам Закон пронизан идеей нэповской эпохи оказания помощи центральному аппарату с мест, «с низов, с образцовой постановки небольшого «целого», но именно «целого», т.е. не одного хозяйства, не одной отрасли хозяйства, не одного предприятия, а суммы всех хозяйственных отношений, суммы всего хозяйственного оборота, хотя бы небольшой местности» Ленин В.И. О продовольственном налоге. Поли. собр. соч. -- Т. 43. -- С. 234..

Закон СССР установил автономность местных Советов по отношению к иным государственным органам в пределах своей компетенции. Основу этой независимости должны были обеспечить местное хозяйство и коммунальная собственность. В Законе СССР были заложены начала преобразования и совершенствования публичной собственности в советском государстве. Ее разгосударствление в различных юридических формах осуществлялось по нескольким направлениям. Одним из важнейших было формирование нового вида публичной собственности -- муниципальной.

Муниципальная собственность не является разновидностью государственной, но эти две формы однотипны по своему содержанию и целевому назначению. Обе они являются публичными формами собственности, т.е. социально-экономическими отношениями, возникающими при удовлетворении публичных интересов населения определенных видов поселений или народа России в целом. Юридический статус этих форм публичной собственности также во многом однозначен.

Формирование института муниципальной собственности в России началось с момента вступления в силу Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24 декабря 1990 г. ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. -1990. - № 30. - Ст. 416., который действовал до введения в действие ГК.

«Отпочкование» муниципальной собственности от государственной было юридически продолжено Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1991. - № 29. - Ст. 1010. В нем впервые выделена муниципальная собственность, как один из видов собственности, на право которой не допускалось какое-либо государственное ограничение (п. 3 ст. 2). Закон включил в имущество муниципальной собственности финансовые средства местных бюджетов, внебюджетные и валютные фонды, различные объекты жилищно-коммунального хозяйства, инженерно-энергетические установки, хозяйственные комплексы и нежилые помещения, жилищный фонд и объекты социально-культурного назначения. В муниципальной собственности могли находиться земельные участки, месторождения полезных ископаемых, водоемы, ценные бумаги и т.д. Закон, в отличие от предшествующих ему аналогичных актов, закрепил конкретные полномочия представительных органов и местной администрации каждого уровня местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Например, соответствующий районный Совет имел право устанавливать в соответствии с законодательством местные налоги и сборы, цены и тарифы на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями; принимать решения о выпуске и размещении лотерей, займов; определять в соответствии с законодательством условия приобретения, создания, преобразования объектов муниципальной собственности; утверждать перечень объектов муниципальной собственности, приобретение, создание и преобразование которых требуют согласия Совета. Он (ст. 55) устанавливал порядок признания жилых домов и помещений непригодными для постоянного проживания и порядок их перевода в нежилые; устанавливал в соответствии с законодательством порядок и условия создания или преобразования предприятий или иных объектов рыночной инфраструктуры, размещения их на подведомственной Совету территории; устанавливал квоты на разработку находящихся в его ведении месторождений полезных ископаемых и плату за их использование; определял льготы и преимущества, в том числе налоговые, в целях стимулирования отдельных видов предпринимательской деятельности; определял правила пользования природными ресурсами, выносил решения о приостановлении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм на подведомственной Совету территории; определял порядок предоставления и изъятия земельных участков, а также распоряжения земельными участками на подведомственной Совету территории; устанавливал границы земель, передаваемых в ведение поселковых, сельских Советов по согласованию с ними, и т.д. Совету было предоставлено право вносить в соответствии с законодательством предложения в соответствующие органы о статусе языков компактно проживающих национальных групп и малочисленных народов.

Закон имел большое значение для становления системы местного самоуправления и разграничения компетенции между различными его звеньями.

Существенное значение для формирования муниципальной собственности имело постановление Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 г. ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1992. - № 3. - Ст. 89. Постановление закрепило порядок передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Федерации и муниципальную. Причем в ст. 2 постановления предусматривалась передача объектов государственной (федеральной и региональной) собственности только в муниципальную собственность двух видов поселений: городов (кроме городов районного подчинения) и районов (кроме районов в городах). Субъекты Федерации, получившие из федеральной собственности соответствующие объекты, могли передать их в муниципальную собственность административно-территориальных образований, входящих в их состав по решению их Верховных Советов, Советов народных депутатов (ст. 4). Кроме того, Верховные Советы, Советы народных депутатов могли передавать на договорных началах объекты (кроме указанных в приложении 2 к постановлению), находящиеся в государственной собственности республик в составе России, краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, муниципальной собственности городов, районов, в административное управление министерствам, ведомствам.

Органы государственной власти и управления республик в составе Федерации, краев, областей, автономных областей, автономных округов органы местного самоуправления могли участвовать в решении вопросов регулирования деятельности предприятий и объектов, находящихся в федеральной собственности, в соответствии с законодательством (ст. 10 Постановления). Следовательно, правовые нормы позволяли регулировать некоторые аспекты взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам использования государственной и муниципальной форм собственности.

Общий перечень объектов, относящихся к муниципальной собственности, приведен в приложении 3 постановления. К муниципальной собственности были отнесены:

- объекты государственной собственности, расположенные на территориях, находящихся в ведении соответствующего городского (за исключением городов районного подчинения), районного (за исключением районов в городах) Совета народных депутатов:

- жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении исполнительных органов местных Советов народных депутатов (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также встроено-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5-и 7-процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения;

- жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие объекты, перечисленные в данном приложении;

- объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), городского пассажирского транспорта (включая метрополитен), внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов;

- другие объекты, находящиеся в оперативном управлении исполнительных органов городских и районных (в городах) Советов народных депутатов (местной администрации);

- объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти и управления республик в составе России, краев, областей, автономных областей и автономных округов и находящиеся на территории соответствующих городов;

- предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения;

- оптово-складские мощности, предприятия и подразделения производственно-технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятий;

- учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта;

- предприятия и объекты общественного питания, учреждения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта;

- предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, находящиеся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий (кроме закрытой сети).

Таким образом, названные и другие акты федеральных органов государственной власти создали важные юридические предпосылки для решения вопросов муниципальной собственности в Конституции РФ, Законе об общих принципах организации местного самоуправления, законодательстве субъектов Федерации.

Конституция РФ, принятый на ее основе Закон об общих принципах организации местного самоуправления, последующее законодательство федерального и регионального уровней развили социально-экономическое и юридическое содержание понятия муниципальной собственности. В Законе об общих принципах организации местного самоуправления всесторонне разработана и закреплена юридическая связь муниципальной собственности с главными ее материальными объектами и финансами, ценными бумагами и другими финансовыми эквивалентами (ст. 28 - 42). Закон признает муниципальную собственность обязательным компонентом муниципального образования (ст. 1). В ст. 28 (ч. 1) и 29 (ч. 1) перечисляются основные объекты муниципальной собственности и источники ее формирования. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 29 в состав муниципальной собственности включаются средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, земли и другие природные ресурсы, предприятия и организации, банки и другие финансово-кредитные организации, жилищный фонд и нежилые помещения, учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Такое законодательное закрепление позволило углубить содержание института муниципальной собственности в ГК. Эта собственность определяется как имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям (ст. 215 ГК). Следовательно, в составе муниципальной собственности имеются объекты денежно-финансового и имущественного характера.

3.2 Муниципальные предприятия и управление ими

Хозяйственно-экономические предприятия и учреждения муниципальных образований субъектов Федерации являются в составе объектов муниципальной собственности основными формами организации малого, среднего и даже крупного бизнеса в городских, сельских и иных поселениях. Такие предприятия были основными хозяйствующими субъектами в административно-командной экономике, а их имущество находилось в оперативном управлении государственной администрации. В гражданском праве постоянно подчеркивалась ненормальность для рыночных отношений существования организации-несобственника, опасность этого явления для торгово-экономических отношений и развития предпринимательства. Поскольку государство (несмотря на огромный управленческий аппарат) не могло решать все вопросы хозяйственных связей, появился вид юридических лиц-несобственников, получивших от государства особое вещное право -- оперативного управления, а впоследствии и право полного хозяйственного ведения. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Комментарий. -- С. 170, 171.

В 1990--1991 гг. стала уходить в прошлое демагогическая идеология равенства всех «форм собственности». ГК закрепляет важнейшее правовое положение для предпринимательской экономики: равенство прав всех видов собственников (п. 2 ст. 212 ГК). Вместе с тем, учитывая реалии отечественной экономики и традиции общественного сознания, прирученного к существованию хозяйственника-несобственника, ГК сохранил названную конструкцию только для предприятий государственного сектора экономики и для объектов муниципальной собственности (абз. 3 п. 1 ст. 113 ГК). Такого рода организации названы унитарными, что подразумевает неделимость их имущества ни на вклады, ни на паи или доли, в том числе его работников, поскольку оно целиком принадлежит собственнику-учредителю. Этим исключается всякая почва для имевшихся ранее суждений о наличии некой «коллективной» или иной «собственности работников», иных лиц на имущество государственных и муниципальных организаций. Все эти лица могут быть заинтересованы в улучшении результатов своего труда дополнительно через создание разного рода фондов, участия в прибылях (экономического стимулирования) и т.п. Но такие фонды могут создаваться лишь по прямому указанию собственника и не становятся объектом долевой или иной собственности работников, а принадлежат собственнику до момента осуществления из них соответствующих выплат или выдач конкретным лицам.

Унитарные предприятия бывают двух видов: основанные на праве оперативного управления и казенные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения. Особенности их правового статуса будут закреплены специальным законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Комментарий. - С. 170, 171.

Муниципальные предприятия, основанные на праве оперативного управления. Основанием для передачи имущества в оперативное управление может быть: постановление (распоряжение) главы муниципального образования об учреждении такого предприятия или муниципального учреждения, обращение муниципальных учреждений и (или) отраслевых органов администрации города (района), другого вида поселения или комитета по управлению имуществом. Этот комитет своим актом закрепляет имущество в оперативное управление предприятием. Решение комитета согласовывается с отраслевым органом администрации города или другого поселения.

Для оформления договора о закреплении имущества в оперативное управление при создании предприятия, на базе действовавшего необходимо предоставить следующие документы: заявление о закреплении имущества в оперативное управление, баланс предприятия, опись имущества по акту инвентаризации или акту последней ревизии, свидетельство о регистрации, устав и др. Имущество, находящееся у муниципального учреждения на праве оперативного управления, отражается на самостоятельном балансе и находится в муниципальной собственности города или другого поселения.

Надо отметить, что такие предприятия на муниципальном уровне создаются очень редко, хотя законодательство не препятствует их появлению и функционированию. Их статус во многом схож с госбюджетными учреждениями, хотя они не финансируются по смете, поэтому их нельзя признать «хозяйственными учреждениями». Поскольку юридическая природа государственных и муниципальных унитарных предприятий аналогична, то ст. 115 и 296 ГК применима и в отношении унитарных муниципальных предприятий, основанных на праве оперативного управления: на собственника-учредителя возлагается вся гражданско-правовая ответственность, в том числе субсидиарная. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Комментарий. - с.568

Форма унитарного предприятия предполагает наличие у него уставного фонда, размер которого не может быть менее минимума, определенного законом. При отсутствии такого закона сохраняет силу п. 3 Положения о порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности. В соответствии с ним, размер уставного капитала государственного и муниципального предприятия не должен быть менее суммы, 1000 МРОТ на дату представления устава предприятия для регистрации.

Помимо сведений о размере и источниках формирования его деятельности, устав является единственным учредительным документом такого юридического лица (абз.2 п.1 ст. 113 ГК). Ведь унитарное предприятие -- единственный вид коммерческих организаций, имеющий специальную (целевую), а не общую правоспособность (п.1 ст.49). Органом такого предприятия является его единоличный руководитель (директор), назначаемый собственником и подчиненный ему, а не общему собранию коллектива или иному аналогичному органу (п.4 ст. 113 ГК). Это предприятие обязано иметь фирменное наименование с указанием собственника его имущества, например «муниципальное предприятие».

Унитарное предприятие не отвечает по обязательствам своего учредителя-собственника, последний же не несет ответственности своим имуществом по долгам унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, но может быть привлечен к дополнительной ответственности по долгам предприятия, основанного на праве оперативного управления (казенного предприятия). По своим обязательствам унитарное предприятие отвечает всем принадлежащим ему имуществом, вплоть до банкротства (если опять речь идет о казенном предприятии, основанном на праве оперативного управления имуществом собственника-учредителя, т.е. муниципального образования). Это не исключает действия общих правил ГК о возможности дополнительной ответственности собственника-учредителя по долгам созданной им организации в случаях, когда такая организация стала банкротом из-за не выполнения обязательных для нее указаний собственника (п. 8 ст. 114, п. 3 ст. 56 ГК).

Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, К имуществу этого предприятия предъявляются повышенные требования, поскольку учредитель его освобожден от большинства видов гражданско-правовой ответственности. Весь уставный капитал этого предприятия представляет собой минимальную гарантию удовлетворения имущественных претензий его кредитора, поэтому не может быть менее минимума, установленного специальным законом, а в его отсутствие -- действующим законодательством. При этом, к моменту государственной регистрации предприятия весь его объявленный уставный фонд должен быть полностью оплачен собственником-учредителем, и никаких рассрочек в этом отношении закон не допускает (п. 3 и 4 ст. 114 ГК).

При уменьшении чистых активов такого предприятия менее объявленного размера уставного фонда оно должно объявить и зарегистрировать это уменьшение (на конец финансового года) (п. 6 ст. 114 ГК). Об этом уменьшении должны быть поставлены в известность кредиторы предприятия, получающие при этом право на досрочное исполнение или прекращение соответствующих обязательств. Кроме того, исключается передача учредителю-собственнику причитающейся ему в соответствии с уставом унитарного предприятия части доходов последнего. Если размер чистых активов станет меньше установленного законодательством минимума, предприятие подлежит ликвидации по решению суда (п. 5 ст. 114ГК).

Эти унитарные предприятия могут создавать другие унитарные предприятия путем выделения, т.е. дочерние предприятия (п. 7 ст. 114), которые не являются особой разновидностью коммерческих организаций или даже унитарных предприятий. Они также не являются собственниками своего имущества, а получают на него ограниченное вещное право хозяйственного ведения. Основная его особенность состоит в том, что оно имеет своим учредителем другое предприятие-несобственника. Передача имущества дочернему предприятию осуществляется на основе распорядительного акта собственника-учредителя унитарного предприятия (п. 2 ст. 295 ГК). На эти отношения распространяются также общие правила ГК о выделении как способе реорганизации юридических лиц (ст. 57 - 60).

Учредитель дочернего предприятия выполняет в отношении последнего (не будучи его собственником) все функции собственника-учредителя: утверждает устав; не отвечает по его долгам, кроме случаев, когда банкротство дочернего предприятия вызвано исполнением обязательных для него указаний учредителя (п. 3 ст. 56, п. 8 ст. 114 ГК). Дочернее предприятие также не отвечает по обязательствам своего учредителя.

Основы управленческих отношений между органами муниципального образования -- учредителями этого вида унитарных предприятий (хозяйственного ведения) закреплены в ст. 294, 295 ГК и ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, т.е. органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя), осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия (п. 1 ст. 295 ГК).

Приватизация и акционирование объектов муниципальной собственности. Впервые муниципальная собственность была выделена, как новый вид собственности, Законом РСФСР «О собственности в РСФСР» от 2 декабря 1990 г. Закон запрещал какое-либо государственное ограничение на эту собственность, но предоставил возможность приватизации объектов этой собственности на основе актов местных органов власти, изданных ими в пределах своей компетенции (ст. 25). Затем правовая основа приватизации была значительно расширена федеральными, региональными и муниципальными нормативными актами.

В настоящее время муниципальная собственность, особенно больших муниципальных образований, достигла высокого уровня рыночного развития. Это касается унитарных предприятий, сферы социально-культурного обслуживания населения, эксплуатации муниципального жилищного фонда, его акционирования и совершенствования управления объектами муниципальной собственности.

Основное внимание в планировании развития муниципальной собственности было уделено приватизации с четко обозначенными социально значимыми целями и объектами приватизации, направлениями расходования денежных средств, полученных от приватизации, и способами приватизации. Так, Калининградская городская Дума приняла постановление от 18 июля 1996 г, об утверждении Порядка и условий приватизации объектов муниципальной собственности и Положение о порядке уплаты, распределения, учета и контроля над поступлением средств от приватизации государственной, муниципальной собственности. В Положении закреплено использование следующих форм приватизации (ст. 51):

- продажа объектов и предприятий на аукционе; продажа объектов и предприятий по коммерческому конкурсу, в том числе с инвестиционными условиями;

- продажа объектов и предприятий по инвестиционному конкурсу;

- выкуп арендованного имущества;

- безвозмездная передача акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, работникам указанных предприятий и приравненным к ним лицам в соответствии с льготами, предоставленными им действующим законодательством;

- продажа акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, работникам предприятий и приравненным к ним лицам по закрытой подписке в соответствии с льготами, предоставленными им действующим законодательством;

- внесение объектов муниципальной собственности, свободных от прав третьих лиц, в уставный капитал (фонд) коммерческих и некоммерческих организаций по решению мэра города;

- продажа долей (паев, акций), находящихся в муниципальной собственности, на аукционе, по коммерческому конкурсу, в том числе с ограниченным составом участников по решению городской Думы.

Развитие и юридическое обеспечение муниципальной собственности позволяют значительно повысить статус этой важной формы публичной собственности. В настоящее время федеральное законодательство обеспечивает значительное совершенствование процесса приватизации объектов муниципальной собственности, повышение коэффициента ее отдачи в финансирование местного самоуправления. Этот процесс затрагивает в основном муниципальные унитарные предприятия, приватизация которых положительно сказывается на материально-финансовом положении местного самоуправления. По своей природе публичная власть в форме местного самоуправления в основном решает задачи социально-экономические, жилищно-коммунальные и бытового обслуживания населения. Для нее целесообразнее стимулировать развитие местного мелкого и среднего бизнеса, привлекать инвестиции в строительство жилья, больниц, школ, культурно-просветительных учреждений и т.д.

Унитарные промышленные предприятия, в значительной мере обеспечивающие функционирование местного хозяйства и наполнение муниципального бюджета, тем не менее, создают определенные трудности при обеспечении управления ими. Решению этой проблемы и повышению их экономической эффективности способствует акционирование унитарных предприятий, урегулированное Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации». Этот Закон не распространяется на отношения, возникающие при распоряжении государственными и муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями имуществом, закрепленным за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (ст. 3), но предусматривает возможность акционирования унитарных предприятий с сохранением за собой определенного количества акций и права участия муниципальных органов в управлении акционированными предприятиями -- открытыми акционерными обществами («золотая акция»). С этой целью Закон наделяет необходимыми полномочиями органы муниципальных образований в отношении отдельных открытых акционерных обществ. Например, органы местного самоуправления при преобразовании муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества либо принятии решений о продаже находящихся в муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ могут принимать решение об использовании в отношении них специального права на участие муниципальных образований в их управлении (далее -- специальное право («золотая акция»).

Органы местного самоуправления, принявшие решение об использовании специального права («золотой акции»), назначают представителей муниципальных образований в совет директоров (наблюдательный совет) и ревизионную комиссию открытого акционерного общества. Общество, в отношении которого принято решение об использовании специального права («золотой акции»), обязано уведомлять о сроках проведения общего собрания акционеров и предлагаемой повестке дня представителей муниципальных образований. Представители муниципальных образований имеют право вносить предложения в повестку дня годового общего собрания акционеров и требовать созыва внеочередного общего собрания акционеров. Они имеют право на участие в общем собрании акционеров, а также право вето при принятии общим собранием акционеров решения:

- о внесении изменений и дополнений в устав или об утверждении устава в новой редакции;

- о реорганизации;

- о ликвидации, назначении ликвидационной комиссии и об утверждении промежуточного и окончательного ликвидационных балансов;

- об изменении уставного капитала;

- о заключении указанных в гл. Х и XI Закона об акционерных обществах крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность. Представители муниципальных образований имеют право:

- доступа ко всем документам общества и несут ответственность за разглашение служебной и коммерческой тайны;

- получать у держателя реестра ценных бумаг общества данные об имени (наименовании) зарегистрированных в этом реестре владельцев ценных бумаг, количестве, категории (типе) и номинальной стоимости принадлежащих им ценных бумаг;

- обратиться в суд с иском к члену совета директоров (наблюдательного совета), единоличному исполнительному органу (директору, генеральному директору), члену коллегиального исполнительного органа (правления, дирекции), а равно к управляющей организации (управляющему) о возмещении в соответствии с п. 2 ст. 71 Закона об акционерных обществах убытков.

Представители муниципальных образований являются членами совета директоров (наблюдательного совета) открытого акционерного общества, но их места в этом совете не учитываются при выборах членов совета директоров (наблюдательного совета). Представители-члены совета директоров (наблюдательного совета) имеют права и обязанности, предусмотренные законодательством.

Решения о прекращении действия специального права («золотой акции») принимают органы местного самоуправления, принявшие решения об использовании специального права («золотой акции»). Специальное право («золотая акция») действует до принятия решения о его прекращении.

Одновременное закрепление в муниципальной собственности акций открытого акционерного общества и использование в отношении него специального права («золотой акции») не допускаются, оно не подлежит замене на акции открытого акционерного общества. Представителями муниципальных образований могут назначаться муниципальные служащие, которые осуществляют свою деятельность на основании положения, утвержденного Правительством РФ (ст. 5 Закона).

Органы местного самоуправления при преобразовании муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества либо принятии решений о продаже находящихся в муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ могут принимать решения о закреплении акций обществ в муниципальной собственности. Они также назначают представителей муниципальных образований в органы управления открытых акционерных обществ, акции которых закреплены в муниципальной собственности. Ими назначаются муниципальные служащие, а также иные лица, которые осуществляют свою деятельность на основании положения, утвержденного Правительством РФ.

Представители муниципальных образований в органах управления открытых акционерных обществ, являющиеся муниципальными служащими, не могут получать в этих обществах вознаграждение в денежной или иной форме, а также покрывать за счет указанных обществ и третьих лиц расходы на осуществление своих функций (ст. 6).

Закон содержит нормы, запрещающие покупку муниципальных унитарных предприятий самими муниципальными образованиями, если в их уставном капитале доля муниципальных образований превышает 25% (п. 1 ст. 9). Органы местного самоуправления самостоятельно назначают продавцов муниципального имущества.

В Законе определен порядок перечисления денежных средств от приватизации в местный бюджет. Эти денежные средства подлежат перечислению в местные бюджеты не позднее 25 числа соответствующего месяца. Денежные средства, полученные в результате приватизации муниципального имущества с 16 по 31 число каждого месяца, подлежат перечислению в местные бюджеты не позднее десятого числа месяца, следующего за соответствующим месяцем. За несвоевременное перечисление денежных средств в местные бюджеты муниципального имущества (продавцы имущества) уплачивают пени за каждый день просрочки в размере 1/300-процентной ставки рефинансирования Банка России, действующей на дату выполнения продавцами имущества денежных обязательств перед соответствующими бюджетами (ст. 13). Закон регулирует другие важные отношения приватизации и акционирования муниципальных унитарных предприятий, которые направлены на совершенствование всего института муниципальной собственности.

Иные формы приобретения объектов муниципальной собственности. Источниками формирования имущества муниципальной собственности, кроме того, могут быть: приобретение права собственности на имущество юридического лица при его реорганизации и ликвидации (п. 7 ст. 63 и абз. 3 п. 2 ст. 218 ГК), обращение взыскания на имущество собственника по его обязательствам (подп. I п. 2 ст. 235 и ст. 238 ГК), конфискация (ст. 243 ГК).

Приобретение бесхозного имущества закреплено нормами ряда статей ГК (п. 2 ст. 225, ст. 226). Бесхозные недвижимые вещи по заявлению органа местного самоуправления принимаются на учет органом, на который возложена государственная регистрация прав на недвижимое имущество (п. 3 ст. 225 ГК).

Учет ведется по месту нахождения недвижимости. Через год после постановки на учет орган по управлению муниципальным имуществом может обратиться в суд с требованием о признании недвижимости муниципальной собственностью. Если суд не признает недвижимость муниципальной собственностью, она может быть вновь принята оставившим ее собственником либо приобретена в собственность по давности владения (ст. 225). Вопросы о собственности с движимыми вещами решаются судом на основании ст. 226 ГК Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Комментарий.-- С. 168,169..

Муниципальная собственность на землю. В состав муниципальной собственности входят муниципальные земли различного функционального назначения и другие природные ресурсы. Органы местного самоуправления являются субъектами права земельной собственности местного самоуправления. Поскольку местное самоуправление владеет землей различного назначения на правах собственника и может вступать в различные правоотношения по вопросам эксплуатации, мелиорации, рекультивации земель, законодатель предусмотрел муниципальную собственность на мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения Ст. 10, 12 Федерального закона от 10 января 1996 г. «О мелиорации земель»//СЗ РФ. 1996. -№3. -С. 142.. Опыт зарубежных стран свидетельствует о высокой эффективности муниципального землепользования и значения земли, как для местных бюджетов, так и для решения социально-культурных и иных задач населения муниципального образования.

В России пока отсутствует новый Земельный кодекс, который позволил бы комплексно решать вопросы собственности на землю и распоряжения ею.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ