Правовое регулирование управления государственной и муниципальной собственностью
Характеристика концепции права собственности в современном гражданском праве: экономический и юридический аспект. Нормативно-правовая база по управлению государственной собственностью. Правовые основы регулирования отношений муниципальной собственности.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 26.03.2012 |
| Размер файла | 86,2 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Собственники приватизированного муниципального (государственного) предприятия, а также иные лица, указанные в п. 4.5 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утв. Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535, вправе выкупить сданные им в аренду или находящиеся в фактическом владении здания, сооружения, помещения, в том числе встроенно-пристроенные, в порядке, установленном п. 4.9 Основных положений. См. об этом также п. 3 Обзора практики разрешения споров, связанных с приватизацией государственных и муниципальных предприятий (приложение к информационному письму ВАС РФ от 11 июня 1997 г. № 15).
В соответствии со ст. 125 ГК РФ и п.2 ст.23 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, права собственника в отношении муниципального имущества осуществляют органы местного самоуправления (выборный представительный орган, выборный глава местного самоуправления, иные выборные должностные лица), а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, население непосредственно.
Осуществление от имени соответствующего муниципального образования собственника его правомочия в соответствии со своей компетенцией не делает их собственниками соответствующего имущества.
Как и государственные органы, органы муниципальных образований могут выступать в имущественном обороте и в качестве самостоятельных юридических лиц - муниципальных учреждений, обладающих самостоятельным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество (ст. 296). Частью этого имущества - денежными средствами - они будут отвечать по своим обязательствам. При осуществлении ими правомочий собственника муниципального образования - они получают возможность в той или иной мере распоряжаться имуществом этого собственника, поступающим, выбывающим или составляющим его казну, и именно имущество казны, в первую очередь средства соответствующего бюджета, составляет базу самостоятельной имущественной ответственности такого муниципального (публичного) собственника по своим долгам.
В связи с этим, муниципальное имущество, подобно государственному, также делится на две части (п. 3 ст. 215 ГК РФ). Одна часть закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на самостоятельных, хотя и ограниченных вещных правах хозяйственного ведения и оперативного управления, а другая, нераспределенная часть составляет казну соответствующего муниципального образования. С точки зрения интересов имущественного оборота, такое разделение муниципального имущества имеет значение, прежде всего, для обоснования раздельной имущественной ответственности муниципального образования и созданных им юридических лиц по их долгам.
Признав гражданскую правосубъектность муниципалитетов, Гражданский кодекс, однако, позволяет выступать в гражданско-правовых отношениях только органам местного самоуправления (п. 2 ст. 125). Тем самым муниципалитеты как институты власти практически лишаются гражданской правоспособности.
Такое толкование п. 2 ст. 125 ГК РФ не соответствует ее смыслу. В гражданско-правовых отношениях, регулируемых указанной нормой, в качестве их субъектов выступают именно муниципальные образования, а органы местного самоуправления при этом - лишь их представителями. Поэтому участие органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях не может снижать гражданскую правосубъектность муниципальных образований. Аналогичный вывод можно сделать и о соотношении правосубъектности в гражданско-правовых отношениях Российской Федерации и ее субъектов с одной стороны, и их органов государственной власти с другой.
Наиболее важным из всех прав, осуществляемых муниципальным образованием, как субъектом гражданских правоотношений, являются права собственника муниципального имущества.
Субъектами права муниципальной собственности выступают: органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, население муниципального образования.
Однако и ГК РФ, и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливают, что права собственника муниципального имущества осуществляются от имени муниципального образования. Следовательно, субъектом права муниципальной собственности является только муниципальное образование, а не органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, действующие в соответствии с законом, и не юридические лица или граждане, действующие по специальному поручению, которые являются лишь представителями муниципального образования в отношениях по поводу муниципального имущества. Этот вывод подтверждает п. 2 ст. 212 ГК РФ, устанавливающий, что имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
А. Уваров, анализируя соотношение прав пользования и распоряжения муниципальной собственностью, принадлежащих населению муниципального образования и органам (должностным лицам) местного самоуправления указывает: «Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, согласно п. 1 ст. 130 Конституции РФ, - это, прежде всего, право самого населения. Но, учитывая высокую степень декларативности данного положения в сфере его практического применения, уставы отдельных муниципальных образований закрепляют передачу права пользования и распоряжения муниципальной собственностью от населения органам и должностным лицам местного самоуправления. Думается, что подобные нормы не могут трактоваться, как абсолютный переход права собственности от населения к другому владельцу, так как, с одной стороны, власть муниципальных органов и их должностных лиц производна от власти местного населения, и, следовательно, такая передача права собственности, с точки зрения гражданского права, не приводит к изменению муниципальной формы собственности. С другой стороны, появление таких норм не лишает население возможности в любое время реализовать это право от своего имени на местном референдуме». Уваров А.А. Муниципальная собственность: проблемы формирования и управления. М: 1999 - с. 173
Такое толкование субъектов права муниципальной собственности ошибочно. Наделение населением муниципального образования органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению права муниципальной собственности означает лишь перераспределение полномочий представителей одного и того же собственника - муниципального образования, но не передачу от него права собственности какому-либо другому лицу.
Актуален и вопрос о разграничении полномочий Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований по регулированию порядка приобретения и прекращения права муниципальной собственности. По этому поводу Е. Колюшин отмечает: «В соответствии с ПС РФ, ни субъекты Федерации, ни муниципальные образования не могут устанавливать особенности приобретения и прекращения права муниципальной собственности». Однако Закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает в п. 4 ст. 29 право органов местного самоуправления самостоятельно определять порядок и условия приватизации муниципальной собственности. Эта норма федерального закона делегирует местному самоуправлению полномочие, которое, согласно ГК РФ (ст. 217), должно быть урегулировано законами о приватизации государственного и муниципального имущества.
Однако, вывод о делегировании муниципальным образованиям государственных полномочий по установлению порядка приватизации, думается, неточен. Вопросы регулирования приобретения и прекращения права муниципальной собственности - смены собственника муниципального имущества относятся к гражданскому законодательству, т.е., в соответствии со ст. 71 Конституции РФ, - к предметам ведения Российской Федерации. Таким образом, ее субъекты не могут регулировать своими законами особенности приобретения и прекращения права муниципальной собственности. При этом муниципальные образования регулируют порядок и условия приватизации муниципального имущества не в результате наделения их соответствующими государственными полномочиями, а по праву собственника муниципального имущества.
В отличие от норм муниципального права, основные из которых устанавливает Российская Федерация, менее общие - ее субъекты, а наиболее конкретные - муниципальные образования, полномочия по регулированию порядка осуществления прав муниципальной собственности распределяются только между Российской Федерацией, которая устанавливает соответствующие нормы гражданского права, и муниципальным образованием, как собственником муниципального имущества, свободным в осуществлении этих прав в той мере, в которой они не ограничены федеральными законами, без какой-либо необходимости делегировать муниципальному образованию государственные полномочия по регулированию порядка и условий приватизации муниципальной собственности.
Законом Украины «О собственности» в его первоначальной редакции, государственная собственность в Украине была поделена в зависимости уровня обобществления на общегосударственную (республиканскую) собственность и собственность административно-территориальных единиц (коммунальную). Однако в Конституции Украины предусмотрены: исключительно собственность украинского народа (ст. 13), государственная собственность (ст.14) и собственность территориальных общин, то есть коммунальная собственность (ст. 142), которая стала обособленной от государственной, как юридически, так и экономически, и поэтому приобрела признаки самостоятельной формы собственности. Это соответственно внесло существенные изменения относительно субъектов, объектов и содержания перечисленных форм собственности.
Анализ конституционных положений даёт определённые основания считать, что субъектами исключительной собственности является украинский народ, субъектами права государственной собственности - государство, субъектами права коммунальной собственности - территориальные общины села, посёлки, города.
Анализируя ст. 13 Конституции Украины В.И. Семчик, в своей работе «Право собственности по Конституции Украины» приходит к выводам, что «субъектом права собственности признан украинский народ», Семчик В.И. Право собственности по конституции Украины - К., 1997 - с.9 однако, по неизвестным причинам, автор не назвал субъектом права собственности государство.
Основанием для такого вывода, возможно, стали особенности редакции ст. 13, которая текстуально сформулирована следующим образом: «Земля, её недра, атмосферный воздух, водные и другие природные ресурсы, находящиеся на территории Украины, природные ресурсы ее континентального шельфа, единственно (морской) экономической зоны является объектами права собственности украинского народа. От имени украинского народа, право собственности осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках, определённых этой Конституцией». На наш взгляд, приведённую конституционную норму надо понимать следующим образом: установленный ею порядок осуществления прав собственности от имени украинского народа касается только перечисленных объектов. Очевидно, что эту норму следует более чётко прописывать законодательно. Осталась чётко неопределённой также правовая природа собственности Автономной Республики Крым, поскольку в ст. 138 Конституции Украины по этому вопросу значится, что к введенью АРК принадлежит «управление имуществом, принадлежащим Автономной Республики Крым» Между тем, в некоторых законодательных актах собственность АРК прямо относится к государственной собственности. Так, по Закону Украины «О приватизации имущества государственных предприятий» имущество, принадлежащее АРК, приватизируется как государственное. Однако есть основания для сомнений в правомерности признания собственности АРК государственной собственность, поскольку АРК не является государством.
Следовательно, исходя из положений Конституции Украины, мы можем констатировать, что субъектом права государственной собственности есть государство, образованное украинским народом (за исключением единственно собственности украинского народа).
В соответствии со ст. 34 Закона Украины «О собственности» общегосударственную (республиканскую) собственность (по Конституции Украины - просто государственная) составляют:
земля, имущество, обеспечивающее деятельность Верховной Рады Украины и образованных ею государственных органов;
имущество Вооруженных сил, органов государственной безопасности, пограничных и внутренних войск; оборонные объекты;
единая энергетическая система; система транспорта общего пользования, связи и информации, имеющих общегосударственное значение;
средства Государственного бюджета; Национальный банк, другие банки и их учреждения и создаваемые ими кредитные ресурсы;
резервные, страховые и другие фонды; имущество государственных предприятий; имущество высших и средних специальных учебных заведений, объекты социально-коммунальной сферы или иное имущество, составляющее материальную основу суверенности Украины и обеспечивает ее экономическое и социальное развитие;
другое имущество, переданное в собственность Украины другими государствами, а также юридическими лицами и гражданами.
В приведённом перечне объектов права государственной собственности можно выделить две категории имущества, а именно:
-имущество, которое вообще не может находиться в собственности других субъектов права собственности (например, оборонные объекты, Национальный банк);
-имущество, которое, в принципе, может находиться в собственности других собственников, но в данном случае по своему функциональному назначению призвано обеспечивать общегосударственные интересы.
Государственной собственностью может считаться также имущество, обеспечивающее деятельность Президента Украины, Кабинета Министров Украины и органов, ими образованных.
Следовательно, в государственной собственности может быть любое имущество, в том числе и то, которое не может находиться в собственности других субъектов. В частности, Постановление Верховной Рады Украины «О праве собственности на отдельные виды имущества» от 17 июля 1992 г. (с последующими изменениями), ВВР//- 1992-№35-ст. 117; 1993 -№22-ст.233; 1994 -№ 34 - ст. 332; 1995-№ 13-ст.ЗЗ. был утверждён перечень имущества, которое не может находиться в собственности граждан, общественных объединений, международных организаций и юридических лиц других государств на территории Украины. Приватизационным Законодательством устанавливается перечень объектов государственной собственности, подлежащих и не подлежащих приватизации (например, ст. 1 Закона Украины «О приватизации имущества государственных предприятий»).
В основании ст. 9 Закона Украины «О собственности», земля и недра, воздушное пространство, водные и другие природные ресурсы её континентального шельфа и единственно (морской) экономической зоны являются объектами права исключительно собственности народа Украины. Эта норма, но в несколько другой редакции, содержится в ст. 13 Конституции Украины. К сожалению, обе приведенные редакции норм относительно исключительной собственности украинского народа являются юридически уязвимыми.
Во-первых, есть определённая несогласованность между положениями о праве исключительной собственности на землю и нормами Земельного кодекса Украины, которые предусматривают право частной и коллективной собственности на землю, а единственно собственность украинского народа такую возможность отрицает. Такое противоречие можно было бы устранить, если бы в Земельном кодексе предусматривалось право собственности на земельный участок, а не на землю. Во-вторых, юридически некорректной является конституционная норма, утверждающая возможность признания атмосферного воздуха объектом права собственности, поскольку в естественном состоянии атмосферный воздух не имеет достаточных признаков индивидуализации, присущей объектам права собственности. Поэтому применение в Законе Украины «О собственности» понятия «воздушное пространство» лучше отвечают требованиям института права собственности.
Законом Украины «О собственности» субъектами права коммунальной собственности, как разновидности права государственной собственности были признаны административно-территориальные единицы в лице областных, районных, городских, поселковых и сельских советов. Однако по Конституции Украины субъектами права коммунальной собственности, обособленной от государственной собственности, уже стали территориальные общины села, поселка, города, которые непосредственно или через образованные ими органы местного самоуправления управляют имуществом, находящимся в коммунальной собственности.
В соответствии со ст.35 Закона Украины «О собственности» и объектам права коммунальной собственности принадлежит: имущество, обеспечивающее деятельность соответствующих советов и образованных ими органов; средство местных бюджетов, государственный жилищный фонд, объекты жилищно-коммунального хозяйства; имущество учреждений народного образования, культуры, здравоохранения, торговли, бытового обслуживания; имущества предприятий; местные энергетические системы, транспорт, системы связи и информации, включая национализированное имущество, переданное соответствующими предприятиями, учреждениями, организациями; другое имущество необходимое для обеспечения экономического и социального развития соответствующей территории, а также имущества, переданное в собственность административно-территориальной единице другими субъектами права собственности.
В ст. 42 Конституции Украины записано, что материальной и финансовой основой местного самоуправления является движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, другие средства, земля, природные ресурсы, находящиеся в собственности территориальных общин сел, поселков, городов, районов в городах, а также объекты их совместной собственности, находящиеся в управлении районных и областных советов.
Однако более полный перечень объектов права коммунальной собственности дан в Законе Украины «О местном самоуправлении в Украине» от 21 мая 1997 г., ВВР// 1997-№24-ст.170 согласно со ст.60 которого «территориальным общинам сел, поселкам, городов, районов в городах принадлежит право коммунальной собственности на движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, другие средства, землю, природные ресурсы, предприятия, учреждения и организации, в том числе банки, страховые общества, а также пенсионные фонды, долю в имуществе предприятий, жилищный фонд, нежилые помещения, учреждения культуры, образования, спорта, охраны здоровья, науки, социального обслуживания и другое имущество и имущественные права, движимые и недвижимые объекты, определенные в соответствии с законом, как объекты права коммунальной собственности, а также средства, полученные от их отчуждения».
Несмотря на такую детализацию объектов права коммунальной собственности, закон имеет существенный недостаток, состоящий в том, что в нём не содержатся критерии, определяющие особенности коммунальной собственности, как это сделано в Законе Украины «О собственности», по этому закону к объектам права коммунальной собственности может относиться любое имущество, «необходимое для обеспечения экономического и социального развития соответствующей территории» (ст. 35).
Обозначенные субъекты права государственной и коммунальной собственности осуществляют надлежащие им полномочия, используя, в частности, особенный правовой институт - управления. Такое управление государственным имуществом от имени народа (населения административно-территориальной единицы) сначала осуществляла соответственно Верховная Рада Украины, местные советы и уполномоченные ими государственные органы (ст. 33 Закона Украины «О собственности»), а после принятия Конституции - непосредственно Кабинет Министров Украины, территориальные общины и уполномоченные ими органы.
Следовательно, управление общегосударственной и коммунальной собственностью ее субъекты осуществляют или через уполномоченные ими государственные органы. Постановлением Верховного Совета УССР еще до принятия Закона «О собственности» полномочия по управлению государственной и коммунальной собственностью были возложены на Кабинет Министров Украины, который в свою очередь осуществлял их через подведомственные органы исполнительной власти, в частности министерства. Постановление Верховного Совета УССР «Об управлении государственным имуществом УССР» от 15 октября 1990г. // ВВРУ - 1992 - № 20 - ст. 274 Позже эти функции были переданы Фонду государственного имущества Постановление Верховного Совета УССР «Об управлении имуществом предприятий, учреждений и организаций, находящихся в общегосударственной собственности» от 14 февраля 1992г. // ВВРУ - 1992 - № 39 - ст. 581 основными задачами, которого есть:
- защита имущественных прав Украины на ее территории и за границей;
- осуществление прав распоряжения имуществом государственных предприятий в процессе их приватизации, создания совместных предприятий; и др.
Объем полномочий относительно управления государственным имуществом определяется в законодательном порядке Законом Украины «О собственности» (ст. 33). Декретом Кабинета Министров от 15 декабря 1992 года. Круг полномочий предусмотренных ст. 33 Закона «О собственности» был расширен. Важно отметить, что министерством и другим органам государственной исполнительной власти при осуществлении функций управления запрещается прямое вмешательство в хозяйственную деятельность предприятий, отнесенных к общегосударственной собственности.
ГЛАВА 2. СОДЕРЖАНИЕ ПРАВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ
2.1 Нормативно-правовая база по управлению государственной собственностью
В ситуации отлаженной приватизации, возникшей в целых секторах российской экономики, по мере развития приватизации и сокращения объема государственной собственности, неизбежно встал вопрос о создании законодательной базы по оперативному и стратегическому управлению этим сектором экономики и смешанными предприятиями в новых условиях. Комплексного механизма и единой долгосрочной стратегии решения этой проблемы выработано не было.
Основным подходом к управлению предприятиями смешанной формы собственности стало представительство интересов государства в акционерных компаниях с государственным участием, получившее в итоге наибольшее распространение на практике.
Нормативная база по этому вопросу появилась уже в первый год рыночных реформ. Уже упоминавшийся Указ Президента РФ «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий» от 16 ноября 1992 г. № 1392 устанавливал, что при преобразовании в АО предприятий, контрольные пакеты акций которых закрепляются в федеральной собственности, правительство РФ и ГК вправе поручать представление интересов государства в Совете директоров предприятия на контрактной основе определенным лицам из числа должностных лиц администрации государственных предприятий или органов государственного управления. Позднее эта норма была подтверждена во второй программе приватизации (Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284).
Затем последовал Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой».
Он касался управления, как существующими федеральными госпредприятиями, так и АО с государственным участием. В документе определялись условия контрактов заключаемых с руководителями госпредприятий и договоров с лицами, представляющими интересы государства в органах управления АО, акции которых закреплены в федеральной собственности (включая круг вопросов, по которым представители государства в органах управления АО должны согласовывать с делегировавшими их органами государственного управления в предварительном порядке свои будущие действия на заседаниях органов управления АО: изменение его учредительных документов и уставного капитала АО, назначение конкретных лиц на руководящие должности в АО, получение предприятием кредитов в сумме, превышающей 10% чистых активов АО, продажа и иное отчуждение имущества, участие в создании других предприятий, включая ФПГ). Правительству РФ было поручено утвердить подробные примерные договора на представление интересов государства, порядок и формы отчетности руководителей федеральных госпредприятий, действующих в соответствии с контрактами и лиц, представляющих интересы государства в АО с закрепленными в федеральной собственности пакетами акций. Однако соответствующий порядок (договор) был утвержден лишь два года спустя после традиционной борьбы Госкомимущества РФ с отраслевыми ведомствами и региональными руководителями.
На рубеже 1995-1996 гг. в советы директоров АО, имеющих долю государства, входило 2500 государственных чиновников. Из них 82% -сотрудники федеральных министерств и ведомств, 12% - представители Госкомимущества РФ, региональных комитетов, 8% - представители местных властей. В качестве конкретного примера можно привести предприятия оборонной промышленности, где в 1996 г. по 376 АО с участием государства из 449 представителями государства были сотрудники Миноборонпрома.
Наиболее вопиющим проявлением нарушение порядка согласования своих действий с МГИ РФ и отраслевыми органами является голосование государственным пакетом от имени государства на собрании акционеров АО за вторичную эмиссию, по итогам которой доля государства многократно сокращалась, причем государство не использовало свое преимущественное право как акционера на выкуп дополнительно выпускаемых акций. Размывание федерального пакета нанесло ущерб государству на сотни миллиардов рублей. Особую тревогу вызывает уменьшение доли государства на ряде стратегически важных для обеспечения национальной безопасности предприятий (например: «Иркутское авиационное ПО» (с 25,5% до 14,5%) в 1996 г., АО «Пермские моторы» (с 14,25% до 6,7%) в 1997 г.), а также в ряде крупных коммерческих банков, располагавших определенной дивидендной базой, по крайней мере, до финансового кризиса 1998 г. (Автобанк, Агропромбанк, Промстройбанк).
Параллельно деятельности представителей государства для управления пакетами акций, находящимися в государственной собственности, предпринимались попытки внедрения такого нестандартного и весьма радикального механизма, как институт доверительной собственности (траста), на основании Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2296 и последующих документов ГКИ. В 1994-1996 гг. эта практика носила характер отдельных пилотных проектов.
Классическим примером доверительной собственности был договор об ее учреждении в отношении 35% акций РАО «Газпром», заключенный 17 февраля 1994 г. В плане практического развития этого направления интересно, что, несмотря на наличие законодательства по вопросам траста (доверительной собственности) (Распоряжение ГКИ РФ от 15 февраля 1994 г. № 334-р об утверждении Типового договора об учреждении траста (доверительной собственности) на пакет акций, находящихся в государственной собственности), встречалась передача государственных пакетов акций и в доверительное управление. Так, согласно Постановлению Правительства РФ от 15 июня 1994 г. № 674, закрепленные в федеральной собственности 51-% пакеты акций 38 приватизируемых хладокомбинатов (предприятий), осуществляющих закупку и поставку продуктов животноводства для государственных нужд, а также ряда других АО, передавались в доверительное управление АО «Российская торгово-промышленная компания «Росмясмолторг» сроком на 3 года, что приблизило ситуацию корпоративного управления на этих предприятиях к имеющейся в акционерных обществах, контрольные пакеты которых передавались в коммерческое управление РАО «ЕЭС России», государственных компаний «Росуголь» и «Роснефть» (см. п. 4).
Здесь необходимо подчеркнуть также, что доверительная собственность по Указу Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2296 предполагала передачу доверенному лицу весьма широких полномочий в отношении имущества, вплоть до прав самого собственника. С введением в действие с 1 марта 1996 г. второй части Гражданского кодекса РФ в юридическом обороте осталось доверительное управление, предполагающее наличие ряда серьезных ограничений для доверенного лица.
Постановление Правительства РФ от 21 мая 1996 г. № 625 с двухлетней задержкой создало правовой механизм представления интересов государства в АО на договорной основе (для физических лиц - институт поверенных в делах государства), утвердило примерный договор на представление интересов государства, порядок его заключения и регистрации, который должен был быть утвержден еще в 1994 г. согласно указу Президента РФ «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой» от 10 июня 1994 г. № 1200. Российскому фонду федерального имущества предписано исходить из предложенного порядка.
По ряду вопросов функционирования АО (назначение конкретных лиц на руководящие должности в АО, получение предприятием кредитов в сумме, превышающей 10% чистых активов АО, продажа и иное отчуждение имущества, участие в иных хозяйственных структурах, включая ФПГ) поверенный в обязательном порядке должен согласовывать с доверителем свою позицию в работе его руководящих органов. Наиболее существенные изменения, внесенные в эту схему летом 1998 г. (новая редакция постановления от 24 июня 1998 г.), вменяют в обязанность поверенного заботу о сохранении мобилизационного потенциала предприятия и вводят запрет на разглашение для посторонних лиц информации о ситуации вокруг АО.
При этом речь шла только о представителях государства, образующих категорию «иные граждане РФ», т. е. не являющихся госслужащими. Подбор представителей государства вменен в обязанность именно отраслевым ведомствам. Механизмы деятельности государственных служащих и регламентация договоров с юридическими лицами на представление интересов государства отсутствовали. Тогда же отдельным постановлением правительства РФ было определено, что представителями государства по управлению закрепленными в федеральной собственности пакетами акций предприятий топливно-энергетического комплекса должны быть должностные лица Министерства топлива и энергетики РФ, которые обязаны голосовать на общих собраниях акционеров в соответствии с директивами министерства.
К сожалению, новый закон о приватизации 1997 г. (ст. 5 и 6) не внес ничего нового в этот вопрос, лишь установив в самом общем виде, что при закреплении в государственной собственности акций АО представителями Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в органах управления открытых акционерных обществ могут назначаться государственные или муниципальные служащие, а также иные лица, которые осуществляют свою деятельность на основании положения, утвержденного Правительством Российской Федерации, а использования в отношении предприятий права «золотая акция» - только государственные и муниципальные служащие, которые осуществляют свою деятельность на основании положения, утвержденного Правительством Российской Федерации.
Несколько более подробно были прописаны условия (ст. 20) преобразования государственных унитарных предприятий в АО, 100% акций которых находится в государственной (муниципальной) собственности: проведение инвентаризации имущества и аудиторской проверки, ряд ограничений на хозяйственные операции в течение 6 месяцев до момента принятия решения о преобразовании в АО и с момента принятия данного решения до момента регистрации АО.
Спустя почти два года в закон 1997 г. был принят ряд поправок (федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» от 23 июня 1999г. (№ 116-ФЗ).
Согласно наиболее существенным из них, касающихся АО, созданных в процессе приватизации, до момента, когда количество акций в собственности государства составит не более 25% их общего количества:
-если в полномочиях представителей государства не указано количество голосов, подаваемых за выдвинутую кандидатуру, они обязаны голосовать таким образом, чтобы обеспечить максимальное представительство государства органах управления акционерных обществ;
представители интересов Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования в совете директоров (наблюдательном совете) открытого акционерного общества согласовывают в письменной форме в порядке, установленном соответственно Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ, муниципальным образованием, свое голосование по вопросам, рассматриваемым на совете директоров (наблюдательном совете) общества.
Правительство РФ, уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, муниципальное образование вправе в любое время осуществить замену члена совета директоров (наблюдательного совета), избранного из числа выдвинутых ими кандидатур и представляющего соответствующие государственные интересы;
-сделки по отчуждению акций, внесенных в уставный капитал общества, (или предусматривающие возможность отчуждения, включая, передачу в доверительное управление) без письменного согласия органа управления, представляющего интересы государства в АО, признаются ничтожными;
При закреплении в государственной или муниципальной собственности 100 процентов акций открытого акционерного общества:
полномочия высшего органа управления общества - общего собрания акционеров осуществляет от имени соответствующего собственника акций орган по управлению государственным (муниципальным) имуществом (включая образование исполнительных органов открытого акционерного общества и досрочное прекращение их полномочий). Формирование позиции Российской Федерации как акционера осуществляется федеральными органами исполнительной власти, определяемыми Правительством РФ, или в ином устанавливаемом им порядке;
предусмотренные законом «Об акционерных обществах» процедуры подготовки и проведения общего собрания акционеров применяются только с момента отчуждения двух и более процентов акций общества от общего количества акций (100 процентов), ранее закрепленных в государственной или муниципальной собственности;
Период, последовавший за принятием Концепции, ознаменовался принятием целого ряда важнейших документов, внедряющих в практику новый инструментарий регулирования взаимоотношений между государством и хозяйственными обществами с его участием в капитале. Работа велась по двум основным направлениям: 1) регламентация деятельности представителей государства в хозяйственных обществах; 2) формирование нормативного поля деятельности самих хозяйственных обществ.
Давно назревшими шагами в правильном направлении являются Постановления Правительства РФ от 4 октября 1999 г. № 1116 и от 7 марта 2000 г. № 195.
В соответствии с первым из вышеупомянутых документов, принятых в порядке реализации Концепции, введены типовые формы отчетности представителей РФ в ОАО (представляется 2 раза в год). Они включают стандартизованную информацию о прибылях и убытках предприятия, дивидендах, размере его кредиторской и дебиторской задолженности, рентабельности (включая показатели ликвидности, финансовой устойчивости, деловой активности, стоимости акций и чистых активов, расчетов в неденежной форме), использовании прибыли по направлениям, наличии признаков банкротства и отчет об участии в собраниях акционеров и заседаниях Совета директоров. Помимо этого ежегодно в вышестоящие органы государственного управления направляется отчет о финансово-хозяйственной деятельности ОАО, в котором должны быть отражены такие вопросы, как распределение акционерного капитала, различные аспекты производственной деятельности предприятия, оплата труда персонала, включая генерального директора, взаимодействие с коммерческими структурами и иностранными инвесторами.
Вторым документом утверждено Положение о порядке назначения и деятельности представителей Российской Федерации в органах управления и ревизионных комиссиях открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, акции которых находятся в федеральной собственности, а также в отношении, которых принято решение об использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении ими («Золотой акции»). В нем дается четкая классификация представителей государства в ОАО (ими могут быть государственные служащие, сотрудники Российского фонда федерального имущества (РФФИ) и его территориальных отделений и иные граждане, действующие на основе договоров о представлении интересов государства), их обязанностей и условий прекращения полномочий. Впервые подробно регламентирован порядок взаимодействия представителей государства с Министерством имущественных отношений и органами отраслевого управления в зависимости от размера государственного пакета акций, включая временные сроки уведомлений, подачи предложений, согласований, выдачи письменных директив, отчетов об участии в работе органов управления предприятий. Круг вопросов, подлежащих согласованию с органами государственного управления, впервые определен со ссылкой на конкретные статьи «Закона об акционерных обществах». Определено также, что представителями государства в органах управления и ревизионных комиссиях акционерных обществ, в отношении которых принято решение об использовании специального права («Золотой акции»), могут быть исключительно государственные служащие, а в отношении 167 ОАО (наиболее крупные и важные предприятия) соответствующие кадровые решения осуществляются Правительством РФ.
Другим направлением совершенствования системы управления, принадлежащими государству пакетами акций (долями, вкладами) в хозяйственных обществах, является создание механизма контроля над деятельностью таких компаний. Очевидно, что первым шагом на пути создания такого механизма должно быть получение информации об их деятельности и ее анализ. Поэтому чрезвычайно важным следует считать создание Реестра показателей экономической эффективности деятельности ОАО с участием государства в капитале на основе отраслевых и территориальных баз данных, предусмотренное Постановлением Правительства РФ от 11 января 2000 г. № 23. Распоряжением Министерства имущественных отношений от 10 июля 2000 г. N 183-р утверждены Методические рекомендации по организации и проведению анализа эффективности деятельности ФГУП и ОАО, акции которых находятся в федеральной собственности. Наряду с утверждением порядка отчетности представителей государства в ОАО, это открывает хорошие возможности для реализации всего спектра управленческих решений со стороны государства в отношении акционерных обществ с участием государства в капитале, наиболее естественное из которых - получение причитающихся дивидендных выплат, что, в свою очередь, является производной получения прибыли на основе достижения определенных рубежей эффективности в текущей хозяйственной деятельности. Логично, что следующей вехой на пути реализации Концепции управления государственным имуществом стало Постановление Правительства РФ от 3 февраля 2000 г. № 104. Этот документ предполагает ежегодное утверждение для ОАО с долей федеральной собственности более 50%, как и для федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП), показателей экономической эффективности деятельности, контроль над их достижением и использованием имущества, определение объема дивидендов, рекомендуемого для голосования представителями РФ в органах управления этих предприятий.
Распоряжением Минимущества РФ от 16 ноября 2000 г. № 1024-р предусматривается обязательное включение в письменные директивы представителям государства в акционерных обществах для голосования в органах их управления вопроса о передаче ведения реестров акционеров предприятий с долей госсобственности уполномоченным регистраторам министерства. Еще накануне утверждения Концепции управления государственным имуществом распоряжением МГИ РФ от 7 сентября 1999 г. № 1249-р были утверждены положение о конкурсах, по результатам которых будет производиться отбор компаний для предоставления статуса уполномоченных регистраторов, и типовое соглашение о его предоставлении.
Актуальность всех вышеперечисленных мер не подлежит сомнению, по времени принятия они запоздали, как минимум, на 2-3 года. Очевидно, что наиболее подходящим временем для их принятия был период сразу после окончания массовой приватизации в 1994-1995 гг. Однако, в сегодняшних условиях быстрое достижение позитивных результатов не является очевидным. Вероятно, объективным временным периодом для оценки результативности Концепции управления государственным имуществом является 2-3-летний период. Основным индикатором улучшения ситуации будет служить, по-видимому, абсолютный и относительный размер бюджетных доходов от принадлежащих государству пакетов акций (долей, паев).
2.2 Осуществление права государственной собственности Российской Федерации
Субъекты права государственной собственности - это, как правило, сложные системные образования, которые существуют и действуют через разветвленную сеть своих органов - административно-управленческих, социально-культурных, оперативно-хозяйственных, хотя и не сводятся к ним. В составе государственной собственности необходимо различать, с одной стороны, имущество, не закрепленное за соответствующими предприятиями и учреждениями, как самостоятельными юридическими лицами, и, относящееся к имуществу государственной казны, а с другой, имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных предприятий и учреждений, как не связанных непосредственно с казной юридических лиц. Соответственно этому, различают осуществление права государственной собственности в отношении казенного имущества и в отношении закрепленного за соответствующими предприятиями и учреждениями, как самостоятельными юридическими лицами. В первом случае, речь идет об осуществлении права государственной собственности самим носителем этого права как таковым, поскольку действия по его осуществлению соответствующие государственные органы, а также юридические лица и граждане совершают не от своего имени, а от имени субъекта права собственности - Российской Федерации, субъекта федерации. Во втором случае, к осуществлению права собственности подключается дополнительное и притом вполне самостоятельное звено - в виде юридического лица, выступающего не от имени собственника, а от своего имени и наделенного на закрепленное за ним имущество либо правом хозяйственного ведения, либо правом оперативного управления. Нередко при осуществлении права государственной собственности имеет место сочетание действий, совершаемых одним субъектом от имени собственника, а другим - от своего имени. Так, государственное унитарное предприятие может распоряжаться принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения имуществом лишь с согласия собственника. Хотя действия по распоряжению имуществом предприятие и совершает от своего имени, но для совершения оно должно испросить согласие уполномоченного государственного органа (например, соответствующего органа по управлению государственным имуществом), который дает его уже от имени собственника. Таким образом, случаи осуществления права государственной собственности непосредственно самим собственником было бы неверно ограничивать теми, когда речь идет об имуществе казны, они значительно шире. Так, в нынешних условиях непосредственное участие субъектов права государственной собственности в осуществлении этого права имеет место при приватизации государственных предприятий, а также при распоряжении унитарным предприятием, закрепленным за ним недвижимым имуществом (а если речь идет об унитарном казенном предприятии - то и движимым). В осуществлении права собственности от имени собственника участвуют Министерство государственного имущества Российской Федерации, Российский фонд федерального имущества и их органы на местах. В дальнейшем, мы сосредоточимся на осуществлении права государственной собственности с помощью таких способов, как право хозяйственного ведения и право оперативного управления.
Право хозяйственного ведения и право оперативного управления относятся к числу ограниченных вещных прав. Поскольку, однако, право хозяйственного ведения и право оперативного управления используются преимущественно как способ осуществления государственной собственности, поэтому мы и рассматриваем его в этом разделе работы. Статья 206 Гражданского кодекса Российской Федерации называет право хозяйственного ведения имуществом в числе вещных прав лиц, не являющихся собственниками. Более развернутая характеристика права хозяйственного ведения дана в ст.294, 295,299,300 и других статьях Гражданского кодекса. В отличие от ранее действовавшего законодательства, круг субъектов права хозяйственного ведения сужен, а его содержание ограниченно.
В Гражданском кодексе предусмотрено, что правом хозяйственного ведения могут наделяться государственные унитарные предприятия, кроме федеральных казенных предприятий, за которыми имущество закрепляется на праве оперативного управления. Соответственно этому Гражданский кодекс не предусматривает использование права хозяйственного ведения как способа осуществления иных, кроме государственной собственности, форм собственности. Позиция, занятая Гражданским кодексом в вопросе о границах использования права хозяйственного ведения, соответствует ст. 8 Федерального закона о введении в действие части первой Гражданского кодекса, которая предписывает преобразование предприятий, не находящихся в государственной или муниципальной собственности и основанных на праве хозяйственного ведения, в хозяйственные товарищества, общества или кооперативы либо их ликвидацию. К указанным предприятиям до их преобразования или ликвидации применяются правила об унитарных предприятиях, основанных на праве оперативного управления, с учетом того, что собственниками их имущества являются их учредители. Отказ от использования права хозяйственного ведения при осуществлении иных форм собственности был поспешным и привел на практике ко всякого рода трудностям. По-видимому, он был вызван эйфорией, связанной с хозяйственными обществами и товариществами, которые на определенном этапе рассматривались в качестве оптимальной организационно-правовой формы образования юридических лиц, занимающихся коммерческой деятельностью. Трудно понять, почему, скажем, кооперативная, общественная или религиозная организация не может образовать подсобное предприятие, выделив ему часть своего имущества в хозяйственное ведение, а нужно обязательно идти по пути создания хозяйственного товарищества или общества, наделяя его правом собственности.
В настоящее время наблюдается возрождение категории хозяйственного ведения. Первой ласточкой можно считать Закон Российской Федерации «О профсоюзах, их правах и гарантиях деятельности», В статье 24 Закона предусмотрено, что профсоюзы, объединения (ассоциации), первичные профсоюзные организации владеют, пользуются и распоряжаются имуществом, находящимся не только в их собственности, но и в хозяйственном ведении. По-видимому, можно ожидать дальнейшего расширения границ использования права хозяйственного ведения. Сужено это право и по своему содержанию, что нашло свое отражение не только в переименовании соответствующего права (раньше оно называлось «право полного хозяйственного ведения», а теперь «право хозяйственного ведения»), но и в том, как очерчены права собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении. Если раньше право полного хозяйственного ведения строилось на той же модели, что и право собственности, то ныне права государственного предприятия, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, строго ограничены, и в то же время достаточно широко определены права на это имущество самого собственника. Помимо того, что собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает руководителя предприятия, он осуществляет также контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества и имеет право на получение части прибыли от использования находящегося в хозяйственном ведении имущества. Как видим, право хозяйственного ведения по своему содержанию ныне резко ограничено. Объясняется это не в последнюю очередь его жесткой привязкой к праву государственной и муниципальной собственности, что, пожалуй, особенно сказалось в Указе Президента Российской Федерации от 14 декабря 1992 г. «О регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий, сданного в аренду». Указом по существу было положено начало резкому ограничению права государственных и муниципальных предприятий по распоряжению закрепленным за ним имуществом: прежде всего недвижимым. Та же тенденция отчетливо прослеживается и в Гражданском кодексе, даже если оставить в стороне вопрос о правовом режиме имущества казенных предприятий, за которыми имущество закреплено на правах оперативного управления и права которых в отношении этого имущества еще более ограничены. В результате право хозяйственного ведения, не говоря уже о праве оперативного управления, хотя формально они закреплены и в законе в качестве вещных прав, обескровлены. По своему содержанию они даже более ограничены, чем прежнее право оперативного управления (смотри статью 93 ГК 1964 года), хотя последнее в свое время резко критиковалось как атрибут административно-командной системы, препятствующий развитию рыночных отношений. Представляется, что ограничения права хозяйственного ведения и, скажем, забегая вперед, права оперативного управления далеко не всегда оправданы, тем более, если учесть расширение границ использования права хозяйственного ведения. В то же время не следует впадать в крайность и строить их по той же модели, что и право собственности.
По ранее действовавшему законодательству решающее значение придавалось делению имущества предприятия на основные и оборотные средства, правовой режим которых был существенно различен. Напомним, что с точки зрения политико-экономической основные средства характеризуются тем, что переносят свою стоимость на готовый продукт постепенно, по мере их снашивания, в то время как оборотные средства потребляются в одном производственном цикле, причем их стоимость целиком входит в затраты на производство продуктов. Положения о бухгалтерском учете проводят различие между основными и оборотными средствами в зависимости от стоимости и срока службы, причем учетно-финансовое деление основных и оборотных средств не во всех случаях совпадает с их политико-экономическим делением. Учетно-финансовое деление основных и оборотных средств проводится и в Положении о бухгалтерском учете и отчетности в Российской Федерации (утверждено приказом министра финансов РФ от 26 декабря 1994г. № 170 и введено в действие с 1 января 1995г.), но ныне оно утратило былое значение, по крайней мере, с точки зрения тех прав, которые принадлежат предприятиям в отношении как основных, так и оборотных средств. Почему это произошло?
Подобные документы
Понятие государственной и муниципальной собственности. Проблемы управления муниципальной собственностью в России. Анализ деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, их компетенция и эффективность деятельности.
курсовая работа [471,5 K], добавлен 22.04.2013Цели и задачи управлении государственной и муниципальной собственностью. Понятие государственной и муниципальной собственности. Цели и задачи государственной политики в области управления ими. Залог собственности. Понятие залога и правовая основа.
контрольная работа [23,5 K], добавлен 25.02.2012Сущность понятия муниципальной собственности, нормативно-правовые основы ее регулирования. Проблемы эффективности управления муниципальной собственностью на примере МО ГО "Улан-Удэ". Оценка доходов и пути совершенствования управления этой сферой.
курсовая работа [186,1 K], добавлен 16.09.2017Собственность: определение, цели и принципы управления государственной и муниципальной собственностью. Нормативно-правовое регулирование государственной и муниципальной собственностью. Состав областного имущества и анализ поступления доходов бюджета.
курсовая работа [151,0 K], добавлен 26.09.2014Право муниципальной собственности, как институт муниципального права. Исследование вопросов соотношения муниципальной собственности с государственной и частной. Полномочия органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью.
реферат [30,6 K], добавлен 18.08.2011Понятие муниципальной собственности, принципы ее формирования, наступление и прекращение права собственности. Анализ управления муниципальной собственностью муниципального образования город Омск Омской области. Полномочия органов местного самоуправления.
научная работа [41,6 K], добавлен 21.11.2010Экономическая роль и функции государства. Понятие государственной и муниципальной собственности и финансов. Состав и процесс формирования муниципальной собственности. Роль Департамента имущественных отношений. Муниципализация социальных объектов.
курсовая работа [45,4 K], добавлен 16.12.2011Становление и развитие муниципальной собственности, ее разграничение между субъектами по законодательству Российской Федерации. Организация управления муниципальной собственностью в Белгородской области, совершенствование его правового регулирования.
курсовая работа [65,1 K], добавлен 15.03.2012Характеристика системы управления муниципальной собственностью. Анализ нормативно-правовой базы по этому вопросу. Методы выявления проблем в управлении муниципальной собственностью Иркутска. Разработка проекта по совершенствованию системы управления.
дипломная работа [4,0 M], добавлен 04.06.2010Состав муниципальной собственности и разграничение собственности по законодательству Российской Федерации. Основные проблемы эффективности управления муниципальной собственностью Тюменского городского округа, разработка мероприятий по ее повышению.
курсовая работа [108,4 K], добавлен 12.10.2012
