Державне управління

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПЛАН

1. Цілі державного управління

2. Функції та функіональна структура державного управління

3. Організаційна структура державного управління та основи її побудови

1. ЦІЛІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Перехід до справжньої демократії передбачає перш за все зміну механізмів цілепокладання в державному управлінні, надання даній підсистемі елементів об'єктивно зумовленого, обґрунтованого і раціонального характеру. Цілі становлять собою продукт діяльності політичної системи, певним чином суб'єктивний відбиток об'єктивного.

Об'єктивно цілі державного управління народжуються і мають народжуватись «знизу» -- іти від потреб та інтересів людей, об'єднаних у державу. Зміст і цілі держави полягають у тому, щоб сприяти матеріальному і духовному розвиткові свого народу. Внутрішній стан суспільства і проб-
леми, що його турбують, є справжнім і актуальним джерелом формування цілей державного управління.

Велике соціологічне значення має ієрархія цілей державного управління. Ієрархія цілей державного управління, побудована за принципом пріоритету потреб та інтересів розвитку суспільства.

Цілі -- це продукт свідомості, суб'єктивне відображення об'єктивного.

За джерелом виникнення й змістом, складною й логічною послідовністю основні види цілей державного управління утворюють таку структуру:

суспільно-політичні, що охоплюють комплексний, цілісний, збалансований і якісний розвиток суспільства;

соціальні, які відображають вплив суспільно-політичних цілей на соціальну структуру суспільства, взаємовідносини її елементів, стан і рівень соціального життя людей;

економічні, які характеризують і утверджують економічні відносини, що забезпечують матеріальну основу реалізації суспільно-політичних та інших цілей;

духовні, пов'язані в одному аспекті зі сприйняттям духовних (культурних) цінностей, якими керується суспільство, а в другому -- з підключенням духовного потенціалу суспільства в реалізацію суспільно-політичних і соціальних цілей.

Вони певним чином уточнюються конкретизованими цілями, які є нижчим рівнем цілей порівняно з основними,
а саме:

діяльнісно-праксеологічними, що передбачають розподіл
і регулювання діяльності за конкретними структурами механізму держави та державного апарату;

організаційними, які спрямовані на вирішення організаційних проблем у суб'єктах і об'єктах державного управління -- побудову відповідних функціональних і організаційних структур;

виробничими, що полягають у створенні й підтриманні
активності тих керованих об'єктів, які відповідають за досягнення названих вище цілей і сприяють їх реалізації;

інформаційними, що забезпечують процеси цілевизначення, цілепокладання, цілереалізації та оцінювання ціледосягнення необхідною, достовірною, достатньою та адекватною інформацією;

роз'яснюючими, що вимагають відпрацювання знань, мотивів і стимулів, які сприяють практичному досягненню комплексу цілей державного управління.

Цілі державного управління також поділяють на: стратегічні, пов'язані з якістю суспільства, його збереженням і перетворенням; тактичні; оперативні.

Стратегічні цілі розгортаються в тактичні, що фіксують великі блоки дій щодо досягнення перших, а тактичні -- в оперативні, які визначають щоденні й конкретні дії з досягнення стратегічних і тактичних цілей.

Тактичні цілі, як правило, мають визначатися програмами діяльності
уряду, центральних і місцевих органів виконавчої влади, цільовими програмами.

Так, наприклад, в якості стратегічної цілі може бути перехід України на модель стійкого соціально-економічного розвитку, що передбачає:

створення для народу України середовища проживання, що відповідає історичним, духовним та матеріальним потребам;

досягнення соціальної стабільності суспільства.

В якості першочергових цілей можна розглядати:

ефективне подолання у короткі строки та з мінімальними затратами системної кризи,

відновлення виробництва та поліпшення добробуту людей на основі научно-технічного прогресу, розширення відновлення та управління народним господарством,

відтворення систем життєзабезпечення суспільства та усіх видів соціального захисту,

створення організаційно-правових умов для розвитку закріплення відносин між різними формами власності,

формування та зміцнення суспільних інститутів, що забезпечили стійкий та надійний демократизм суспільства і держави,

формування та практичне здійснення державної політики направленої на модернізацію усіх сторін господарського життя держави,

здійснення організаційних, правових, економічних, інформаційних заходів по розвитку та використанню можливостей потенціалу суспільства,

забезпечення внутрішньої та зовнішньої безпеки,

досягнення гармонійного, збалансованого та взаємозв'язаного розвитку територій і регіонів у взаємодії їх з центральною державною владою.

У науковій літературі зазначається градація цілей державного управління і за іншими засадами: за обсягом --загальні (для всього державного управління) і часткові (для окремих його підсистем, ланок конкретних компонентів), за результатами -- кінцеві й проміжні, за часом -- віддалені, близькі й безпосередні.

У процесі цілевиявлення важливе значення має побудова
«дерева» цілей державного управління на основі визначення стратегічної цілі й розбивки її на цілі нижчого порядку.

Цілі державного управління, представлені в певному «дереві», мають відповідати таким вимогам:

бути об'єктивно зумовленими й обґрунтованими, виходити з об'єктивних закономірностей і тенденцій суспільного розвитку й діяльності людей;

бути соціальне мотивованими, тобто йти від потреб, запитів й інтересів людей, відповідати їм і викликати цим самим розуміння, підтримку цілей, прагнення втілити їх у життя;

бути науково обґрунтованими, тобто підкріпленими відповідними науковими дослідженнями прогнозів економічного,
соціального та духовного розвитку суспільства;

бути системно організованими, включати в певній по-
слідовності цілі стратегічні, тактичні й оперативні, загальні й часткові, головні й забезпечуючі, кінцеві й проміжні, віддалені, близькі й безпосередні тощо;

бути забезпеченими в ресурсному відношенні як з інтелектуального, так і з матеріального боку, базуватись на реальному, а не на уявному потенціалі.

Обґрунтованість і дієвість цілей державного управління визначаються їх залежністю від певних ресурсів і забезпеченості ними. Особливе значення тут мають, як і у всьому, природні й людські ресурси, але таких ресурсів мало і збільшення їх не передбачається. Тому увагу слід звернути на ті, які не потребують великих витрат, відтворюються, розвиваються й перебувають у нашому розпорядженні. Перш за все -- це ресурси права. Будь-які цілі, які ставляться в державному управлінні, мають оцінюватися під кутом зору їх відповідності правовим вимогам (справедливості, правди, гуманізму), закріплюватися законодавчо і проводитись у життя силою законів і державних механізмів їх реалізації.

На особливу увагу заслуговує співвідношення цілей і засобів їх досягнення. Раціональне й ефективне державне управління вимагає поєднання цілей, засобів і методів їх реалізації, оскільки лише воно створює кругообіг у системі державного управління, породжує до нього довіру суспільства, людей і стимулює управлінські процеси.

2. ФУНКЦІЇ ТА ФУНКЦІОНАЛЬНА СТРУКТУРА ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Поняття й види функцій державного управління

Цілі й функції державного управління взаємозумовлені. Якщо перші відповідають на питання «Що робити?», то другі -- «Як робити?» Розрізняють поняття «функції державного управління» і «управлінські функції органів державної влади». Функція управління - це вид державно-управлінської діяльності, що базується на поділові та взаємодії управлінської праці, який характеризується певною однорідністю, складністю та стабільністю впливу на об'єкт і суб'єкт управління, здійснюється відповідно до законодавства спеціально створеними органами виконавчої влади за допомогою специфічних методів з метою втілення в життя завдань державного управління.

Функції державного управління -- це специфічні за предметом, змістом і засобом забезпечення цілісні управляючі впливи держави. Вони тісно пов'язані з суспільними функціями держави і відображають способи здійснення останніх.



Якщо суспільні функції держави розкривають її суспільну природу й роль, то функції державного управління показують, як, якими способами, у процесі яких взаємозв'язків із суспільством вона їх здійснює.

Управлінські функції органів державної влади -- це юридично виражені управляючі впливи окремих органів державної влади, які вони мають право і зобов'язані здійснювати щодо певних об'єктів управління або компонентів певних структур

Обсяг управлінської функції зумовлений місцем державного органу в структурі управляючої системи й окреслює його межі в управлінні суспільними процесами.

Функції державного управління й управлінські функції органів державної влади у зв'язку зі специфікою їх параметрів поділяються на види.

Ретельно визначив функції державного управління у комплексному розумінні цієї управлінської категорії французький дослідник Бернар Гурне. Він класифікував усі функції на такі види: головні, допоміжні та командні. За основу класифікації тут беруться завдання, які виконують органи державного управління. До головних функцій відносяться ті, що виконуються на пряме замовлення суспільства (оборона, національна безпека, поліція, правосуддя, наука, соціальна опіка тощо). Допоміжні - це ті, що виникають унаслідок внутрішніх потреб управлінської системи (управління персоналом, контроль, господарська діяльність тощо). І нарешті, існують види управлінської діяльності, безпосередньо пов'язані із застосуванням влади, їх можна визначити як командні функції.

У науковій літературі зустрічаються різні варіанти класифікацій (переліків) функцій управління.

Функції державного управління й управлінські функції органів державної влади у зв'язку зі специфікою їх параметрів поділяються на види.

Так, за критерієм змісту, характером і обсягом впливу функції державного управління поділяють на загальні й спеціальні.

Загальними є функції управління, які відображають сутнісні моменти державного управління, його об'єктивно необхідні взаємозв'язки і мають місце практично в будь-якій управлінській взаємодії органів державної влади з об'єктами управління. За характером і послідовністю дій до загальних функцій управління доцільно віднести такі: аналіз, прогнозування, планування, організація, регулювання, робота з персоналом, облік, контроль.

Спеціальні функції управління відображають особливий зміст окремих впливів, зумовлений різноманітністю багатьох взаємодіючих в управлінні компонентів. Вони реалізуються, як правило, в окремих сферах, галузях або на ділянках державного управління і визначаються в основному запитами об'єктів управління (економічними, духовними тощо).

Залежно від спрямованості й місця впливу можна виділити внутрішні й зовнішні функції управління.

Внутрішні функції державного управління уособлюють управління всередині державної управлінської системи й зумовлені багаторівневою і різнокомпонентною побудовою держави як суб'єкта управління.

Зовнішні функції державного управління характеризують безпосередньо процес впливу органів державної влади на об'єкти управління. Система зовнішніх функцій управління визначається, з одного боку, вертикальною й горизонтальною побудовою організаційної структури механізму держави та державного апарату, а з іншого - цілями, особливостями змісту діяльності різних об'єктів управління.

Набір функцій державного управління залежить від стану, структури і рівня самокерованості управлінських суспільних процесів.

Функції управління: а) обумовлені цілями (завданнями) управління; б) носять об'єктивний характер; в) є складовими частинами змісту управлінської діяльності; г) є відносно самостійними та однорідними; д) безпосередньо виражають владно-організуючу сутність виконавчої влади; е) реалізуються в процесі управлінських відносин (взаємодія суб'єкта та об'єкта управління); є) спрямовані на забезпечення життєво необхідних потреб об'єкта управління.

Функції управління розрізняються між собою за специфічними особливостями, виходячи з цілей та завдань виконавчої влади. Тому, на думку В. Малиновського, слід виділити:

а) загальні або основні;

б) спеціальні або спеціалізовані, які відображають специфіку конкретного суб'єкта управління або керованого об'єкта;

в) допоміжні або обслуговуючі, які обслуговують виконання загальних і спеціальних функцій.

Слід зазначити, що хоча ці види функцій державного управління різняться між собою, але вони тісно взаємопов'язані, завдяки чому система державного управління власне і досягає поставленої мети, координуючи всі свої дії.

У свою чергу, зазначені види складаються з таких категорій:

1) загальні функції - адміністративно-політичні, економічні, соціальні,

культурно-освітні;

2) спеціальні функції - стратегічне планування, прийняття управлінських рішень, організація діяльності, мотивація, контроль;

3) допоміжні функції - управління людськими ресурсами, фінансова діяльність і бюджетний процес, юридично-судові функції, діловодство і і документування, зв'язки з громадськістю (див. рис. ).



Рис. Схема функцій державного управління

Загальні або основні функції - це ті, заради яких органи державного управління і створені політичною владою. За своєю природою ці функції є дуже різними. Але спільною ознакою для них є служіння колективним (загальним) інтересам суспільства. Причому, йдеться як про колективні потреби всієї спільноти, так і окремих її частин.

До адміністративно-політичних функцій можна віднести такі:

-оборона країни: утримання армії, мобілізаційна робота, участь військ у міжнародних миротворчих операціях;

-національна безпека;

-охорона кордонів та митниця;

-зовнішня політика: зовнішні зносини, представництво країни за кордоном, захист прав співвітчизників за межами країни, зовнішня економічна політика;

-судочинство;

-прокурорський нагляд;

-громадянський стан;

-забезпечення правопорядку: охорона прав і свобод громадян, боротьба зі злочинністю, охорона власності, попередження правопорушень;

-функціонування органів державної влади;

-політика в сфері інформаційного простору;

-регулювання відносин із церквою та релігійними організаціями.

Перелік економічних функцій державного управління:

-забезпечення правової бази і суспільної атмосфери, що сприяє ефективному функціонуванню ринкової економіки;

-захист та заохочення конкуренції;

-загальна координація економічної політики: оподаткування, капіталовкладення, кредитна політика, ціни, зовнішня торгівля;

-грошовий обіг: грошова емісія, контроль за грошовою масою, запровадження обмінних курсів;

-контроль за оплатою праці;

-контроль за рівнем інфляції та зайнятості.

Можна виділити такі соціальні функції державного управління:

-діяльність у галузі охорони здоров'я та гігієни: запобігання хворобам і нещасним випадкам, забезпечення медичного догляду, контроль за якістю харчової та фармацевтичної продукції;

-регулювання демографічних процесів, планування сім'ї;

-захист прав та інтересів працівників: дотримання трудового законодавства, організація ринку праці, боротьба з безробіттям, перекваліфікація працівників;

-перерозподіл прибутків на користь.^ малозабезпечених верств населення;

-соціальний захист і соціальне забезпечення населення, насамперед тих, хто вже чи ще не може брати участі" в суспільному виробництві або тимчасово незайняті;

-житлово-комунальна діяльність та урбанізація: житлове будівництво, обслуговування житлового фонду, планування і розвиток міст;

-охорона навколишнього середовища, забезпечення екологічної безпеки;

-захист прав людини.

Можна виділити такі освітні та культурні функції державного управління:

-створення умов для отримання загальної, технічної, мистецької освіти;

-розвиток вищої школи та науки;

-сприяння розвитку мистецтва і культури, народної творчості населення;

-організація спортивного виховання та валеології;

-розвиток професійного та аматорського спорту;

-розвиток туризму;

-організація дозвілля населення.

Спецільні або спеціалізовані функції державного управління знаходять вираз в діяльності окремих органів державного управління, їхніх ланок і підсистем, відображаючи специфіку конкретного суб'єкта управління чи керованого об'єкта. Під спеціальними функціями управління слід розуміти відносно відокремлені напрями управлінської діяльності, які забезпечують управлінську дію, відображаючи її суть і зміст на всіх- рівнях державного управління. Ці функції -- основні, бо для їх реалізації утворюються системи управління. Саме ці функції беруть участь у здійсненні управлінського процесу.

Отже, ці функції вважаються спеціальними або спеціалізованими, оскільки будь-яка інша управлінська діяльність буде здійснюватися шляхом їх послідовного застосування.Наприклад, вирішення будь-якої функціональної чи галузевої проблеми починається з аналізу стану справ у цій сфері та розробці заходів для його нормалізації та поліпшення. Тому можна вважати, що спеціальні функції є важливим елементом управлінської діяльності. вже зазначалося, до спеціальних функцій державного управління відносяться: стратегічне планування, прийняття управлінських рішень, організація діяльності, мотивація, контрольна функція.

Функції планування, прийняття рішення, організації, мотивації та контролю можна вважати головними, оскільки будь-яка інша управлінська діяльність буде здійснюватися шляхом послідовного їх застосування.

Так, з погляду управління функція планування полягає в розробленні змісту та послідовності дій для досягнення сформульованих цілей.

Стратегічне планування

Функція планування включає:

вибір цілей організації;

визначення політики, програм, способу дій і методів дослідження цілей.

Планування забезпечує основу для прийняття інтегрованих рішень і є життєво необхідним у кожній із підсистем та в глобальній системі в цілому.

Всю різноманітність планів можна класифікувати за такими ознаками: за предметом планування: планування цілей; планування засобів; планування процесів.

Залежно від термінів: довгострокове (більше 5 років); середньострокове (від 1 до 5 років); короткострокове (до 1 року); оперативне (квартал, місяць...).

За масштабами планування: загальне планування; планування по галузях діяльності; планування проектів (завдань).

За сферами планування: фінансове планування; планування робочої сили та ін.

Для того щоб функція планування досягла мети, вона повинна грунтуватися на таких принципах: повнота, точність, економічність, масовість. Будь-яке планування - це прогнозування майбутнього. Прогноз буде не надійним, якщо не грунтується на вичерпному знанні того, що відбувається тепер.

Прийняття управлінських рішень

Можна виділити такі основні блоки процесу вироблення управлінських рішень: 1) виникнення ситуації, яка вимагає прийняття рішення; 2) підготовка необхідної інформації; 3) підготовка та оптимізація майбутнього рішення; 4) ухвалення (вибір) рішення; 5)організація виконання прийнятого рішення

Організація діяльності

Основною метою організаційної функції є забезпечення переходу від стратегії до структури організації.

Організація як спеціальна функція державного управління - це процес побудови структури органу управління, що дає можливість службовцям ефективно взаємодіяти для досягнення мети організації.

Головними характеристиками організації служб є:

- ефективність, досягнута за рахунок суворого розподілу обов'язків між державними службовцями, що дає можливість використовувати

висококваліфікованих спеціалістів на керівних посадах;

- сувора ієрархієзація влади, що дає змогу вищій за рангом посадовій особі здійснювати контроль за виконанням завдань співробітниками, нижчими за рангом;

- формально встановлена і чітко зафіксована система правил, що забезпечує однотипність управлінської діяльності і застосування загальних інструкцій до окремих випадків у найкоротший термін;

- безособовість адміністративної діяльності й емоційна нейтральність відносин, що складаються між функціонерами організації, де кожен з них виступає не як індивід, а як носій соціальної влади, представник певної посади.

Організаційний процес поділяють на два аспекти:

- поділ організації на підрозділи відповідно до цілей і стратегії, тобто побудова структури;

- організація взаємовідносин і повноважень.

Мотивація

У процесі управління важливо визначити основні засади і взаємозв'язок мотивів, виділити головні для того, щоб створити необхідні умови для їх реалізації чи формування нових зусиль до дій.

При реалізації і формуванні мотивів слід враховувати три ключові поняття змісту мотивації: зусилля, організаційні цілі та індивідуальні потреби. Керівники повинні домагатися від своїх працівників енергійних

зусиль з метою досягнення організаційних цілей. Для цього вони мають забезпечити потреби індивідів, які становлять основні цілі мотиваційних зусиль.

Отже, мотивація - це така рушійна сила, що грунтується на задоволенні певних потреб, примушуючи людину діяти з максимальними зусиллями для досягнення особистих чи організаційних цілей.

Контрольна функція

У загальному вигляді контрольна функція полягає в тому, щоб встановити, чи відповідає діяльність органів управління, підприємств, установ, організацій тим завданням, що стоять перед ними; чи виконуються і як саме виконуються покладені на них обов'язки; яким є практичний результат зробленої роботи; чи є відхилення від поставлених цілей і якщо так, то які причини і хто в цьому винен тощо. Отже, контроль - це процес забезпечення досягнення організацією своєї мети, який складається зі встановлення критеріїв, визначення фактично досягнутих результатів і проведення коректувань у тому випадку, якщо досягнуті результати суттєво відрізняються від встановлених критеріїв

Державний контроль (нагляд) - одна з форм здійснення державної влади, забезпечення додержання законів та інших нормативних актів, що видаються органами держави, система державних органів перевірки. Контроль здійснюють тією чи іншою мірою усі суб'єкти державного управління, оскільки в межах своєї компетенції контролюють виконання прийнятих рішень, дотримання законодавства в діяльності всієї системи, окремої галузі чи структурної управлінської ланки. Такий контроль може стосуватись як внутрішніх, так і зовнішнішніх аспектів управлінської діяльності.

Крім загальних та спеціальних функцій, органи державного управління здійснюють ще й конкретну роботу, змістом якої є сприяння нормальному здійсненню вищезгаданих фунцій. Така діяльність отримала назву допоміжних або обслуговуючих функцій державного управління.

Якщо загальні функції мають властивість відрізнятись одна від одної, а отже, потребують запровадження специфічних методів, то допоміжні мають іншу прикметну рису - вони є спільними для всіх управлінських структур і без яких їх діяльність є неможливою. Серед них можна виділити такі: управління людськими ресурсами, фінансова діяльність і бюджетний процес, юридично-судова діяльність, діловодство і документування, зв'язки з громадськістю

Управління людськими ресурсами (надалі УЛР) - це адміністрування кадрової служби (аналіз змісту роботи; складання методик відбору кадрів; тестування персоналу; впорядкування класифікації й описів посад; оцінювання результатів праці персоналу; організація оплати праці; оформлення процедур найму і звільнення; ведення документації); функції, пов'язані з: плануванням; залученням; відбором; соціалізацією; професійним розвитком; оцінюванням показників діяльності; оплатою праці; мотивацією; підтримкою робочих відносин з метою максимального використання потенціалу людських ресурсів.

Фінансова діяльність

Визначають такі функції фінансів: розподільчу, регулюючу та контрольну. Фінансова система будь-якої країни складається з трьох основних, взаємопов'язаних підсистем: державні фінанси, фінанси первинних ланок економіки (підприємств) і фінанси населення. Центральне місце у здійсненні наведених функцій фінансів посідають фінанси держави.

Державні фінанси - це система економічних відносин, за допомогою яких органи державної управління розподіляють та перерозподіляють вартість валового національного продукту (ВНП), який є об'єктом фінансових відносин, у відповідності з покладеними на них функціями. Оскільки держава сама нічого не створює (фінансові ресурси підприємств і населення надходять до державних фінансів за допомогою податкової системи, страхових, митних, гарантних платежів), то вона перерозподіляє частину ВНП на свої потреби, централізуючи її у загальнодержавних фондах, насамперед у державному бюджеті. Так само, як вона нічого не створює, так вона і не "проїдає" те, що створює суспільство (за винятком тієї частини, що йде на утримання державних структур влади й управління). Державні фінансові ресурси значною мірою повертаються населенню та підприємствам у вигляді фінансування соціальних програм, субсидій, дотацій та капіталовкладень.

Бюджетний процес

Бюджетний процес - це регламентований законодавством порядок складання, розгляду, затвердження бюджетів, їх виконання та контроль за їх виконанням, затвердження звітів про виконання бюджетів. У ньому визначається обсяг фінансових ресурсів, що необхідні для виконання завдань з розвитку виробничої та невиробничої сфер народного господарства, встановлюється розподіл цих ресурсів у галузевому та територіальному розрізах. До завдань бюджетного процесу відносять:

- визначення доходів з кожного джерела;

- визначення величини видатків;

- контроль за фінансово-господарською діяльністю підприємств, організацій, установ за виконанням ними бюджетних коштів;

- створення державних матеріальних і грошових резервів для постійного фінансування передбачених заходів.

Головним призначенням Державного бюджету є розподіл державних коштів між міністерствами (відомствами) і програмами. З цієї точки зору, бюджет являє собою внутрійшній засіб управління уряду. Разом з тим, бюджет відіграє й іншу важливу роль, яка виходить за рамки внутрішніх урядових відносин. Бюджет є основним засобом впливу на стан економіки. Адже розмір бюджету (особливо бюджетний дефіцит), характер податкової політики і структура витрат допомагають визначити темпи економічного зростання, тенденції змін у сфері зайнятості, відсоткові ставки і цінові зміни. Слід також зазначити, що й економіка впливає на бюджетну політику: економічний стан визначає бюджетні показники.

Юридично- судові функції.

Суть юридичної функції полягає у забезпеченні відповідності рішень, розпорядчих документів органів державного управління чинному законодавству, правовим нормам.

Судово-позовна об'єднує в собі всі види діяльності щодо розгляду справ, які можуть призвести до судових процесів, а також самих процесів.

Діловодство і документування

Документальне відображення інформації є невід'ємним елементом управління. Документування - це діяльність, спрямована на зберігання всієї документації, що стосується основних напрямків і процедур роботи органу державного управління та прийнятих рішень, протягом такого часу, допоки ця документація становить цінність.

Документування, яке займає вагоме місце у процесі здійснення управлінської діяльності, полягає у фіксації за встановленими правилами на паперових або магнітних носіях управлінських дій, тобто у створенні документів. Підставою для створення документів є необхідність засвідчення наявності та змісту управлінських дій, передавання, зберігання і використання інформації протягом певного часу або постійно. Бернар Гурне визначає документування як систему дій, спрямовану на пошук, збирання і розповсюдження інтелектуальної інформації, яка необхідна персоналові адміністративної установи для виконання своїх обов'язків.

З'язки з громадськістю

"Громадські зв'язки - це функція управління, яка встановлює і підтримує взаємокорисні стосунки між організацією та громадськістю, від якої залежить її успіх чи невдача". До організацій у нашому випадку ми відносимо органи державного управління. Хто ж репрезентує їх громадськість? Під громадськістю в паблік рілейшнз розуміють ту частину соціального оточення, яка своєю поведінкою може безпосередньо чи опосередковано впливати на успішну діяльність організації. Для органу державного управління істотне значення має його репутація саме у цих категорій громадськості. Наприклад, для такого органу державного управління як обласна державна адміністрація основною публікою є жителі даної області в цілому, а також організації, установи, підприємства, громадські об'єднання, які перебувають у відносинах взаємозалежності з цим органом виконавчої влади. Отже, громадські зв'язки органу виконавчої влади - це достатньо широка система взаємин, ядром якої є стосунки між цим органом і громадянами, відносно яких цей орган здійснює свій управлінський вплив.

Відомий американський фахівець Рекс Гарлоу дає таке визначення ГЗ, з яким можна погодитися: "Паблік Рілейшнз - це одна із функцій управління, що полягає у встановленні та підтримці спілкування, взаєморозуміння, прихильності та співробітництва між організацією та її громадськістю. Вона включає в себе вирішення різних проблем: забезпечення управлінців інформацією про громадську думку та надання допомоги у розробці відповідних заходів; забезпечення їх діяльності в інтересах громадськості; підтримання управлінців у стані готовності до різних змін шляхом своєчасного передбачення тенденцій; використання досліджень та відкритого спілкування як засобів діяльності".

Основною метою ГЗ органів державного управління є вплив на створення зовнішнього і внутрішнього соціально-політико-психологічного середовища, яке було б сприятливим для успіху та іміджу, а також забезпечення бажаної поведінки цього середовища у ставленні до самого органу влади.

О.С. Конотопцев виділяє 4 групи функцій:

1. Функції державного суверенітету (оборона, міжнародне представництво, охорона порядку, контроль, регламентація).

2. Економічні функції (забезпечення функціонування фінансової системи та загальне регулювання економіки).

3. Соціальні функції (соціальний захист та охорона здоров'я).

4. Гуманітарні функції (освіта, культурний розвиток та забезпечення умов наукової діяльності) [9].

Автори навчального посібника «Теорія та історія державного управління» (Г. С. Одінцова, В. Б. Дзюндзюк, Н. М. Мельтюхова та ін.) вважають за доцільне виокремити наступні види функцій.

І. Головні функції державного управління

Політико-адміністративні:

* забезпечення державного суверенітету;

* здійснення внутрішньої та зовнішньої політики в межах Конституції і законів України;

* забезпечення прав і свобод людини та громадянина;

* здійснення заходів із забезпечення обороноздатності та національної безпеки;

* забезпечення та координація роботи органів влади;

* регулювання демографічних та міграційних процесів;

* створення та діяльність політичних партій;

* перегляд територіального устрою країни;

* формування громадсько-правової відповідальності.

Економічні:

* гарантія економічної безпеки та самостійності;

* координація економічної політики;

* реалізація фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики;

* забезпечення рівних умов розвитку для всіх форм власності;

* розробка та здійснення державних програм соціально-економічного. науково-технічного розвитку;

* організація та забезпечення зовнішньоекономічної діяльності;

* забезпечення виконання бюджету (країни, регіону);

* формування грошової політики та регулювання обігу;

* забезпечення якості товарів та послуг, застосування національних та міжнародних стандартів.

Соціальні:

* розробка та здійснення державних програм розвитку соціальної сфери;

* формування та реалізація заходів щодо забезпечення охорони здоров'я та гігієни населення:

* регулювання трудових відносин між найманими робітниками та роботодавцями.

* формування системи соціального захисту та пенсійного забезпечення;

* забезпечення раціонального використання природних ресурсів;

* регулювання відносин в сім`ї, охорона дитинства, материнства, батьківства;

* забезпечення прав корінних народів та соціальних меншин.

Культурно-освітні:

* забезпечення розвитку фундаментальних наук;

* розробка та впровадження державних програм загальної, технічної, гуманітарної освіти;

* здійснення заходів щодо забезпечення спортивного виховання дітей та підлітків;

* поширення інформації неполітичної спрямованості;

* створення умов для розвитку мистецтва та культури;

* забезпечення можливостей щодо організації відпочинку та проведення спортивних змагань;

* формування системи підготовки та перепідготовки кадрів, підвищення кваліфікації.

II. Допоміжні функції державного управління

Управління персоналом:

* формування служби управління кадрами;

* застосування сучасних методів кадрового менеджменту;

* формування ефективної системи добору та підготовки кадрів;

* оновлення управлінської еліти;

* запобігання рецидивам непрофесіоналізму та некомпетентності при формуванні кадрового потенціалу;

* посилення соціальної та політичної захищеності службовців;

* утвердження нової культури державної служби;

* розробка та впровадження сучасних методів визначення потреби в кадрах;

* запровадження механізмів розвитку персоналу, що забезпечують якісно новий рівень кадрового потенціалу.

Організація служб та процедур:

* визначення ефективної побудови організаційної структури державного органу;

* урахування рівня керованості та факторів ресурсного забезпечення при створенні підрозділів та розмежуванні їх повноважень;

* розробка оптимальних схем делегування повноважень за рівнями ієрархії;

* розмежування збалансованих повноважень і відповідальності органів влади щодо забезпечення державних та громадських послуг;

* розробка і впровадження сучасних організаційних регламентів та управлінських процедур.

Технічне забезпечення управління:

* визначення потреб щодо технічного забезпечення управління;

* формування сучасної технічної бази здійснення управлінського впливу;

* збереження, обслуговування та ремонт управлінської техніки;

* своєчасне оновлення технічних засобів;

* застосування сучасних технологій управління;

* розробка нових технологій.

Формування бюджету:

* формування пропозицій щодо доходної та витратної частин бюджету;

* підготовка бюджетних рішень;

* розробка процедур підвищення якості бюджетного процесу;

* регулювання бюджетного процесу.

Юридичне забезпечення:

* прийняття легітимних законодавчих актів;

* забезпечення якості правового регулювання;

* запобігання порушенням вимог законності в роботі органів влади;

* недопущення проявів бюрократизму та корупції в діяльності владних структур;

* правове регулювання відносин між гілками влади;

* здійснення діяльності, пов`язаної із судовими позовами.

Діловодство:

* фіксація управлінських дій, створення документів за встановленими правилами на паперових або магнітних носіях;

* зберігання документації, що стосується основних напрямів і процедур роботи органів державного управління та прийняття рішень;

* регламентування порядку роботи з документами від моменту їх створення (надходження) до відправлення (передачі в архів);

* впровадження комп`ютерних технологій опрацювання документальної інформації відповідно до вимог державних стандартів та відповідних інструкцій;

* дотримання термінів діловодства та зберігання документів;

* організаційно-методичне забезпечення роботи з документами у структурних підрозділах.

Контроль та аудит:

* визначення об'єкта та предмета контролю;

* складання правил та регламентів проведення контролю;

* одержання та співставлення інформації з різних джерел;

* прийняття рішень за підсумками контролю;

* доведення рішень до адресата, а в разі необхідності - до громадських та правоохоронних органів;

* надання допомоги підконтрольним структурам у наведенні порядку;

* сприяння недопущенню помилок у подальшій роботі;

* запровадження аудиту при встановленні реального становища з проблемних питань.

Інформаційне забезпечення та зв'язки з громадськістю:

* формування вертикальної та горизонтальної мережі прийняття та поширення інформації;

* забезпечення релевантності інформації при прийнятті рішень;

* спрощення адміністративних процедур одержання інформації щодо діяльності органу управління;

* забезпечення прозорості у діяльності органу влади;

* створення каналів постійного обміну інформацією з громадськими організаціями та громадянами.

Набір функцій державного управління залежить від стану, структури і рівня самокерованості управлінських суспільних процесів.

Функціональна структура державного управління

Функції державного управління в сукупності і взаємодії одна з одною утворюють складну, багаторівневу функціональну структуру державного управління.

Функціональна структура державного управління є сукупністю функцій державного управління й управлінських функцій органів державної влади у їх взаємодії. Ця структура забезпечує управлінський взаємозв'язок держави як суб'єкта управління із суспільною системою та внутрішню динамічність її як системи, що управляє.

Базовою конструкцією функціональної структури державного управління виступають функції державного управління, навколо яких і для яких формуються управлінські функції самих органів державної влади. У результаті кожна функція державного управління здійснюється через певний комплекс управлінських функцій цих органів, розподілений по «вертикалі» та «горизонталі».

На характер і конфігурацію функціональної структури державного управління впливають багато чинників, а саме:

сукупність цілей, завдань, функцій та повноважень держави, у тому числі соціальна спрямованість держави;

стан розвитку громадянського суспільства;

форма державного устрою;

форма правління;

розвиток місцевого самоврядування;

рівень самоуправління об'єктів управління;

рівень централізації й децентралізації.

Тому є реальні складнощі в тому, щоб у функціональній структурі державного управління підтримувати результативність і ефективність, з одного боку, гнучкість і адаптивність до цілей, що змінюються, - з іншого.

З метою забезпечення результативності й ефективності функціональної структури державного управління, в основу її формування слід покласти системно-функціональний аспект системного підходу.

Це надасть змогу посилити об'єктивізацію функцій управління, тобто прив'язку до управлінських потреб та інтересів об'єктів управління; чітко окреслити перелік управлінських функцій, закріплених за кожним рівнем органів влади чи органів місцевого самоврядування, виходячи з того, що ко-
жен вищий рівень має брати на себе реалізацію тільки тих управлінських функцій органів, які не в змозі здійснити нижчі за організаційно-правовим статусом.

3.

4. ОРГАНІЗАЦІЙНА СТРУКТУРА ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ТА ОСНОВИ ЇЇ ПОБУДОВИ

Організаційна структура державного управління

Сутнісні характеристики (риси) організаційної структури державного управління

Організаційна структура державного управління -- це компонент системи державного управління, зумовлений її суспільно-політичною природою, соціально-функціональною роллю, цілями і змістом, який об'єднує в собі певну сукупність державних організацій, їх персонал, матеріальні та інформаційні ресурси, що виділяються і витрачаються суспільством на формування та реалізацію державно-управлінських впливів і підтримання життєздатності самого суб'єкта управління.

Органи державної влади, що характеризуються однаковим організаційно-правовим статусом і однорідністю здійснюваних управлінських функцій позначають поняттям ланка державно-управ-
лінської системи (міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації тощо).

Системним елементом організаційної структури виступає орган державної влади, пов'язаний з формуванням і реалізацією державно-управлінських впливів. Він є одиничною структурою влади, формально створеною державою для здійснення закріплених за нею її цілей і функцій. У державі, в якій встановлено конституційний поділ влади по горизонталі й вертикалі, організаційна структура державного управління набирає певної конфігурації.

Наступним елементом, що формує організаційну структуру є організаційні зв'язки між суб'єктами управління. Можна виділити три види зв'язків в організаційній структурі державного управління:

субординаційні (упорядкування зверху вниз, від керуючого до керованого);

реординаційні (знизу вверх, від керованого до керуючого);

координаційні (упорядкування на одному рівні, між двома і більше суб'єктами, що не виключає того, що в загальному вони можуть знаходитись на різних рівнях в ієрархічно організованій системі управління).

Субординаційні зв'язки в організаційній структурі державного управління можуть передбачати:

виключну компетенцію вищого за організаційно-правовим статусом органу щодо органу, нижчого за статусом;

безпосереднє і пряме лінійне підпорядкування;

функціональне або методичне підпорядкування;

право затвердження проекту рішення;

підконтрольність;

підзвітність.

Реординаційні зв'язки передбачають:

певну самостійність нижчого за організаційно-правовим статусом органу (з певного кола питань орган приймає рішення без їх попереднього узгодження з вищим за організаційно-правовим статусом органом, а останній вправі скасовувати чи призупиняти ці рішення);

право законодавчої, а також нормотворчої ініціативи;

право планово-бюджетної ініціативи;

право структурно-штатної ініціативи;

право представлення для призначення на посаду;

право органу, нижчого за організаційно-правовим статусом брати участь у підготовці рішень органу вищого за статусом;

право органу, нижчого за організаційно-правовим статусом на консультативне погодження з ним підготовленого вищим органом проекту рішення;

право й обов'язок не виконувати незаконний, особливо
злочинний наказ.

Координаційні зв'язки базуються на взаємній зацікавленості різних органів державної влади (та органів місцевого самоврядування) в узгодженні своїх управлінських впливів або на один і той же об'єкт, або на різні об'єкти і можуть передбачати:

створення й функціонування спеціальних координаційних органів управління;

проведення координаційних нарад;

регулярний обмін інформацією, насамперед плановою й
обліковою;

прийняття одночасних спільних рішень.

Порядок відповідальності органів, які мають між собою координаційні зв'язки (або взагалі елементів механізму держави та елементів державного апарату), може бути передбачений як нормативними рішеннями вищих за організаційно-правовим статусом органів, так і спільним рішенням.

Визначальним фактором побудови організаційної структури державного управління виступає державний устрій.

Форма державного устрою -- це спосіб територіально-політичної організації держави. Основними формами державного устрою є унітарна і федеративна держава. Існує ще м одель конфедерації.

Унітарна держава -- єдина централізована держава, не розділена на самоврядні одиниці. Як форма державного устрою вона характеризується такими ознаками.

1. Єдина територія (існує адміністративний поділ, але адміністративні одиниці не мають політичної самостійності, хоча деяким може бути наданий статус автономії (самоврядування) -- національної, територіальної, культурної).

2. Єдина конституція, що діє на всій території країни без
будь-яких обмежень.

3. Єдина система вищих органів державної влади -- глава
держави, парламент, уряд, судові органи, юрисдикція яких
поширюється на всю територію країни.

4. Єдина система права і судова система (у тому чис-
лі -- єдине громадянство).

5. Єдиний державний бюджет, фінансова, податкова та
інші системи.

Унітарність передбачає централізацію всієї організаційної структури державного управління, прямий або непрямий контроль над місцевими органами влади та органами місцевого самоврядування. При цьому централізм виявляється в різній мірі та в різних формах, аж до призначення центральними органами своїх представників для управління адміністративно-територіальними одиницями замість виборчих органів влади. Водночас у більшості сучасних демократичних держав є виборні органи місцевого самоврядування, яким держава делегує виконання частини своїх функцій: збір місцевих податків, благоустрій, будівництво, освіту, охорону здоров'я тощо.

Федеративна держава -- союзна держава, яка складається з відносно самостійних з політичного та юридичного поглядів державних утворень як членів федерації.

Федеративна держава характеризується такими ознаками:

1. Має федеративно-територіальний поділ (територія
складається з територій членів федерації; суб'єкти федерації можуть мати свій адміністративно-територіальний поділ).

2. Суб'єкти федерації володіють відносною юридичною,
політичною» економічною самостійністю.

3. Суб'єкти федерації не володіють суверенітетом у повному обсязі і як правило, не мають права на односторонній вихід із федерації.

4. Суб'єкти федерації можуть мати власні конституції, положення яких не суперечать конституції федерації.

5. Суб'єкти федерації мають своє законодавство, мають
право видавати законодавчі та інші нормативні акти (вони мають юридичну силу на території цього суб'єкта федерації, на відміну від федеральних законодавчих актів, що мають юридичну силу на території всієї федерації).

6. Суб'єкти федерації мають свої системи органів зако-
нодавчої, виконавчої та судової влади (щодо федеральних систем вони є відповідними підсистемами; порядок їх організації, процедури й межі юрисдикції визначаються федеральною конституцією).

У федеративній державі передбачається розмежування компетенції між федеральними органами влади й органами влади суб'єктів федерації і висока самостійність останніх у побудові організаційних структур.

Зазвичай конституція федерації встановлює перелік повноважень, які належать до відання федерації, Усі інщі питання належать до відання її суб'єктів. У федеративній конституції може встановлюватись також перелік питань спільного відання. Обсяг прав і повноважень суб'єктів федерації залежить від історичних традицій, рівня розвитку та інших факторів. Рівність суб'єктів федерації є обов'язковою умовою федерації.

Конфедерація -- союз держав, кожний член якого зберігає незалежність, має власні органи державної влади та управління, але водночас створює спеціальні органи для координації діяльності в певних, чітко визначених сферах (насамперед військовій, рідше зовнішньополітичній, економічній та інших сферах).

Часом термін конфедерація помилково використовується замість федерація. Конфедерація це країна або утворення схоже у своїй пірамідальній структурі на федерацію але з не таким могутнім центральним урядом. Конфедерація може складатися з країн-членів, що тимчасово делегують свій суверенітет, які у своїх повноваженнях можуть вважатися цілком суверенними і залишають право на вихід. Хоча конфедерація це «вільне подружжя» але, дійсно, різниця з федерацією не є виразною.

У конфедерації, як правило, немає власної території. Її територія складається з територій її суб'єктів, що зазвичай сусідять один з одним. Конфедерація не має незалежної податкової системи: усі податки і збори на її потреби поступають по так званій одноканальній системі від суб'єктів конфедеративного союзу. Відповідно класична конфедерація є досить "рихлим" політичним утворенням, позбавленим суверенітету, тоді як держави- суб'єкти конфедерації в повному об'ємі зберігають свої суверенні права, включаючи власне громадянство, грошову систему, законодавство, право на нулліфіикацию актів конфедеральных органів на своїй території, право вільного виходу з конфедерації (сецесія). Органи конфедерації не мають в розпорядженні необхідних матеріальних ресурсів (власні збройні сили, конфедеральні податки), щоб змушувати до виконання своїх рішень.

Модель конфедерації була розроблена в науці на прикладі США 1780-х років, Швейцарії ( до средини XIX ст.) і Германського Союзу(1815-1866), які потім перетворилися на федерації. В той же час відомі випадки перетворення федерацій в конфедеративні утворення (наприклад, утворення Співдружності Незалежних Держав на території колишнього СРСР). Таким чином, конфедерація служить перехідною формою складного державного устрою на шляху до тіснішого і згуртованішого союзу або навпаки.

США спершу булі засновані, як конфедерація підписавши Акт Конфедерації але пізніше перетворилися на федерацію, ратифікувавши сучасну Конституцію США у 1789 році. Громадянська війна в Америці може розглядатися, як війна між прихильниками федерального і конфедеративного єства цієї держави.

Європейський Союз не можна віднести до конфедерації, оскільки це насамперед економічний союз, який складається з ряду країн, які зберігають свій суверенітет.

Фактичною конфедерацією є Союз Боснія і Герцеговина, хоча за законодавством цей союз - федерація, її суб'єкти не мають права сецесії

Кожна держава має стою історію становлення й розвитку, в якій міграція населення, міжосібні обміни, етнічні процеси та інші явища сформували її сучасний національний склад, У цьому зв'язку забезпечення гармонійного й стабільного розвитку суспільства зумовлює необхідність враховувати національні компоненти при побудові організаційної струк-
тури державного управління.

Основи побудови організаційної структури державного управління

Організаційна структура - один з основних елементів управління організацією. Вона характеризується розподілом цілей і завдань управління між підрозділами і службовцями організацій.

Організаційна структура управління - це форма організації системи управління, що визначає сукупність стійких зв'язків системи, забезпечує її цілісність і тотожність самій собі, тобто збереження основних властивостей за різних внутрішніх і зовнішніх зв'язків; спосіб організації і взаємодії елементів системи і зв'язків між ними, є певною характеристикою процесів, які відбуваються між елементами системи.

Основні вимоги до організаційної структури управління: мінімальна кількість управлінських зв'язків та усунення елементів дублювання, оперативність і гнучкість у роботі.

Важливого значення в умовах реформування набуває сутність організаційної структури державного управління.

Організаційна структура державного управління є державно-управлінською категорією, що характеризує відносини сукупності ланок апарату державного управління та організаційних зв'язків між ними, що виражають взаємодію і координацію елементів всередині системи.

Структура відображає склад елементів, внутрішню форму організації системи, її статику, в той час як організаційні відносини забезпечують ефективність структурних зв'язків. Взаємозв'язок та субординація елементів структури за необхідністю динамічні, оскільки мають іти вслід за рухом об'єкта управління, що змінюється.

Побудова організаційної структури державного управління, розміщення і взаємодія її елементів, вертикальні та горизонтальні зв'язки, форма зв'язків формуються під впливом як зовнішніх, так і внутрішніх об'єктивних та суб'єктивних умов і факторів, а саме:

* конституційно визначеної форми держави;

* конституційно визначених функцій держави, а також цілей і функцій державного управління;