Исследование правового статуса депутата Государственной Думы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• Глава 1 Понятие, содержание и правовое регулирование статуса депутата Государственной Думы.
• 1.1 Законодательство о Государственной Думе
• 1.2 Правовой статус депутата Государственной Думы: понятие, содержание, формы представительства
• Глава 2 Механизм реализации правового статуса депутата Государственной Думы
• 2.1 Содержание прав, обязанностей и формы ответственности депутата Государственной Думы
• 2.2 Реализация правового статуса депутата Государственной Думы через депутатские фракции
• Заключение
• Список использованной литературы

Введение

В настоящее время проблемы изучения взаимоотношений между властью и обществом в самых различных аспектах продолжают привлекать пристальное внимание российских исследователей. Ученые пытаются осмыслить как содержательную сторону воздействия общества на государство, так и природу саморегулирования общества, учитывая воздействие на него государственных структур. Эти вопросы приобретают особое значение в связи с попытками провести в современной России очередной комплекс реформ, связанных с функционированием государственного управления и местного самоуправления, социальной сферы.

На новом демократическом этапе развития отечественного права и государства формирование политико-правовой системы современной России является логическим продолжением тех процессов, которые отчетливо прослеживаются во всей предыдущей истории нашей Родины. В связи с этим современные ученые все чаще обращаются к прошлому опыту российской государственно-правовой науки и юридической практики. Для правовой науки большое значение имеет изучение становления и развития институтов государства и права, поэтому приобретают особую значимость историко-правовые исследования. Через анализ тенденций исторического становления того или иного института происходит процесс познания закономерностей функционирования государства и права в конкретной сфере общественных отношений. Не является исключением и зародившийся в начале XX века институт народного представительства в лице Государственной думы Российской империи, работа которой была прервана общеизвестными революционными событиями 1917 года.

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, связанных с введением, формированием и функционированием института депутата Государственной думы как представительного органа власти.

Предметом исследования является нормативно-правовое регулирование и закрепление правового статуса депутата Государственной Думы в современном российском законодательстве.

Целью данной работы является исследование правового статуса депутата Государственной Думы.

С учетом определенной цели были сформулированы следующие задачи исследования:

- изучить историю становления и развития законодательства о Государственной думе;

- выявить особенности правового статуса депутатов Государственной думы;

- раскрыть полномочия и характер деятельности депутата Государственной Думы;

- проанализировать вопросы реализации правового статуса депутата Государственной Думы через депутатские фракции.

Методологической базой исследования явился, прежде всего, всеобщий диалектико-материалистический метод познания государственно-правовой действительности административно - правовых отношений в сочетании с анализом действующего российского и международного права. Кроме этого активно использовались общие и частно-научные методы и логические приемы, такие как: сравнительного правоведения, толкования, индукции, синтеза в сочетании с системным анализом.

Решение сформулированных в исследовании задач осуществляется на основе изучения и анализа действующего законодательства РФ, научных трудов отечественных и зарубежных ученых, а также иных материалов, имеющих значение для раскрытия темы данной работы.

Глава 1 Понятие, содержание и правовое регулирование статуса депутата Государственной Думы

1.1 Законодательство о Государственной Думе

Российскому государству и раньше, во времена сословно-представительной монархии, было известно участие представительных органов в законодательстве. Однако два с половиной века абсолютной монархии исключили всякое участие населения в законодательствовании.

Впервые в русской политической мысли вопрос об ответственности князя перед подданными поставил митрополит Иларион еще в XI в. в своей знаменитой работе "Слово о законе и благодати". Дальнейшее развитие эти идеи получают в трудах Владимира Мономаха. О необходимости совета как органа, ограничивающего самовластие правителя, много и часто писал Максим Грек, который в своих трудах разработал ряд вопросов политической теории, затронув большой круг политико-правовых тем.

С переходом России к абсолютизму идеи народного представительства во власти стали высказываться гораздо реже. Во второй половине XIX в. взгляды русских мыслителей на теорию разделения властей во многом совпадали с основными чертами западноевропейского конституционного государства. Многие юристы считали народное представительство проводником господства права. В избрании народного представительства должен участвовать весь народ, и не должно быть никакого разделения людей на привилегированных по отношению к праву избирать народных представителей, то есть никакого ограничения в избирательном праве. Большинство ученых-правоведов того времени подразумевали под народным представительством законодательный орган, действующий в правовом государстве. В связи с этим четко вырисовывался принцип парламентаризма как режим обязательной политической солидарности между правительством и иными органами.

Указом от 11 декабря 1905 г. "Об изменении Положения о выборах в Государственную Думу и изданных в дополнение к нему узаконений" в целом сохранялась избирательная система, основанная на цензовых, неравных и многостепенных выборах, которая была создана Положением от 6 августа 1905 г. Однако в соответствии с новым законом наряду с крестьянской, землевладельческой и городской появилась рабочая курия, а также значительно расширился круг избирателей по городской курии. Хотя избирательное право не было всеобщим, ни одна группа населения не лишалась права голоса. Даже либеральный конституционалист В.М. Гессен в целом признал, что по числу лиц, пользующихся избирательным правом, "русская избирательная система приближается к системе всеобщего избирательного права", как она понималась на рубеже столетий.

По актам 20 февраля 1906 г. Государственная Дума из законосовещательной превращается в законодательную, а Государственный совет преобразуется из высшего законосовещательного учреждения бюрократического характера в верхнюю законодательную палату, состоящую наполовину из выборных, наполовину из назначенных монархом членов - по 98 членов соответственно. Появление двухпалатной системы в России стало важной вехой в ее конституционной истории. Не только Государственная Дума выполняла функцию общенационального представительства, но и Государственный совет также имел наполовину выборный, а значит, представительный характер. Вследствие создания представительных учреждений возникла проблема регламентации правового статуса депутатов Государственной Думы и выборных членов Государственного совета. Депутаты Государственной Думы при вступлении в должность давали торжественное обещание на верность императору, а не действующим в стране Основным законам. Звание члена Думы было несовместимо с любой оплачиваемой должностью на государственной службе, за исключением должности министра. Провозглашались свобода слова и голосования. Усложнялся порядок возбуждения судебного преследования в отношении депутатов Государственной Думы. Статья 20 Устава Государственной Думы приравнивала правовое положение членов Думы к положению членов Государственного совета. Депутат обладает большими юридическими полномочиями в решении дел государственного значения и имеет повышенный социальный статус. Репутация его должна быть безупречна, чему служат высокие этические требования к поведению депутата (которые могут закрепляться и законодательно), а также ряд ограничений в осуществлении профессиональной деятельности, требования финансовой отчетности, декларирования имущества, находящегося в собственности, и др. Также предусмотрены меры, обеспечивающие эффективное осуществление депутатом своих прав. Это и принцип неответственности депутата за высказывания и действия, осуществляемые в связи с парламентской деятельностью. Это и парламентский иммунитет - неприкосновенность депутата, он не может быть без согласия парламента (или руководящих органов парламента) привлечен к ответственности или арестован (обычное исключение - кроме случаев задержаний на месте преступления). Это и специальное вознаграждение парламентария, выражаемое в довольно высоком должностном окладе и в компенсации расходов, связанных с депутатской неприкосновенностью.

Практика регламентации прекращения полномочий депутатов, помимо общих случаев (истечение срока полномочий, легитимный досрочный роспуск парламента), такова: депутат может отказаться от своего мандата по причинам личного порядка или в связи с получением поста, который по закону несовместим с депутатскими полномочиями (например, министра, посла). Также возможно лишение депутата прав по специальному решению парламента или суда; спектр мотивации здесь - нарушение парламентской дисциплины, совершение общеуголовного преступления, политические мотивы, отмены выборов, признанных незаконными, отставки, утраты российского подданства, утраты ценза, банкротства (кроме несчастного), назначения на гражданскую должность, поступления на военную службу.

1.2 Правовой статус депутата Государственной Думы: понятие, содержание, формы представительства

Вследствие принятия Конституции России 1993 г. представительные органы власти советского типа прекратили свою работу как на общегосударственном уровне (Съезд народных депутатов, Верховный Совет), так и в субъектах Российской Федерации.

В стране активно началось формирование принципиально новой системы государственной власти на основе конституционно закрепленного принципа разделения властей.

Поиск оптимальной модели функционирования основных элементов новой российской государственности является чрезвычайно важной задачей, требующей серьезного теоретического исследования, в том числе через призму исторического развития законодательства и практики его применения. Данный процесс ставит своей целью нахождение таких форм организации этих элементов, которые дали бы возможность объединить все конструктивные условия, направленные на укрепление и повышение дееспособности институтов власти.

Не вызывает сомнений, что формы осуществления народовластия в Российской Федерации - одна из качественных характеристик современного демократического государства и важнейший объект исследования юридической науки, теория которого строится в том числе на понимании роли и места органов народного представительства в политической системе, статуса депутатов и выборных должностных лиц. Но последний производен от правового статуса человека и гражданина.

Характеристикой любого явления представляется содержание и объем его правового статуса.

Понятие "правовой статус" употреблялось и употребляется в юридической науке и законодательстве весьма широко, хотя само понятие является спорной категорией.

Слово "статус" переводится с латинского как "положение или состояние кого-либо (чего-либо)", поэтому термины "правовой статус" и "правовое положение" обычно употребляются как синонимы и используются для обозначения места субъекта правового общения. Так, Л.Д. Воеводин пишет: "Применительно к характеристике места гражданина, физического лица в правовом общении термины "статус", "положение", "состояние" чаще всего применяются в работах по общей теории государства и права в связи с рассмотрением вопроса о субъектах права..". Таким образом, при использовании понятий "правовое положение" и "правовой статус" мы будем исходить из их совпадения этимологически и по существу (все основные стороны юридического бытия индивида и его взаимоотношений с государством).

Наиболее общим образом правовой статус можно определить как юридически закрепленное положение субъекта, поэтому иногда говорят также о юридическом статусе. Признавая в целом различные определения указанного понятия, в данной работе будет использоваться термин "правовой статус".

Исследование вопроса о структуре правового статуса имеет большее значение, чем его понятие. Отметим, что этот вопрос также является дискуссионным. Единого, универсального определения нет. Е.И. Козлова определяет его содержание следующим образом: "Правовые установления, связанные с принадлежностью к гражданству и регулированием отношений по поводу гражданства; юридически закрепленные общие принципы статуса личности, речь идет о таких принципах правового статуса, как равноправие, гарантированность, неотъемлемость прав и свобод и др.; основные права, свободы и обязанности. То есть те, которые неотделимы от человека, гражданина, принадлежат всякому лицу как субъекту права, независимо от реализации им своей правоспособности". Н.Л. Гранат по этому вопросу высказывается следующим образом: "В структуру конституционного статуса личности как интегративного понятия входят следующие компоненты: 1) гражданство; 2) правосубъектность, включающая правоспособность и дееспособность; 3) основные права, свободы, законные интересы и обязанности; 4) правовые принципы; 5) гарантии правового статуса, в числе которых особое значение имеет юридическая ответственность". М.В. Баглай пишет: "Совокупность основных прав, свобод и обязанностей образует конституционно-правовой статус человека и гражданина. Этот правовой статус является основой общей правоспособности человека, т.е. открывает ему возможность для любых законных действий".

Итак, сопоставляя трактовки содержания правового статуса личности, высказанные разными учеными, можно выделить несколько основных моментов. Во-первых, всеми авторами данная категория выделяется в качестве самостоятельного правового института. Во-вторых, несмотря на разнообразие и различие элементов, выделяемых в качестве составляющих правового статуса, некоторые из них с необходимостью присутствуют в характеристике большинства определений. Это права, свободы, обязанности, гарантии их реализации, общие предпосылки обладания правами, например гражданство.

Основываясь на этих базовых конструкциях, мы рассматриваем производный конституционно-правовой институт: институт правового статуса выборного должностного лица, депутата. Сегодня институт представительства и один из его базовых составляющих - правовой статус депутата, выборного должностного лица интересует не только юристов.

Выводы, сделанные наукой о структуре правового статуса личности, справедливы и при определении элементов статуса депутата, выборного должностного лица.

Структура правового статуса представляет собой общее, а содержание правового статуса - частное явление. Содержание правового статуса субъекта права различает их между собой, в то время как его структура объединяет их всех.

Центром правового статуса субъекта является совокупность его прав, свобод и обязанностей. Это основной элемент комплексного института правового статуса депутата, выборного должностного лица. Различие между понятиями "право" и "свобода" в некоторой степени условно, поскольку оба они означают признанную законодательством возможность субъекта избирать вид и меру своего поведения. Некоторые ученые (М.В. Баглай, Н.Л. Гранат) рассматривают их как тождественные. Вместе с тем некоторое различие в данных понятиях все же имеется, поскольку "право чаще всего предполагает совершение каких-то положительных действий со стороны государства в пользу управомоченного субъекта, "свобода" же, скорее, обеспечивает защиту от вмешательства во внутренний мир лица, устанавливая свободу совести, вероисповедания, мысли, творчества и очерчивая границы его самостоятельности".

Итак, основным элементом правового статуса депутата, выборного должностного лица являются права, свободы и обязанности.

Поскольку право в этом смысле представляет собой гарантированную государством меру возможного поведения, а обязанность - это вид и мера установленного государством должного поведения, обеспеченная мерами юридической ответственности, то в состав правового статуса также входят как его элементы правовые гарантии.

Правовые гарантии представляют собой в данном смысле систему юридических условий и средств, создающих равные возможности субъектов (депутата, выборного должностного лица) для фактического осуществления своих прав, свобод и законных интересов и их охраны.

Однако и реализация прав, и осуществление гарантий базируются на определенных основополагающих правовых началах, определяющих общее направление развития правового статуса депутата, выборного должностного лица - на принципах правового статуса. Следовательно, данные принципы также являются элементом правового статуса депутата, выборного должностного лица.

При этом, для того чтобы депутат, выборное должностное лицо были признаны правом в качестве субъекта права и приобрели определенный объем прав и обязанностей, они должны обладать таким признаком, как правосубъектность. Правосубъектность не только образует предпосылку субъективных прав и обязанностей, но и сама является субъективным правом особого рода. Это "право на право". Следовательно, правосубъектность также входит в состав правового статуса. Обычно под правосубъектностью понимают способность быть субъектом права, которая включает в себя правоспособность и дееспособность. Поскольку в качестве элемента дееспособности как составляющей правосубъектности теоретической наукой выделяется деликтоспособность, то есть способность отвечать за неисполнение либо ненадлежащее исполнение обязанностей, то в качестве элемента правового статуса выделяется и юридическая ответственность. Юридическая ответственность представляет собой меру государственного принуждения, которая выражается в отрицательных последствиях для правонарушителя, наступающих в виде определенных ограничений.

Таким образом, под правовым статусом депутата, выборного должностного лица можно понимать комплексный самостоятельный конституционно-правовой институт, содержание которого составляют правосубъектность, правовые принципы, права, свободы и обязанности, юридические гарантии их реализации и юридическая ответственность депутатов, выборных должностных лиц.

Исследованию вопроса правового статуса депутатов посвятили свои работы некоторые современные авторы: И.С. Данилов, И.П. Окулич, И.В. Захаров, А.В. Норкин. Некоторые аспекты правового статуса депутатов исследовали в своих работах Т.А. Анчуткина, Ю.В. Чепрасов, С.А. Лихачев. И тем не менее вопрос исследованным считать не представляется возможным.

Решающее значение играет основополагающий принцип правового статуса выборного должностного лица, модели взаимоотношений депутата с избирателями - свободный или императивный мандат.

Императивный мандат предполагает возможность отзыва депутата избирателями, если он по ряду причин утратил их доверие (не исполняет наказы избирателей и свою предвыборную программу, не поддерживает связи с избирателями, недостаточно эффективно представляет их интересы, совершил действия, порочащие звание депутата, и т.п.). Достоинство этой модели состоит в поддержании связи депутата с избирателями и возможности контроля со стороны избирателей за деятельностью депутатов.

Согласно модели свободного мандата депутат рассматривается как представитель всего народа, а не только своего избирательного округа и потому не может быть отозван избирателями своего округа; их наказы не имеют для него обязательного значения. Независимость депутата не является абсолютной и существует постольку, поскольку способствует его эффективной деятельности в общегосударственных интересах. При свободном мандате остается ряд форм взаимодействия депутата и избирателей (посещение избирательных округов, информирование депутатом избирателей о своей работе и др.). В случае утраты поддержки избирателей депутат может быть не избран на очередных выборах. Кроме того, при свободном мандате к депутату могут быть применены и меры конституционной ответственности, но не избирателями, а непосредственно органом народного представительства (например, он может быть лишен мандата по решению парламента).

По мнению некоторых авторов, право отзыва выступает составным элементом совсем иной концепции власти, нежели парламентарная демократическая республика. Эта концепция мыслилась как в корне противоположная по своим несущим конструкциям либеральному государству Дж. Локка и Ш. Монтескье. Свидетельством тому выступает положение К. Маркса о необходимости слома старой буржуазной государственной машины, "преодолении" парламентаризма, в пользу так называемых работающих корпораций, одновременно и законодательствующих, и исполняющих законы. Поэтому в советской литературе с полным основанием был сделан вывод: "Ломая старый аппарат власти, Коммуна строила государство нового типа, еще неведомого в истории".

Согласимся, то, что идет на пользу организации местной власти, не всегда приемлемо в строительстве государства как целого. Так, если сменяемость депутата - возможно, хорошее средство решения проблемы поддержания эффективности управления на местах, требующего ежедневного вмешательства, где избиратели могут непосредственно знакомиться с работой должностного лица или депутата, то использование аналогичного принципа в отношении представительного органа страны не может не влечь опасной нестабильности парламента и лихорадки политической жизни, политизации управления и законотворчества, стимулирования закулисных политических манипуляций волей избирателей. Принципы и организация власти не могут быть шаблонными на всех ее уровнях и во всех без исключения отраслях государственной деятельности. Трудно не согласиться с мнением П.А. Астафичева о характеристике наказов, как института, отвечающего критериям демократического общества. Но вместе с тем нельзя воспринять вывод исследователя о необходимости установления запрета наказов избирателей, не относящихся к компетенции представительного органа государственной власти, так как данным тезисом автор допускает существование наказов, относящихся к компетенции представительного органа, что не вытекает из правовых норм.

Отдельные ученые-государствоведы предлагают рассматривать институт отзыва депутата в качестве разновидности юридической ответственности в сфере государственного права (С.А. Авакьян, Н.А. Боброва, Т.Д. Зражевская). Некоторые - как способ народовластия.

Возвращаясь к правовому статусу депутата, следует отметить следующее. Несмотря на преимущества свободного мандата, такие как дальнейшая профессионализация депутатов, снижение регионального лоббизма, независимость мнений, указанные общепризнанными теоретиками парламентского права М. Прело, М. Амеллером, Б.Н. Чичериным, С.А. Котляревским и другими, представляется, что идеальная формула свободного мандата абсолютно нереальна. Частично это связано с зависимостью депутата от партии, по спискам которой он баллотировался в парламент. Именно партии предписывают депутату линию его политического поведения в парламенте, поскольку партии обладают всеми средствами принуждения в отношении депутатов, если последние отступают от этой линии. Таким образом, не приходится говорить о независимости депутата, имеющего свободный мандат, поскольку депутаты находятся в полной зависимости от политических партий.

Таким образом, депутат, имея свободный мандат, становится полностью неподконтрольным избирателям своего округа и полностью зависимым от партийной линии или интересов поддержавшей его на выборах группы. Думается, что решение этой проблемы заключается в уходе от крайностей императивного мандата и свободного мандата и разработке смешанной модели депутатского мандата, совмещающей положительные стороны обоих видов мандата.

Анализ положений Конституции Российской Федерации 1993 г. и федерального законодательства показывает, что в России на федеральном уровне установлена модель свободного мандата депутата. В России в настоящее время императивный мандат установлен в ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

До недавнего времени институт отзыва использовался и как средство контроля за деятельностью выборных должностных лиц - глав субъектов Российской Федерации.

В динамичном правовом пространстве России вопрос о правовом статусе депутатов и выборных должностных лиц продолжает быть актуальным.

депутат дума законодательство

Глава 2. Механизм реализации правового статуса депутата Государственной Думы

2.1 Содержание прав, обязанностей и формы ответственности депутата Государственной Думы

Эффективность работы парламента, его влияние на общественную и государственную жизнь во многом зависят от того, каким статусом наделяется главное действующее лицо -- депутат. Возлагая на парламентариев самые ответственные обязанности, законодательство предоставляет им все необходимые для работы условия. Эти условия, позволяющие успешно решать стоящие перед ними задачи, -- важнейшие гарантии их плодотворной деятельности.

Неотъемлемым элементом конституционно-правового статуса депутата современного парламента являются контрольные полномочия, проистекающие из представительной природы депутатского мандата, конституируемого волей народа и выступающего в качестве формы первично опосредованной персонификации народного суверенитета, в котором, как известно, заключена полнота и целостность всей власти в государстве, включая, соответственно, и право на контроль. Наделяя избираемое лицо посредством голосования на выборах статусом депутата, народ передает ему право на власть и управление в конституционно установленной мере, содержанием которого охватывается не только участие в принятии законодательных решений, но и, в том числе, осуществление сообразно своему положению в системе публичной власти контроля за соответствием государственных нормоустанавливающих актов учредительной воле народа. При этом, однако, депутат не свободен в выборе форм, методов и средств реализации соответствующих контрольных полномочий; в своей деятельности он, во всяком случае, подчинен действующему конституционному правопорядку.

Статус депутатов Государственной Думы складывается из их прав, обязанностей и ответственности, он определяется Конституцией РФ, Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в редакции от 30 января 2007 г.) и рядом других федеральных законов. Закрепляя такой статус, законодатель предоставляет членам парламента особую право- и дееспособность, с тем чтобы парламентарий мог участовать в законотворчестве и осуществлении других функций парламента.

Статусы депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации во многом схожи, но между ними есть и различия. Различия определяются уже тем, что депутаты Думы избираются населением, а члены Совета Федерации входят в состав палаты по назначению или избранию органами государственной власти субъектов РФ. Депутаты Думы представляют в палате весь народ в целом, а члены Совета Федерации представляют свои субъекты РФ. Однако они в равной степени работают на профессиональной постоянной основе, не могут быть депутатами законодательного органа субъекта РФ или органа местного самоуправления, находиться на государственной службе, заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, состоять членами органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации. Члены обеих палат обязаны представлять декларации о доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности. Военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, работники органов прокуратуры, налоговой полиции, таможенных органов, органов уголовно-исполнительной системы, избранные депутатами Государственной Думы, как и членами Совета Федерации, приостанавливают свою службу в перечисленных органах и учреждениях на период осуществления депутатских полномочий.

Мандат российских парламентариев: императивный или свободный? От ответа на этот вопрос зависит главное в статусе парламентария: возможность или невозможность действовать только в соответствии со своими убеждениями, нести или не нести ответственность перед своими избирателями.

Под императивным мандатом понимаются полномочия, полученные депутатом от своих избирателей при условии, что он обязан выполнять их наказы и нести перед ними ответственность за свои действия. Если депутат не выполняет свои предвыборные обещания или вообще работает в парламенте неудовлетворительно, то избиратели вправе отозвать его. Следовательно, депутат не свободен в выборе своей позиции при решении вопросов в парламенте, он должен служить не народу в целом, а своим избирателям.

Напротив, свободный мандат предполагает, что депутат не должен быть связан наказами избирателей, а действовать в парламенте исходя из своих убеждений в интересах всего народа. Такой мандат исходит из понимания возможности несовпадения общих и местных интересов народа и необходимости отдавать предпочтение общим интересам. При свободном мандате не может быть отзыва депутатов, а ответственность за свою деятельность он несет не перед своими избирателями, а перед народом в целом.

Эти разновидности мандатов в разных вариациях присущи всем странам мира. Императивный мандат весьма подходит тоталитарным государствам, которым нужны внешние формы «народоправства», хотя право отзыва в таких государствах практически нигде не реализовалось. Правовое демократическое государство исходит из того, что наказы избирателей и прямая ответственность депутатов перед избирателями имеют смысл и практическую осуществимость скорее на уровне местного самоуправления, но на общенациональном уровне парламенты решают более сложные вопросы в интересах народа, и депутаты должны выступать как представители всего народа, а не только своих избирателей. Поэтому в современных демократических странах утвердились системы свободного мандата.

Свободный мандат не означает полную свободу действий парламентария, он зависит от установок своего партийного руководства во фракции, связан желанием снова баллотироваться на предстоящих выборах в парламент в своем избирательном округе.

Однако юридически его право голосовать при решении того или иного вопроса ничем не ограничено. Поняв, что его предвыборные обещания были нереальными или популистскими и идут в разрез с общенародными интересами, депутат вправе отказаться от выполнения этих обещаний. Во всей своей деятельности депутат должен в первую очередь руководствоваться Конституцией, законами и своей совестью.

В Российской Федерации Конституция полностью обходит вопрос о природе мандата парламентария, законодательство же решает его половинчато. В целом можно считать, что императивный мандат отвергнут, поскольку права отзыва на федеральном уровне уже нет. Не существует и юридически закрепленной обязанности депутата поддерживать политику какой-либо политической партии, строго следовать фракционной дисциплине и отчитываться перед избирателями. Отсутствие санкций за нарушения депутатских обязанностей позволяет депутату поступать в соответствии со своими убеждениями, свободно выступать в СМИ и т. д.

Членом Совета Федерации в соответствии с Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» является представитель субъекта РФ: законодательного органа государственной власти субъекта РФ и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Депутатом Государственной Думы признается избранный народом представитель, уполномоченный осуществлять законодательную власть в Государственной Думе и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и Федеральным законом.

Члену Совета Федерации и депутату Государственной Думы при осуществлении ими своих полномочий обеспечиваются условия для беспрепятственной и эффективной реализации их прав и обязанностей, установленных Конституцией РФ, законами, регламентами палат. В своей деятельности члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы должны руководствоваться Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, Регламентом соответствующей палаты Федерального Собрания, предвыборной программой и своими убеждениями. Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы.

Срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания депутата и прекращается с момента начала работы Государственной Думы нового созыва, за исключением случаев досрочного прекращения полномочий.

Срок полномочий члена Совета Федерации определяется с момента его избрания (назначения) в соответствии с названным Законом и заканчивается днем избрания (назначения) вновь избранного члена Совета Федерации, за исключением предусмотренных этим Законом случаев досрочного прекращения полномочий.

Решение законодательного органа государственной власти субъекта РФ об избрании представителя в Совете Федерации тайным голосованием оформляется постановлением указанного органа, а двухпалатного законодательного органа государственной власти -- совместным постановлением обеих палат. Решение высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа) о назначении представителя в Совете Федерации оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа). Указ (постановление) в трехдневный срок направляется в законодательный орган субъекта РФ.

Указ (постановление) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного органа две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации.

Решения об избрании (о назначении) членов Совета Федерации направляются в Совет Федерации принявшими их органами государственной власти не позднее пяти дней после вступления в силу указанных решений. В тот же срок избранный (назначенный) член Совета Федерации должен представить в Совет Федерации копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом члена Совета Федерации, либо копию документа, удостоверяющего, что им было подано заявление об освобождении от таких обязанностей.

Формы деятельности определены в законе для того, чтобы способствовать парламентариям в осуществлении их законотворческой деятельности. В то же время это означает установление известных рамок такой деятельности, с тем чтобы не допустить вмешательства депутатов в прерогативы исполнительной и судебной власти.

Формами деятельности парламентариев являются участие в заседаниях своих палат, комитетах и комиссиях, парламентских слушаниях, в выполнении поручений палат, обращение к должностным лицам с требованием немедленного пресечения обнаружившегося нарушения прав граждан и др.

Формами деятельности депутата Государственной Думы являются также работа с избирателями, участие в работе депутатских объединений -- фракций и депутатских групп в Государственной Думе.

Деятельность депутатов Государственной Думы может осуществляться также в иных формах, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами и Регламентами палат.

Законом специально регулируются взаимоотношения депутата Государственной Думы с избирателями. Депутаты поддерживают связь с избирателями, они рассматривают поступившие от избирателей предложения, заявления и жалобы, вносят предложения в соответствующие органы власти, местного самоуправления и общественные объединения. Депутаты информируют избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации. Для работы с избирателями депутату ежемесячно предоставляются соответствующие дни в порядке, определяемом Регламентом палаты.

Депутаты Государственной Думы обязаны соблюдать этические нормы. Ответственность за нарушение парламентарием указанных норм устанавливается Регламентами палат. Депутаты Государственной Думы представляют декларации о доходах и сведения об имуществе, принадлежащем им на праве собственности. Информация о нарушениях, выявленных в результате проверки налоговыми органами Российской Федерации, подлежит опубликованию в «Ведомостях Федерального Собрания Российской Федерации».

Депутаты Государственной Думы имеют право законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к ним. Группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы может вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.

Депутаты Государственной Думы пользуются правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым палатами Федерального Собрания, комитетом, комиссией палаты, членами которых они являются. Член Совета Федерации вправе присутствовать на всех заседаниях Государственной Думы, а депутат Государственной Думы -- на всех заседаниях Совета Федерации.

Депутаты Государственной Думы вправе направлять парламентские запросы в Правительство РФ, Генеральному прокурору, Председателю Центрального банка, Председателю ЦИК, руководителям федеральных органов государственной власти, иных органов государственной власти и органов местного самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов и должностных лиц. Парламентский запрос вносится на заседании палаты в письменной форме. Орган, должностное лицо, которому направлено обращение, должны дать ответ на заседании палаты или в письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной установленный палатой срок.

Депутаты Государственной Думы вправе самостоятельно, без оглашения на заседании палаты обращаться с запросом к любому члену Правительства РФ на заседании Государственной Думы. По вопросам своей деятельности члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы пользуются правом на прием в первоочередном порядке руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории Российской Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от форм собственности, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований.

Депутаты Государственной Думы обеспечиваются документами, принятыми палатами Федерального Собрания, документами, другими информационными и справочными материалами, официально распространяемыми Администрацией Президента РФ, Правительством РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, Счетной палатой РФ, Центральной избирательной комиссией РФ, иными государственными органами и общественными объединениями, а также другими информационными и справочными материалами.

Вмешательство депутатов Государственной Думы в деятельность органов дознания, следователей и судов не допускается.

Неприкосновенность (парламентский иммунитет), закрепленная в ст. 98 Конституции РФ, -- один из основных элементов статуса парламентария, важнейшая правовая гарантия его деятельности.

По своему содержанию это гарантия более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкосновенности личности. Она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем самым -- парламента, их самостоятельности и независимости.

Закрепление неприкосновенности в Конституции РФ является определенным исключением из общей конституционной нормы о равенстве всех перед законом и судом, что обусловлено необходимостью конституционной защиты специального статуса парламентария как члена федерального представительного и законодательного органа. Нарушение положений закона, регулирующего вопросы неприкосновенности депутатов Государственной Думы, влечет ответственность, предусмотренную действующим законодательством.

Депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержаны, арестованы, подвергнуты обыску без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Неприкосновенность парламентариев распространяется на их жилые, служебные помещения, багаж, личные и служебные транспортные средства, переписку, используемые ими средства связи, а также на принадлежащие им документы.

Депутаты Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной и административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие их статусу, в том числе и по истечении срока их полномочий. Если в связи с такими действиями депутат Государственной Думы допустил публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляется только в случае лишения депутата Государственной Думы неприкосновенности. Депутаты Государственной Думы вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших им известными в связи с выполнением ими своих обязанностей.

В случае возбуждения уголовного дела или начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий депутата Государственной Думы орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору РФ. Если уголовное дело возбуждено или производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, начато в отношении депутата Государственной Думы, связанных с осуществлением ими своих полномочий, Генеральный прокурор в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следователя обязан внести в соответствующую палату Федерального Собрания представление о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности.

После окончания дознания, предварительного следствия или производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания.

Особый порядок привлечения депутата к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, составляет одну из существенных черт парламентского иммунитета.

По своей природе парламентский иммунитет предполагает наиболее полную защиту депутата при осуществлении им собственно депутатской деятельности (реализации депутатских полномочий, выполнении депутатских обязанностей). Как отмечалось, его нельзя привлечь к уголовной и административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата.

Если же в связи с такими действиями депутатом были допущены нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законодательством, возбуждение уголовного дела, проведение дознания и предварительного следствия, досудебное производство по административным правонарушениям могут иметь место только в случае лишения его неприкосновенности. Без лишения депутата неприкосновенности для него не может наступить ответственность за действия (или бездействие), связанные с выполнением депутатских обязанностей.

Из Конституции РФ, однако, следует, что неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности.

Расширительное понимание неприкосновенности в таких случаях вело бы к искажению публично-правового характера парламентского иммунитета и его превращению в личную привилегию, что означало бы, с одной стороны, неправомерное изъятие из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, а с другой -- нарушение конституционных прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью.

Поэтому с соблюдением ограничений, предусмотренных Конституцией РФ, в отношении парламентария допустимо осуществление судопроизводства на стадии дознания и предварительного следствия или производства по административным правонарушениям вплоть до принятия решения о передаче дела в суд в соответствии с положениями Уголовного кодекса и Уголовно-процессуального кодекса РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания.

Вместе с тем это не означает лишения парламентария неприкосновенности.

Следственные действия в отношении депутатов Государственной Думы должны осуществляться под непосредственным надзором Генерального прокурора РФ, ибо именно он вносит в соответствующую палату Федерального Собрания представление о лишении парламентария неприкосновенности.

Если палата, рассмотрев представление, установленным большинством голосов не примет на основании имеющихся материалов решения о лишении депутата неприкосновенности, вопрос о его предании суду снимается.

2.2 Реализация правового статуса депутата Государственной Думы через депутатские фракции

В работах многих юристов, посвященных проблемам правового статуса депутатских объединений, утверждается обязанность создания фракции и возможность создания группы. Эта точка зрения до недавнего времени являлась спорной, так как вывод об обязательности создания фракции был основан не на нормативном материале, а на практике создания депутатских объединений. Поскольку законодательство не обязывало представителей партий группироваться во фракции, юридически возможен и отказ от права их создания.

Подавляющая часть депутатов Государственной Думы выдвигаются и избираются в палату в качестве представителей партий и движений по федеральным спискам избирательных объединений (блоков) или по одномандатным избирательным округам, где многие кандидаты обозначают свою принадлежность к партии, движению. После избрания такие депутаты объединяются во фракции.

Но пока есть и депутаты, которые выдвигались по избирательным округам не от партии и движений, а в личном качестве. Таких депутатов, избранных в Думу, принято называть независимыми. Причем некоторые авторы берут это слово в кавычки, тем самым как бы подчеркивая, что, может быть, от каких-то партий, движений данные депутаты и не зависят, но так или иначе пользовались поддержкой «денежных мешков», местных властей и др., а значит, зависимы от них. И, тем не менее, поскольку в избирательных бюллетенях они назывались независимыми кандидатами, в Думе они относятся к числу независимых депутатов.

Особые возможности при лоббировании определенных вопросов в нижней палате парламента имеют депутатские объединения -- фракции и депутатские группы. Для уяснения этих возможностей имеет смысл познакомиться с их статусом, который регулируется Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Согласно Регламенту Государственной Думы депутатскими объединениями являются фракции и депутатские группы, которые обладают равными правами. Однако между ними все же есть отличия. Фракция -- депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по федеральному избирательному округу, а также из депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе данного депутатского объединения, подлежащее регистрации независимо от числа ее членов. Депутаты Государственной Думы, не вошедшие во фракции, вправе образовывать депутатские группы. Регистрации подлежат депутатские группы численностью не менее 55 депутатов Государственной Думы.

Депутаты Думы, не вошедшие ни в одно из депутатских объединений при их регистрации либо выбывшие из депутатского объединения, в дальнейшем могут войти в любое из них при согласии депутатского объединения.

Регистрацию фракции осуществляет Временная комиссия Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы на основании:

а) сообщения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о результатах выборов депутатов Государственной Думы по федеральному избирательному округу от политической партии или избирательного блока;

б) письменного уведомления руководителя фракции об образовании фракции;

в) протокола организационного собрания фракции, включающего решение о целях ее образования, о ее официальном названии, списочном составе, а также о лицах, уполномоченных выступать от имени фракции и представлять ее на заседаниях палаты, в государственных органах и общественных объединениях;

г) письменных заявлений депутатов Государственной Думы о вхождении во фракцию.

Фракция, сформированная на основе политической партии прошедшей в Государственную Думу в составе избирательного блока, в случае использования в своем названии наименования данного избирательного блока обязана указать в названии также свои отличительные признаки.

Регистрацию депутатской группы осуществляет Временная комиссия Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы на основании:

а) письменного уведомления руководителя депутатской группы об образовании депутатской группы;

б) протокола организационного собрания депутатской группы, включающего решение о целях ее образования, о ее официальном названии, списочном составе, а также о лицах, уполномоченных выступать от имени депутатской группы и представлять ее на заседаниях палаты, в государственных органах и общественных объединениях;