Система ресурсного обеспечения местного самоуправления и пути ее укрепления

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ОРЛОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

ФАКУЛЬТЕТ ДИСТАНЦИОННОГО ОБУЧЕНИЯ

КУРСОВАЯ РАБОТА

По дисциплине

Система государственного и муниципального управления

Тема

Система ресурсного обеспечения местного самоуправления и пути ее укрепления

Студент Ю.Ю. Казьмина

Группа 4Г / У

Специальность 080504

Нормоконтроль

Руководитель Н.Е. Богма

Ливны, 2010г.

Содержание

Введение

1. Основы ресурсного обеспечения местного самоуправления в системе государственного и муниципального управления

1.1 Сущность местного самоуправления, его элементы и функции в социально-экономическом развитии региона

1.2 Гарантии, обеспечивающие финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления

2. Ресурсное обеспечение местного самоуправления в России: современное состояние и актуальные проблемы

2.1 Характеристика бюджетно-финансового состояния муниципальных образований в России на современном этапе

2.2 Анализ механизма финансового обеспечения местного самоуправления

3. Совершенствование системы ресурсного обеспечения местного самоуправления в России

3.1 Основные направления реформирования местного самоуправления

3.2 Программа оптимизации системы ресурсного обеспечения муниципальных образований

Заключение

Список использованных источников

Приложения

Введение

Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства. В частности - это неотъемлемая часть общегосударственной системы сдерживания и противовесов. Наряду с сочетанием различных интересов на государственных уровнях РФ, субъектов РФ необходимо сочетание интересов государственных и интересов каждого отдельно взятого города, поселка, деревни, каждой каким-либо способом обособленной населенной территории. Роль выразителя таких интересов и призвано играть местное самоуправление. Чтобы эта роль была действенной, необходимо наличие у местного самоуправления полномочий на самостоятельное решение вопросов защиты интересов жителей, обусловленных фактом совместного проживания на соответствующей территории (вопросов местного значения), а также полномочий на участие в подготовке решений органов государственной власти, затрагивающих интересы жителей территории местного самоуправления.

Органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения, создавать условия для обеспечения повседневных потребностей населения - но это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина, гарантируемых демократическими государствами - права на достойную жизнь. Таким образом, местное самоуправление не только оппонент, но и соратник государственной власти, а развитое, местное самоуправление освобождает органы государственной власти от «текучки», позволяет сконцентрироваться на решении общегосударственных проблем, способствует оптимизации государственного управления. Поэтому, органы местного самоуправления должны иметь право на достаточную для осуществления своих функций и полномочий организационную и финансово- экономическую самостоятельность. Не случайно в Европейской хартии органов местного самоуправления самая большая по объему статья посвящена характеристике источников финансирования этих органов.

Эти положения хартии можно рассматривать в качестве общих принципов (гарантий), которые должны определять экономическую и финансово-налоговую политику любого государства применительно к местным органам власти, получая свое отражение в законодательстве.

Целью курсовой работы является совершенствование механизма ресурсного обеспечения местного самоуправления для достижения реальной их сбалансированности за счет повышения собственных доходов.

Так определена необходимость решения следующих задач:

- определить место ресурсного обеспечения в структуре системы муниципального управления в условиях реформирования и их роль для развития института самоуправления;

- дать общую характеристику бюджетно-финансового состояния органов местного самоуправления и проанализировать механизм финансового обеспечения местного самоуправления;

- выявить текущие проблемы в системе финансово-экономической деятельности местного самоуправления;

- сформулировать основные направления реформирования в системе муниципального управления и, в частности, по оптимизации ресурсного обеспечения местного самоуправления.

Объектом исследования является система ресурсного обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации.

Теоретической базой исследования послужили нормативно-правовые акты РФ в сфере муниципального самоуправления, фундаментальные труды российских и зарубежных учёных в области государственного и муниципального управления, материалы периодической печати и интернет-ресурсы по исследуемой теме. В курсовой работе используется системный подход к анализу ресурсного обеспечения местных бюджетов, а также сравнительный анализ основных показателей бюджетов, метод выборочного исследования.

1. Основы ресурсного обеспечения местного самоуправления в системе государственного и муниципального управления

1.1 Сущность местного самоуправления, его элементы и функции в социально-экономическом развитии региона

Система демократического управления в обществе и государстве характеризуется уровнем развития местного самоуправления, которое представляет собой основополагающий принцип осуществления народовластия в стране и основу формирования гражданского общества. Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством и является одной из его ключевых характеристик; местное самоуправление представляет собой самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Наряду с этим местное самоуправление является инструментом эффективного управления, экономического и социального развития, мощным фактором стабилизации конфликтных ситуаций, особенно межнациональных. Мировой опыт показывает, что институт местного самоуправления обладает значительным интеграционным потенциалом. Органы местного самоуправления должны создать социальные и финансово-экономические условия для реализации вопросов местного значения, решая при этом противоречивые задачи: с одной стороны, необходимо заложить прочные основы гражданского общества через привлечение населения к решению местных проблем, с другой - обеспечить государственную составляющую в этом процессе. Решение вопросов местного значения возможно при достаточности ресурсного обеспечения деятельности местного самоуправления, которое зависит от эффективности функционирования экономики муниципального образования.

Местное самоуправление является первым уровнем территориального самоуправления и характеризует производственные отношения, складывающиеся в процессе реализации местных интересов граждан конкретного населенного пункта. Н.В. Шумянкова пишет, что «местное самоуправление представляет собой многостороннюю деятельность местного сообщества по решению собственных и других стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования и самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории и увеличения его вклада в развитие всего сообщества» [10].

Соотношение хозяйственных и властных функций местного самоуправления существенно отличается от аналогичного соотношения функций государственной власти. Это связано со спецификой главной цели местного самоуправления - удовлетворения жизненных коллективных интересов и потребностей местного сообщества, которые требуют самостоятельной хозяйственной деятельности. Для выполнения этой цели местное самоуправление имеет:

Во-первых, особый субъект управления - муниципальное образование, которое является территориально-политической организацией населения в городском или сельском поселении, муниципальном районе, городском округе, внутригородской территории городов федерального значения. Муниципальное образование функционирует для решения вопросов жизнеобеспечения, связанных общностью проживания граждан. Муниципальная деятельность должна реализовываться исходя из интересов населения, что в идеале обеспечивается различными формами контроля со стороны общественности за органами и должностными лицами местного самоуправления и администрацией муниципального образования.

Муниципальное образование является экономическим агентом, участвующим в финансово-экономических отношениях, регулируемых гражданским законодательством на равных началах с иными участниками таких правоотношений - физическими и юридическими лицами. При системном анализе муниципальное образование как юридическое оформление местного сообщества включает несколько важнейших элементов (компонентов), без которых оно не может существовать, функционировать и развиваться [6]:

- территорию в установленных границах;

- местное сообщество, население, формирующее органы общественного самоуправления и органы местного самоуправления;

- ресурсы (природные, имущественные, человеческие, финансовые, технологические, организационные, кадровые, информационные, интеллектуальные, социальные, институциональные, общественно- политические и др.);

- институты: политические, правовые, этические;

- культуру, традиции, духовные ценности;

- коммуникации;

- внешние и внутренние взаимоотношения.

Элементы муниципального образования как системы, сгруппированные в три основных блока: природный, социально-демографический и экономический, адаптируются друг к другу, объединяются в целостную систему совокупностью связей и отношений, преломленных через конкретную территорию.

Во-вторых, на муниципальном уровне территориального управления местное самоуправление имеет особый объект управления - вопросы местного значения, которые относятся к его исключительной компетенции. Для их эффективного решения формируется, функционирует и развивается местная экономика и муниципальное хозяйство, создается институциональная и предпринимательская среда, гармонизируются интересы населения, субъектов рынка, органов власти различных уровней и пр. Вопросы местного значения объединяются в ключевые группы задач, которые присущи всем муниципальным образованиям - это комплексное социально-экономическое развитие территории, вопросы муниципального хозяйства, финансовые, социальные и административно-организационные. Некоторым муниципальным образованиям могут делегироваться отдельные государственные полномочия. Часть перечисленных задач имеет системный характер и может относиться одновременно к нескольким группам вопросов местного значения. Главное, все они обеспечиваются, регулируются и координируются органами местного самоуправления и администрацией муниципального образования.

Важнейшим признаком местного самоуправления, отражающим его специфику как формы осуществления власти, является собственная ответственность муниципального образования. Сочетание властных полномочий и права ведения хозяйственной деятельности дает возможность органам местного самоуправления эффективно использовать местный потенциал и способствовать быстрому социальному и экономическому развитию территории.

Под развитием обычно понимается направленное, закономерное изменение материального или идеального объекта, в результате которого возникает новое качественное состояние объекта, его состава и структуры. Развитие муниципального образования, по аналогии с регионом [4], - это режим функционирования местной системы, ориентированный на позитивную динамику параметров уровня и качества жизни населения. Данная динамика обеспечивается устойчивым, сбалансированным и многофакторным воспроизводством социально-демографического, хозяйственного, ресурсного и экономического потенциала территории. Развитие экономики муниципального образования представляет собой многомерный и многоаспектный процесс, который следует рассматривать с точки зрения совокупности различных социальных и экономических целей, детализируемых задачами местного значения. Соответственно целям развития муниципального образования строится система критериев (характеристик развития) и показателей, которыми измеряются эти критерии.

Структура экономики муниципальных образований, входящих в субъекты Российской Федерации, их функционирование и уровень развития значительно отличаются друг от друга. Для многих регионов характерна существенная поляризация ресурсно-производственного потенциала, размещения производительных сил и территориального развития муниципальных образований. Например, типология Орловской области включает семь различных групп, к которым, в частности, относятся: развитые центральные и полупериферийные индустриальные регионы, старопромышленные районы, сформированные на основе базовых отраслей промышленности. Около половины муниципальных образований субъекта федерации составляют периферийные аграрные районы. Реформирование хозяйства Орловской области в 90-х годах прошлого столетия проводилось на основе концепции поляризованного развития, которая, наряду с достигнутыми социально-экономическими целями, привела к усилению диспропорций в функционировании экономики и территорий, в уровне и качестве жизни населения. Таким образом, назрела необходимость в изменении модели регионального развития. В настоящее время наиболее прогрессивным направлением жизнедеятельности регионов [12] является переход к развитию, предусматривающему формирование регионов и их муниципальных образований как комплексов гармонично развитых взаимосвязанных и взаимодополняющих территорий и отраслей, обеспечивающих каждому человеку достойные условия жизни, независимо от места работы и места жительства.

1.2 Гарантии, обеспечивающие финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления

Самостоятельность местного самоуправления возможна лишь при наличии соответствующих материально-финансовых ресурсов, которые должны быть соразмерны тем функциям и полномочиям, которые законодательство закрепляет за органами местного самоуправления.

Экономические гарантии заложены в становлении и развитии экономической и финансовой основ местного самоуправления, создании муниципальной собственности, формировании достаточной налогооблагаемой базы за счет развития местного производства и внедрения современных технологий. Такое право закреплено за местным самоуправлением Конституцией РФ, законодательством о местном самоуправлении и другими нормативно-правовыми актами. Так в соответствии со статьей 49. «Экономическая основа местного самоуправления» Нового Закона «Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности».

Важнейшей общей гарантией, обеспечивающей самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения, выступает закрепляемая законодательством финансово-экономическая база местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет в качестве обязательных атрибутов муниципального образования муниципальную собственность и местный бюджет (ст. 1).

При этом Закон устанавливает, что муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями (ст. 6).

1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, которая признается и равным образом защищается государством наряду с другими формами собственности.

Органы местного самоуправления вправе совершать с муниципальным имуществом любые сделки, разрешенные законом, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности. При этом порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяет муниципальное образование самостоятельно. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.

2. Органы местного самоуправления вправе, в соответствии с Законом, создавать предприятия, учреждения, и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций, утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций.

3. Статьи 4 и 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возлагают на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязанность обеспечить гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления.

К таким гарантиям закон относит обеспечение минимальных местных бюджетов данными органами государственной власти путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.

4. Соответствующие органы государственной власти обязаны финансировать осуществление отдельных государственных полномочий, которые законом могут быть переданы органам местного самоуправления. Кроме того, они обязаны компенсировать органам местного самоуправления дополнительные расходы, вызванные решениями, принятыми федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

5. Финансовая самостоятельность местного самоуправления гарантируется конституционным правом органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет.

Органы местного самоуправления вправе образовывать также целевые внебюджетные фонды. Кроме того, органы местного самоуправления устанавливают местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате.

6. Органам местного самоуправления принадлежит право выпускать муниципальные займы, лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения.

Особенностью муниципальной экономики является ее ярко выраженный социальный характер. В связи с этим необходимо обеспечение единства социального и экономического развития территории, которое возможно на основе стратегического и программно-целевого планирования. Стратегия экономического развития муниципального образования включает систему приоритетов. Ключевыми приоритетами являются развитие хозяйственного комплекса территории и совершенствование его специализации с целью расширения позиций предприятий и организаций на существующих товарных рынках и гармонизация территориального развития. Она должна способствовать решению основных групп, объединяющих ряд проблем.

Первая группа проблем связана с самоидентификацией муниципального образования: определением миссии, долгосрочных целей и задач, с уточнением и обеспечением интересов локальной территории и функций муниципальной власти. Большое значение также имеет их дальнейшая гармонизация как с интересами населения, предпринимательского сообщества и экономическими агентами внешней среды, так и с интересами и функциями властей других уровней.

Интересы муниципального образования обусловлены непрерывным повышением уровня и качества жизни населения на основе структурной перестройки экономики территории, кооперации и интеграции местных производителей, укрепления взаимосвязей с внешней средой, развития отдельных поселений/районов и выравнивания условий жизни местного сообщества. Наиболее значимыми функциями муниципальной власти, обеспечивающими реализацию указанных интересов в социальной и экономической сферах, являются следующие [8]:

- развитие всех сфер хозяйственной деятельности местного сообщества, члены которого одновременно являются производителями и потребителями товаров и услуг; увеличение производства и доходов;

- выравнивание территориальных диспропорций жизнеобеспечения населения;

- развитие земельного хозяйства, городской и поселенческой архитектуры;

- организация работ по развитию и благоустройству территории местного сообщества;

- решение жилищных вопросов, в том числе связанных с уменьшением доли ветхого и аварийного жилья;

- развитие организаций инфраструктуры, обеспечивающих повышение комфортности условий жизни населения: транспорта, связи, теплоэнергетики, водоснабжения, канализационного хозяйства, ЖКХ и др.;

- удовлетворение социальных и культурных нужд местного сообщества, организация народного образования и здравоохранения, физкультуры и спорта в муниципальном масштабе;

- организация удовлетворения потребительского спроса населения;

- поддержание правопорядка, профилактика и борьба с преступностью;

- пожарная охрана, санитарное обеспечение жизнедеятельности;

- развитие местного самоуправления;

- охрана окружающей среды;

- совершенствование социальной, административной, институциональной структур местного сообщества;

- позитивные изменения в общественном сознании, традициях и привычках; расширение личной свободы; обогащение культурной жизни;

- адаптация к изменениям внутренней и внешней среды.

Вторая группа вопросов возникает в ходе реализации вышеперечисленных функций и решения проблем экономического развития муниципального образования. Наш анализ показал, что для большинства муниципальных районов и поселений характерны следующие типичные проблемы экономического развития [18]:

- структурная деформация местной экономики и усиление ее монопрофильности;

- нерациональное территориальное размещение производственных мощностей;

- неразвитость местной предпринимательской и институциональной среды;

- предкризисное или кризисное состояние отдельных сфер экономики;

- неудовлетворительное финансовое состояние местных товаропроизводителей;

- физическое и моральное старение основных фондов, усиление технологического и технического отставания предприятий и организаций;

- незавершенность формирования эффективного частного и муниципального собственника;

- недостаток инновационных и инвестиционных программ и ресурсов экономических агентов и местных бюджетов на их осуществление;

- слабость информационного обеспечения муниципальных образований и др.

Третья группа проблем связана с необходимостью ресурсного обеспечения местного самоуправления в объеме, достаточном не только для его текущего функционирования и реализации вопросов местного значения, но и для воспроизводства всех элементов жизнедеятельности на местном уровне и их адаптации к изменениям. В период непрерывного трансформационного существования применение стратегии адаптации экономических агентов к изменениям во внутренней и внешней среде должно привести к модификации генетического кода муниципального образования - накоплению или приобретению новых качественных особенностей: признаков, свойств, способностей, характеристик.

2. Ресурсное обеспечение местного самоуправления в России: современное состояние и актуальные проблемы

2.1 Характеристика бюджетно-финансового состояния муниципальных образований в России на современном этапе

2009 год знаменует собой новый этап в развитии системы публичной власти в России. В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне - в масштабах сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.

При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер - они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.

Эволюция налогового и бюджетного законодательства в нынешнем десятилетии ограничивает финансовую автономию и обеспеченность муниципальных образований. Экономический подъем страны в минувшие годы как бы прошел мимо муниципалитетов. В целом по стране в 2005 г. (первый год функционирования новой системы организации местных финансов) доля доходов местных бюджетов относительно других уровней бюджетной системы опустилась до самого низкого за последние 10 лет уровня. Хотя в последующие два года наметилась тенденция к росту этого показателя, который, однако, к 2007 году так и не смог достичь дореформенного уровня.

В связи с сокращением перечня налоговых источников местных бюджетов практически все муниципальные образования стали дотационными даже среди наиболее обеспеченных городских округов таковых более 92%. В структуре финансовой помощи местным бюджетом все большее значение приобретают не дотации, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, а субсидии, т.е. долевое участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые субъект Федерации считает необходимыми.

По этой причине муниципальные образования пока не смогли активно приступить к работе по оптимизации своих расходов - выделению эффективных и неэффективных трат и отказу от финансирования последних, что являлось одной из задач бюджетного реформирования. Обязательными предпосылками для таких изменений являются известная самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы.

Среди симптомов тяжелого положения российского местного самоуправления преобладают финансово-экономические. Тема «бедности» местного самоуправления непрерывно звучит во всех дискуссиях.

Органы местного самоуправления формируют, утверждают, исполняют и контролируют исполнение местного бюджета. Между тем органы местного самоуправления не обладают достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могли бы свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления не соразмерны их обязанностям, установленным Конституцией и законодательством.

Отсутствие четкой регламентации бюджетных взаимоотношений при создании одного муниципального образования в границах другого, а также отсутствие нижнего предела численности населения муниципального образования привели к тому, что многие мелкие населенные пункты или даже их части (в которых, как правило, присутствует один крупный налогоплательщик) получили возможность сформировать муниципальное образование и получить бюджетную автономию - без всякого учета степени реальной заинтересованности населения в такой форме реализации его права на местное самоуправление. В более широкой формулировке проблема состоит в том, что гарантированные Конституцией и законодательством права на формирование муниципальных органов, подразумевающие специфические бюджетные и финансовые полномочия, именно в этой части лишены эффективного механизма их реализации.

Нуждается в неотложном решении проблема распыления бюджетной базы между массой не всегда дееспособных муниципальных образований. Сводные данные по состоянию бюджетов муниципальных образований РФ на 2009 г. показывают, что основную долю доходной и расходной базы местных бюджетов концентрируют достаточно крупные муниципальные образования, созданные на основе городов (5% от общего количества муниципальных образований) и административных районов (13,2% от общего количества). Так, из 672,2 млрд. руб. доходов всех местных бюджетов РФ 231 млрд. руб. (34,4%) приходится на города и 136,6 млрд. руб. (20,3%) - на муниципальные образования, созданные на основе административных районов. Из 699,9 млрд. руб. расходов всех местных бюджетов РФ 242,9 млрд. руб. (34,7%) приходится на города и 140,9 млрд. руб. (20,1%) - на муниципальные образования, созданные на основе административных районов. При этом данные муниципальные образования обладают наибольшей долей собственных доходов - до 76% у городов республиканского, краевого, областного, окружного подчинения, до 43,6% у муниципальных образований, созданных на основе административных районов, в то время как в целом по муниципальным образованиям эта величина не превышает 39,5% (а в сельских муниципальных образованиях составляет 15,9%) [25]. Соответственно, эти муниципальные образования являются и наименее дотационными.

Напрашивается вывод, что лишь достаточно крупные муниципальные образования оказываются экономически и бюджетно состоятельными. Собственно, поэтому в большинстве субъектов Федерации муниципальные органы, имеющие самостоятельные бюджеты, образованы на основе районов. У такого подхода наличествуют очевидные рациональные основания: количество муниципальных образований относительно невелико, что облегчает взаимодействие с органами государственной власти, границы муниципальных образований совпадают с привычным гражданам административным делением, межбюджетные отношения внутри субъекта Федерации носят более четкий характер, невелики межмуниципальные различия в уровне бюджетной обеспеченности. Складывавшаяся десятилетиями районная инфраструктура представляет собой тот уровень системы территориального управления, где объективно сосредоточены основные финансовые, экономические, кадровые и информационные ресурсы публичной власти, где исторически обеспечивалось комплексное развитие территорий. Сохранение районной инфраструктуры обеспечивает прозрачность доходов и расходов органов власти всех уровней, представленных на этой территории - федерального, регионального и местного. Концентрация финансовых потоков исключительно на более низких, чем районный уровнях может привести к разрушению районной инфраструктуры, уничтожит прозрачность расходов и потребует дополнительных средств на формирование новой инфраструктуры.

При этом конечно, возможно и необходимо существование органов местного самоуправления более низкого уровня - поселковых, сельских и т.д. В конечном счете обе тенденции - укрупнения структур местного самоуправления и приближения их к населению с целью более полного и гибкого удовлетворения их потребностей - порождены стремлением к росту эффективности, снижению затрат, повышению качества жизни.

Группа острых проблем связана с огромными расходными обязательствами местных бюджетов. Эти обязательства складываются из трех источников [19]:

- расходы по исполнению обязательств, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными властями;

- расходы, подлежащие совместному финансированию бюджетами различных уровней;

- расходы, отнесенные к исключительному ведению местных органов власти.

Следует констатировать, что все эти расходы существенно превышают доходную базу местного самоуправления. При этом большая часть расходов предопределена федеральным законодательством. Законодательство, регламентирующее расходную деятельность местных бюджетов, обладает теми же чертами, что и законодательная база российского бюджетного федерализма в целом - неразвитость, противоречивость, неточность изложения, слабость стимулирующих норм и т.д.

На местные бюджеты возложена основная нагрузка по содержанию социальной сферы, но на муниципальном уровне не сформирован адекватный механизм финансирования капитальных вложений в объекты жилищно-коммунальной сферы, образования, здравоохранения и др. Доходы местных бюджетов обычно недостаточны даже для покрытия текущих расходов, не говоря уже о капиталовложениях. За последнее десятилетие бюджеты развития муниципальных образований снизились с 22% от их общих расходов практически до нуля. При этом 80% расходов направляются на финансирование жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения и физической культуры и мероприятий социальной политики. Хотя доля местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации составляет лишь 23%, расходные полномочия, финансируемые из местных бюджетов, составляют в нем 32%. Из местных бюджетов в настоящее время финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85% на здравоохранение, 60% - на содержание детских садов, жилья, расходов на коммунальные услуги [23]. Именно органы местного самоуправления. прежде всего. ответственны за наполнение конкретным содержанием конституционной нормы, провозгласившей Российскую Федерацию социальным государством. Но эта высокая ответственность не подкреплена соответствующими возможностями.

Наиболее ярким подтверждением является ситуация, сложившаяся с предоставленными гражданам разнообразными льготами и субсидиями. Льготы и субсидии отдельным категориям граждан присутствуют более чем в 120 федеральных законодательных актах. Местным властям вменено в обязанность оплачивать из своих бюджетов 37 видов льгот, причем по отдельным видам льгот количество категорий граждан, которые могут на них претендовать, охватывает практически все население муниципального образования.

В большинстве регионов значительная часть обязательств по расходам консолидированного бюджета возложена на органы местного самоуправления. Так как суммарные поступления от местных налоговых и неналоговых доходов в состоянии покрыть лишь незначительную часть расходов местных бюджетов (не более 6%) [21], возникающий вертикальный дисбаланс субъектам Российской Федерации приходится покрывать за счет дифференцированных нормативов отчислений регулирующих налогов и безвозмездных перечислений из региональных бюджетов. В результате местные органы власти не имеют возможности заранее прогнозировать свои бюджетные доходы и практически не несут ответственности за формирование и исполнение собственного бюджета, а в конечном итоге - и за качество и количество предоставляемых населению бюджетных услуг. При этом постоянно растет кредиторская задолженность местных органов власти.

Казалось бы, возможность введения местных налогов должна была обеспечить муниципальным образованиям прочную доходную базу. Однако этого не происходит, поскольку ставки по этим налогам устанавливаются федеральным законодательством, а список местных налогов является исчерпывающим. Объем поступлений из этих источников в местные бюджеты регулируется законодательством субъектов Российской Федерации.

Таким образом, доходы местных бюджетов находятся в серьезной зависимости от решений региональных и федеральных властей. По разным оценкам, собственные доходы составляют сейчас от 8% до 17% доходной базы местных бюджетов, причем любые варианты оценок подтверждают тезис о ее формировании преимущественно за счет неподконтрольных местным властям источников. Нормативы отчислений от регулирующих налогов в местные бюджеты и правила распределения финансовой помощи устанавливаются на региональном уровне. Эти нормативы нестабильны и определяются в значительной мере субъективно [24].

Федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления» предусматривает, что «органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации». Однако в подавляющем большинстве случаев местным органам власти не удается доказать недостаточность переданных им «в качестве компенсации» средств, поскольку для этого необходимо, чтобы средства передавались целевым образом и на основе подушевых нормативов. На практике объем необходимых для компенсации средств обычно лишь «учитывается» при определении нормативов отчислений от регулирующих налогов или при определении общей суммы дотаций. В результате местным органам власти приходится отвечать по судебным искам, предъявляемым населением по поводу неполучения тех или иных льгот или субсидий, и эти судебные разбирательства, как правило, ими проигрываются, что автоматически приводит к списанию средств местных бюджетов с расходных статей другого предназначения.

Наконец, еще одной проблемой является огромный разрыв между муниципальными образованиями по показателям бюджетной обеспеченности. В муниципальных образованиях - городах размеры бюджетов, структура доходов и расходов, устойчивость бюджета и общее состояние бюджетного процесса несравнимы с подавляющим большинством других муниципалитетов. Органы местного самоуправления административных центров субъектов федерации имеют бюджеты, сопоставимые по размеру с бюджетами регионов, а нередко и превосходят их. Это становится источником постоянной напряженности в отношениях региональных властей и руководства крупных городов. Иногда дело доходит до острых конфликтов, вплоть до судебных исков городских администраций против решений региона по бюджетным вопросам. Нерешенность вопросов четкого закрепления функций, полномочий и распределения ресурсов по уровням власти провоцирует данное противостояние.

2.2 Анализ механизма финансового обеспечения местного самоуправления

Ключевым аспектом муниципальной реформы было изменение механизма финансового обеспечения решения вопросов местного значения и исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Очевидно, что такого рода преобразования были невозможны без перераспределения доходных источников бюджетов и расходных полномочий различных уровней публичной власти. Основными целевыми ориентирами в этой части были необходимость ликвидации нефинансируемых мандатов, упорядочения работы бюджетной и налоговой систем, движение к соответствию доходных полномочий и расходных обязательств местных бюджетов, повышению их сбалансированности.

Новая система организации местных финансов была закреплена Федеральным законом №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», изменениями в Бюджетный и Налоговый кодексы России, которые были произведены соответственно Федеральными законами от 20 августа 2004 г. №120-ФЗ и от 29 июля 2004 г. №95-ФЗ. Серьезной коррекции подверглись как система налоговых источников местных бюджетов, так и механизмы межбюджетных отношений.

В качестве местных налогов были определены только земельный налог и налог на имущество физических лиц. Ранее действовавшие местные налоги: на рекламу; на наследование и дарение, а также местные лицензионные сборы были отменены.

Принципиально были изменены нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты (Приложение 1). [22]

Таким образом, перечень нормативов отчислений в местные бюджеты, равно как и перечень местных налогов оказались значительно сокращенными.

В части межбюджетных отношений (применительно к уровням субъекта Федерации - городского округа, муниципального района - поселения) была сделана попытка перехода от финансовой поддержки местных бюджетов по усмотрению региональных властей [22] к распределению финансовой помощи по единому федеральному стандарту, но с учетом региональных особенностей.

Однако вновь принятая модель создала основу для сохранения весьма серьезной вариантивности моделей межбюджетных отношений внутри субъектов Федерации.

1. Местные налоги явно недостаточны для покрытия основных расходов бюджетов муниципальных образований [23], а нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов также не решают эту проблему (даже среди городских округов дотационными стали более 92%). Это было обосновано крайне высоким уровнем дифференциации налоговой базы в масштабе Российской Федерации, риском получить на практике показатели бюджетной обеспеченности одних муниципальных образований, многократно превышающей средние, при отсутствии в региональных бюджетах средств на выравнивание обеспеченности остальных муниципалитетов.

В то же время, за субъектами Федерации было закреплено право устанавливать единые для всех муниципальных образований нормативы отчислений в местные бюджеты от налогов, поступающих в региональный бюджет[32]. Регионы могут вводить также и дифференцированные нормативы налоговых отчислений в счет финансовой помощи местным бюджетам.

2. Субъекты Федерации теперь предоставляют местным бюджетам дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Кроме того, они вправе вводить дополнительно и дотации, рассчитанные исходя из численности населения муниципального образования.

Однако методики выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований утверждаются на региональном, а не на федеральном уровне (что оправдано явной неоднородностью экономической базы местного самоуправления в субъектах федерации).

3. Если в части выделения дотаций городским округам и муниципальным районам правила были определены федеральным законодателем в виде единой модели, то применительно к финансовой поддержке поселений предусмотрены 3 варианта:

1) предоставление подушевых дотаций с регионального уровня;

2) делегирование полномочий по расчету и выделению дотаций поселениям на уровень муниципальных районов с передачей им подушевых субвенций;

3) выделение дотаций за счет собственных средств муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений.

При этом, как показывают расчеты, комбинирование перечисленных выше механизмов выделения дотаций не всегда приводит к выравниванию бюджетной обеспеченности поселений в масштабе всего региона: возможно увеличение разрыва между финансовыми возможностями поселений, расположенными в разных районах субъекта РФ.

4. Значительная роль была отведена поддержке местных бюджетов из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы с помощью целевых трансфертов - субсидий (для долевого финансирования приоритетных расходов) и субвенций (для финансирования расходов по переданным полномочиям).

Применительно к субсидиям субъекты Федерации, по сути, получили свободу действий по выбору направлений финансирования.

Порядок выделения субвенций для финансового обеспечения выполнения органами местного самоуправления федеральных полномочий был регламентирован на федеральном уровне. Тем не менее, практическое определение источников и объемов покрытия расходов на исполнение переданных полномочий должно было определяться соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ, которыми эти полномочия передавались.

5. При детальном регулировании процедур выделения финансовой помощи не было введено регулирование объема межбюджетных трансфертов, направляемых в местные бюджеты.[23]

Реализация на практике обозначенных решений привела, по мнению экспертов, к упорядочению бюджетной системы на фоне снижения фискальной автономии муниципальных образований, сохранения неоднородности региональных моделей межбюджетных отношений и консервации расходной структуры местных бюджетов[24].

В полевых исследованиях представители муниципальных образований единодушно указывали на недостаточность муниципальных финансов. В целом по стране в 2005 г. (первый год функционирования новой системы организации местных финансов) доля доходов местных бюджетов относительно других уровней бюджетной системы опустилась до самого низкого за последние истекшие 10 лет уровня (5,5% от ВВП, 39,57% от консолидированных региональных бюджетов). До этого имело место ежегодное снижение данных показателей (с 10,9% и 62,28% соответственно в 1997 г.). В 2006-2007 гг. наметился незначительный рост по сравнению с дном в 2005 г., однако этот рост не позволил даже вернуться на уровень 2004 г. (показатели 2004 г. - 6,1% и 43,88%, показатели 2009 г. - 5,9% и 40,14% соответственно)[25].

Уровень финансовой обеспеченности муниципальных образований по-прежнему зависит от усмотрения региональных властей. Доказательство тому - огромный разброс между субъектами Федерации показателя доли доходов местных бюджетов в консолидированном региональном бюджете (Приложение 2). [19]

Структура доходов местных бюджетов в последние годы говорит о том, что муниципальные образования очень зависимы от субъектов Федерации в части финансового обеспечения, причем такая зависимость скорее усиливается, чем ослабевает:

- доля налоговых доходов местных бюджетов постоянно снижается (2005 г. - 51,6%, 2006 г. - 52,4%, 2007 г. - 37,0%, 2008 г. - 30,7%, 2009 г. - 29,7%), в то время как доля безвозмездных поступлений из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы постоянно растет (2005 г. - 41,7%, 2006 г. - 39,5%, 2007 г. - 52,4%, 2008 г. - 58,0%, 2009 г. - 58,0%);

- в структуре налоговых доходов муниципальных образований доля местных налогов остается незначительной (2008 г. - 9,9%, 2009 г. - 12,2%), в то время как превалируют отчисления от федеральных и региональных налогов, особенно сильно возрастает роль налога на доходы физических лиц (его доля в налоговых доходах муниципалитетов: в 2006 г. - 39,9%, 2007 г. - 48,7%, 2008 г. - 56,4%, 2009 г. - 67,1%);

- доля неналоговых доходов хоть и имеет тенденцию к постоянному росту (с 45,2 млрд. руб. в 2005 г. до 194,2 млрд. руб. в 2009 г., однако по-прежнему невелика (9,95% доходов местных бюджетов в 2009 г.). Учитывая, что 80,4% таких доходов связаны с продажей и сдачей в аренду муниципального имущества, этот ресурс может носить «иссякаемый» характер, в будущем возможна тенденция к снижению таких доходов;

- в плане безвозмездных поступлений наметилась тенденция к переходу от перечисления дотаций, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, к субсидиям, т.е. долевому участию вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые он считает необходимыми. Так, в структуре трансфертов, перечисляемых в местные бюджеты в регионах, полностью сформировавших бюджеты поселений, в 2009 г. относительно 2008 г. доля дотаций снизилась с 31,68% до 24,79%, доля субсидий выросла с 14,7% до 24,16%, а доля субвенций оказалась относительно стабильной (немного сократилась: с 53,75% до 51,05%) [25].

Отчасти, разумеется, это явилось проблемой переходного периода. На 2006-2008 гг. было разрешено право заменять часть дотаций муниципальным образованиям на выравнивание уровня их бюджетной обеспеченности дотациями, распределение которых возможно с использованием фактических и прогнозируемых доходов и расходов (доля последних в общем объеме дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений не должна была превышать 100% в 2006 г., 80% в 2007 г., 50% в 2008 г.; для районных фондов финансовой поддержки поселений эта доля могла достигать 100% на протяжении всего переходного периода) [25]. Таким образом, с 2009 г. наметились некоторые позитивные изменения в этой части, связанные с окончательным переходом от выравнивания покрытия фактических расходов к выравниванию бюджетной обеспеченности.

3. Совершенствование системы ресурсного обеспечения местного самоуправления в России

3.1 Основные направления реформирования местного самоуправления

Необходимость совершенствования основ организации и функционирования местного самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти в настоящее время одна из первоочередных задач государственного строительства. Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим в конечном счете устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. Поэтому сбои и проблемы в работе местного самоуправления негативным образом сказываются на состоянии всего общества.

Учитывая обозначенные выше проблемы и тенденции, необходимыми представляются следующие решения и направления действий в сфере реформирования местного самоуправления [16].

1. Пройдя муниципальную реформу, сегодня необходимо четко определить основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В настоящее время уже утверждена в целом Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Целенаправленное движение вперед вызывает потребность в разработке и нормативном закреплении также и концепции новой российской муниципальной политики.

2. Важнейшим фактором развития местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований. Сравнительный анализ показывает довольно четкую корреляцию между степенью муниципальной активности жителей и ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории. Пробуждение жителей к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскости организационного и экономического укрепления муниципалитетов.

Действия в этом направлении - первое и главное условие повышения уровня и качества народного представительства во власти.

Поэтому одним из приоритетов должно стать донесение до людей объективных сведений о возможностях местного самоуправления в рамках самых разных коммуникационных площадок - от образовательных учреждений до средств массовой информации. Необходимо подготовить и реализовать комплекс мер по муниципальному просвещению граждан. Только таким путем можно сформировать в обществе подлинную культуру самоуправления.

3. Именно от муниципальной власти напрямую зависят и возможности инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг жителям. Поэтому и местное самоуправление, и муниципальный класс (люди, профессионально занятые в его осуществлении) нуждается в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства. Муниципальные элиты должны быть включены в систему принятия решений на федеральном уровне, возможно - через создание муниципальной секции в Государственном Совете России, представительство в Общественных палатах федерального и регионального уровня, усиление роли объединений муниципальных образований и муниципального сообщества.

Необходимо создать максимально благоприятные условия для работы муниципальных органов, в том числе за счет ограничения избыточного государственного контроля их деятельности.

4. Необходим качественно иной подход к дифференциации политики в отношении различных типов муниципальных образований. Муниципальные образования, являющиеся точками роста (прежде всего города), должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории (прежде всего сельские) - гарантии государственной поддержки. Города должны получить большую свободу маневра, в том числе путем предоставления им права расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать налогооблагаемую базу местных бюджетов, развивать потенциал своего территориального роста. Напротив, в неурбанизированных зонах государство в большей степени должно взять на себя ответственность за строительство и работу крупных инфраструктурных объектов, соблюдение базовых стандартов оказания услуг и финансового обеспечения. [5]

Одновременно нужно адаптировать законодательство к многообразию условий местного самоуправления, признавая при этом сложившиеся реалии как данность. В этой связи целесообразно открыть дорогу для совершенствования территориальной организации публичной власти на местах, в частности - регламентировать преобразование муниципальных образований одних типов в другие (например, районов в городские округа и наоборот) при четком закреплении возможных случаев и процедур, чтобы исключить возможность злоупотреблений; предоставить регионам возможность отказа от районного звена местного самоуправления, ставшего по факту элементом государственной системы управления, путем создания в районах территориальных органов государственной власти;