Стратегия развития муниципального образования и её информационное обеспечение

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное Агентство по Образованию

Орловский Государственный Технический

Университет(Орел ГТУ)

Факультет дистанционного (заочного) обучения

Курсовая работа

По дисциплине

Система государственного и муниципального управления

На тему

Стратегия развития муниципального образования и её информационное обеспечение

Работу выполнил студент 4 курса

Группы 4/МУ

Гончарова Любовь Александровна

Специальность 080504

(государственное и муниципальное управление)

Преподаватель Богма Н.Е.

Ливны 2010г.

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы курсовой работы обуславливается тем, что в нашей стране идет становление местного самоуправления как института народовластия и все вопросы, связанные с увеличением эффективности его работы, приобретают особую важность.

Местное самоуправление - одно из проявлений народовластия, предполагающее самостоятельное решение населением (непосредственно или через создаваемые им органы) достаточно широкого круга проблем преимущественно местного характера. Они напрямую связаны с жизненными интересами людей, повседневными заботами жителей городских и сельских поселений.

Местное самоуправление - институт глубоко демократичный, поскольку оно приобщает граждан к участию в управлении делами общества и в значительной мере обеспечивает их политические права. Местное самоуправление направлено против неоправданного сосредоточения дел в руках государственных органов. Решение многих вопросов «внизу» - там, где обеспечивается наиболее полный учет местных условий и особенностей, существенно повышает эффективность управления делами общества и государства.

Одно из ключевых понятий местного самоуправления - муниципальное образование.

Категория «муниципальное образование» актуально для исследования, потому, что является ключевым в изучении местного самоуправления. Оно содержит в себе все элементы местного самоуправления, являясь основой его функционирования, поэтому категория «муниципальное образование» актуально для современного исследования.

Актуальность подтверждает и то, что только в последние годы в России складывается система муниципальных образований. Так в настоящее время в нашей стране функционирует Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, созданный в соответствии с Указом Президента РФ «О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации».

Итак, целью исследования является рассмотрение сущности и характеристики стратегии развития муниципального образования и её информационного обеспечения. Исходя из поставленной цели, мы ставим перед собой следующие задачи:

- проанализировать действующее законодательство РФ, регулирующее функционирование муниципального образования;

- дать понятие категории «муниципальное образование» и раскрыть его содержание;

- раскрыть теоретические и практические проблемы устава муниципального образования;

- рассмотреть основы информационного обеспечения муниципального управления;

- охарактеризовать направления совершенствования системы стратегического управления развитием муниципального образования на современном этапе.

муниципальный правовой образование

1. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

1.1 Правовое регулирование функционирования муниципального образования в РФ

Конституция РФ закрепляет: в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление

. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Конституция содержит ряд положений содержащих ключевые принципы местного самоуправления, а, следовательно, и муниципального образования.[1]

В систему законодательного обеспечения местного самоуправления, помимо Конституции, входит Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

. Будучи базовым, он в то же время предусматривает принятие не менее полутора десятка федеральных законов, касающихся данной сферы (о муниципальной службе, о финансовых основах местного самоуправления и проч.). В свою очередь другие федеральные законы как тематические также могут регулировать те или иные стороны деятельности местного самоуправления (в области образования, культуры, здравоохранения, жилого фонда, предпринимательства, защиты прав потребителей и т.д.), их взаимоотношений с государственными органами, хозяйствующими субъектами. Таковы, например, ст.4, 8, 16, 17, 18, 19 Федерального закона «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации», ст.6, 17, 21 Федерального закона «О товариществах собственников жилья».

На федеральном уровне регулирование вопросов местного самоуправления осуществляется и в других нормативных актах - указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации. В их числе: Указ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г., Указ от 21 ноября 1994 г. «О некоторых вопросах досрочного прекращения полномочий главы местного самоуправления», Указ от 24 августа 1995 г. «О Совете по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации».

Широкой компетенцией в сфере местного самоуправления обладают субъекты Российской Федерации. Базовыми актами здесь являются их конституции и уставы.

Кроме того, говоря о правовом регулировании деятельности муниципального образования (и местного самоуправления в целом) необходимо отметить, что согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.8) правовым актом, регламентирующим конкретные вопросы организации местного самоуправления в муниципальном образовании, является устав этого муниципального образования, разрабатываемый муниципальным образованием самостоятельно и принимаемый представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

1.2 Понятие и содержание категории «муниципальное образование»

Легальное определение муниципального образования содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту - Закон): «Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».

Таким образом, можно выделить следующие элементы категории «муниципальное образование»

- поселение или поселения, объединенные общей территорией в пределах которых осуществляется местное самоуправление;

- выборные органы местного самоуправления, действующие на территории данного поселения;

- муниципальная собственность и бюджет;

- устав муниципального образования.

Статья 131 Конституции Российской Федерации закрепляет осуществление местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. На основании факта данной статьи и статьи 1 Закона территория местного самоуправления является в то же время территорией муниципального образования.[6]

Местное самоуправление в Российской Федерации является территориальным, то есть осуществляется на определенных территориях, отграниченных друг от друга.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, то есть все субъекты Федерации обязаны обеспечить населению соответствующих территориальных единиц реализацию права на местное самоуправление. Из числа территорий местного самоуправления не могут быть исключены городские и сельские поселения (города, поселки, станицы, села и т.д.). Вопрос о признании иных территорий (районов, уездов, сельских округов и т.д.) территориями местного самоуправления находится в исключительном ведении субъектов Российской Федерации и должен решаться с учетом местных условий, прежде всего исторически сложившейся практики самоуправления, органичности хозяйственных, культурных связей, объединяющих население данных территорий. Критерии определения этих территорий в качестве территорий местного самоуправления могут устанавливаться законодательством субъектов Российской Федерации.

Законодательно определено, что к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации относится регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях. В исключительных случаях может быть принято решение о частичном или полном ограничении прав граждан на местное самоуправление на определенной территории. Полное ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления означает изъятие определенной территории из сферы осуществления местного самоуправления. Нераспространение местного самоуправления на отдельные территории (включая и поселения) может иметь место по решению федеральных органов государственной власти. Основаниями для такого рода изъятий могут быть только интересы защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Указанное решение принимается в форме федерального закона.

По общему правилу вводимые федеральным законом ограничения на осуществление местного самоуправления должны быть временными и периодически пересматриваться. Если обстоятельства, вызвавшие необходимость указанных ограничений, отпадают, население муниципального образования вправе требовать от федеральных органов государственной власти снятия ограничений на осуществление местного самоуправления.[9]

Масштаб территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, их наименование и все вопросы, связанные с их образованием, преобразованием, определением их границ, решаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Порядок решения указанных вопросов определяется в конституциях республик, уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, законах субъектов Российской Федерации.

Как правило, территориальная база местного самоуправления устанавливается непосредственно в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.

В то же время некоторые законы субъектов Российской Федерации непосредственно не определяют состав территорий местного самоуправления.

Ряд существенных вопросов, связанных с территориальной организацией местного самоуправления, решается в законах субъектов Российской Федерации о территориальном или административно-территориальном устройстве. В соответствии с ст.73 и 76 Конституцией Российской Федерации территориальное (административно-территориальное) устройство субъектов Российской Федерации относится к ведению субъектов Российской Федерации, и в этой сфере они осуществляют собственное правовое регулирование. В то же время объем данного регулирования ограничивается общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными Конституцией и федеральным законом, которые включают в себя принципы территориальной организации местного самоуправления.

Территория местного самоуправления является целостной: ее составляют все земли, находящиеся в границах муниципального образования. Соответственно юрисдикция органов местного самоуправления распространяется в равной мере на все земли в границах муниципального образования независимо от их целевого назначения, а равным образом от нахождения в той или иной форме собственности.

Для организации управления городом, население которого достаточно велико, на его территории часто формируются внутригородские муниципальные образования. В случае территориального деления городских поселений в уставе города требуется определить статус внутригородских муниципальных образований (районов, округов и т.д.), разграничить полномочия между городскими органами местного самоуправления и органами местного самоуправления внутригородских территорий, определить порядок разрешения споров между органами местного самоуправления, порядок образования, объединения, преобразования или упразднения внутригородских образований, установления или изменения их территорий. Регламентация данных вопросов в уставе города вытекает из интересов обеспечения необходимой степени централизации в управлении городом, планомерного и целостного развития городского хозяйства и социальной инфраструктуры.

Все решения о статусе внутригородских муниципальных образований и их территориях принимаются исключительно представительным органом местного самоуправления города. Решение принимается этим органом самостоятельно, в соответствии с интересами всего городского населения. Никакой другой орган местного самоуправления либо орган государственной власти не вправе решать эти вопросы. В то же время представительный орган местного самоуправления города обязан учитывать мнение населения соответствующей внутригородской территории. Это мнение может быть выявлено в результате опросов населения, а также выражаться в решениях и рекомендациях собраний по месту жительства, актах народной правотворческой инициативы, обращениях граждан в органы местного самоуправления и т. п. Обязанность учитывать мнение населения предполагает публичное рассмотрение поступивших предложений представительным органом местного самоуправления города с приглашением представителей сторон, выражающих различные точки зрения. Принятие решения представительным органом местного самоуправления города вопреки мнению населения внутригородских муниципальных образований должно быть мотивированным. Гарантии учета мнения населения внутригородских территорий в случае изменения границ этих территорий устанавливается законами соответствующего субъекта Российской Федерации.

В законе четко оговаривают условия возможности установления и изменения границ муниципального образования: установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Субъектами инициативы об установлении и изменении границ муниципального образования могут выступать: население муниципального образования, органы местного самоуправления муниципального образования, а также органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Предложения об установлении и изменении границ муниципального образования хотя бы одного из указанных субъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта Российской Федерации. Соответствующая процедура, как правило, устанавливается законом субъекта Российской Федерации об административно-территориальном устройстве субъекта Российской Федерации.

Закон же не определяет орган, полномочный принять решение об установлении и изменении границ муниципального образования. Данный вопрос решается самостоятельно субъектами Российской Федерации.

Вопросы установления и изменения границ муниципальных образований, которые не входят в состав других муниципальных образований, должны решаться на уровне органов государственной власти субъектов Федерации в соответствии с подп.11 ст. 5 Федерального закона. Наиболее полный и объективный учет мнения населения при принятии решения по этому вопросу способен обеспечить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.[2]

Обязательный учет мнения населения соответствующих территорий при изменении границ муниципального образования должен обеспечиваться путем определения в законах субъектов Российской Федерации конкретных форм этого учета, степени его императивности. Как правило, законы субъектов Российской Федерации связывают учет общественного мнения с различными формами прямой демократии.

Закон однозначно определяет уровень и форму правового регулирования порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований. Эти вопросы должны регулироваться законом субъекта Российской Федерации. Закрепление указанных норм иными актами (решениями исполнительных органов государственной власти, указами президентов и т.п.) противоречит Федеральному закону и может быть обжаловано в установленном порядке.

Проблема территорий муниципальных образований приобрела особую остроту в связи с экономическими и иными преобразованиями и перестройкой государственных и муниципальных органов. Федеральное законодательство не может напрямую регулировать территориальное устройство, поскольку эта сфера выведена за рамки компетенции Российской Федерации. Но сложность вопросов, возникающих в этой сфере, правовые проблемы, с которыми сталкиваются субъекты Российской Федерации в ходе нормативного регулирования порядка образования, объединения или упразднения муниципальных образований, порождает необходимость участия федерального законодателя в их решении. Наиболее оптимальной формой воздействия Федерации на территориальное устройство субъектов являются модельные законы.

Учитывая сложность регулируемой проблемы и специфику территориального устройства субъектов Федерации, Институт законодательства и сравнительного правоведения разработал проект модельного закона о территориальном устройстве субъекта Российской Федерации. В нем предлагается регулирование наиболее существенных вопросов, которые должны быть отражены в законе субъекта Российской Федерации о территориальном устройстве. Конкретное наполнение предлагаемой формы правовыми нормами должны осуществлять субъекты Российской Федерации в зависимости от специфики их внутреннего устройства (включая исторические, демографические и другие особенности). Ниже приводятся основные положения структуры закона субъекта Российской Федерации о территориальном устройстве.

1.3 Сущность и содержание стратегического развития муниципального образования

Стратегия - это наука и искусство принятия важнейших управленческих решений. Термин стратегия был известен еще в древности и применялся для управления войсками. Именно стратегия позволила Александру Македонскому завоевать мир.

В настоящее время ХХI век дает уже другое определение стратегии, как искусство руководства стратегическим управлением, представляя собой, где основные элементы стратегии: цели, пути их достижения и механизм реализации, стоящие перед любой организацией и сферой государственного или муниципального управления.

Суть стратегического развития муниципального образования состоит в определении приоритетной сферы хозяйственной деятельности с учетом факторов внешней среды и имеющихся ресурсов.

В процессе стратегического развития необходимо ответить на важнейшие вопросы, обосновать способ организации выбранного дела, включая источники и механизмы привлечения ресурсов, применяемые технологии, технические средства и т.д.

Целеполагание начинается с обоснования и выбора наиболее общей цели, выражающей предназначение управленческой системы.

В литературе она называется по разному: политика фирмы, философия организации, миссия в административной экономике определение миссии территории и организации определяло государство с помощью мощного управленческого аппарата.

При переходе к рыночной экономике миссию необходимо определять на всех уровнях управления, включая региональный и муниципальный.

От обоснования и формулировки миссии во многом зависит успех организации на рынке. Все фирмы, добившиеся успеха, удачно определяли свою миссию (например, Мак Дональде, Майкрософт, Кодак и другие). Но есть многочисленные примеры и неудачных стратегических установок, особенно в России. Применительно к муниципальному управлению миссия должна быть ориентирована на социальные установки, а также обязательно включать в себя экономические аспекты функционирования предприятий и организаций города.

По мнению тех же авторов, существует два типа стратегии: прямая (или целенаправленная); косвенная (или стратегия последовательного внедрения). Для фирмы или организации применяющей прямую стратегию, она является планом или программой, устанавливающей цели и пути их достижения как способ воплощения мысли. В учреждениях этого типа управленцы сочетают различные подходы к формулировке стратегии.

Косвенная стратегия, напротив, является «способом реагирования на внешнее воздействия».

В большей или меньшей степени каждая фирма или организация применяет стратегию приспособления к внешнему влиянию.

В системе управления социально-экономическими процессами особую значимость имеет функция планирования.

Разрабатываемые планы и программы развития страны и территорий являются важнейшими. Планирование представляет собой деятельность по определению целей и задач управленческого процесса и разработку мер по их достижению.

Важность и актуальность данной функции определяется следующими обстоятельствами:

во-первых, именно этой работы во многом зависит качество управленческих решений и их результативность;

во-вторых, плановые решения обеспечивают взаимосвязь всех функций управленческого процесса, так как управление и сводится к разработке и реализации плановых решений.

Отдельные регионы страны значительно отличаются друг от друга по природно-климатическим и социально-экономическим факторам, по уровню и качеству жизни населения. Но преобладающим подходом к управлению народным хозяйством оставался ведомственно-отраслевой. И поэтому длительное время государственное планирование реализовывалось лишь в отраслевом аспекте. Это было связано с тем, что именно ведомственно-отраслевое планирование в наибольшей степени отвечало духу административного управления.

Значительным этапом на пути развития территориальных форм управления стало образование региональных совнархозов на рубеже 50-60-х гг.

На уровне страны сохранялись лишь несколько важнейших министерств, деятельность которых была невелика. Совнархозы занимались текущими вопросами, а стратегические задачи оставались нерешенными. В результате усилились экономические диспропорции, возникли кризисные явления в экономике страны. После ликвидации совнархозов и возвращения к ведомственно-отраслевому управлению и планированию в 60-е годы проблемы территориального планирования возникли вновь.[5]

В-третьих, комплексные территориальные планы ориентировались на приказные документы. Более того, эти плановые документы фактически выпадали из сложившейся системы пятилетних и текущих ведомственно отраслевых планов.

Данный анализ и анализ мирового опыта территориального управления убедительно подтверждает, что разумное сочетание централизованного планового управления и рыночных механизмов саморегулирования не только возможно, но и даже необходимо.

В связи с этими обстоятельствами закономерным явилось принятие Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития муниципальных образований». Но до сих пор существенных перемен в организации планирования на региональном и муниципальном уровнях не произошло.

Содержание системы планового регулирования во многом зависит от особенностей объекта планирования.

Главной целью социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на среднесрочную перспективу являются формирование такой политики, которая будет направлена на повышение благосостояния населения, эффективное воспроизводство, постоянную модернизацию производственного аппарата, укрепление состояния муниципальных образований.

Для этого должны быть решены ряд крупных социальных, макроэкономических, структурно-инвестиционных, институционных, финансовых и других задач.

Поскольку принимаемые управленческие решения всегда спроектированы в будущее, лицо принимающее решение, в момент принятия решения не может с абсолютной уверенностью знать, как будут развиваться события, как будет изменятся ситуация.

Разработка стратегического плана должна осуществляться на основе существующего анализа социально-экономического положения в муниципальном образовании, направленного на выявление важнейших характеристик города, основных условий его развития, конкурентных преимуществ и недостатков, профильных секторов экономики и предприятий, имеющих наилучшие перспективы развития и составляющих градообразующею основу муниципального образования.

В настоящее время система планирования социально-экономического развития муниципального образования предполагает активизацию коммунальных мероприятий, общего видения развития муниципального образования, заинтересованности в реализации выработанной стратегии.

Поэтому процесс стратегического планирования целесообразно с самого начала организовать на принципах широкого общественного участия. Поэтому необходимо проводить социологические опросы жителей по проблеме разработки стратегического плана развития муниципального образования.

Местные органы власти стремятся, прежде всего, снять социально-экономическое напряжение на своих территориях, выплатить людям зарплату, наладить тепло-, водо-, газо-, электроснабжение населенных пунктов, обеспечить безопасность граждан. При этом многие проблемы, решение которых позволяет говорить о движении по пути устойчивого развития, уходят на второй план. Другой причиной, замедляющей переход на путь устойчивого развития, является непонимание сущности этого процесса населением и органами местного управления. Поэтому крайне важно разработать комплекс материалов (технологии, методы) по стратегическому планированию развития муниципального образования и обеспечить их широкое применение на практике, а также популяризацию среди населения муниципалитетов.

Систематически систему стратегического планирования можно представить следующим образом. Она полностью включает систему планов, процесс планирования, подсистему управления планированием и частично - три других элемента: подсистемы организационного и информационного обеспечения, принятие решений.

1.4 Устав муниципального образования

Каждое муниципальное образование обязано иметь свой устав, разработанный, принятый и зарегистрированный в установленном законом порядке.

Это документ комплексного нормативного характера. Несмотря на то, что в нем воспроизводятся все важнейшие принципиальные положения федерального законодательства и законодательства соответствующего субъекта РФ, касающиеся местного самоуправления, устав в значительной степени призван детализировать и конкретизировать все, что касается организационно-правового статуса соответствующего муниципального образования. С этой точки зрения данный документ среди других локальных актов местного самоуправления носит базовый характер. Все другие акты, издаваемые органами и должностными лицами местного самоуправления, должны соответствовать и не противоречить не только федеральному и субъектному законодательству, но и уставу соответствующего муниципального образования. Таким образом, по своему содержанию и юридической природе устав муниципального образования - это своего рода «местная конституция».

Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. «Разработка» включает подготовку проекта устава, согласование его с заинтересованными муниципальными и государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями, обсуждение населением соответствующего муниципального образования и т.п. Закон не указывает конкретный орган (или органы), которые вправе разрабатывать проект устава, а относит это к компетенции в целом муниципального образования. Следовательно, разработать проект устава вправе депутаты или комиссия (комитет) представительного органа местного самоуправления, глава муниципального образования. Представляется, что подобную работу вправе выполнить инициативная группа граждан соответствующего муниципального образования, местные общественные объединения и движения. Однако, было бы более целесообразно, чтобы данную работу осуществила специальная рабочая комиссия, состоящая из профессионалов, специалистов в данной области, которую совместно должны образовать все заинтересованные стороны данного муниципального образования.[7]

В этой связи возникает вопрос о роли государственных органов и должностных лиц в разработке устава муниципального образования. Нам кажется, что участие государственных органов в принципе возможно. Однако, при условии, если на это есть воля соответствующего муниципального образования. Без согласия последнего, а тем более вопреки ему, подобная деятельность государственных органов будет считаться противозаконной. Конечно, разрабатывая проект устава муниципального образования, его разработчики не могут игнорировать государственные структуры, действующие на данной территории. И здесь вполне уместна согласованность действий. Вместе с тем, навязывание со стороны соответствующих государственных органов муниципальным образованиям тех или иных проектов их уставов, или так называемых «типовых уставов», является вмешательством в их компетенцию.

Следует также признать незаконным, когда субъекты РФ в своем законодательстве обязывают муниципальные образования предварительно согласовывать проекты своих уставов с соответствующими государственными органами (например, управлением юстиции) давать экспертные заключения на эти проекты. Безусловно, что предварительное экспертное заключение на проекты уставов муниципальных образований желательно иметь, однако, делать это должны независимые экспертные организации и лица, а не государственные органы, тем более те, которые в последующем должны будут регистрировать эти уставы.

Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Кроме представительного органа местного самоуправления, право принятия устава муниципального образования принадлежит, как отмечалось, непосредственно населению данного муниципального образования. Это право население (а точнее, граждане РФ, обладающие избирательными правами, и проживающие на территории данного муниципального образования) может реализовать на местном референдуме, а также на сходе или собрании граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ. Без государственной регистрации принятый устав муниципального образования не имеет юридической силы. Что касается порядка государственной регистрации устава муниципального образования, государственных органов, призванных осуществлять эти действия, то все эти вопросы относятся к ведению субъектов РФ, а не Федерации.

Что касается собственно процедуры проведения государственной регистрации уставов муниципальных образований, то она достаточно подробно описана в соответствующих законах субъектов РФ.

В государственной регистрации устава муниципального образования может быть отказано только при условии, что его положения противоречат Конституции РФ, законам РФ и законам субъектов РФ. Никакие другие обстоятельства не могут считаться законными для отказа в государственной регистрации. Отказ соответствующего регистрационного государственного органа должен носить мотивированный характер, с конкретными ссылками и указанием на нарушение Конституции и законов.

При этом отказ в государственной регистрации следует считать незаконным, если регистрационный государственный орган субъекта РФ ссылается нате или иные положения устава, противоречащие законам соответствующего субъекта РФ, в то время как эти положения полностью соответствуют Конституции РФ и законам РФ.

Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления, а также главой муниципального образования в судебном порядке. В случае удовлетворения требований истца соответствующий государственный орган обязан зарегистрировать устав муниципального образования.

Устав муниципального образования вступает в силу, то есть приобретает значение действующего нормативного правового акта, с момента его опубликования (обнародования) в соответствующих официальных печатных источниках на территории данного муниципального образования. Неопубликованный устав применению не подлежит.[8]

Вопрос о содержании устава муниципального образования является одним из сложных и дискуссионных в муниципальном праве и практике муниципального строительства.

Учитывая то положение, что данный нормативный акт является базовым для соответствующего муниципального образования, в его содержание, естественно, должны включаться все основные нормы, регламентирующие его организацию и деятельность.

В российском федеральном законе № 154 закреплено не только право (в тоже время обязанность) муниципальных образований иметь свой устав, но и фиксируется достаточно полно его внутреннее содержательное строение. В законе перечисляются положения, которые при разработке устава муниципального образования должны быть указаны в нем. Это требование является обязательным для всех муниципальных образований. В случае его игнорирования устав данного муниципального образования не подлежит государственной регистрации, а, следовательно, не будет иметь юридической силы. Можно сказать, что перечисленные в п. 1 ст. 8 положения являются своего рода модельным (типовым) уставом муниципального образования в РФ.

Положения в уставе муниципального образования:

Во-первых, наименование муниципального образования, его территория, границы и символы. Если в состав образования входят территориальные образования, не являющиеся муниципальными (районы, округа, поселки и т.п.), они все должны быть перечислены в уставе муниципального образования.

Во-вторых, вопросы местного значения, относящиеся к ведению соответствующего муниципального образования. Этот перечень вопросов перечислен в ст. 6 федерального закона № 154, а также в соответствующих законах субъектов РФ. Однако этот перечень касается в целом муниципальных образований. В уставе же конкретного муниципального образования этот перечень, естественно, закрепляется с учетом особенностей, специфики последнего.

Кроме вопросов местного значения, относящихся к ведению этого муниципального образования, в его уставе должны быть закреплены также вопросы, относящиеся к ведению соответствующих государственных органов, но законом переданные в ведение органов местного самоуправления.

В-третьих, формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населением конкретного муниципального образования местного самоуправления населением, как местный референдум, муниципальные выборы, собрания, сходы, конференции граждан и т. п.[5]

В-четвертых, виды, наименование, порядок образования, полномочия, сроки и формы деятельности, правовые акты выборных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления на территории данного муниципального образования. При этом, вначале в уставе четко закрепляется статус выборного представительного органа местного самоуправления, а затем уже главы муниципального образования и других органов и должностных лиц местного самоуправления, депутатов представительного органа.

В-пятых, экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, перечень объектов, находящихся в собственности населения данного муниципального образования, порядок управления муниципальной собственностью, конкретные источники финансовых ресурсов муниципального образования, в частности, местные налоги и сборы, установленные на территории данного муниципального образования.

В-шестых, гарантии местного самоуправления на территории данного муниципального образования, гарантии прав органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе социальные гарантии.

В-седьмых, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления на территории данного муниципального образования перед населением последнего (выражение недоверия, отзыв и т.п.), перед государством (в том числе перед органами государственной власти соответствующего субъекта РФ) и перед физическими и юридическими лицами в гражданско-правовых отношениях.

Таковы основные положения, которые должны найти обязательное отражение в тексте устава любого муниципального образования. Причем, именно в той логической последовательности, как они указаны в федеральном законе № 154. Вместе с тем, в содержании устава того или иного муниципального образования должны быть отражены те исторические и иные местные традиции и особенности, которые характерны для данной территории, ее населения. Это, например, компактное проживание на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества и т.д.

Более того, федеральный закон № 154 представляет право муниципальным образованиям включать в содержание своих уставов другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Однако это должно соответствовать законам РФ и законам субъектов РФ.

В завершение данного вопроса назовем наиболее типичные ошибки, допускаемые при разработке уставов муниципальных образований.

1. Не различается статус, например, города как муниципального образования с его статусом административного центра (или столицы) соответствующего субъекта РФ.

2. Внутригородское территориальное деление (районы, округа, другие населенные пункты) смешиваются с административно-территориальным делением (устройством).

3. Официальные символы муниципального образования учреждаются решением главы муниципального образования, а не представительным органом местного самоуправления.

4. Нет четкости в понятии члена муниципального образования. Называются: жители, население, граждане. Тогда как этим статусом обладать могут только граждане РФ, проживающие на территории данного муниципального образования.

5. В нарушение федерального закона № 124 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан в РФ» в некоторых уставах муниципальных образований устанавливаются дополнительные ограничения пассивного избирательного права граждан при выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований (завышается возрастной ценз, ценз оседлости, устанавливаются требования к наличию высшего образования, опыта управленческо-хозяйственной деятельности и т.д.)

6. Наблюдается необоснованный перекос в сторону большей значимости главы муниципального образования по сравнению с представительным органом местного самоуправления, что в принципе противоречит федеральному закону № 154.

7. Компетенция представительного органа местного самоуправления (в том числе некоторые его исключительные полномочия) незаконно ограничиваются в пользу главы муниципального образования.

8. Неправомерно устанавливается статус главы муниципального образования (в частности, как председателя представительного органа, руководящего им, и входящего в него в качестве депутата, хотя таковым он не избирался населением).

9. Нередко компетенция органов местного самоуправления завышается, выходит за рамки действующего законодательства.

10. Собрания и сходы граждан как непосредственные формы осуществления населением местного самоуправления необоснованно смешиваются с аналогичными по названию формами осуществления территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования (в микрорайонах, жилых кварталах и т.д.)

11. В ряде уставов муниципальных образований статус депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, особенно что касается их социальных гарантий, неприкосновенности и т.п., нередко противоречит федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ.

12. В некоторых уставах городов районы в городе, не являющиеся муниципальными образованиями, наделены правом иметь свои местные бюджеты, что противоречит ФЗ № 154 (п. 1 ст. 35).

13. Смешивается статус муниципального самоуправления с территориальным общественным самоуправлением населения.

14. Вопросы местного референдума и других непосредственных форм осуществления местного самоуправления излагаются в ряде уставов схематично, неконкретно, с нарушением действующего законодательства (например, глава муниципального образования наделяется правом назначения местного референдума и т.п.).

15. В ряде уставов заметно увлечение разработчиков изложением вопросов организации работы органов и должностных лиц местного самоуправления, что является прерогативой соответствующих регламентов, а не устава).

16. Слишком схематично, неконкретно, без какой - либо связи с тем или иным муниципальным образованием излагаются в уставах вопросы гарантий местного самоуправления, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за свою деятельность.

17. Тексты многих уставов содержат значительное количество стилистических ошибок и погрешностей, некорректных терминов и слов, что свидетельствует о непрофессионализме их разработчиков.

Действующим законодательством определено, что муниципальное образование имеет устав, в котором указываются:

1) границы и состав территории муниципального образования;

2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;

3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

6) срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;

7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

8) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

11) гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;

12) условия и порядок организации муниципальной службы;

13) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

14) вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций;

15) другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

Устав служит основным нормативным актом саморегуляции, с которым соотносятся другие акты, решения и действия местного самоуправления и его органов.

Четырнадцать выше обозначенных обязательных положений касаются тех основных элементов, из которых формируется статус муниципального образования и которые составляют фундамент его организации и функционирования. Каждое из положений является императивным, поскольку оно должно непременно содержаться в уставе. Но определение их содержания относится к сфере ведения местного самоуправления, которое непосредственно и самостоятельно решает соответствующие вопросы. [10]

Перечень регулируемых в уставах вопросов не является исчерпывающим. В них могут закрепляться иные положения, касающиеся вопросов местного значения, распределения функций внутри структуры местного самоуправления, порядка образования организаций общественного территориального самоуправления, порядка распределения компетенции в городе с районным делением и др.

Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

Для придания уставу юридической силы необходима его государственная регистрация в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Значение государственной регистрации заключается в том, что устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации. Такой отказ может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав - является ключевым документом функционирования муниципального образования. До его принятие недопустимо совершение большинства правомочий в рамках местного самоуправления. Так, необходимо подчеркнуть, что во многих регионах при организации выборов в органы местного самоуправления допускается характерная ошибка: до принятия уставов муниципальных образований одновременно с выборами представительных органов местного самоуправления назначаются выборы глав муниципальных образований (глав местного самоуправления, глав администраций, старост и т.п.). Между тем выборы глав муниципальных образований могут быть назначены и проведены лишь после того, как такая выборная должность будет предусмотрена уставом конкретного муниципального образования].

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч.2 ст.76 Конституции Российской Федерации).

При отсутствии федерального закона субъект Российской Федерации может осуществить собственное правовое регулирование. Вместе с тем субъект Российской Федерации не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, и обязан соблюдать общие требования, предъявляемые к установлению общих принципов организации местного самоуправления и системы его органов.

Статьей 130 Конституции Российской Федерации гарантировано самостоятельное решение населением вопросов местного значения, к числу которых относится и введение должности главы местного самоуправления и порядок ее замещения.

К органам местного самоуправления относятся: выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.[11]

Таким образом, должность главы местного самоуправления может быть предусмотрена только в уставе муниципального образования. Субъект Российской Федерации не вправе устанавливать в своих законах нормы, обязывающие население муниципальных образований проводить выборы главы местного самоуправления или предусматривающие проведение таких выборов до того, как население муниципального образования сформирует представительный орган местного самоуправления и примет устав муниципального образования.

2. ОСНОВЫ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

2.1 Понятие, признаки и классификация информации

Философский словарь определяет термин «информация» как «некоторые сведения, совокупность каких-либо данных, знаний». Научное понятие информации во многом отвлекается от содержательной стороны сообщения, беря их количественный аспект. Так вводится понятие количества информации. Выработка научного понятия информации позволила подойти с единой точки зрения ко многим ранее казавшимся совершенно различными процессам: передаче сообщений по техническим каналам связи, функционированию нервной системы, работе вычислительных машин, разнообразным процессам управления и т.д. Все это связано с процессами передачи, хранения и переработки информации.

Информация является средством организации и регулирования частной и общественной жизнедеятельности, одной из форм закрепления и распределения имеющихся и приобретенных знаний.

Под информацией понимается любое сообщение, содержащее какие-либо сведения о предметах, явлениях, событиях и т.д.

Таким образом, информация как совокупность каких-либо сведений, характеристик чего-либо, фактов, данных о соответствующих предметах, явлениях, процессах, отношениях, событиях и т.д., собранных и систематизированных в пригодную для использования форму, составляет основу муниципального управления. По существу все управленческие процессы - это не что иное, как поиск, фиксация, анализ, оценка, закрепление, распространение социальной информации, т.е. той информации, которая связана с отражением, познанием и преобразованием различных форм жизнедеятельности людей. Но, и это самое важное, в управлении вообще и в муниципальном управлении в частности происходит взаимодействие не со всей информацией, а только с той, которая непосредственно необходима для формирования и реализации управляющих воздействий. Речь идет об управленческой информации.