Организация контроля в системе государственного и муниципального управления

Период, прошедший после введения в действие первого пакета законов по дебюрократизации экономики, несмотря на свою непродолжительность, дает тем не менее основания для подведения первых итогов предпринятых мер, характеристики выявившихся проблем и оценки эффективности осуществленных изменений в нормативной базе хозяйствования.

До принятия Закона «О государственной регистрации юридических лиц» процедура регистрации юридических лиц регулировалась более чем 50 различными федеральными нормативными правовыми актами, помимо которых регистрирующие органы руководствовались актами регионального и местного уровня [20].

Принятие Закона о регистрации позволило решить следующие проблемы: определить понятия «государственная регистрация» и «единый государственный реестр» (ст. 1, 4-5), а также условия и порядок получения сведений, содержащихся в Едином государственном реестре (ст. 6-7);

- установить исчерпывающий перечень документов, требующихся для регистрации юридических лиц (ст. 9);

- зафиксировать единый размер государственной пошлины (ст. 3);

- установить предельный срок регистрации - 5 дней (ст. 8);

- определить исчерпывающий перечень оснований отказа в государственной регистрации (п. 1 ст. 23);

- создать единую систему государственных регистрирующих органов (функции по регистрации юридических лиц возложены на Министерство РФ по налогам и сборам).

В то же время ряд проблем остался нерешенным. Как показывают результаты анализа информации, полученной от органов государственной власти - субъектов Российской Федерации, существуют четыре основные проблемы применения Закона о регистрации.

1. В Законе не решена одна из важнейших проблем - переход к принципу «одного окна». Принятый Закон не препятствует регистрации юридических лиц по принципу «одного окна». Такая схема реализована, например, в Республике Татарстан и Приморском крае. Однако четкого и однозначного требования «одного окна» Закон не содержит. В итоге не изменилась процедура присвоения кодов статистики, а также порядок постановки на учет в территориальных органах Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации.

Такая ситуация вызвана существующими нестыковками в законодательстве. В частности, законодательством в области пенсионного и социального страхования установлена обязанность заявителя самостоятельно обращаться в органы внебюджетных фондов, причем сроки, в течение которых заявитель должен это сделать, жестко регламентированы законодательством.

2. Отсутствие правовой экспертизы представляемых при регистрации заявителем документов (6 писем из субъектов Российской Федерации). Однако изменение данного порядка прямо противоречит уведомительному принципу процедуры государственной регистрации.

Отсутствует правовой механизм проверки на уникальность фирменного наименования юридического лица. Согласно ч. 4 ст. 54 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическое лицо, фирменное название которого зарегистрировано в установленном порядке, имеет исключительное право на его использование. Однако действующим законодательством Российской Федерации не определен порядок государственной регистрации и использования фирменных наименований коммерческих организаций. Таким образом, даже при наличии у регистрирующих органов полномочий по проверке уникальности фирменного наименования юридического лица, осуществление регистрирующими органами мероприятий, исключающих совпадение фирменных наименований юридических лиц, не представляется возможным ввиду отсутствия нормативно-правовых актов, устанавливающих порядок использования фирменных наименований.

4. Соблюдение пятидневного срока, установленного Законом на государственную регистрацию, отмечено только в информации, полученной от администрации Ростовской области и правительства Кабардино-Балкарской Республики. В большинстве своем органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации отмечают увеличение среднего срока регистрации юридических лиц (включая постановку на учет во внебюджетных фондах) до 30 дней.

С принятием Закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее - Закон о лицензировании) значительно сократились перечень лицензируемых видов деятельности, а также время, необходимое предпринимателю для получения лицензии, увеличился средний срок действия лицензий.

Вместе с тем, как следует из информации, полученной из органов власти субъектов Российской Федерации, ряд проблем остался нерешенным.

1. Первая группа проблем связана с существующим положением в области разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере лицензирования. В соответствии с Законом о лицензировании органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют полномочия по лицензированию только в случае, если они делегированы Правительством Российской Федерации либо переданы федеральными органами исполнительной власти по соглашениям. Анализ данных по разграничению полномочий в области лицензирования показал, что в настоящее время в соответствии с соглашениями органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют лицензирование незначительного числа видов деятельности.

Так полномочия по лицензированию переданы: Минздравом России - 89 субъектам Российской Федерации по 3 видам деятельности; Минэкономразвития России - 71 субъекту Российской Федерации по одному виду деятельности; Минкультуры России - 4 субъектам Российской Федерации по одному виду деятельности [16].

Многие федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование, не имеют территориальных органов или территориальные органы не являются органами исполнительной власти (например, региональные инспекции государственного энергетического надзора Минтопэнерго России). В результате: соискатели вынуждены обращаться за получением лицензий в г. Москву, что предполагает дополнительные затраты на прохождение процедуры получения лицензий; закон о лицензировании реализуется только в части предоставления лицензий и не в полной мере реализуется в части последующего контроля соблюдения лицензиатами лицензионных требований и условий.

2. Вторая группа проблем - это проблемы, которые существовали и до 2001 г., но, тем не менее, не были решены (или были решены лишь частично) в рамках Закона о лицензировании. К ним относятся:

2.1. Сокращение лицензируемых видов деятельности (отмечено в 30 письмах региональных органов власти). Результаты анализа государственного регулирования лицензируемых видов деятельности показали:

- многие из видов деятельности подпадают под процедуру лицензирования необоснованно, поскольку они наравне с лицензированием регулируются иными методами (государственный контроль и надзор, система государственной регистрации и сертификации), что противоречит ст. 4 Закона о лицензировании;

- в перечень лицензируемых видов деятельности вошли виды деятельности, которые не являются предпринимательскими;

- существует необходимость получения хозяйствующим субъектом нескольких лицензий при осуществлении одного вида деятельности. Например, организации, осуществляющие переработку нефти, газа и продуктов их переработки, вынуждены получать несколько лицензий: на переработку, хранение и транспортировку нефти, газа и продуктов их переработки, на эксплуатацию пожароопасных и взрывоопасных производственных объектов.

2.2 На практике не решена поставленная в Законе цель снижения стоимости получения лицензии

Из результатов исследования ЦЭФИР, результатов опроса предпринимателей Общероссийской общественной организацией малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России» следует, что средняя стоимость приобретения лицензии в несколько раз превышает ставку лицензионного сбора, установленную Законом (1300 руб.). Общие финансовые затраты на получение лицензии по некоторым видам деятельности составляют от 5000 до 20 0000 руб., при этом на проведение консультаций, получение заключений и разрешений расходуется до 95% средств (средний показатель 78,5%).

3. Третья группа проблем свидетельствует о том, что органы исполнительной власти в отдельных регионах не готовы к проведению политики дебюрократизации, а именно:

3.1. Указывается на необходимость расширения перечня лицензируемых видов деятельности. Ссылки на то, что вывод ряда видов деятельности из перечня лицензируемых нарушает условия конкуренции на территории региона и ослабляет контроль за деятельностью хозяйствующих субъектов, необоснованны. Выводы о необходимости расширения перечня лицензируемых видов деятельности свидетельствуют о желании региональных органов расширить свои властные полномочия.

3.2. Отмечается невозможность приостановления действия лицензии на основании материалов, предоставляемых органами государственного контроля (надзора) (9 писем из субъектов Российской Федерации). Акцентирование внимания на этой проблеме свидетельствует о тенденции к расширительному толкованию региональными органами власти полномочий контрольных и надзорных органов.

4. Четвертая группа проблем связана с контрольными функциями лицензирующих органов.

Контроль лицензирующего органа за соблюдением лицензиатом требований, относящихся к предметам ведения иных органов государственной власти, что противоречит ст. 13 Закона о лицензировании.

Осуществление проверки соблюдения лицензионных требований и условий иными контролирующими органами (должностные лица органов внутренних дел, федеральных органов налоговой полиции, федерального антимонопольного органа, органов государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей).

Для решения этой проблемы необходимо внести изменения в КоАП Российской Федерации в части предоставления данным органам полномочий по осуществлению контроля исключительно за наличием лицензии на осуществление лицензируемого вида деятельности.

5. Пятая группа проблем.

Отсутствие утвержденных положений о лицензировании некоторых видов деятельности (до настоящего времени МВД России не разработаны проекты положений о лицензировании деятельности по экспонированию, коллекционированию и торговле оружием и основными частями огнестрельного оружия, патронами к оружию, а также РАВ совместно с Росавиакосмосом, Россудостроением, РАСУ и Росбоеприпасами - проект Положения о лицензировании торговли вооружением и военной техникой).

Многие из положений о лицензировании отдельных видов деятельности не отражают специфику лицензируемого вида деятельности, содержат требования и условия, относящиеся к предмету контроля (надзора) иных органов государственной власти, требования большинства положений к материально-технической базе и квалификации специалистов не имеют четких границ их применения либо неоправданно завышены.

Нарушение лицензирующими органами порядка лицензирования, установленного законом. Так, некоторые лицензирующие органы указывают в лицензиях наименования работ (услуг), которые разрешается осуществлять в рамках лицензируемой деятельности, что ведет к неправомерному увеличению количества выдаваемых лицензий.

Требует дальнейшего совершенствования законодательство в области лицензирования в части упрощения процедур получения (продления действия) лицензий на осуществление деятельности, упорядочения и обеспечения прозрачности процедур осуществления контроля за соблюдением лицензионных требований и условий, защиты прав соискателей лицензий и лицензиатов. Данная задача должна быть решена и в 17 сферах деятельности, выведенных за рамки действия Закона о лицензировании. Кроме того, требуется внесение следующих изменений в законодательные акты, регулирующие вопросы ли цензирования в данных сферах деятельности: утверждение положений о лицензировании должно находиться исключительно в компетенции Правительства Российской Федерации; полномочия лицензирующих органов по аннулирова нию лицензий в случае несоблюдения лицензионных требований и условий должны быть ограничены.

В целом же после вступления в действие Закона о лицензировании и сокращения перечня лицензируемых видов деятельности порядка 77,5 тыс. малых предприятий в России освобождено от необходимости получать лицензию. В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 году были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления.

Проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868. Приняты и готовятся нормативные правовые акты по отмене ряда избыточных и дублирующих функций. Проанализирована деятельность 18983 учреждений и 6478 предприятий, из них предполагается ликвидировать, реорганизовать либо приватизировать 5008 учреждений (36,4 процента) и 3353 предприятия (51,8 процента). Что говорит о и наличии чрезмерного давления на экономику в силу многочисленности административного аппарата управления.

В целях ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности, в первую очередь в сфере малого и среднего предпринимательства 15 мая 2008 года был издан указ Президента РФ «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности», где постановлено в 2-месячный срок разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов, предусматривающих: усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора); проведение планового мероприятия по контролю (в том числе по отдельным видам лицензионного контроля) в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) не более чем один раз в три года (кроме налогового контроля); проведение внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни или здоровью людей, по согласованию с прокурором субъекта Российской Федерации; исключение внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, а также возможности составления должностными лицами этих органов протоколов об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности и до 1 августа 2008 года представить в установленном порядке доклады о проделанной работе.

2.3 Служебный контроль в органах государственного управления

Сущность служебного контроля состоит в следующем: чтобы полностью ориентироваться в том, что делается в контролируемом структурном подразделении, все ли функции осуществляются должным образом, не нужно контролировать каждую функцию или каждого работника. Достаточно охватить контролем определенные стратегические пункты. Если лесник хочет узнать, сколько и каких зверей находится в его районе, ему не нужно заглядывать под каждый куст и каждое дерево. Подобным образом ведет себя опытный и мыслящий руководитель: плакируя проведение контроля, вместо традиционной сетки всех функции он составляет сетку стратегических пунктов. Их контроль должен дать картину всей деятельности и выявить возможные недостатки.

В качестве примера можно привести отдел территориального управления. Стратегическими пунктами в нем (помимо других) могут быть следующие:

состояние задолженности;

процент отмененных решений в целом;

процент решений, отмененных вышестоящими инстанциями;

процент решении, оспоренных прокурорским надзором:

процент просроченных дел [23].

Совершенно ясно, что для каждого отдела или других административных единиц сетка стратегических пунктов контроля будет иной. Контроль этих пунктов позволяет ориентироваться комплексно и значительно быстрее, чем контроль каждою отдельною вопроса. Контроль всех функций более трудоемок, не оставляет свободного времени для самоконтроля, позволяет контролируемым давать неточные данные и т. и. Практический вывод может быть следующим, везде, где это возможно и где руководитель может разработать стратегическую сетку, традиционный контроль всех функций должен быть заменен стратегическим контролем.

Другой важной проблемой общего значения является перенос упора в контроле с прошлого на будущее, ибо лучше с 75%ной уверенностью предвидеть ошибку, которая может случиться в будущем, если не предпринять определенные шаги, чем имей, 100%ное знание о происхождении ошибки, которая уже произошла.

Невозможно, разумеется, дать общие рецепты по организации контроля, направленного в будущее, так как это можно сделать только для конкретных руководящих постов. Зная работника, уровень его квалификации, практический опыт и добросовестность, а также ориентируясь в степени и характере трудностей поручаемых ему задании, можно заблаговременно предположить (конечно, с определенной степенью вероятности) характер и степень ошибок, какие он может допустить. Следовательно, необходимо предпринять ряд предупредительных мер.

В конечном счете при проведении служебного контроля управленца интересует устранение потерь. Несравненно полезнее контроль факторов, чреватых потенциальными ошибками, нежели контроль, ориентированный исключительно на вскрытие совершенных ошибок.

Широко распространенной ошибкой в практике руководителей является то, что им зачастую недостаточно факта хорошо выполненной подчиненным работы. У руководителя нередко создается впечатление, что задание можно было бы выполнить значительно лучше, и он выбрал бы иной вариант исполнения. Такая оценка означает, что подчиненный, желая получить одобрение, должен как бы воплотиться в личность начальника, что невыполнимо да и не требуется в результате у подчиненного возникает чувство беспомощности и незаслуженной обиды, неприязнь к работе, потеря веры в свою работоспособность, одним словом, целая гамма оттенков фрустрации.

Руководитель, столкнувшийся с непредвиденным поведением подчиненного (способом решения проблемы), должен подавить в себе психологически понятную неприязнь к чему-то неизвестному и задаться вопросом: содержит ли представленная ему работа ошибки, поддающиеся интерсубъективной проверке, иными словами, такие ошибки, наличие которых может установить специалист, эмоционально равнодушный по отношению к обеим сторонам. Если таких ошибок нет, то руководитель обязан без всяких колебаний одобрить работу подчиненного. Требование, чтобы работа была выполнена не только правильно с любой точки зрения, но и в соответствии с индивидуальными способностями руководителя, противоречит духу нашего времени, грешит пережитками прошлого в сфере человеческих отношений. Кроме того, работа «под руководителя» подавляет самостоятельность и тормозит прогресс.

Оценка работника должна касаться степени выполнения им своих заданий. Субъективный подход усложняет взаимопонимание начальника и подчиненного. Ведь трудно найти человека, который согласится с оценкой, что он «недостаточно энергичен», «не слишком достоин доверия» или «малоинициативен». Если же принять за исходный пункт порученные задания и результаты, полученные при их осуществлении, то это может дать большую вероятность взаимопонимания.

Исследования в ряде государственных учреждений показали, что в организациях после вынесения оценок в период аттестации, основанных на результатах работы, производительность труда увеличилась более чем в 2 раза, а те работники, которые оказались неспособными трудиться добросовестно, предпочли найти такое место работы, где оценки проводились не по результатам работы, а по личным качествам.

Кадровая политика во всех областях общественной жизни - проблема весьма актуальная. Ее обсуждению посвящены многочисленные научные конференции. Проблема приобретает все большее значение вследствие объективных условий. Среди них в первую очередь следует отметить развертывание информационной революции и возрастание требований к управленческим кадрам и прежде всего к тому, чтобы соответствующим образом подготовленные люди находились на соответствующих местах. Одним из важнейших инструментов реализации этого требования могут и должны быть периодические аттестации работников.

Если, с одной стороны, среди практиков и теоретиков царит единодушное мнение о том, что периодические аттестации работников необходимы, то, с другой стороны, существуют серьезные разногласия относительно того, что должно быть предметом оценки: личные качества работников или результаты их труда.

Анализ определенного количества аттестационных листов оценок работы показал, что по ним трудно разделить работников на плохих и хороших, так как судить по записям, занесенным в аттестации, можно только в общем плане: все работники хорошие или очень хорошие. Известно, что периодические аттестации отличаются от экзаменов. Хорошие и отличные оценки, полученные в учебных заведениях, свидетельствуют о достижении педагогической цели. При аттестации речь идет о другом: о подчеркивании различий между людьми, так как именно на этих различиях основывается кадровая политика. Следовательно, если таких характеристик в записях не имеется, то аттестация не достигла своей цели, и об этом надо сказать прямо.

Ряд руководителей отделов убедительно объяснили, на чем основывается механизм выравнивания оценок при анкетировании. Объяснение выглядит так: личные качества работников почти не поддаются измерению. Различные люди по-разному оцениваю: отдельные человеческие качества. Например, в описании оценок имеется графа «отношение к подчиненным работникам». Поведение данного руководителя по отношению к подчиненным можно назвать суровым, полностью правильным или, наконец, мягким и вследствие строго деморализующим. Подобные рассуждения можно вести также относительно других качеств, следовательно, и тех, которые фигурируют в обязательном перечне оценок. Например, «старательность в выполнении заданий». На сегодняшний день каждый руководитель (и в отношении любой категории заданий) имеет об этом собственное представление о том, какова граница старательности работников. А если это так, если любую личную черту можно рассматривать по-разному, то получается, что случайно кому-то приписывают плохую черту или отсутствие хорошей.

В каждом коллективе есть работники, считающие своей обязанностью защищать трудящихся от несправедливости. Они убеждены, что имеют не только право, но и моральную обязанность спросить, на каком основании тому или иному работнику снижается оценка. Ее снижение убедительно обосновать невозможно, так как группа людей, проводящих оценку, не располагает объективными измерителями личных качеств. Поэтому оспариваемая оценка выравнивается до общепринятого уровня. Так объясняют механизм выравнивания опрошенные руководители.

Лица, проводившие исследования, указывали на то, что определенная человеческая черта может дать о себе знать только в специфических обстоятельствах. Если их нет, то и эта черта не проявится. В качестве примера можно привести следующий факт. Один работник согласно проведенным оценкам характеризовался хорошими организаторскими способностями, а в последующих оценках это уже не отмечалось. Данной черты этот работник не утратил, а был переведен на другую должность, где его организаторские способности не могли проявиться.

Самый весомый упрек в адрес аттестаций состоит в следующем: личные черты находятся в зависимости от особенностей выполняемой работы; государственная администрация представляет собой такую организацию, где выполняется самая разнородная работа, поэтому руководство не может оценивать и квалифицировать своих работников по схематичным перечням оценок [18].

Также довольно пристального внимания заслуживают оценки руководителя, основанные на результатах работы. Прежде всего важно остановиться на широко распространенном мнении о неизмеримости умственного труда по сравнению с физическим, где легко применить технические нормы. Мнение о принципиальной разнице между умственным и физическим трудом не выдерживает научной критики, так как в любой физической работе присутствует элемент умственного труда, а деятельность, которая внешне выглядит как чисто умственная работа, содержит определенное количество физических усилий. В связи с быстрым переводом простых работ на машинную технологию процесс стирания различий между этими двумя типами труда прогрессирует все быстрее. Кроме того, здравому смыслу противоречит практика деления людей на таких, которых оценивают по их личным качествам (инициативность, дружелюбие, добросовестность и т.д.), и на таких, которых просто спрашивают, сколько и что они произвели и соответствует ли их продукция установленным техническим нормам. Единственным критерием ценности человека являются конкретные результаты его груда, поддающиеся общественной оценке.

Суждение о неизмеримости так называемой умственной работы администратора, экономиста, бухгалтера и т. п. является неверным, ибо нет такой общественно полезной работы, которую не удалось бы представить в определенном масштабе этой полезности. Неизмеримы и не поддаются сравнению только те работы, которые не имеют этой полезности.

Разработка показателей отдельных элементов административной работы, сосредоточенной на индивидуальных рабочих местах, дело, несомненно, возможное, хотя (следует это признать) трудное. Разработка таких показателей требует знании теории организации и специфики данного участка груда. Самую большую опасность представляет заблуждение, что вопрос этот простой. Практика колеблется между двумя крайностями: убеждением, что умственная работа вообще не поддается измерению, и убеждением, что короткого размышления руководителя высшего ранга совершенно достаточно, чтобы определить показатели работы для различных подчиненных ему постов.

Разработка правильных показателей работы для административного труда возможна. Так, мерилом определенных элементов ценности труда руководителя может быть процент принятых «наверху» или отклоненных «сверху» решений, подготовленных им (его коллективом)[19].

Можно говорить и о таком показателе организационных способностей руководителя, как степень необоснованного дробления на структурные единицы подчиненного ему учреждения.

Еще одним показателем является текучесть кадров, непосредственно подчиненных руководителю, конечно, за исключением тех случаев, которые связаны с объективными причинами и не зависят от руководителя.

К указанным показателям можно добавить следующие: а) достижения в обучении и повышении квалификации подчиненных, результатом чего является фактически предоставленная им определенная самостоятельность, выражающаяся в праве подписывать некоторые документы (по вопросам, решенным ими); б) в качестве показателя рациональности руководства можно принять степень использования знания подчиненных, которая выражается в приближении характера выполняемой работы к уровню их теоретической и профессиональной подготовки; в) в качестве особо важного показателя рациональности руководства можно назвать способность так организован, работу подчиненного коллектива и создать в нем такой климат, чтобы весь потенциал знаний всех членов коллектива оказался в распоряжении руководителя.

Однако полный набор показателей управленческой работы можно подготовить только для конкретного поста с учетом его специфики. Трудность установления показателей состоит главным образом в том, что они должны быть проверяемы интерсубъективно, должны равномерно охватывать все аспекты оцениваемой работы и ее совокупность в целом. Ибо если они будут касаться только избранных фрагментов работы или отдельных ее аспектов, это даст искаженную картину и искривление пропорций умственных усилий (концентрация на том, что измеримо).

Необходимость обосновывать оценку на измеримых результатах, а не на личных качествах вытекает также из того, что оценка личных черт не отражает связь между оценками работников и оценкой учреждения. Часто создается неприемлемое положение, когда все работники оцениваются как хорошие или очень хорошие, а учреждение оценивается по-разному. В системе, где совокупность всей работы рассредоточена по отдельным постам, оценивается по результатам, достигнутым на них, и итоги оказываются хорошими, общая оценка всей деятельности не может в значительной степени отличаться от этих итогов. Кроме того, показатели, основанные на выполнении заданий, представляют собой в руках руководства эффективный инструмент поддержания работы всего коллектива на желаемом высоком уровне в соответствии со стратегией этой организации как целого.

Административная деятельность может приводить к нанесению ущерба. Вопрос о месте ответственности в обязанностях работника организации во все времена был актуален. Ответственность основана на вине работников административно-управленческих органов. Может быть две категории вины: вина службы и личная вина.

Ответственность возникает в случае ущерба от неправильного функционирования публичной службы: государственный служащий не выполняет или поздно выполняет задачу, совершает ошибку в рассмотрении дела или при принятии решения, совершает незаконный проступок. При этом вина его непроизвольна и связана с неизбежными пороками организации. Служебная вина вменяется не государственному служащему, а публичному лицу, которое несет соответствующую ответственность.

Иногда ущерб может быть вызван как служебной, так и личной виной. Потерпевший может выбрать: либо подать иск на агента, либо на публичное лицо. Тот, кто хочет получить компенсацию, поставит вопрос об ответственности административной организации, а затем уже об ответственности государственного служащего в отношении части ущерба от личной вины. Только суд может определить долю ущерба от соответственно служебной и личной вины.

Личная вина проявляет не администратора, а человека с его страстями, слабостями, стремлением к личной выгоде, желанием досадить управляющему лицу, учреждению проступком вопрос об ответственности рассматривается в суде по нормам гражданского права.

Ответственность административных органов, не связанная с виной, может быть основана на риске, который причиняет ущерб частному лицу (склад боеприпасов, размещенный вблизи жилого района), наличие шумного и загрязняющего объекта, причиняющего ущерб живущим по соседству.

Ущерб, чтобы подлежать возмещению, должен быть определенным (т. е. родиться, существовать или даже относиться к будущему, если он неправомерно возникает), прямым (непосредственно от деятельности администрации), особым (затрагивать лишь определенное число лиц или одного человека, но не всех членов коллектива), конкретным, т.е. он должен нарушать юридически защищенную ситуацию (ущерб лицам, находящимся в незаконном положении, не возмещается); иметь денежное выражение - теперь только признается возмещение морального ущерба или в связи с нравственной болью в результате потери близкого человека, но весьма незначительное.

Всегда встает вопрос о дате оценки ущерба. Суд считает, что ущерб должен быть возмещен полностью - т.е. на дату принятия им решения, с поправкой на задержку не по вине потерпевшего [14].

При возмещении ущерба имуществу он оценивается на день его возникновения. Сумма, присуждаемая судьей, не может превышать сумму, запрошенную потерпевшим и может быть сокращена.

Возмещение принимает форму либо выплаты капитала, либо выплаты ренты (особенно в отношении детей и инвалидов). Допускается судьей индексация ренты в связи с повышением цен и падением покупательной способности. Судья может адресовать цифровую оценку администрации, если сам не может определить, размер ущерба. Отсутствие механизма контроля за исполнением администрацией решений суда создаст, безусловно, трудность в восстановлении нарушенных правоотношений и в целом укреплении ответственности работников административного аппарата управления.

Если позиционировать поощрения и взыскания как один из важнейших способов мотивации работников, то важно отметить, что относительно взысканий и поощрений специалисты разных стран высказываются по-разному. Умение пользоваться поощрениями и взысканиями издавна рассматривалось как основной мотивационный элемент поведения подчиненных. Эти проблемы имеют большое значение и заслуживают внимания. В данной области накопилось много предрассудков, много различных архаичных «принципов», согласно которым вышестоящее лицо должно реагировать на все недостатки и «не замечать» того, что подчиненные выполняют работу хорошо.

Еще академик И. П. Павлов обращал внимание на то, как влияет хорошее настроение на организм человека. Он, подчеркивая, что под влиянием многих факторов, и особенно доброго слова, у человека создается хорошее настроение, что, в свою очередь, стимулирует организм, улучшает работу сердца и нервной системы, уменьшает усталость и повышает работоспособность.

Поощрение за правильное поведение усиливает желание продолжать отмеченный способ поведения, следовательно, действует позитивно. Ясно, что поощрение усиливает позитивное отношение к тому учреждению, которое поощрило работника.

Мало кто не сможет припомнить случая из собственной жизни, когда слова одобрения и должная оценка стали поворотным пунктом в направлении больших достижении. Иногда может показаться странным, почему кто-то является таким недобросовестным работником в то время, когда кто-то другой работает прекрасно. Полное объяснение этого представляется сложной проблемой, и мы не собираемся ее упрощать. Тем не менее многие ученые убеждены, что у прекрасного работника мы найдем высокую степень самоуважения, являющегося, несомненно, результатом уважения, которое он получает со стороны других.

Также следует рассмотреть механизм воздействия взыскания. Предположим (хотя это бывает и не всегда), что взыскание удерживает от поведения, которое влечет за собой наказание, но одновременно наказание вызывает негативную позицию к наказывающим. Поэтому механизм взысканий должен действовать наподобие закона горячей печи. Эту аналогию использовал английский исследователь Бейси, автор трудов по администрированию 70-х годов XX века.

Горячая печь излучает жар, т. е. предупреждает всех, что прикосновение к ней вызывает ожог. Никто не может утверждать, что ожог был для него неожиданным, что он не мог этого предвидеть. Подобным же образом система взысканий должна содержать определенную дозу предупреждения.

Горячая печь обжигает сразу же в случае прикосновения к ней. Никто не подвергает сомнению связь между прикосновением к горячей печи и ощущением боли. Аналогичным образом должен быстро действовать механизм взысканий, чтобы не оставлять ни малейшего сомнения в логической связи между нарушением и взысканием.

Горячая печь обжигает каждого, не обращая внимания на его отношение, позицию, протекцию и т. п. Так же должна действовать система взысканий.

Горячая печь обжигает всегда, при любом прикосновении, нет такого положения, чтобы «ожог был в отпуске». Таким же должен быть и механизм взысканий - он должен функционировать без перерыва [19].

В заключение этих аналогий можно спросить: на кого обижается обжегшийся человек? Вероятно, на печь, но несильно и недолго. В принципе он злится на себя за неосторожность. И вот здесь возникает последняя аналогия: если механизм взысканий является системой, то он действует последовательно и объективно, исключая влияние личных связей, ясно показывая причинную связь, и подобно горячей печи не вызывает отрицательных эмоций.

Что же касается техники поощрений, необходимо сделать следующие замечания: при поощрении работника (в целях усиления индивидуальной мотивации), то важно избегать неопределенных похвал. Похвала должна конкретно указывать на работу или ту ее часть, которая заслуживает быть

отмеченной. Любое поощрение действует тем результативнее, чем короче разрыв во времени между отмечаемым поступком и вынесением поощрения (один из принципов «горячей печи» в применении к поощрениям).

Резюмируя, следует сказать, что в настоящее время необходимо решительно отдать предпочтение поощрениям, а не взысканиям. Однако обстановка еще не созрела, чтобы можно было полностью отказаться от использования взысканий. Тем не менее, воздействие этого типа мотивации (основанной на страхе) не вселяет больших надежд, особенно если иметь в виду будущее.

3. НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕНОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ

Многие острые социально-экономические и финансовые проблемы следствие не только кризисных явлений, но и несвоевременно принятых мер по их предупреждению, недостаточно продуманных управленческих действий и решений, а также отсутствия эффективного контроля, надлежащего спроса с должностных лиц.

Действенный контроль - необходимое условие сильной власти, важнейший механизм повышения эффективности и результативности государственного управления во всех звеньях и на всех уровнях. Сегодня, когда был избран новый президент Российской Федерации, вопрос о реформировании системы государственного контроля стоит особо остро.

Таким образом, необходимо провести следующий комплекс мер:

Следует наладить организационное и нормативное обеспечение взаимодействия различных контрольных и надзорных органов и координации их деятельности.

Важно систематизировать определение основополагающих понятий - государственный контроль и надзор, объект и предметы, формы и методы контрольной и надзорной деятельности государства.

Для усовершенствования финансового контроля представляется необходимым:

а) уточнение ответственности государственных должностных лиц за нарушения требований закона при исполнении федерального бюджета и внебюджетных фондов, а также при распоряжении государственной собственностью;

б) конкретизация наступления ответственности должностных лиц за неисполнение предписаний Счетной палаты и других контрольных органов;

в) введение подконтрольности Центрального банка проверкам Счетной палаты, в том числе в формировании и исполнении собственной сметы расходов, в поступлении доходов и формировании прибыли;

г) принятие форм финансовой отчетности всех органов государственной власти;

д) наделение Счетной палаты Российской Федерации правом выступать в судах с исками в защиту интересов государства в случае установления фактов незаконных или притворных сделок.

Для решения проблемы длительной регистрации с множеством инстанций следует принять закон о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство, в законодательство о внебюджетных фондах и в Закон о регистрации, устанавливающих основы взаимодействия регистрирующего (налогового) органа с органами статистики и внебюджетными фондами при осуществлении государственной регистрации юридических лиц по принципу «одного окна».

Необходимо принятие регламента взаимодействия регистрирующих органов, с тем чтобы исключить необходимость для заявителя самостоятельно обращаться в органы статистики и внебюджетные фонды при регистрации юридического лица.

Для снижения финансовых затрат заявителей на регистрацию необходимо предусмотреть наделение регистрирующего органа обязанностью выдавать заявителю при государственной регистрации, заверенные учредительные документы юридического лица, что исключит необходимость дополнительного обращения в регистрирующий орган и последующего нотариального заверения копии учредительных документов.

Необходимо создать действенную систему по регистрации и проверке на совпадение фирменных наименований юридических лиц, а также следует разработать закон, устанавливающий порядок использования фирменных наименований.

Важно усилить контроль, осуществляемый Министерством Российской Федерации по налогам и сборам за деятельностью своих территориальных управлений в части соблюдения сроков осуществления государственной регистрации и достоверности указываемых регистрирующими органами дат регистрации.

Следует пересмотреть распределение полномочий совместного ведения в области лицензирования между федеральными и региональными уровнями (виды деятельности, осуществляемые значительным количеством лицензиатов и имеющие наибольшее распространение на территории Российской Федерации, должны лицензироваться федеральными органами власти только при наличии у них территориальных органов с соответствующей материально-технической базой и квалифицированными специалистами). Например, на региональный уровень можно передать лицензирование медицинской, фармацевтической, строительной деятельности, деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, а также деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений.

Рекомендуется сократить лицензируемые виды деятельности до предельно целесообразного минимума (прежде всего виды деятельности, госу дарственное регулирование которых осуществляется иными методами).

Целесообразно разработать единые критерии проведения, обобщения и планирования контрольных мероприятий для всех субъектов государственного управления и контроля.

Необходимо придать органам государственного контроля (надзора) статус самостоятельных органов исполнительной власти и закрепления государственных контрольных и надзорных полномочий и функций исключительно за государственными служащими с выведением за рамки государственной службы деятельности, связанной: с проведением, экспертиз и исследований, которые требуют специальных научно-технических познаний.

Очень важно повысить прозрачность схемы распределения бюджетных средств на функции государственного контроля.

Целесообразно исключить прямое или косвенное финансирование деятельности органов государственного контроля (надзора) за счет отчислений от штрафов, внебюджетного финансирования и оказания услуг и выполнения работ по договорам с физическими и юридическими лицами.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Многие острые социально-экономические и финансовые проблемы -следствие не только кризисных явлений, но и несвоевременно принятых мер по их предупреждению, недостаточно продуманных управленческих действий и решений, а также отсутствия эффективного контроля, надлежащего спроса с должностных лиц.

Действенный контроль - необходимое условие сильной власти, важнейший механизм повышения эффективности и результативности государственного управления во всех звеньях и на всех уровнях. Сегодня, когда был избран новый президент Российской Федерации, вопрос о реформировании системы государственного контроля стоит особо остро.

Следует наладить организационное и нормативное обеспечение взаимодействия различных контрольных и надзорных органов и координации их деятельности.

Важно систематизировать определение основополагающих понятий - государственный контроль и надзор, объект и предметы, формы и методы контрольной и надзорной деятельности государства.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧННИКОВ

1 Конституция Российской Федерации от 12.12.2009 г. (с поправками от 30 декабря 2008 г.)

2 Гражданский кодекс Российской Федерации

3 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

4 Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (с изменениями от 23 июля, 27 октября, 25 ноября, 22, 25 декабря 2008 г.)

5 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

6 Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»

7 Закон Орловской области от 22 августа 2005 г. N 534-ОЗ «О местном самоуправлении в Орловской области» (с изменениями от 30 мая 2006 г., 17 марта 2009 г.)

8 Габричидзе, Б.Н., Чернявская, А.Г. Органы государственной власти современной России: Учебное пособие. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К?», 2003. - 367 с.

9 Глазунова, Н.И. Государственное управление: учеб. для вузов/Н.И.Глазунова. - М.: Муниципальный мир, 2004. - 456 с.

10 Глазунова, Н.И. Система государственного и муниципального управления: Учебник. - М.: Изд-во «Проспект», 2006. - 550 с.

11 Гомеров, И.Н. Государство и государственная власть: предпосылки, особенности, структура. - М.: ООО «Издательство ЮКЭА», 2002. - 832 с.

12 Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие/Под ред. А.А. Мерцалова. - Орёл: ОРАГС, 2006

13 Игнатов В.Г., Рудой, В.В. Местное самоуправление. - РнД: «Феникс», 2001. -416с.

14 Кнорринг, В.И. Основы государственного и муниципального управления: учебник. - М.: Изд-во «Экзамен», 2005

15 Кочерин, Е.А. Основы государственного и управленческого контроля. - М.: Прогресс, 2000

16 Лобанов, В.В., Михайлова, Е.А. Городские и муниципальные программы. Кейсы: учеб. Пособие. - М., 2000

17 Маршалова, А.С. Система государственного и муниципального управления: Курс лекций. - М.: Омега-Л, 2006

18 Мухаев, Р.Т. Система государственного и муниципального управления: учебник. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

19 Радченко, А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход: учебник. - Ростов н/д: АООТ «Ростиздат», 1997

20 Рой, О.М. Система государственного и муниципального управления. - СПБ.: Питер, 2003

21 Садков, В.Г., Алимова Г.С. и др. Менеджмент муниципальных образований. - Орёл: Изд-во ОрёлГТУ, 2002

22 Садков, В.Г., Алимова, Г.С. и др. Менеджмент муниципальных образований. - Орёл: Изд-во ОрёлГТУ, 2002

23 Садков, В.Г., Кириенко, В.Е., Иконников, В.Н. Управление комплексным развитием и повышение эффективности менеджмента муниципальных образований. - М.: Прогресс, 2005

24 Самостроенко, Г.М. Ключевые проблемы системы государственного и муниципального управления: Учебное пособие. - ОрёлГТУ, 2008

25 Самостроенко, Г.М. Региональный маркетинг: Учебное пособие. - Орёл: ОрёлГТУ, 2006

26 Система муниципального управления: Учебник под ред. В.Б. Зотова. - СПб.: Лидер, 2008.

27 Старостенко, К.В. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие. - Орёл: ОРАГС, 2006

28 Тэтчер, М. Искусство управления государством. Стратегии для меняющегося мира. - М.: ТК Велби, 2003

29 Черняк, В.З. История государственного и муниципального управления в России: учебник. - М.: Изд-во РДЛ, 2001

30 Чиркин, В.Е. Государственное управление. - М.: Юристъ, 2001

Размещено на Allbest.ru