Местное (муниципальное) самоуправление и его роль

Размещено на http://www.allbest.ru/

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙ ФЕРАЦИИ

Курганский филиал «РАНХиГС при президенте»

Оценка ______________

Подпись преподавателя

«____» _________2011 г.

КОНТРОЛЬНА РАБОТА

по муниципальному праву

вариант 5 (П,Р,С)

Сошиной Любови Викторовны

специальность юриспруденция

группа Ю-43

Курган

2011

1. Местное (муниципальное) самоуправление - организация деятельности населения в городских и сельских поселениях под свою ответственность по решению вопросов местного значения в рамках закона

2.Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования -- выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Глава муниципального образования избирается непосредственно гражданами, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава. Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Избираемый населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. При этом глава муниципального образования, не входящий в состав представительного органа, обладает правом подписи нормативных правовых актов, принимаемых представительным органом. В уставе может быть предусмотрено право главы муниципального образования на отклонение нормативных правовых актов представительного органа. При отклонении нормативного правового акта глава муниципального образования должен направить его с мотивированным заключением в представительный орган для повторного рассмотрения. В случае отклонения представительным органом заключения главы муниципального образования нормативный правовой акт подлежит подписанию главой муниципального образования. Глава муниципального образования, входящий в состав представительного органа, правом отклонения нормативных правовых актов не обладает. В случае разногласий между представительным органом и должностными лицами муниципального образования по поводу принятия нормативных правовых актов они разрешаются в порядке, установленном уставом муниципального образования или в судебном порядке. Применение того или иного типа организации структуры местного самоуправления зависит от множества факторов: численности населения муниципального образования, от исторических, национальных, культурных традиций, от размеров и географических особенностей территории, от объема и сложности вопросов, решаемых органами местного самоуправления, от социальной, политической, экономической ситуации в регионе и др.

Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае: его смерти; отставки по собственному желанию; расторжения контракта; отрешения от должности; признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда; выезда за пределы РФ на постоянное место жительства, прекращения российского гражданства, гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления. Заместители главы местной администрации осуществляют руководство отдельными отраслями местного хозяйства, деятельностью подчиненных им в соответствии с распределением обязанностей структурных подразделений администрации.

Глава местной администрации определяет число своих заместителей, а в зависимости от их профессиональной подготовки - направления их работы.

Таковыми могут быть вопросы: жилищного и коммунального хозяйства; организации потребительского рынка; управления имуществом муниципального образования; капитального строительства; экономической и социальной сферы деятельности местной администрации.

Круг вопросов, которые приходится решать местным администрациям, различен в разных муниципальных образованиях. От этого зависят их структура и штаты, направления деятельности должностных лиц и соответствующих служб.

Данный круг вопросов полностью соответствует федеральному законодательству.

3. Новый Федеральный закон существенно меняет концепцию местного самоуправления. Пожалуй, в наибольшей степени изменениям подвергаются территориальные основы местного самоуправления.

В настоящее время в России существует одноуровневая модель местного самоуправления (лишь в некоторых субъектах допускается существование муниципальных образований различных уровней). Кроме того, действующее законодательство за некоторыми исключениями не предусматривает различий между муниципальными образованиями. Новый Федеральный закон предусматривает необходимость создания пяти видов муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения. При этом территории городских и сельских поселений входят в состав территории муниципальных районов, но являются самостоятельными муниципальными образованиями, т.е. на данных территориях осуществляется двухуровневое местное самоуправление. Территории городских округов не входят в состав территорий муниципальных районов, там осуществляется одноуровневое местное самоуправление.

Особенностью нового Закона является то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, т.е. вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Такое нововведение можно только приветствовать. Оно призвано исправить существующую в настоящее время ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями миллионный город и поселение с числом жителей в несколько сотен человек обладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов.

Важным является также то, что различные муниципальные образования будут иметь различные доходные источники, рассчитываемые исходя из их потребностей. Это полностью соответствует часто повторяемому в последнее время одному из принципов административной реформы: «Деньги следуют за полномочиями».

В результате реформы вместо примерно 12 000 муниципальных образований, существующих в настоящее время в Российской Федерации, должно возникнуть около 30 000.

Закон также предусматривает особенности осуществления местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, городах-наукоградах, на приграничных территориях.

Существенным изменениям также подверглись организационные основы местного самоуправления. Если в настоящее время существуют десятки возможных схем организации муниципальной власти, так как действующий Федеральный закон о местном самоуправлении практически не регулирует этот вопрос, то новый Закон резко сужает возможности муниципальных образований в данной сфере. Новый Закон очень подробно регулирует систему органов местного самоуправления вплоть до определения численности представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации. Сейчас принцип разделения властей на представительную и исполнительную, обязательно присутствующий на федеральном и региональном уровнях, отсутствует на уровне муниципальном (по действующему Закону глава муниципального образования может быть одновременно и главой представительного органа местного самоуправления, и главой местной администрации. Более того, исполнительные органы местного самоуправления могут вообще не формироваться). Новый Закон делает такую ситуацию невозможной.

В связи с этим уже неоднократно указывалось, что данный Федеральный закон, по сути, не соответствует своему названию - "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", так как закрепляет уже не «общие принципы», а практически все вопросы организации местного самоуправления.

Новый Закон расширяет перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, включая в него многие формы, существующие и в настоящее время, но не нашедшие отражения в федеральном законодательстве.

Закон регулирует целый ряд вопросов, ранее не находивших отражения в федеральном законодательстве, что, безусловно, является положительным моментом. В первую очередь это касается главы, регулирующей порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Сейчас наибольшие сложности возникают при определении того, какие полномочия, закрепленные за органами местного самоуправления, являются государственными и требуют отдельного финансирования. Данный вопрос является крайне болезненным и вызывает постоянные споры между органами государственной власти и местного самоуправления. В новом Законе делается попытка решить данный вопрос, устанавливаются обязательные требования к законам о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, формы контроля органов государственной власти за реализацией органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и пределы вмешательства государства в данную сферу.

Новый Закон об общих принципах организации местного самоуправления вызывает не только положительные отзывы. Отдельные аспекты нового Закона о местном самоуправлении вызвали серьезные споры еще на этапе его разработки. В первую очередь они касались заметного увеличения возможности государственных органов и должностных лиц вмешиваться в деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления и даже прямо подменять их. Существует мнение, что многие положения нового Закона существенно ограничивают самостоятельность местного самоуправления, гарантированную Конституцией Российской Федерации. Неоднозначно оценивались и оцениваются также вводимые Законом механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ в часть 1 статьи 12 настоящего Федерального закона внесены изменения

1. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

2. Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Федеральным законом от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ статья 12 настоящего Федерального закона дополнена частью 2.1

2.1. Изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов, осуществляется с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов.

3. Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

4. Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

5. Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 процентов относительно минимальной численности населения, установленной пунктом 6 части 1 статьи 11 настоящего Федерального закона, после установления законами субъектов Российской Федерации границ поселений в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.

Задача№3

муниципальный самоуправление местный социальный

Конституция Российской Федерации (ст. 7) характеризует наше государство как правовое и социальное, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие всех граждан. К сожалению, развитие социальной сферы в России сталкивается с рядом весьма масштабных трудностей, среди которых следует отметить, во-первых, ограниченность имеющихся в стране ресурсов и, во-вторых, многочисленность контингентов населения, требующих социальной защиты. Так, к середине 2004 г. размер социальных обязательств государства составлял 2,8 трлн. руб., тогда как реальные возможности страны обеспечивали их покрытие только на сумму 500 млрд. руб. В начале века в стране насчитывалось 40 млн. пенсионеров, более 7 млн. инвалидов, 4,5 млн. страдающих психическими заболеваниями и почти 1 млн. неполных семей².

В связи с имеющимися трудностями в реализации социальной политики большое значение приобретает поиск новых, нетрадиционных ее инструментов и введение их в правовое поле. Одним из таких инструментов являются минимальные социальные стандарты, все чаще упоминаемые в нормативных правовых актах, но пока еще слабо исследованные теоретически. В качестве примеров, наглядно иллюстрирующих широкое распространение социальных стандартов в регулировании социальной сферы, можно указать на:

- минимальный размер оплаты труда (Федеральный закон от 19 июня 2000 г. №82-ФЗ «О минимальном размере оплаты труда»);

- прожиточный минимум (Федеральный закон в ред. 1.06.2011 ФЗ-№106 «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»);

- социальные нормативы обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры: учреждениями здравоохранения, образования, культуры и т.д. (Распоряжение Правительства РФ от 3 июля 1996 г. №1063-р "Социальные нормы и нормативы") и т.д.

Проблема использования социальных стандартов имеет особо важное значение на уровне органов местного самоуправления. Если федеральный и региональный уровни должны отдавать приоритет решению стратегических, концептуальных вопросов социальной политики, то большинство социальных услуг население получает на муниципальном уровне; именно на местах легче всего выявляются конкретные социальные проблемы и определяется круг лиц, нуждающихся в социальной защите. Поэтому не случайно Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 4 ст. 5) определяет, что формирование местного бюджета осуществляется путем применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами государственной власти. Вместе с тем, в соответствии с п. 5 ст. 5 указанного закона, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе осуществления бюджетного регулирования и органы местного самоуправления в процессе формирования местных бюджетов руководствуются государственными минимальными социальными стандартами, социальными нормами, нормативами минимальной бюджетной обеспеченности. Нельзя также не отметить, что вводимый в действие с 1 января 2006 г. новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 53) содержит норму, согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

Интересным примером сочетания регионального и местного подходов может считаться Устав Московской области, который констатирует, что государственным социальным стандартом Московской области признается установленный законом Московской области норматив (группа нормативов) организационного, финансового, материального и правового обеспечения, примененный к обязательству органов государственной власти Московской области по защите и гарантиям конституционного права граждан. Устав вводит важную норму, согласно которой в Московской области обеспечивается равный доступ к системе областных государственных социальных стандартов. Органы местного самоуправления на своей территории могут повышать уровень областных государственных социальных стандартов, вводя муниципальные социальные стандарты в соответствии с законодательными актами Российской Федерации и законами Московской области. В развитие указанных положений Правительство Московской области своим постановлением от 13.05.2002 №175/16 утвердило "Методику определения нормативной потребности муниципальных образований Московской области в объектах социальной инфраструктуры". Весьма объемный документ фактически содержит в своем составе пять независимых методик определения нормативной потребности муниципальных образований:

а) в объектах здравоохранения;

б) в объектах физической культуры и спорта;

в) в объектах образования;

г) в объектах социальной инфраструктуры в системе культуры;

д) в объектах транспортной инфраструктуры.

Давая общую характеристику методики, следует отметить ее весьма высокий научный уровень, подробнейшую детализацию расчетов каждого социального стандарта (норматива), большое число цифровых исходных данных для расчетов и тесную увязку с существующей нормативной базой в области управления социальной сферой. На наш взгляд, данная методика вполне может быть использована как типовая и в других субъектах Федерации (с соответствующей привязкой к местным условиям).

Анализ существующей нормотворческой практики показывает, что в рассматриваемой нами проблеме необходимо выделить три ключевых вопроса. Во-первых, это определение того, что следует считать минимальным социальным стандартом. Во-вторых, это анализ правовой природы социального стандарта как такового. И наконец, в-третьих, это анализ принципов регулирования социальной сферы на основе минимальных социальных стандартов.

По первому из указанных вопросов следует прежде всего сослаться на Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ (ст. 6), где минимальные государственные социальные стандарты определяются как государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации.

Несколько более конкретное определение можно найти в Законе Самарской области от 17 марта 2000 г. 6-ГД «О государственных минимальных социальных стандартах Самарской области», в котором говорится (ст. 2), что государственный минимальный социальный стандарт Самарской области - это минимальный уровень гарантий предоставления общедоступных, бесплатных и льготируемых социальных услуг, пособий и выплат, выражаемый в нормах и нормативах и обеспечиваемый за счет финансирования из консолидированного бюджета области и государственных территориальных внебюджетных фондов.

В проекте Федерального закона №209727-Ф3 «О минимальных государственных социальных стандартах» (принят Государственной Думой в первом чтении 11 июня 2003 г.) минимальные государственные социальные стандарты определяются как единые на всей территории Российской Федерации требования к объему и качеству предоставления определенного вида бесплатных социальных услуг гражданам Российской Федерации на минимально допустимом уровне для обеспечения реализации установленных в Конституции Российской Федерации отдельных социальных гарантий и прав граждан, финансируемые из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Если обратиться к научным публикациям, то, например, А. Шаронов и И. Ильин считают, что государственный минимальный социальный стандарт - установленный законом Российской Федерации необходимый уровень обеспечения социальных гарантий, выражаемый в нормах и нормативах социальной защиты населения и предоставлении населению общедоступных социальных услуг за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и государственных внебюджетных фондов. С другой стороны, А.Г. Гиляров определяет государственный минимальный социальный стандарт как установленный законодательством Российской Федерации минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей человека.

Уже простое перечисление имеющихся определений показывает как существенные различия в подходах к пониманию минимального социального стандарта, так и недочеты дефиниций. Так, в формулировке Бюджетного кодекса Российской Федерации социальные стандарты рассматриваются как частный вид социальной услуги, что не стыкуется, например, с ее определением из Федерального закона от 10 декабря 1995 г. №195-ФЗ (в ред. 23.07.2008), «Об основах социального обслуживания населения», где "социальные услуги - действия по оказанию клиенту социальной службы помощи, предусмотренной настоящим Федеральным законом". Ни в одном из приведенных определений не указывается, что социальный стандарт должен быть выражен в виде того или иного количественного показателя и что этот показатель, вообще говоря, "привязан" к тому или иному периоду социально-экономического развития страны.

Однако можно выделить несколько позиций, по которым наблюдается известное согласие:

а) минимальные социальные стандарты фиксируют уровень удовлетворения социальных потребностей населения, который может быть гарантирован государством на современном этапе его развития;

б) социальные гарантии, выражаемые минимальными социальными стандартами, должны быть общедоступными и бесплатными;

в) минимальные социальные стандарты реализуются за счет бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;

г) минимальные социальные стандарты устанавливаются законом или в соответствии с законом.

Суммируя указанные позиции и опуская подробный их разбор, можно дать следующее определение: минимальным социальным стандартом называется установленный в соответствии с законом показатель, фиксирующий минимальный гарантированный уровень общедоступного и бесплатного удовлетворения социальных потребностей населения в данный период за счет бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

По вопросу о правовой природе минимального социального стандарта следует обратить внимание на то, что рассматриваемые инструменты социальной политики появляются только в тех ситуациях, когда возникает отношение между той или иной группой населения и институтами, ответственными за удовлетворение ее социальных потребностей. Например, можно говорить об отношении ветеранов и государства по поводу обеспечения социальной защиты данной категории граждан (Федеральный закон от 12 января 1995 г. №5-ФЗ "О ветеранах"), об отношении жителей данной территории и органов местного самоуправления и т.п. В этих случаях минимальные социальные стандарты регламентируют указанные отношения в рамках двух основных моделей правового регулирования⁵:

- авторитарный метод (или метод субординации) - это способ властного, императивного воздействия на участников общественных отношений, урегулированных нормами права. Примером может служить принудительное установление обязательных минимальных социальных стандартов с верхних уровней управления (минимальный размер оплаты труда, социальная норма площади жилья и т.п.);

- автономный метод (или метод координации) - это способ регулирования отношений между участниками, являющимися равноправными сторонами. В данном случае минимальные социальные стандарты, в частности, устанавливаются в рамках переговорного процесса и закрепляются в том или ином документе, имеющем юридическую силу (например, социальные стандарты в рамках коллективного договора).

Обращаясь к рассмотрению вопроса о принципах применения минимальных социальных стандартов в осуществлении социальных функций местного самоуправления, отметим, что рассматриваемый инструмент представляется наиболее адекватным современным тенденциям в социальной сфере российского государства. В самом деле, приведенные выше цифры показывают полную невозможность применения старой патерналистской модели социальной политики в России. С другой стороны, перевод механизмов социальной защиты на полностью рыночные принципы также невозможен как по причине бедности значительной части российских граждан, так и в связи с невозможностью распространения указанных принципов на ряд категорий населения (инвалиды, пенсионеры и т.п.).

Выход из указанного противоречия видится в построении некоторой промежуточной системы социальной защиты, основанной, в частности, на широком использовании минимальных социальных стандартов, например:

а) незащищенные группы населения получают бесплатные и общедоступные услуги в пределах установленных государством минимальных социальных стандартов. Услуги сверх минимальных социальных стандартов должны оказываться на платной основе;

б) остальные группы населения получают социальные услуги на платной основе.

Активно пропагандируемая ныне политика замены всех льгот денежными компенсациями, на наш взгляд, есть не что иное, как попытка снять с государства и органов власти всех уровней ответственность за создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие всех граждан, как это декларируется в Конституции РФ, отказ от построения в России правового и социального государства.

Подводя итоги, отметим, что социальная стандартизация становится новой сферой регламентации важнейших параметров социального развития со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных объединений в условиях становления рыночных отношений. Решение теоретических и прикладных вопросов социальной стандартизации может стать одним из ключевых направлений в укреплении института местного самоуправления и становлении социального государства в Российской Федерации.

В последнее время наметился заметный рост интереса к проблеме социальной стандартизации как в теоретическом, так и в прикладном плане, что подтверждается значительным числом нормативных актов, обращающихся к такому инструменту социальной политики, как минимальные социальные стандарты.

Данные процессы не случайны, поскольку такого типа показатели являются наиболее адекватным инструментом, обеспечивающим решение сложных задач социальной политики в небогатой стране, переходящей на рельсы рыночной экономики. Социальные стандарты являются тем механизмом, который позволит, в частности, перейти от постатейного к подушевому финансированию расходов на социальные нужды, что значительно повысит эффективность использования выделяемых средств на социальное развитие.

При этом особого внимания заслуживают минимальные социальные стандарты на уровне местного самоуправления, где непосредственно реализуются социальные функции и где наиболее сильна "социальная компонента" среди других направлений деятельности.

Размещено на Allbest.ru