Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

После создания СССР был принят ряд новых документов, регламентировавших работу с обращениями граждан. Особо следует отметить Постановление ЦИК СССР от 14 декабря 1935 года “О положении дел с разбором жалоб трудящихся”, в котором впервые были подробно прописаны правила работы с жалобами граждан, до того определявшиеся ведомствами самостоятельно. Установленные этим документом правила действовали более 30 лет, да и потом постоянно воспроизводились в многочисленных инструкциях по делопроизводству и работе с обращениями граждан в различных министерствах и ведомствах как Союза, так и Союзных республик (а затем и Российской Федерации). Так что в значительной степени установленный тогда порядок продолжает действовать по сей день.

Здесь необходимо обратить внимание на то, что в данном нормативном акте (как и в предшествовавших ему) понятия “обращение” не было. Его заменяло общее понятие “жалоба”, что вообще характерно для советской доктрины. Весьма показателен тот факт, что крупнейшие правоведы-административисты советской эпохи, такие как М.Д. Загряцков, Ю.М. Козлов, В.И. Ремнёв в своих работах огромное внимание уделяют именно жалобам граждан (“трудящихся”), и практически не замечают других видов обращений, как будто бы их вовсе не существовало.

Следует отметить также две существенных особенности института обращений граждан в советское время. Во-первых, право на обращение в течение очень длительного времени не было конституционным правом, хотя Советское государство имело богатую конституционную традицию. Следовательно, регулирование вопросов, связанных с рассмотрением обращений граждан, и, что самое главное, с гарантиями своевременного разрешения поднятых в них проблем оставалось делом нормативных актов более низкого порядка. А во-вторых, начиная с 1922 года, советские органы государственной власти стали всё больше подменяться партийными структурами. Это очень быстро поняли граждане и, следовательно, старались обращаться прежде всего туда, так как добиться решения какого-либо вопроса через посредство партийных структур было намного проще и эффективнее, чем через государственные органы. В итоге основной поток жалоб, заявлений и т.д. направлялся прежде всего в органы Коммунистической партии, а там порядок их рассмотрения определялся уже различными внутрипартийными инструкциями. Таким образом, в регулировании работы с обращениями граждан внутрипартийные (корпоративные) акты играли едва ли не большую роль, чем нормативные акты государства.

После 1935 года существенных изменений в нормативном регулировании работы с обращениями граждан длительное время не происходило. Только 33 года спустя был издан знаменитый Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII “О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан”, действующий по сей день. Этот документ представлял собой значительный шаг вперёд хотя бы потому, что в нём впервые прямо закреплялись такие виды обращений как заявление и предложение. В этом нормативном акте порядок работы с обращениями граждан прописывался достаточно детально, а также устанавливались юридические гарантии своевременного рассмотрения обращений (включая ответственность должностных лиц). Также значительной новацией было признание как особой разновидности обращений граждан “предложений, заявлений и жалоб граждан, поступающих из редакций газет, журналов, телевидения, радио и других средств массовой информации, а также выступлений и опубликованных в печати материалов, связанных с предложениями, заявлениями, жалобами..”, которые до того не рассматривались государственными органами как “не поступившие в их адрес”.

С 7 октября 1977 года право на обращение стало конституционным правом советских граждан,- принятая в этот день новая Конституция СССР впервые закрепила это важнейшее право (ст. 49). Конституционная формулировка была весьма интересной: ”Каждый гражданин СССР имеет право вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе.”цит. по: Конституция СССР: политико-правовой комментарий. Под ред. Б.Н. Пономарёва,- М., 1982, с. 163, т.е. здесь упоминалось о предложениях, но уже ничего не говорилось о жалобах. Вероятно, законодатели, верные традиции “политического конституционализма”, при которой текст Основного закона был предназначен более для пропаганды действительных или мнимых достоинств социалистического государства, решили таким способом продемонстрировать, что советские граждане жалоб в госорганы не направляют, так как им не на что жаловаться. Декларативность этой конституционной статьи очевидна, но тем не менее она была очень значима, как первая в российской истории попытка на самом высшем юридическом уровне закрепить право граждан на обращение.

В той же статье Конституции устанавливалась обязанность должностных лиц “в установленные сроки рассматривать предложения и заявления граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры”. Эти положения были воспроизведены и в Конституциях союзных республик, в том числе в Конституции РСФСР 1978 года.

После принятия 12 декабря 1993 года новой, ныне действующей Конституции РФ, где право граждан на обращение было прямо закреплено в ст. 33 и косвенно (как форма реализации права на участие в управлении) в п.1 ст. 32 это более подробно рассмотрим ниже, в гл.3, в истории правового регулирования института обращений наступил новый этап. Новые конституционные формулировки потребовали принятия федерального закона, который детально регулировал бы работу с обращениями граждан и устанавливал твёрдые юридические гарантии их внимательного и своевременного рассмотрения.

Проект этого закона был подготовлен 6 лет назад депутатом Государственной Думы В.И. Зоркальцевым, однако судьба его оказалась очень сложной. Этот Закон был принят Думой 15 ноября 1996 года, но отклонён Советом Федерации. Затем, после длительных согласительных процедур, так и не приведших к общему консенсусу, он всё-таки был принят Думой большинством голосов, достаточным для преодоления вето СФ. Однако после этого закон вновь был отклонён - Президентом. Дума не пыталась преодолеть президентское вето и пошла на создание специальной комиссии для доработки закона - соответствующее постановление было принято 15 марта 2000 г. (ровно 4 года спустя после его “первого” принятия Государственной Думой). Эта комиссия работает уже третий год, но прийти к какому-либо конкретному результату так пока и не удалось. Подробнее особенности этого законопроекта и причины столь длительного и мучительного его “прохождения” мы постараемся рассмотреть в заключительной главе настоящей работы.

В заключение данной главы хотелось бы отметить следующее - институт обращений граждан в России имеет богатейшую историческую традицию. Впервые он был законодательно закреплён ещё в XV веке - раньше, чем во многих других государствах. Разумеется, большую часть своей истории российское государство было авторитарным, поэтому и институт обращений носит оттенок “челобитья”- мольбы низшего к высшему “снизойти к убожеству”. В современном Российском демократическом государстве необходим принципиально иной - партнёрский - подход к регулированию вопросов, связанных с обращениями граждан. Однако тот огромный опыт работы с обращениями и нормативный и юридико-технический материал, который был накоплен в предшествующие годы может оказаться чрезвычайно полезным при формировании новой нормативно-правовой базы работы с обращениями граждан в современной демократической России.

ГЛАВА 3. Основы правового регулирования работы с обращениями граждан в федеральных органах исполнительной власти

1. Место права граждан на обращение в системе конституционных прав человека и гражданина

Итак, мы рассмотрели основные теоретические подходы к институту обращений граждан, разновидности обращений, историческое развитие этого института. Теперь нам надлежит уяснить, каковы основные принципы законодательного регулирования работы с обращениями в России. Прежде всего, как право обращений регулируется нормами конституционного (государственного) и административного права. Первый вопрос в этой части нашего исследования - как соотносится право граждан на обращения с иными конституционными правами и свободами граждан? Прежде всего речь идёт, естественно, о правах и свободах, входящих, наряду с правом на обращения, в группу политических. Как известно, эта часть главы 2 Конституции РФ открывается правом на свободу мысли и слова (ст. 29). Как известно, свобода слова может быть выражена в различных формах, в том числе и в письменной. Очевидно, что одной из форм выражения свободы слова может рассматриваться право граждан на обращения. В этой связи принципиальное значение для обеспечения права граждан на обращения приобретает конституционная гарантия, закреплённая частью 3 ст.29 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть принуждён к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. Если данная норма получит развёрнутое отражение в текущем законодательстве, она может стать основой демократического механизма реализации права граждан на обращения в России.

Часть 5 ст.25 Конституции PФ устанавливает гарантии свободы массовой информации. Очевидно, что свобода массовой информации в сочетании с правом граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч.4 ст.29) предполагает наличие права граждан направлять обращения в органы государственной власти и местного самоуправления через средства массовой информации.

Следующее политическое право граждан, закреплённое действующей Конституцией РФ - это право на объединение. Как известно, в широком смысле право на объединение имеет целью удовлетворение социально-экономических и культурных потребностей граждан, а также их участия в осуществлении политической власти. Естественно, что одной из форм связи общественных объединений и органов государственной власти и местного самоуправления является направление ими в эти органы коллективных обращений граждан (о чём шла речь в ч. 3 гл.1 настоящей работы). Последнее обстоятельство представляется принципиальным. Речь идёт не о решениях руководящих органов этих объединений, которые также могут быть направлены в те или иные властные органы, а именно о коллективных обращениях граждан - членов данного объединения.

Дело в том, что право на обращения является субъективным правом граждан и их объединений, но оно не может подменяться решениями руководящих органов общественных объединений (хотя такой вид обращения, как гражданский наказ подписывается именно руководителями объединения), каким бы демократическим путём они не были сформированы. В данном случае общественное объединение играет роль фактора, консолидирующего мнения отдельных граждан в коллективное решение, для придания ему большей значимости. Но оно продолжает оставаться обращением граждан, но не общественного объединения.

В связи с рассматриваемым вопросом представляется необходимым обратить внимание на проблему направления гражданами обращений в общественные объединения. Как известно, до недавнего времени отечественная государственно-правовая наука и практика не делала различий между обращениями в эти объединения и государственные органы. Это было обусловлено особенностью формирования советской политической системы, ядром которой выступала КПСС. Сегодня функции государственных органов, органов местного самоуправления и общественных объединений строго разграничены. Поэтому направление гражданами обращений в общественные объединения носит не публично-правовой, а корпоративный характер. Естественно, что общественные объединения не вправе разрешать по существу те или иные жалобы и предложения, связанные с деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления. Вместе с тем, обращения граждан в общественные объединения могут иметь место, как форма связи объединения со своими членами. а также решения иных вопросов внутрисоюзного значения.

Следующее конституционное право граждан, входящее в группу политических, - это право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ). Смысл этого субъективного права состоит в том, что граждане участвуют в публичном мероприятии с целью привлечь внимание властей к какому-то общественно значимому вопросу, оказать на них давление. Вместе с тем, ответной реакцией тех органов, на которые призвана воздействовать та или иная акция, должно быть решение, удовлетворяющее или не удовлетворяющее требования манифестантов. Это решение должно приниматься не на основе анализа выступлений на митинге или транспарантов демонстрации, а на основании какого-то обращения, принятого в ходе публичного мероприятия или заранее подготовленного его организаторами и переданного полномочному органу. Таким образом, право на обращения является важнейшей составной частью права граждан на мирные собрания, придающей публичному мероприятию завершённый, общественно значимый характер.

Что касается такого права граждан, как участие в управлении делами государства ( ч.1 ст.32 Конституции РФ), то автор вполне разделяет позицию Ю.А. Дмитриева и А.А. Златопольского. которые придают этому праву смысл одного из принципов правового статуса гражданина, обобщающего понятия по отношению ко всем остальными субъективным политическим правам и свободамСм.: Дмитриев Ю.А., Златопольский А.Д. Гражданин и власть. М., 1994. с. 34. С этой точки зрения право граждан на обращения не является исключением (что было показано и в гл.1), причём особенно ярко право на участие в управлении проявляется в таких видах обращений, как предложения, петиции, гражданские наказы.

Подводя итог вышеизложенному, можно сделать следующие выводы:

а) Право граждан на обращения в органы государственной власти и местного самоуправления выступает составной частью народовластия, содержанием которой является непосредственное выражение гражданами и их объединениями своей воли в различного рода посланиях, направляемых в названные органы.

б) Право граждан на обращения может рассматриваться не только как личное субъективное право, но и как одна из форм непосредственной демократии. При этом под формами непосредственной демократии понимаются способы непосредственного волеизъявления граждан и их объединений, имеющие целью решение общественно значимых вопросов, оказание влияния на принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления решения, контроль за их действиями и внесение корректив в их работу в соответствии с интересами субъектов волеизъявления.

в) Право граждан на обращения является элементом обратной связи между гражданами и формируемыми ими органами государственной власти и местного самоуправления и в этом смысле - неотъемлемой составной частью системы представительной демократии.

г) Право на обращения входит в систему политических прав и свобод граждан и в этом смысле является органической составной правового статуса гражданина в РФ.

2. Основные принципы работы с обращениями граждан в РФ

Учитывая, что право граждан на обращения является комплексным правовым институтом, нормативно-правовое регулирование которого не может быть ограничено одним нормативным актом, представляется необходимым выделить те правовые принципы, которые должны лежать в основе всего механизма реализации этого субъективного права и, по возможности, быть реализованы во всех нормативно-правовых актах, регулирующих данную сферу правоотношений.

Как известно, принципы - это руководящие начала, лежащие в основе механизма правового регулирования тех или иных общественных отношений. Естественно, что большинство правовых принципов, регламентирующих поведение человека в обществе, закреплено Конституцией страны. Однако, если говорить о принципах института права граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, то они, кар: и в любых других конкретных общественных отношениях, имеют свою специфику.

В частности, одним из принципов, лежащих в основе данного института, должен быть принцип всеобщности. Смысл этого принципа состоит в определении субъекта права обращения. Вопрос об определении субъекта этого права не так прост, как кажется.

Традиционно отечественное законодательство распространяет это право на граждан России. К сожалению, и действующая Конституция РФ оказалась не свободна от этой традиции. С одной стороны, если говорить о политическом характере права на обращения, то его субъектами, действительно, могут быть только граждане РФ. С другой стороны, такой подход означает лишение находящихся на территории России иностранцев права обжаловать действия её должностных лиц. Является ли допущение иностранцев в число субъектов права на обращения нарушением сущности данного правового института? Думается, что нет, поскольку выше мы отмечали двойственный характер этого права, входящего одновременно в группу политических и личных субъективных прав.

В этой связи нельзя не поддержать подход авторов проекта Федерального закона "Об обращениях граждан", распространяющих это право на "иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации", хотя вполне естественно, что право на обращение последних должно быть несколько ограничено. В частности, лица, не являющиеся гражданами России, не должны вносить предложения и подавать петиции, т.к. участие в управлении государством - право и прерогатива граждан этого государства.

Таким образом, принцип всеобщности означает, что любое физическое лицо в соответствии с Российским законодательством обладает правом на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, за исключением случаев, установленных законом и нормами международного права. Эти изъятия касаются тех обращений, которые носят политический характер, субъектами которых выступают исключительно граждане РФ, или противоречат международно-правовым обязательствам РФ.

Следующий принцип - это принцип свободы подачи обращений. Смысл его состоит в том, что субъекты права обращений вправе направить в государственные органы и органы местного самоуправления любые по содержанию обращения, кроме прямо нарушающих закон. Иными словами, в компетентные органы могут быть направлены любые жалобы, любые обращения, любые заявления и петиции, не противоречащие действующему законодательству. А в отношении гражданской инициативы, направленной в федеральный Парламент, должно действовать единственное ограничение - не противоречие Конституции РФ.

Здесь возникает новая проблема: в случае подачи жалобы, на ком должно лежать бремя доказывания вины? В действующем законодательстве по этому вопросу единство мнений отсутствует. Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" гласит, что жалоба гражданина, направленная в суд, рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства (ст.6). Это означает, что вина ответчика презюмируется. Истец даже, в соответствии с Законом, не обязан формулировать точно, какая правовая норма, с его точки зрения, нарушена. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации", наоборот, требует от лица, направившего в суд запрос или жалобу, не только точно сослаться на нарушенный Закон, но и приложить его текст к жалобе. Хотя судебное обжалование остаётся за рамками данной работы, пример судов может быть весьма полезен.

Проект Федерального закона "Об обращениях граждан" возлагает на лицо, подавшее заявление или жалобу, обязанность представить необходимые доказательства (ст. 10). В условиях развитой российской бюрократии возможность выполнение последнего требования представляется весьма сомнительной. Думается, подход в части административного порядка рассмотрения жалоб и заявлений граждан должен быть иным: необходимо заложить принцип равной ответственности должностного лица - за нарушение прав, свобод и законных интересов человека, а инициатора жалобы - за сообщение заведомо ложных или искажённых сведений. Тогда поиск доказательств можно возложить на орган, занимающийся рассмотрением жалобы или заявления.

В связи с вышесказанным, представляется необходимым закрепить законодательно ещё один принцип - равноправия. При всей очевидности данного подхода необходимо всё же сказать несколько слов в поддержку данной идеи. Дело в том, что принцип равноправия в данном случае имеет две стороны. Первая - равноправие граждан в части реализации права на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Здесь имеет место прямое действие статьи 19 Конституции РФ, устанавливающей равенство граждан перед законом и судом, и задача законодателя сводится лишь к обеспечению в текущем законодательстве, регламентирующем порядок реализации права граждан на обращения, реализации гарантий этого принципа.

А вот вторая сторона действия этого принципа не столь очевидна. Речь идёт о равноправии сторон: истца и ответчика в суде, заявителя и виновного должностного лица в процессе административного производства по жалобе. Дело в том, что гражданин в соответствии со статьёй 45 Конституции РФ вправе обжаловать действия любого государственного органа, органа местного самоуправления или их должностного лица в административном порядке. Это означает, что, в конечном счёте, ответчиком по жалобе гражданина оказывается государство, поскольку оно не только обязано наказать виновное лицо, но и восстановить нарушенное право гражданина, в том числе - и путём материальной компенсации понесённого им ущерба. Сегодня - это вопрос очевидный для судебного порядка рассмотрения жалоб, но, думается, что эти необходимые элементы должен дести в себе и административный процесс.

Однако, равноправие гражданина и государства - положение далеко не аксиоматичное для российской правовой науки и практики. Мы видим, что равноправие сторон должно быть обеспечено как в условиях судебного, так и административного порядка разрешения жалобы. В этой связи возникает необходимость нормативного закрепления ещё одного принципа реализации права граждан на обращения - принципа гласности.

На сегодняшний день данный принцип, пришедший в государственное (конституционное) право из политической сферы, не имеет чётко определённого содержания, но в отношении реализации права на обращения он может означать открытость процесса рассмотрения обращения, с участием заинтересованного лица (лиц) - субъектов конкретного обращения и их законных представителей.

Итак, подводя итог сказанному можно прийти к следующим выводaм. Правовой механизм реализации права граждан на обращения в органы государственной власти и местного самоуправления должен быть основан на следующих принципах (смысл некоторых из них мы постарались раскрыть выше): всеобщего права на обращения, свободы подачи обращений, равноправия и равной ответственности гражданина и государства, гласности разбирательства, объективности, подведомственности обращений, комплексном подходе к рассмотрению, законности всего порядка работы с обращениями граждан.

Перечисленные принципы имеют ряд особенностей, учитывающих специфику регулируемых правоотношений, и самостоятельное содержание. В частности:

1. Принцип всеобщего права на обращения означает, что любое физическое лицо обладает в соответствии с российским законодательством правом на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, за исключением случаев, установленных законом (требующих наличия российского гражданства) и нормами международного права.

2. Принцип свободы направления обращений означает, что субъекты права на обращения вправе направлять в государственные органы и органы местного самоуправления любые по содержанию обращения, кроме прямо нарушающих закон.

3. Принцип равноправия означает, что любой человек, независимо от гражданства, законности нахождения на территории РФ, социального происхождения, пола, национальности, возраста и иных социальных признаков, вправе направлять обращения в органы государственной власти и местного самоуправления. Равноправие сторон должно соблюдаться в процессе всех видов разбирательства обращений граждан.

4. Принцип равной ответственности должностного лица за действия и решения, нарушающие права, свободы и законные интересы человека, и инициатора обращения за сообщение заведомо ложных или искажённых сведений. При этом сбор доказательств законности тех или иных действий должен быть возложен на орган, занимающийся рассмотрением обращения гражданина.

5. Принцип гласности означает открытость процесса рассмотрения обращений, участие в нём заинтересованного лица (лиц) - субъектов конкретного обращения, и их законных представителей. Разбирательству должны подлежать все без исключения обращения граждан,- в том числе - анонимные. Законодательно должны быть установлены гарантии безопасности граждан - инициаторов обращения, а также неразглашения сведений об их личной жизни, ставших известными в ходе рассмотрения обращения. В случае выявления в обращении сведений клеветнического характера, орган, рассматривающий обращение, обязан передать материалы проверки компетентным правоохранительным органам для возбуждения уголовного дела по факту клеветы.

6. Принцип объективности рассмотрения означает, что сведения, сообщённые гражданином в устном или письменном обращении, должны быть подвергнуты объективному, непредвзятому анализу, который, в свою очередь, должен быть положен в основу принимаемого по содержанию обращения решения.

7. Принцип подведомственности означает, что рассмотрение обращения должен производить тот орган, в чью компетенцию входит разрешение по существу вопроса, поставленного в обращении. При этом гражданин не обязан знать конкретную компетенцию государственных органов. Обращения направленные не по адресу подлежат пересылки компетентному в данном вопросе органу.

8. Принцип комплексного подхода обеспечивает единую методику и методологию в работе с обращениями граждан, а также координацию деятельности органов, их рассматривающих, контроль за их работой.

9. Принцип законности означает, что должна быть разработана система Законов, регламентирующих порядок обращения граждан в органы всех ветвей власти: судебной, исполнительной, законодательной. Все процедуры, связанные с реализацией всех этапов осуществления права граждан на обращения, должны быть основаны на требованиях Конституции и Закона.

3. Особенности правового регулирования рассмотрения обращений граждан в административном порядке

Несмотря на наличие института судебного обжалования действий и решений должностных лиц, административный порядок рассмотрения жалоб граждан остаётся главным каналом их разрешения. Собственно говоря, в данной работе исследуется именно он. К тому же, если для разрешения жалобы по существу есть альтернатива, то иные формы обращений граждан могут быть рассмотрены исключительно в административном порядке.

При этом, по мнению Н.Ю. Хаманёвой административный и судебный порядок представляют собой "две неразрывно связанные между собой подсистемы единого демократического института обжалования" Хаманёва Н.Ю. Право жалобы граждан в европейских социа-листических странах. Казань, 1984. С. 23. Несмотря на то, что по отношению к действующему административному порядку рассмотрения жалоб это относится лишь отчасти, тем не менее, превратить его в такой демократический институт - одна из задач российской конституционно-правовой реформы.

Как отмечалось выше, в настоящее время в стране действует множество ведомственных подзаконных нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок рассмотрения обращений граждан в тех или иных государственных органах страны. Единственным общегосударственным актом, действующим в этой сфере общественных отношений, является безнадёжно устаревший Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан".

Говоря о нормативно-правовом регулировании административного порядка реализации права граждан на обращения, необходимо выяснить какие правовые акты должны обеспечивать решение данной задачи. Для этого прежде всего необходимо ответить на вопрос об адресате этих обращений.

Как отмечалось выше, статья 33 Конституции РФ закрепляет право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. То есть, имеются ввиду обращения граждан в государственные органы всех ветвей власти: законодательные, исполнительные и судебные, а также представительные и исполнительные органы местного самоуправления.

Обращения в некоторые судебные и законодательные (представительные) органы государственной власти и местного самоуправления находятся за рамками нашего исследования, и обращения в суды общей компетенции, как явствует из смысла Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", рассматриваются в порядке не административного, а гражданского судопроизводства^** в будущем, после создания административных судов, ситуация изменится - появится адми-нистративный порядок судопроизводства, однако в любом случае, во-первых такого порядка пока нет, во-вторых обращения граждан в судебные органы лежат за рамками данного ис-следования. Следовательно, под рассматриваемыми в административном порядке понимаются те обращения граждан, которую направляются в исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления.

Таким образом, к перечисленным выше нормативно-правовым актам текущего законодательства, регламентирующим порядок реализации права граждан на обращения на федеральном уровне, необходимо добавить закон (а в соответствии со статьёй 55 Конституции РФ это должен быть акт не ниже федерального закона), который бы устанавливал порядок подачи, рассмотрения и разрешения обращений граждан в органах исполнительной власти государственного и муниципального уровня.

Проблема адресата обращений граждан не так проста как кажется. Следовательно, Федеральный закон данного вида, в соответствии с Конституцией РФ, должен регламентировать только порядок обращения граждан в исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления. И эта его функция должна получить отражение в его названии.

Что касается структуры Закона, то по нашему мнению, он должен включать в себя три основных раздела: о направлении обращения в полномочный орган; о порядке рассмотрения обращения; о порядке разрешения вопроса по существу обращения. Остановимся более подробно на характеристике каждого из разделов.

Итак, что касается направления обращения. Выше уже отмечалось, что гражданин не обязан подробно знать компетенцию каждого из государственных и муниципальных органов. Следовательно, он вправе самостоятельно определить орган, в который он обращается. В случае письменного обращения, оно может быть направлено по почте или лично передано гражданином в канцелярию или приёмную того органа, в который он обращается. Каких-либо особых требований к письменному обращению, кроме наличия сведений об авторе и адреса, по которому должен быть направлен ответ. Закон предъявлять не должен. Содержание обращения должно излагаться гражданином в произвольной, им самим избранной форме. Представление доказательств не должно быть обязанностью субъекта обращения. Отсутствие в обращении доказательств не может рассматриваться как основание для оставления обращения без рассмотрения. Однако, очевидно, что сообщение в обращении необходимых сведений об излагаемых фактах, значительно упрощает процесс их проверки. Поэтому предоставляя гражданину право самому определить форму обращения и её содержание, Закон всё же должен ориентировать его на желательность сообщения возможно большего числа объективных сведений о сообщаемых им фактах.

При направлении письменного обращения не по адресу, оно должно быть переслано в компетентный орган с уведомлением об этом автора (авторов) обращения.

Что касается личного обращения гражданина в орган государственной власти или местного самоуправления, то оно должно производиться в установленные часы приёма, а сведения, сообщаемые гражданином, должны быть зафиксированы должностным лицом, к которому он обращается в той форме делопроизводства, которая установлена законом или подзаконным актом в отношении конкретного органа. В случае личного обращения гражданина в орган, к компетенции которого не относится рассмотрение конкретного обращения, ему должно быть дано разъяснение, в какой орган он должен обратить, место его расположения и часы приёма. При этом сам факт обращения гражданина должен быть зарегистрирован в установленном порядке на случай судебного обжалования действий должностного лица, принимавшего обращение.

Следующий раздел федерального закона должен быть посвящён регламентации порядка рассмотрения обращений граждан. На сегодняшний день он определяется различного рода ведомственными актами, учитывающими специфику деятельности того или иного органа государственной власти или местного самоуправления. Не следует отрицать необходимость существования подобных актов, однако, роль федерального закона на этом этапе работы с обращениями граждан состоит в установлении общих требований к порядку их рассмотрения.

Конечно, рассмотрение обращений каждого вида: предложений, заявлений, жалоб и прочих имеет свою специфику, как мы показывали в гл.1. Но вместе с тем, специфика процедуры рассмотрения отдельных видов обращений не означает умаления или отрицания общих принципов работы с обращениями: всеобщего права на обращения, свободы подачи обращений, равноправия и пр. Поэтому, Закон, с учётом специфики рассмотрения обращений каждого вида, должен всё же установить общие принципы этого порядка, которые затем могут уточняться как этим Законом, так и иными, в том числе и подзаконными, и ведомственными, актами применительно к отдельным видам обращений граждан.

Эти принципы мы рассматривали выше. В первую очередь - это объективность рассмотрения. На это направлен запрет направления обращения лицу, действия которого обжалуются. Но это не исключает возможности приглашения обеих сторон: жалобщика и лица, чьи действия обжалуются, для объективного рассмотрения представленных ими аргументов.

Конечно, жалоба относится к той категории обращений граждан, которые в наибольшей степени требуют объективности рассмотрения. Однако, это не означает, что, скажем, ходатайство или предложение не требуют объективного подхода к анализу их содержания. В частности, предложение, направленное на улучшение работы какого-либо государственного или муниципального органа, может содержать в себе сведения, которые могут в какой-то мере противоречить частным интересам работающих в нём сотрудников. Одной из гарантий объективного рассмотрения подобного обращения может стать направление его вышестоящему органу государственной власти или местного самоуправления. Хотя и эта мера не всегда может привести к желаемому результату. Гораздо в большей степени объективности рассмотрения предложения гражданина может способствовать, если его адресатом станет независимый орган власти. В системе государственных органов на сегодняшний день - это прокуратура, органы внутренних дел, Контрольное Управление при Президенте и др. правоохранительные органы. Однако, специфика их работы состоит в том, что они рассматривают обращения граждан по существу, если в них речь идёт о прямом нарушении закона. Если же закон не нарушен, то обращение гражданина не имеет к ним прямого отношения. Таким образом, вновь возникает проблема создания единой системы органов, обеспечивающих объективное рассмотрение обращений граждан^** эту проблему постараемся осветить в гл.5

.

Таковы в целом нормативные основы работы с обращениями граждан в федеральных органах исполнительной власти. Если данная глава состояла больше из пожеланий и предложений, то это вызвано тем, что какого-то единого акта (пусть и не закона), регламентирующего работу с обращениями граждан просто не существует. Выпущенные недавно по федеральным министерствам с письмом Начальника Управления Президента РФ по работе с обращениями граждан № А26-95 от 3.04.01 Рекомендации по совершенствованию работы с обращениями граждан и повышению уровня защиты конституционных прав в современных условиях данный документ не опубликован, автор ознакомился с ним во время прохождения производственной прак-тики в Департаменте делопроизводства Минюста России не имеют юридической силы и могут рассматриваться только как методические рекомендации (что и отражено в названии). К тому же большая часть этих рекомендаций носит технический характер. Проблема состоит в том, что нормативная база работы с обращениями граждан - это прежде всего ведомственные акты, свои в каждом органе власти, притом во многом различающиеся. Поэтому на сегодняшний день единственный способ понять механизм регулирования работы с обращениями граждан в федеральных органах исполнительной власти (т.к. в данной работе рассматриваем только их) - это изучение их практики. Этому мы и посвятим следующую главу.

граждане обращение исполнительный власть

ГЛАВА 4. Особенности работы с обращениями граждан в федеральных органах исполнительной власти (на примере: Администрации Президента РФ, Правительства РФ, Министерства юстиции РФ)

1. Общие замечания

В отсутствие единого нормативного акта, регулирующего работу с обращениями граждан на федеральном уровне, каждый орган, каждое министерство и ведомство по-своему организует её. Таким образом, различные министерства и ведомства, особенно те, которым приходится работать с особенно мощными потоками обращений, накопили огромный опыт работы и создали богатый нормативный материал в виде внутренних ведомственных актов, регламентирующих работу соответствующих подразделений. Этот опыт просто необходимо внимательно изучить и использовать при создании Федерального закона “Об обращениях граждан”.

В данной части работы будет исследоваться практический опыт работы с обращениями граждан трёх федеральных органов исполнительной власти: Администрации Президента РФ, Правительства РФ, Министерства юстиции РФ. Администрация Президента является весьма специфическим органом, занимающим особую нишу в системе федеральной государственной власти, прежде всего в силу того, что место самого института президентской власти в России весьма неоднозначно. Распространено даже мнение, что он лежит вне системы разделения властей, однако мы с таким мнением согласиться не можем, ибо в этом случае должны будем признать возможность Президента вмешиваться в принятие законов, судопроизводства и т.п., а от этого один шаг до признания диктатуры. Во всяком случае, анализ института президентской власти совершенно не относится к теме данной работы. Что касается Администрации Президента, то этот орган, на наш взгляд, скорее может быть отнесён к системе исполнительной власти, чему есть целый ряд подтверждений см. Зиновьев А.В. Конституционное право России,- С.-Пб., 2000. Для нашего исследования он имеет важное значение прежде всего потому, что президентская почта традиционно самая обширная (в 2000 г. в адрес Президента поступило свыше 300 тыс. обращений граждан), следовательно, опыт работы с ними очень богат. Кроме того, подразделение, работающее с обращениями граждан - Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан, как самое крупное и наилучшим образом технически оснащённое подобное подразделение (среди подразделений федеральных органов власти) пытается занять роль арбитра и “гуру” в вопросах работы с обращениями. Так, Начальник Управления периодически рассылает по федеральным министерствам методические рекомендации по работе с обращениями граждан. Пока подобные послания не имеют под собой нормативной основы и потому не имеют юридической силы, но сам факт показателен.

Правительство РФ занимает центральное место в системе федеральных органов исполнительной власти, по количеству обращений, поступающих в его адрес, уступает только Президенту, хотя и очень существенно (так, в Правительство поступило в 2000 г. свыше 65 тыс. обращений). Работа с обращениями там также поставлена очень хорошо, и, хотя соответствующее подразделение функционирует там только четвёртый год, накоплен богатый опыт и разработано немало нормативных документов и методических рекомендаций по работе с обращениями.

Министерство юстиции РФ, как известно, входит в число министерств, подчинённых непосредственно Президенту, оно ведает всей “юридической” сферой деятельности исполнительной власти. Ему подчинена и служба судебных приставов, без которой, в сущности, правосудие бессильно. Поэтому в значительной степени на Минюсте замыкается исполнение судебных решений (т.е. обращения в Минюст - как бы “продолжение” судебной защиты прав). По количеству поступающих обращений Минюст занимает одно из первых мест среди федеральных министерств (за 2000 г. - свыше 30 тыс.). В силу этих причин сопоставление опыта этих органов и сравнение нормативных актов, регулирующих работу с обращениями граждан в каждом из них представляется очень полезным для данного исследования.

Кроме того, весьма существенной проблемой здесь является поиск информации. В отличие от федеральных законов, иных федеральных и региональных нормативных актов, ведомственные акты, как правило, не публикуются и вообще находятся вне открытого доступа. И в целом, работа федеральных органов исполнительной власти очень закрыта, познакомится с ней человеку “с улицы” практически невозможно. Так что при написании данной главы проблема поиска источников стояла едва ли не на первом месте и оказала решающее влияние на выбор рассматриваемых органов власти^** информация о работе Администрации Президента РФ взята из трудов Начальника Управ-ления по работе с обращениями граждан (Миронов М.А. Обращения граждан как элемент системы защиты прав человека и основных свобод: право и практика,- М., 2001; Миронов М.А. Власть и народ: обратная связь,- М., 1999) и ряда ведомственных актов, любезно пре-доставленных А.П. Любимовым; информация о работе соответствующих подразделений Аппарата Правительства и Минюста получена автором в ходе стажировок в этих подразделениях..

Что касается методики исследования при написании данной главы, то оптимальным показалось рассматривать не каждый орган в отдельности, а все вместе по ряду определённых параметров. В качестве этих параметров были выбраны: статус и положение в структуре указанных органов их подразделений, занимающихся работой с обращениями граждан, и сам процесс работы с обращениями, разделённый на определённые стадии (регистрацию, рассмотрение, контроль и т.п.).

Теперь несколько слов о статусе и положении в структуре вышеуказанных федеральных органов исполнительной власти их подразделений, занимающихся работой с обращениями граждан.

В Администрации Президента это Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан (для удобства далее будем называть его Управление). Оно является автономным подразделением Администрации Президента, занимает отдельное здание и даже имеет собственные курьерскую службу и Экспедиционный отдел. Нормативной основой работы Управления является Положение о нём, утверждённое Указом Президента РФ от 3 апреля 1997 г."РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА" N 71, 10.04.97 В соответствии с п.4 Положения оно организует прием граждан работниками Управления в Приемной Администрации Президента Российской Федерации; организует прием граждан Руководителем Администрации Президента Российской Федерации и его заместителями, руководителями подразделений Администрации Президента Российской Федерации; обеспечивает централизованный учет обращений граждан; обеспечивает своевременное рассмотрение обращений граждан, а также направление их для рассмотрения в соответствующие подразделения Администрации Президента Российской Федерации, в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации; создает на основе обращений граждан информационный фонд и обеспечивает получение из него сведений для соответствующих подразделений Администрации Президента Российской Федерации; осуществляет контроль за своевременным выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации поручений по обращениям граждан; извещает граждан о результатах рассмотрения в Управлении их обращений.

Отдел по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства РФ создан в июне 1998 г. во исполнение Указа Президента РФ “О разграничении функций между Администрацией Президента Российской Федерации и Аппаратом Правительства Российской Федерации при рассмотрении обращений граждан” от 21 апреля 1998г."РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА", N 80, 24.04.98 По статусу он почти не отличается от Управления Президента, хотя и называется Отделом. Это такое же автономное подразделение, курируемое непосредственно одним из заместителей Руководителя Аппарата. Правда, в отличие от Управления, у него нет своих курьерской и экспедиционной служб, он теснее связан с другими подразделениями Аппарата.

В Министерстве юстиции РФ ситуация обстоит иначе. Весь объём работы с обращениями граждан выполняет Отдел писем и приёма граждан (ОППГ), входящий в состав Департамента делопроизводства. Следовательно, статус этого подразделения понижен, что сказывается также и на его технической оснащённости, а при работе с огромными массивами документов это играет далеко не последнюю роль. Вместе с тем на него возложены примерно те же задачи, что и на аналогичные подразделения Администрации Президента и Правительства. В соответствии с Положением об отделе писем и приёма граждан Департамента делопроизводства Минюста России утв. Руководителем Департамента делопроизводства 12.09.2000; не опубликовано, отдел осуществляет распределение обращений внутри министерства, передачу обращений, не относящихся к компетенции Минюста, в другие ведомства, постановку обращений на контроль и осуществление контроля за их рассмотрением, аналитическую работу, организацию приёма населения, в т.ч. руководителями Министерства и помимо этого организует работу телефонной справочной службы министерства (до 800 звонков в день). При этом по штату на Отдел полагается всего 7 сотрудников, поэтому на каждом лежит огромный объём работы. Естественно, такая загруженность сказывается на качестве рассмотрения обращений.

Теперь перейдём непосредственно к рассмотрению организации работы с обращениями в указанных выше подразделениях.

2. Поступление обращений и их регистрация

Работа с обращением, поступившим в ведомство, начинается с его получения и регистрации. Как известно, только зарегистрированные обращения получают юридическую силу и течение сроков рассмотрения начинается с момента регистрации. Уже на стадии получения возникает целый ряд сложностей и процедурных вопросов. Проще всего с этим обстоит дело в Администрации Президента РФ - Управление располагает собственным Экспедиционным отделом, получающим направленные в адрес Президента или Администрации письма непосредственно с почты. Там же производится первичная техническая обработка писем (вскрытие конвертов, разворачивание, подкалывание сопроводительных карточек и т.п.). В Аппарате Правительства РФ Экспедиционный отдел один, в составе Управления делопроизводства и архива и вся почта Правительства поступает туда, уже оттуда письма граждан передаются в Отдел. В Министерстве юстиции РФ работники Отдела писем и приёма граждан принимают почту из экспедиции сами и сами же производят первоначальную техническую обработку, что сильно замедляет работу. Устные обращения принимаются на личном приёме (а в Администрации Президента РФ также по телефону), содержание обращения записывается сотрудником, ведущим приём, в специальную форму, затем оно проходит так же как и письменное, то же самое проделывается с письменными обращениями, поданными на личном приёме. В Администрации Президента РФ (с 1999 г.) и Аппарате Правительства РФ (с 7 февраля 2001 г.) также принимаются письменные обращения, поступившие по электронной почте. Такие обращения распечатываются и дальше с ними работают так же, как и с прочими.

Регистрация писем производится во всех рассматриваемых органах одинаково - сотрудник изучает текст и заносит в особую форму (регистрационную карточку) личные данные заявителя (имя, фамилию, адрес), дату отправки и поступления обращения, повторность, тематику обращения. Тематика обращения выбирается из списка возможных тем. Такой список - классификатор в каждом органе свой, что делает практически невозможным централизованный учёт обращений граждан^** подробнее о централизованном учёте обращений граждан - в гл.5. Также особо отмечается в регистрационной карточке, если обращение поступило из Федерального Собрания, Генеральной Прокуратуры, (в федеральных министерствах и ведомствах также из Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ). Надо отметить, что в эти классификаторы содержат в основном только тематические разделы, а классификаций по содержанию там нет. Это означает, что невозможно учитывать количество поступивших жалоб, заявлений, ходатайств и т.п. Правда, в Администрации Президента РФ с 1999 г., в Аппарате Правительства РФ с 2000 г., а в Министерстве юстиции РФ - с 1 января 2002 отдельно учитываются предложения по совершенствованию законодательства и предложения по совершенствованию работы гос. управления. Регистрационная карточка сохраняется и в дальнейшем все “перемещения” обращения фиксируются в ней, что позволяет отслеживать их перемещения, выявлять многократность обращения, в любой момент дать гражданину справку о ходе рассмотрения его обращения. В Администрации Президента РФ и Аппарате Правительства РФ используются электронные регистрационные карточки, в Министерстве юстиции РФ на электронную регистрацию перешли только с 1 января 2001 г., до этого применялись бумажные регистрационные карточки. Рассматриваемые нами органы обладают единой внутренней компьютерной сетью, в результате чего база данных в каждом ведомстве единая; таким образом можно получить информацию об обращении с любого компьютера, независимо от того, на каком компьютере оно было зарегистрировано. Переход на электронную регистрацию значительно упростил работу с обращениями - достаточно нажать несколько кнопок и появляется полная информация об обращении и его прохождении. С появлением электронной системы регистрации гражданин может позвонить в справочную соответствующего органа и ему ответят, как проходит рассмотрение его обращения. Это позволяет устранить последствия возможных неувязок на почте. Проблема здесь пока только в одном - разные федеральные органы исполнительной власти, не говоря уж о других ветвях, или о региональных органах госвласти и органах местного самоуправления (подавляющее большинство их вообще не имеют электронной системы) пользуются разными базами данных по обращениям граждан. Так, в Администрации Президента РФ (с 2000 г.) и Министерстве юстиции РФ (с 1 января 2002 г.) используется программа “Федеральная база данных “Обращения граждан”” (ФБД) под ОС “Windows”, а в Аппарате Правительства РФ - своя собственная база данных под ОС “MS-DOS”. Это делает невозможным обмен данными по обращениям между различными органами (подробнее об этом в гл.5).