Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

Таковы три “главные” формы обращений, закреплённые действующим Указом от 12 апреля 1968 г., кроме них в литературе называются и другие формы. Рассмотрим вкратце и их.

Одной из таких форм является ходатайство. В Указе о нём не сказано ни слова, но проект ФЗ "Об обращениях граждан" упоминает о нём как об одной из форм обращений. Там ходатайство определяется как “обращение гражданина с просьбой о признании определённого статуса, прав и свобод, изложенное в письменной форме, в случаях, которые прямо установлены законодательством Российской Федерации”. Это определение также полагаем верным; по крайней мере, автору не встретилось в литературе каких-либо иных подходов к определению ходатайства. То, что этим определением для него предусматривается только письменная форма, существенного значения не имеет^** проблему формы обращения рассмотрим в гл.5, так что эту формулировку из определения вполне можно удалить. Здесь существенным является то, что ходатайство может иметь место только в прямо предусмотренных законом случаях и являет собой просьбу гражданина о признании за ним определённого статуса, дающего некоторые специальные права. Например, ходатайством является просьба гражданина о признании его участником войны, что автоматически даст ему право на пользование определёнными льготами. Поэтому, на первый взгляд, ходатайство не вполне может быть вписано в рамки “правозащитного” подхода, т.к. гражданин, подавая ходатайство не пытается защитить неотъемлемые права или устранить препятствия к их реализации, а просит соответствующий государственный орган о предоставлении ему специальных, т.е. “октроированных”, дарованных прав. Однако, нам представляется, что ходатайство представляет собой не прошение особой милости в обход закона, весьма распространенное во времена самодержавия См. Плавильщиков А.А. Рассуждение о прошениях и жалобах, подаваемых в правительственные и судебные места и к тем лицам, кои по законам принимать оныя должны,- СПб., 1811, а требование к властям признать специальное право, уже предоставленное законом и выполнить соответствующие действия. Проще говоря, гражданин, подающий ходатайство (если, конечно, он не мошенник) уже имеет специальное право, и ходатайством он лишь заявляет о том, что оно у него есть и не молит, а требует от властей совершить некоторые действия или предоставить блага, соответствующие его праву. Таким образом, если ходатайство не будет принято, то право гражданина будет нарушено. С этой точки зрения ходатайство является формой предупреждения нарушения, или, в соответствии с “правозащитным” подходом Н.А. Ямпольской, одной из форм сигнальных действий, наряду с заявлениями и письмами-сигналами.

Ещё одна форма обращений граждан - письма-сигналы (хотя слово “письмо” здесь скорее дань традиции, т.к. они могут подаваться и в устной форме). В нормативных актах, и в проекте ФЗ "Об обращениях граждан" о них ничего не говорится. По своей сути они направлены не на защиту прав гражданина, не на реализацию права, а на уведомление властей о каком-либо нарушении закона (или подзаконного акта) - совершённом или могущем совершиться, об ущемлении прав других граждан, не имеющих прямого отношения к заявителю. Письма-сигналы, таким образом, вообще не связаны с личностью заявителя, почему часто бывают анонимными (и поэтому в соответствии с п.1 Указа от 12 апреля 1968 г. не подлежат рассмотрению^** проблему анонимных обращений рассмотрим в гл.5). Гражданин, направляя подобное обращение, не ищет ничего для себя, не преследует (по крайней мере, явно и очевидно) своего интереса. Прежде всего он пытается защитить законность, права других граждан, обратить внимание властей на нарушения публичного порядка, и таким способом гражданин выполняет предупредительную, профилактическую функцию, в принципе являющуюся одной из основных функций государственной власти, следовательно участвует в управлении. Таким образом, как это ни покажется парадоксальным, но сигнальные обращения, по мнению автора, возможно считать также одной из форм реализации права на участие в управлении (п.1 ст.32 Конституции РФ). Разновидностью сигнальных обращений являются это сообщения о преступлениях, как готовящихся так и уже совершённых (сигнальные обращения могут сообщать о нарушениях всех видов, в т.ч. не являющихся преступлениями и вообще прямыми нарушениями закона). В принципе сообщения о совершённых или готовящихся преступлениях вполне укладываются в рамки рассмотренных выше форм обращений граждан и имеют специфику в процедуре рассмотрения лишь в рамках уголовного и уголовно-процессуального законодательства, но детальное рассмотрение этой процедуры увело бы нас слишком далеко в сторону.

Итак, таковы основные виды обращений граждан, используемые в законодательстве и в отечественной юридической литературе. Достаточно взглянуть на представленную нами классификацию, чтобы понять, что разные виды обращений требуют детально проработанной, особой для каждой формы, процедуры рассмотрения. Разработка такой процедуры не входит в задачи автора, но основные черты и подходы постараемся рассмотреть (также мы коснёмся этого вопроса в гл.3 и 5). Очевидно, что жалоба имеет двойную цель - восстановление нарушенного права и привлечение к ответственности нарушителя (либо отмену нормативного акта, ущемляющего права). Соответственно, она должна рассматриваться по этим двум направлениям, возможно, даже разными должностными лицами или органами. Кроме того, ущемление прав гражданина является ненормальным, оно выходит за рамки права, следовательно, должно быть устранено как можно скорее. Из этого вытекает необходимость рассмотрения жалобы в максимально сжатые сроки, чтобы временной интервал между подачей жалобы и устранением нарушения был минимальным.

Заявление не сопряжено с привлечением кого-либо к ответственности, следовательно, процедура его рассмотрения должна быть несколько иной. Вместе с тем сроки рассмотрения заявлений также должны быть небольшими^** подробнее о сроках рассмотрения обращений см. гл.5, так как в заявления представляют собой форму предупреждения нарушений, устранение возможности их совершения, и его необходимо рассмотреть в сжатые сроки, дабы нарушение не совершилось.

Сигнальные обращения, в отличие от заявления, прежде всего связаны с привлечением нарушителя к ответственности и иногда к устранению возможного нарушения (если обращение сигнализирует о возможном нарушении, например, готовящемся преступлении). Поскольку оно совсем не связано с личностью заявителя, для таких обращений требуется принципиально отличная процедура рассмотрения. В частности, на них, видимо, не следует распространять ограничений, связанных с анонимностью. Эти обращения, особенно о готовящихся правонарушениях должны рассматриваться максимально быстро, дабы предупредить их совершение.

Ходатайство, как требование о признании права, предоставленного законом не связано ни с устранением нарушения, ни с ответственностью. Оно также требует особой процедуры, где особое место занимает проверка сведений, представленных заявителем в доказательство того, что он действительно обладает специальным правом. При рассмотрении любого обращения необходимо удостовериться в правильности содержащейся в нём информации, однако при рассмотрении ходатайства это необходимо сделать в первую очередь. В сущности всё рассмотрение ходатайства сводится к проверке, так как специальное право уже предоставлено заявителю законом и задача органа, получившего ходатайства, выяснит, действительно ли заявитель относится к категории граждан, этим правом обладающих. Если представленные заявителем сведения окажутся верными, отказать в удовлетворении ходатайства уже нельзя. Таким образом, проверка сведений определяет положительное решение по ходатайству.

Таковы описанные в литературе формы обращений, направляемых гражданами в органы государственной власти. Однако существует ещё одна классификация обращений - по субъекту (заявителю): индивидуальные и коллективные. Индивидуальное обращение подписывается одним лицом - заявителем. Коллективное, согласно определению, данному в проекте ФЗ "Об обращениях граждан", это “обращение двух и более граждан, а также обращение принятое на митинге или собрании и подписанное организаторами этого митинга и собрания”. Здесь важно обратить внимание на то, что множество одинаковых индивидуальных обращений, подписанных разными гражданами по поводу одной проблемы есть лишь множество индивидуальных обращений. Коллективным может быть признано только обращение нескольких граждан одновременно и совокупно.

Теперь рассмотрим, как соотносится классификация обращений по субъекту с рассмотренными выше классификациями по форме и содержанию. По форме коллективные обращения, очевидно, могут быть только письменными. Достаточно сложно представить, что одно общее обращение может быть подано устно. Возможно представить, что на личный приём к должностному лицу придёт группа граждан с некоей общей проблемой, и такое обращение можно признать коллективным и устным, но, насколько известно автору, такие приёмы в федеральных органах исполнительной власти не практикуются (хотя в органах местного самоуправления допускается). По содержанию коллективные обращения также могут быть практически таких же видов, как и индивидуальные. Существует мнение, что ходатайства не могут быть коллективными, но оно представляется не вполне справедливым. Вполне допустимо, чтобы группа граждан, обладающих одним и тем же специальным правом и на одних и тех же основаниях, подали общее ходатайство о признании за ними этого права. Нет никаких оснований для того, чтобы законодательно ограничивать такую возможность. Так что все перечисленные выше виды обращений по содержанию могут быть как индивидуальными, так и коллективными. Особой процедуры рассмотрения такие коллективные обращения не требуют. Рассматривать их в сокращённые сроки, особо контролировать их рассмотрение и т.п. было бы, на наш взгляд, в корне неверно. Очевидно, что подобный подход порождается расхожим мнением о превосходстве большинства над меньшинством, коллектива над индивидом, но это мнение полностью противоречит основному принципу современного права - принципу верховенства прав человека, закреплённому в ст.2 и 18 Конституции РФ. Из этого принципа прямо вытекает, что один человек обладает теми же правами, что и коллектив, и они равны по своему юридическому статусу, и, следовательно, в реализации и защите своих прав они должны обладать равными возможностями. Было бы несправедливо и противно праву оказывать “предпочтение” коллективным обращениям, давать им преимущество в сроках рассмотрения и т.п., ибо тогда получится, что человек, не сумевший собрать ещё несколько подписей под своим обращением, будет в некоторой степени поражён в правах (в праве на юридическую защиту), что недопустимо см. ст.45, 46 и п.3 ст.56 Конституции РФ. Поэтому рассмотрение коллективных обращений должно проходить в том же порядке, что и аналогичных по содержанию индивидуальных.

Однако, существуют и описаны в литературе ещё две формы обращений. Эти обращения могут быть только коллективными и со всей очевидностью требуют специальной процедуры рассмотрения. Эти формы мы и рассмотрим далее.

3. Особенности коллективных обращений - петиций и гражданских наказов

Одной из разновидностей коллективных обращений являются петиции. Они давно уже регламентированы в зарубежном законодательстве как важная форма выражения общественного мнения, постановки перед органами государственной власти, местными органами значимых экономических, политических и социальных проблем развития общества, страны в целом, отдельных ее регионов, охраны прав и свобод личности.

Сразу оговоримся, что говоря о петициях в связи с обращениями граждан, нужно обратить внимание на то, что петиции - лишь одна из форм обращений граждан в органы государственной власти и местного самоуправления. В этой связи нельзя согласиться с позицией тех учёных, которые пытаются использовать термин "петиции" как обобщающий по отношению ко всем видам обращений граждан Конституционное право зарубежных стран. Под ред. Б.А. Страшуна,- М., 1993, т.1, с. 104 - 105.

В Конституции РФ нет термина “петиция”, он заменен общим понятием “коллективное обращение”. Здесь существенно отметить, что коллективные обращения, как мы показали выше по содержанию существуют в тех же формах, что и обращения индивидуальные. Петиция же по сути является предложением, направленным на изменение законодательства (иногда подзаконных актов). Цель петиции состоит в реализации так называемой народной нормотворческой инициативы, которая, хотя и не закреплена прямо в Конституции и законодательстве РФ, имеет полное право на существование, как это следует из смысла пп. 1 и 2 ст.3, и п.1 ст.32 Конституции РФ. К тому же имеется обширный положительный опыт зарубежных стран, в которых давно и активно применяется народная нормотворческая инициатива. Так, впервые эта форма волеизъявления граждан получила признание в Швейцарии. Согласно ст. 121 действующей Конституции Швейцарии "народная инициатива состоит в требовании, предъявленном 100000 швейцарских граждан, имеющих право голоса, о включении, отмене или изменении определённых статей действующей Конституции" Современные зарубежные Конституции. М., 1992. С. 256. Петиция является разновидностью предложения, однако имеет ряд существенных отличий от него. Во-первых, предложение, как неоднократно упоминалось выше, может быть как индивидуальным, так и коллективным, а петиция - только коллективной. Во-вторых, предложение может быть направлено на улучшение социальной действительности вообще, в то время как петиция - на изменение нормативного акта, она стремится воздействовать на позитивное право^** заметим, что петиция может быть направлена на изменение не только закона, но и подза-конного акта, поэтому автор не согласен с мнением, что петиции направляются только в законодательные органы.. Это последнее обстоятельство и предполагает коллективный характер петиции. Если обычные обращения могут и должны рассматриваться одинаково вне зависимости от того, сколько граждан их подписало, то с петицией всё обстоит наоборот. Поскольку петиция предполагает изменение нормативных актов и по сути являет собой юридический акт, направленный на запуск нормотворческой процедуры, то право её подачи должно быть существенно ограничено. Было бы совершенно нелепо, если бы петицию мог подать один человек. В рамках муниципальных образований, такое, может быть, и возможно (но в таком случае нет смысла выделять петиции из массива предложений), но на федеральном уровне - это абсолютно невозможно, так как означало бы наделение каждого гражданина правом законодательной инициативы, что просто бессмысленно и абсурдно. Поэтому петицией может быть признано только такое обращение, которое подписало некоторое количество граждан, притом (и это важно) не меньше установленного законом минимума. По большому счёту, установленный ст.8 ФКЗ “О референдуме Российской Федерации” порядок, согласно которому “инициатива проведения референдума Российской Федерации принадлежит не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации проживают не более 10 процентов из них” является признанием и закреплением народной инициативы, и закреплением “петиционного минимума”. И в-третьих, предложения должны рассматриваться должностными лицами, но вполне могут отклоняться ими без объяснения причин; петиция же является началом нормотворческой процедуры и соответствующий орган обязан не просто её рассмотреть, но и вынести по ней однозначное решение (подобно тому, как сбор установленного законом числа подписей обязывает власти провести референдум). В Российской Федерации право гражданской инициативы пока получило признание не на общегосударственном, а на региональном и местном уровнях. Однако, это обстоятельство не снижает значимости обращений данного вида. Да и кроме того, петиции не только в обязательном порядке подлежат рассмотрению но и удовлетворению, если не содержат в себе неустранимых противоречий с действующим законодательством (как можно видеть на примере зарубежных государств) об этом см.: Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт,- М., 1998, с.103 и далее. Это позволяет утверждать, что народная инициатива в форме подачи петиций в органы государственной власти и местного самоуправления по форме и содержанию близка к народной инициативе, направленной на проведение референдума. Думается даже, что в случае отсутствия принципиальных возражений против принятия нормативно-правового акта, проект которого вносится в порядке народной инициативы, первое может успешно подменять второе, в целях экономии времени и денежных средств.

И ещё одним специфическим видом коллективных обращений является гражданский наказ. По содержанию он почти не отличается от петиции. Отличие здесь в другом. Если субъектом петиции выступает определённое количество граждан (притом не менее установленного законом числа), то субъектом, заявителем в гражданском наказе должна выступать инициативная гражданская организация, общественное объединение. Притом здесь крайне важно отметить следующее - гражданский наказ есть именно обращение граждан, составляющих это объединение, а не обращение объединения как юридического лица (кстати, согласно ФЗ “Об общественных объединения”, они могут и не быть юридическими лицами), которое здесь не рассматривается. А общественные объединения (гражданские организации) характерны прежде всего тем, что они объединяют, как правило, самых инициативных граждан, во-вторых, обладают опытом реализации инициатив и, в-третьих ясно видят интересы тех групп граждан, которые они представляют (например, ветеранские организации - интересы ветеранов). Даже если число членов какой-либо организации невелико, предложения её могут быть очень ценны и полезны, подчас даже небольшая организация может внести такие предложения, до которых чиновники сами никогда не смогли бы додуматься по недостатку информации.

Но для чего потребовалось выделять гражданский наказ в особую разновидность обращения? На то есть две причины. Во-первых, петиции имеют один существенный недостаток - необходимость сбора “норматива” подписей. А при этом, как показывает опыт референдумов, одновременно очень легко и очень сложно собрать должное число подписей. Предположим, что под петицией по закону должны подписаться 10 тыс. граждан. С одной стороны, организация, насчитывающая, 2 или 3 тыс. членов будет испытывать серьёзные трудности со сбором 10 тыс. подписей - ей придётся искать поддержку у посторонних, что подчас бессмысленно. Представим себе, что некая беженская организация хочет внести предложение по улучшению положения беженцев, членов организации 2 тыс., всего беженцев в регионе - 6 тыс. И где искать ещё 4 тыс. подписей? Собирать с местных жителей, ничего не знающих о беженцах, а подчас относящихся к ним с враждебностью? Одновременно, если нужно “продавить” какой-то проект, всегда можно найти фирму, которая за деньги соберёт сколько угодно подписей. Да и кроме того, не раз уже бывало, что гражданским организациям огромными усилиями удавалось собрать 2 млн. подписей для проведения референдума, но ЦИК заявлял, что они “собраны с нарушениями” и в итоге отклонял предложение о проведении референдума. Значит простая петиционная форма обращения слишком уязвима. Поэтому гражданский наказ, подаваемый от имени общественного объединения можно и должно признать особой формой коллективного обращения граждан и распространить на него специальную “петиционную” процедуру рассмотрения^** подробнее о гражданском наказе и его обязательных реквизитах см. гл.5.

Весьма кстати отметить, что в ходе Всероссийского Гражданского Форума, в работе которого автор принимал непосредственное участие, в Минюсте России проходила “переговорная площадка” под названием “Правовые механизмы реализации гражданских наказов”. На ней был подписан (от “гражданского общества” - лидером коалиции “Мы, граждане” Н.Ю. Беляевой, от “федеральной власти” - Первым заместителем Министра юстиции А.Б. Карлиным) протокол, согласно которому федеральная власть согласилась “признать гражданский наказ особой формой обращения граждан как способ участия граждан в управлении государством” См. материалы Всероссийского Гражданского Форума, т. 16. Конечно, такой документ не имеет юридической силы, но сам факт признания гражданского наказа, подтверждённого подписью высокопоставленного должностного лица, говорит о многом.

Подводя итоги сказанному, отметим характерные особенности петиции и гражданского наказа:

а) направленность на принятие нового или изменение действующего нормативно-правового акта;

б) обязательность рассмотрения в рамках нормотворческой процедуры;

в) наличие подписей установленного законом числа граждан (для гражданского наказа - лидеров общественного объединения + ещё ряд указанных в законе реквизитов).

ГЛАВА 2. Историческое развитие института обращений граждан

Как мы показали выше, доктрина предполагет 6 видов обращений (хотя в трудах разных учёных называются разные цифры), но ведь так было далеко не всегда. Само по себе возникновение права на обращение именно как конституционного права появилось только в эпоху конституций, но ведь так или иначе оно проявлялось и в гораздо более ранних законодательных актах, даже и древних памятниках права. Конечно, в средние века, когда, по сути, исполнительная власть была и судебной, и законодательной, очень сложно было отделить обращение от судебного иска. Но, тем не менее и в этом направлении были достигнуты некоторые успехи. Когда именно впервые право на обращение (или, точнее сказать, возможность обращения), было закреплено в законодательстве крайне трудно. Однако очевидно, что право такая возможность всегда существовала. Правда, в эпоху расцвета монархических форм правления сама возможность обращения граждан к органам государственной власти и должностным лицам любого уровня была минимальной, а последствия таких обращений - ничтожны. Редко когда челобитчикам удавалось прорваться к царю и тем более - добиться положительного решения в ответ на свои просьбы. Однако, с развитием элементов демократии это право граждан получает не только фактическое, но и юридическое развитие. Не случайно родиной этого конституционного права граждан считается Великобритания, на территории которой оно было впервые закреплено юридически в виде права на петиции. Петиции являются далеко не единственной формой реализации права граждан на обращения (о чём более подробно будет сказано ниже), но одной из самых эффективных, поскольку, с точки зрения конституционного права, речь идёт об обращениях отдельных лиц или групп населения к органам верховной власти - монарху или законодательным собраниям - с ходатайством об издании законов или принятии каких-либо особых мер. В таком смысле это право было сформулировано в английском конституционном праве, как следствие традиционного права отдельных лиц и общин обращаться к королю, как источнику правосудия. При этом король со своим советом, в состав которого входили и королевские судьи разрешал эти просьбы, оформляя эти решения в виде своих указов; разрешение поставленных в петиции вопросов таким способом фактически означало соединение административного и судебного порядков производства по обращениям заинтересованных лиц.

Со временем, после образования в 1213 г. Британского парламента петиции стали направляться в его нижнюю палату поскольку её составили облечённые властными полномочиями представители английских общин. Каждый представитель привозил их с собой из избирательного округа от своих выборщиков и для их разбора в составе палаты был сформирован особый комитет. Петиции, разрешение которых по существу требовало простого применения действующего закона, передавались королевским судам, а те петиции, разрешение которых не могло быть произведено в рамках действующего законодательства, а требовало его изменения или дополнения - составляли основу законодательной деятельности палаты и представлялись от её имени королю. При этом, по мнению П. Люблинского, сами общины здесь выступали в роли петиционеров. Характерным примером подобного акта является знаменитая Петиция лордов и общин королю "О свободе обсуждения вопросов в парламенте", явившаяся следствием объявления палатой общин 4 января 1649 г. себя верховной властью английского государства Законодательство английской революции 1640-1660 гг. Сост. Н.П. Дмитриевский. М.-Л., 1946. С. 46..

Практически, процесс разрешения петиций, направляемых в парламент общинами, по существу лёг в основу современного законодательного процесса, осуществляемого в демократических государствах, когда обращения граждан с гражданской инициативой и иных лиц, обладающих правом законодательной инициативы в парламенте, являются основой для выработки законопроекта, приобретающего юридическую силу после подписания его монархом или президентом.

В своём первоначальном виде право петиций в Великобритании не имело юридического закрепления, а существовало в силу исторически сложившегося обычая. Особенно большую роль петиции сыграли в ходе Английской буржуазной революции 1640-60 гг. Поэтому не случайно, что в эпоху реставрации была впервые предпринята попытка ограничения данного субъективного права. Карл II издал специальный закон, которым число лиц, подающих петицию, было ограничено 10 человеками, а число подписей под ней - 20. Однако, этот Закон, никем не отменённый, фактически перестал применяться ещё во времена Георга IV.

Но уже спустя 18 лет в Билле о правах 1689 г. провозглашалось неограниченное право подданных обращаться с ходатайствами к королю, причём всякое задержание и преследование за такие ходатайства признавалось незаконным Там же, с. 40. Таким образом, право петиций получило юридическое закрепление не только в виде материальной нормы, но и в виде нормы процессуальной, провозгласившей юридические гарантии первой. Вместе с тем, ограничение 1661 г., несмотря на то, что формально не было отменено, фактически не действовало.

Провозглашённое в ходе английской буржуазной революции XVII века, право петиций не могло не быть воспринято законодательством Великой французской революции XVIII века. Проект Декларации прав и свобод человека и гражданина, составленный Э.-Ж. Сийесом в 1789 г. определял право петиций как "право активного гражданина обращаться к законодательному корпусу, королю, представителям администрации с ходатайствами по предметам управления и администрации". Реализация этой инициативы предполагалась в области закона и социальных учреждений. При этом, как следует из выступления того же Э.-Ж. Сийеса в Конституционном комитете, из числа "активных" граждан исключались "женщины, по крайней мере в настоящем их положении, дети, иностранцы, а также те, кто никак не участвует в государственных расходах"Документы истории Великой французской революции. МГУ, 1990. Т. 1. С. 42..

Естественно, что позиция аббата в данном вопросе была подвергнута М.-М.-Ж. Робеспьером и другими вождями революции жёсткой критике, в результате чего право петиций вообще не получило закрепления в окончательном тексте Декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г. Зато спустя два года, очевидно стремясь компенсировать утрату избирательных прав большим числом "пассивных" граждан Франции, законодатели в Конституции от 3 сентября 1791 г. наделили их в качестве права естественного и гражданского свободой обращаться к установленным органам власти с петициями, подписанными отдельными гражданами.

В таком виде право на петиции действовало во Франции до 1848 г., пока устанавливающая его норма не получила закрепления в Конституции от 4 ноября 1848 г. Более того, в период реставрации, когда, в соответствии с положениями Хартии 1814 г., парламент был лишён права законодательной инициативы перед королем, отсутствующее полномочие парламента было, в известной степени, восполнено правом граждан на петиции.

В России развитие законодательства о праве граждан на обращения также насчитывает многолетнюю историю. Как известно, наиболее распространённой формой обращения заинтересованных лиц к органам государственной власти в условиях российского самодержавия была челобитная - письменное или устное обращение одного или нескольких человек (иногда целых сословий) передаваемая в собственные руки какого-либо должностного лица, вплоть до императора.

Несмотря на то, что челобитные фактически имеют место практически с момента возникновения феодальных отношений на Руси, тем не менее попытка юридического регулирования порядка их подачи и рассмотрения впервые предпринимается лишь в XV веке. В Судебнике 1497 года прямо указано, что “каков жалобник к боярину приидет, и ему жалобников от себе не отсылати, а давати всемъ жалобником управа в всемъ, которымъ пригоже. А которого жалобника а непригоже управити, и то сказати великому князю, или к тому его послати, которому которые люди приказаны ведати”Российское законодательство X - XX веков, т.2,- М., 1985, с. 54. Из текста прямо следует, что в Московском государстве Ивана Великого не только закреплялась возможность подачи обращений - челобитных, но и устанавливались определённый порядок их прохождения и рассмотрения (“к государю - только через бояр”) и обязанность должностных лиц - “бояр” обязательно рассматривать поданные жалобы по существу, и, кроме того, существовали специальные должностные лица, “которым люди приказаны ведати”, т.е. было понятие распределения обращений по компетенции.

В Судебнике 1550 года, в п. 7 процедура прохождения обращения регламентируется более детально, и даётся строгое предписание должностным лицам решать дело по существу, даже если это потребует вмешательства самого государя. Одновременно там устанавливается и ответственность за ложные, не соответствующие действительности жалобы и наветы - битьё кнутом и тюремное заключение Там же, с. 61.

В новом Соборном Уложении, принятом уже в середине XVII века, право на обращение регламентируется более детально. Так, в главе 10 Соборного уложения 1649 г. содержится ряд статей (13-17 и др.), регламентирующих отдельные вопросы рассмотрения челобитий и ответственности недобросовестных жалобщиков. Этим же и иным частным вопросам, связанным с процедурными вопросами подачи и рассмотрения жалоб, посвящены иные статьи Уложения там же, С. 83-257.

Как показывает практика, хотя большинство челобитных содержали частные жалобы на произвол и самоуправство государственных чиновников и представителей правящего класса, тем не менее, некоторые из них легли в основу нормативных актов, издаваемых в период расцвета абсолютизма. Так например, Н.А. Воскресенский среди источников петровской Табели о рангах называет, в первую очередь, русскую практику, потом челобитные, и лишь на третьем месте находится, по его мнению, иностранное законодательствоВоскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I. Т. II. Л., 1942. С. 140.. Челобитные, как видно из текста нормативного акта, стали одним из источников Новоторгового устава, подписанного царём Алексеем Михайловичем 22 апреля 1667 г. И в последующие годы челобитные были важным каналом обратной связи от отдельных слоев населения к органам государственной власти страны, вплоть до высших. Немалая их роль в обеспечении деятельности государственной власти настоятельно требовала упорядочения производства по существу содержащихся в них вопросов. Неслучайно 14 июня 1763 г. Екатерина II подписывает Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя. Этим мaнифecтoм статс-секретари Кабинета императрицы обязывались принимать от частных лиц:

1) жалобы по поводу действий административных органов;

2) специальные обращения "в собственные руки".

Дела, подлежащие судебному разбирательству, статс-секретарями не разбирались, их возвращали просителям с обязательством передачи дела в суд. На рассмотрение императрицы поступали лишь те прошения, которые по своему содержанию требовали исключительно её решения.

Таким образом, принципиальное значение Манифеста от 14 июня 1763 г. состоит в том, что он, во-первых, был первым актом, установившим порядок разбирательства обращений по существу. Во-вторых, он определил порядок работы с обращениями не только статс-секретарей, но всего государственного аппарата. В третьих, он впервые разделил административное и судебное производство по обращениям в государственные органы См. Омельченко О.А."Законная монархия" Екатерины II. М., 1993. С. 315-316..

Однако, несмотря на безусловное прогрессивное значение Манифеста 14 июня 1763 г., он не смог преодолеть сословно-представительного характера Российской империи периода абсолютизма. А это означало, что объём правомочий лиц, выступающих с обращениями в государственные органы, был различным и зависел от сословной их принадлежности. Самым большим объёмом полномочий в этой сфере правоотношений обладали собрания дворянства, которые, в соответствии со статьями 47 и 48 Грамоты на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства (более известной под названием "Жалованная грамота дворянству") от 21 апреля 1785 г., обладали правом направлять представления о своих общественных нуждах и пользах генерал-губернатору или губернатору, а жалобы - Сенату и императорскому величеству. Однако, эти обращения, в соответствии со статьей 49 той же грамоты, не могли быть "противны законам или требованиям узаконений"См. Российское законодательство Х-ХХ веков.Т.5. М., 1987. с.34.

Для сравнения следует заметить, что крестьяне в соответствии с рядом актов 30-х годов XVIII в. могли направлять прошения только должностным лицам местного уровня, при этом им было запрещено жаловаться на действия помещиков, которым они принадлежали. Что же касается городского населения, то в соответствии с Грамотой на права и выгоды городам Российской империи от 21 апреля 1785 г.("Жалованная грамота городам") городское общество представления о своих общественных нуждах и пользах могло направить только губернатору (ст. 36), а само представление, как не рассмотренном выше случае с представлениями собраний дворянства, не могло быть "противным законам или требованиям узаконениий.

Очередные изменения в порядок производства по обращениям в органы государственной власти были внесены разработанным М.М. Сперанским Манифестом "Об образовании Государственного совета" от 1 января 1810 г. В соответствии с этим актом в составе Государственного совета создавалось специальное подразделение, возглавляемое одним из членов Совета - Комиссия прошений, которая принимала обращения на высочайшее имя. К компетенции комиссии относились три вида обращений: жалобы, прошения наград и милостей, проекты^** в свете рассмотренных в предыдущей главе классификаций их вполне можно было бы оп-ределить как жалобы, ходатайства и предложения (или петиции). Нужно отметить, что примерно в то же время появилось первое отечественное научное исследование, посвящённое проблемам работы с обращениями гражданПлавильщиков А.А. Рассуждение о прошениях и жалобах, подаваемых в правительственные и судебные места и к тем лицам, кои по законам принимать оныя должны,- СПб., 1811.

По каждому из обращений устанавливался особый порядок производства кат: по форме, так и по существу вопроса. Манифест устанавливал также перечень обращений, которые исключались из рассмотрения Комиссии. К ним относились анонимные обращения, повторные обращения, по которым уже был дан отказ, а также жалобы на решения, утратившие юридическую силу. При этом была особая категория прошений "кои под общим видом могли содержать в себе дела особой важности", которые в комиссию не поступали, а вносились "непосредственно к высочайшему усмотрению" См. Российское законодательство Х- XX веков. Т. 6. М. , 1988, с. 72-74.

Рассматриваемый акт заслуживает безусловно высокой оценки с точки зрения законодательной техники: им установлен достаточно эффективный и объективный порядок административного производства по обращениям, направленным на имя Российского императора. Однако, он не устранил главного дефекта этого производства: его сословного характера. Необходимо напомнить, что обращаться на имя императора могли только дворянские собрания. Для всех же остальных категорий населения вплоть до февраля 1905 г. сохранялся прежний порядок обращений, ограниченный должностным лицом вышестоящей администрации. Указом от 21 марта 1890 г. Комиссия по принятию прошений была преобразована в Канцелярию Его Императорского Величества по принятию прошений на Высочайшее Имя приносимых. Этим же Указом устанавливался порядок работы Канцелярии. Незначительные изменения в порядок принятия и рассмотрения обращений были внесены Манифестом 1895 г. "О Государственном совете и его преобразовании".

В своих положениях названные акты подтвердили нормы, изложенные выше: прошения на высочайшее имя могут приноситься как отдельными лицами, так и целыми сословиями и общественными установлениями, но лишь по вопросам, не противоречащим законам. Конкретный перечень оснований для обжалования был установлен статьёй 9 Указа от 21.03.1890 г. К ним были отнесены:

-жалобы на определения Департаментов Правительствующего Сената, кроме кассационных;

-жалобы на постановления высших государственных установлений, когда жалоба приносится по делам не судебным, и притом не по существу дела, а собственно на противное событию изложение в постановлении обстоятельств дела, и сие подтверждено достоверными доказательствами;

-жалобы на действия и распоряжения Министров, Главноуправляющих отдельными частями Сената и Генерал-губернаторов, когда таковые действия и распоряжения не подлежат по закону обжалованию Правительствующему Сенату;

-прошения о даровании милостей, в особых случаях, не подходящих под действие общих законов, когда сим не нарушаются ничьи права и ограждённые законом интересы;

-прошения о помиловании и смягчении участи лиц, осуждённых или отбывающих наказания Свод законов Российской империи, т.1., ч.2, кн. 6, С-Пб., 1895..

Таким образом, даже сословие ограниченный круг лиц, обладающий правом обращаться на Высочайшее Имя, мог подать прошения далеко не по всем вопросам, имевшим для них жизненно важное значение. Что касается иных обращений, поступавших в Канцелярию, то они делились на две группы: оставляемые без рассмотрения и оставляемые без последствий. Разница состояла в том, что по первым не только не принималось решение по существу, но они даже и не рассматривались, хотя, как будет показано ниже, в ряде случаев, чтобы отнести некоторые обращений к данной категории их всё-таки необходимо было, как минимум, прочитать. Вторая категория обращений рассмотрению подлежала, но юридических последствий для заявителя это не имело. Помимо юридически очевидных оснований: принесение жалобы по вопросу, не относящемуся к компетенции Канцелярии (не предусмотренных ст. 9 Указа); повторные обращения, на которые получен отказ; жалобы, имеющие иной, установленный законом порядок обращения; прошения о наградах, приносимые без ведома начальства; жалобы на увольнение от должности по представлению начальства, представленные без объяснения причин, - статья 16 Указа предусматривала основания, которые нельзя отнести к категории юридически обоснованных. В частности, речь идёт о жалобах на места низкие и средние (ст. 16, п. 2) и подлежащие рассмотрению Кабинета Министров (ст. 16, п. 4). Дело в том, что Указ, несмотря на то, что подробно регламентировал порядок подачи жалоб, не предусматривал обязанности Канцелярии пересылать, жалобы, не относящиеся к предметам её ведения, по подведомственности, то есть тем учреждениям, в чьём ведении находилось решение вопроса, изложенного в жалобе, по существу. Причём этот недостаток характерен для всего российского законодательства рассматриваемого периода. Что же касается жалоб, оставляемых без рассмотрения, то поводом для такого решения являлись следующие основания. Не рассматривались жалобы:

-поданные с отступлением от правил, изложенных в ст. 11-14 Указа, т.е. анонимные жалобы, а также поданные поверенным, не имеющим юридических оснований действовать от имени своего поручителя, или не сопровождающиеся приложением необходимых документов (текста обжалуемого решения или нарушенного, по мнению заявителя, закона);

-принесённые по истечении 4-х месячного срока со времени объявления или приведения в исполнение обжалуемого постановления;

-заключающие в себе несколько предметов, имеющих различный порядок производства по ним;

-жалобы, изложенные в телеграммах;

-жалобы и прошения, писанные беспорядочно или бессмысленно, на клочках бумаги или с неприличными выражениями.

Оценивая описанный порядок подачи жалоб на Высочайшее Имя, необходимо отметить ряд его недостатков. Во-первых, несмотря на подробнейшую регламентацию процедуры подачи жалоб, рассматриваемый акт не содержит норм, регулирующих работу Канцелярии по существу изложенного в жалобе вопроса. Подавляющее большинство жалоб пересылалось ею в соответствующие департаменты, чьи решения или действия чиновников обжаловались заявителями. Во-вторых, усложнённый порядок обращения с прошениями на Высочайшее Имя требовал наличия специальных знаний или высокой общей культуры заявителя. Что, в принципе, соответствовало категории заявителей - представителей дворянского сословия. Однако, абстрагируясь от последнего обстоятельства, необходимо отметить излишнюю организованность процедуры подачи прошений, особенно в сочетании с коротким сроком исковой давности. Отмеченные недостатки не компенсируются теми положительными моментами, которые имеют место в данном Указе. Это ряд гарантий прав заявителя: освобождение от гербового сбора (ст. 10), обязательность уведомления заявителя о положении дел (ст. 28) и об окончательном распоряжении или передаче жалобы (ст. 29) и некоторых. др.

Однако, главным недостатком рассматриваемого порядка подачи жалоб на Высочайшее Имя остаётся ограниченный круг вопросов, подлежащих обжалованию. Дело в том, что в Российской империи на рубеже XIX-XX столетий, сословный порядок подачи жалоб был усилен сложной иерархией учреждений, разрешающих их по существу. Канцелярия Его Императорского Величества по принятию прошений на Высочайшее Имя приносимых была лишь верхней частью айсберга российской бюрократии.

Следующим звеном в системе учреждений, занимавшихся приёмом жалоб и иных обращений российских подданных, было Особое Присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения Департаментов Правительствующего Сената. Оно было создано одновременно с Канцелярией Его Императорского Величества по принятию прошений и, по существу, было одним из органов, действующих по её поручению. Дело в том, что Особое Присутствие рассматривало только те жалобы, которые направлялись в него Главноуправляющим Канцелярии и "никакие другие жалобы, прошения, объяснения, документы и иные бумаги им ни от кого не принимались" (ст. 100 гл. 3 Указа об учреждениях Государственного Совета) Свод законов Российской империи, т. 1, ч.2, кн.1, С-Пб., 1906. Любопытно, что и Особое Присутствие не разрешало дела по существу. Оно лишь давало заключение о том "в какой мере изложенные в жалобе объяснения могут служить достаточным основанием к переносу дела на рассмотрение Общего Собрания Сената" (ст. 104). В дополнение к общей характеристике этого корпоративного органа следует добавить, что участие в деле посторонних лиц, равно как и представителей печати не допускалось (ст. 101), а доклад о существе дела производился устно (ст. 103).

По общему правилу, на решение Сената не могло быть апелляций ст. 217 Указа об учреждениях Правительствующего Сената) Свод законов Российской империи, т. 1, ч.2, кн.4, С-Пб., 1892. Однако, нет правила без исключений, о чём весьма образно повествует законодатель в той же ст. 217: "Как могут быть крайности, в коих возбранить всякое прибежище к Императорскому Величеству было бы отнять избавление у страждущего, то в таком случае допускаются всеподданнейшие жалобы на определения исключённых выше, в ст. 10, Департаментов Сената с соблюдением условий, означенных в ст. 5-9 Правил о порядке принятия и направления прошений и жалоб на Высочайшее Имя приносимых". Речь идёт о том редком случае, когда в установленном порядке направления жалоб среди огромного числа правовых норм процессуального характера, встречается одна-единственная, касающаяся разрешения жалобы по существу, в соответствии с которой Правительствующий Сенат требует от подлежащего установления или должностного лица объяснений в связи с проявлением им бюрократизма и волокиты при рассмотрении жалобы (ст. 10). Очевидно, что российская бюрократия оказалась настолько развитой, что ради борьбы с ней официальные власти готовы были пойти на любые уступки, вплоть до признания неправоты со стороны высших должностных лиц государства. В этом случае, если жалоба будет признана уважительной, то дело о её рассмотрении по существу предлагается Общему Собранию Сената (ст. 218), решение которого является окончательным (ст. 220).

Канцелярия Его Императорского Величества по принятию прошений, Особое Присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб, а также Общее Собрание Сената относились к числу органов, рассматривающих жалобы на действия высших должностных лиц государства, действующих на общегосударственном уровне (исключая, естественно, самодержца, персона которого была, априори вне рамок юридической ответственности.

Систему органов, принимающих жалобы на действия и решения должностных лиц, следующего - губернского - уровня возглавлял так называемый Второй Департамент Правительствующего Сената. К компетенции этого органа относилось разрешение жалоб на постановления губернских Присутствий, на окончательные постановления губернских землеустроительных комиссий и "прочие дела, отнесённые на основании подлежащих узаконений о сельском состоянии к ведению сего Департамента" (ст. 23 Указа об учреждениях Правительствующего Сената) 3). Статьёй 52 Указа предусмотрено, что к производству в Департаменте принимаются как прошения и жалобы лично подаваемые, так и по почте пересылаемые. Зато примечаниями к данной статье установлены Правила о порядке написания и подачи прошений и жалоб, приносимых Департаментом Правительствуюшего Сената и о порядке принятия оных обер-секретарями. Данные правила устанавливали не менее жесткие требования, предъявляемые к процедуре подачи жалобы, чем рассмотренные выше акты о порядке рассмотрения жалоб, поданных на Высочайшее Имя.

К государственным органам, принимающим жалобы на действия и решения должностных лиц губернского и уездного уровня, относятся также Министерства (ст. 171-173 Указа об учреждениях Правительствующего Сената), действующие по той же схеме, что и рассмотренные выше учреждения.

И наконец, завершает систему органов, принимающих жалобы, третий (местный) уровень, на котором рассматриваются жалобы частных лиц, обществ и установлений на действия и распоряжения земских учреждений и городского общественного управления в случаях, указанных в Положении о губернских и уездных земских учреждениях и в Положениях об общественном управлении городов.

Такой порядок подачи петиций действовал до начала революционных событий 1905-07 гг., которые многие историки считают началом конституционных преобразований России. Так или иначе, 18 февраля 1905 г. Николай II подписал Именной высочайший Указ Правительствующему Сенату, которым он "признал за благо облегчить всем Нашим верноподданным, радеющим об общей пользе и нуждах государственных, возможность непосредственно быть Нами услышанными" и возлагал на Совет Министров рассмотрение и обсуждение петиций, поступающих на Высочайшее Имя Собрание Узаконений, 1905, № 30, ст. 245. Достоинство Указа состояло в том, что он разрушал прежнюю сословную систему подачи петиций и предоставлял это право всем без исключения подданным Российской империи. Правда, то обстоятельство, что подлежали рассмотрению обращения "по вопросам, касающимся усовершенствования государственного благоустройства и улучшения народного благосостояния" может рассматриваться как ограничение права петиций по содержанию. Однако, сам факт возможности подачи данных предложений "частными лицами и учреждениями всех видов" является знаменательным явлением, свидетельством начала в России буржуазно-демократических преобразований.

Вместе с тем, необходимо отметить, что, в отличие от других политических прав и свобод подданных Российской империи, право на обращения ещё не стало конституционным их правом. Этот вывод основан на том обстоятельстве, что в тексте Основных государственных законов, утверждённых императором 22 апреля 1906 г. это право не закреплено.

Февральская буржуазная революция не отменила действия Законов Российской империи, равно как и многих других нормативных актов монархии, так что правовое регулирование института обращений никаких изменений не претерпело.

После Октябрьской Социалистической революции 1917 г., напротив, действие всех до единого актов “старого режима” было прекращено. Вместо них вводились новые нормативные акты, вырабатываемые Советской властью. Первым таким актом, относящимся к институту обращений было постановление VI Всероссийского Съезда Советов от 8 ноября 1918 г. “О точном соблюдении законов”. Этим постановлением устанавливалась обязанность всех должностных лиц и учреждений Советского государства принимать обращения от “любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые ему в его законных притязаниях затруднения”Миронов М.А. Власть и народ: обратная связь,- М., 1999, с.22. Примерно в то же время возникла практика “железнодорожного приёма”. Суть её состояла в том, что по железным дорогам страны курсировали поезда с высшими руководителями Советов, в том числе с Председателем ВЦИК; во время стоянок на станциях они принимали ходоков, собирали письменные обращения и т.п. Как правило, большая часть этих обращений оперативно рассматривалась прямо на месте инструкторами народных комиссариатов, ехавших в том же поезде. После принятия 12 апреля 1919 г. Декрета ВЦИК “О государственном контроле”, был образован Народный комиссариат Государственного контроля (позднее - Рабоче-Крестьянская Инспекция), а в его составе - Центральное бюро жалоб и заявлений, в задачу которого входило принимать жалобы и заявления граждан, а также контролировать их рассмотрение различными органами государственной власти, вмешиваясь в случае обнаружения волокиты. В Декрете СНК РСФСР от 30 декабря 1919 г. “Об устранении волокиты” впервые после революции устанавливался порядок подачи обращений и прописывалась процедура их рассмотрения. Положения этого декрета легли в основу постановления ВЦИК от 30 июня 1921 г. “О порядке подачи жалоб и заявлений”. Этим постановлением было также установлено, что приём обращений граждан кроме Центрального бюро жалоб Рабоче-Крестьянской Инспекции ведёт и непосредственно Президиум ВЦИК, где для этого создавался особый отдел. После этого специальные подразделения по работе с почтой трудящихся были созданы во всех государственных органах, а также на предприятиях, в учреждениях и т.п.