Становление законодательства о СМИ в России

За прошедшие с принятия Закона о СМИ годы некоторые использованные в нем термины устарели и перестали соответствовать терминологии, используемой в современном российском законодательстве. С другой стороны, за это время в юридический оборот были введены понятия, на момент принятия Закона не существовавшие и поэтому в него не вошедшие.

Примером архаичной терминологии Закона о СМИ является подпункт 4 части 1 статьи 57, устанавливающей случаи освобождения журналиста, главного редактора и редакции от ответственности за распространение не соответствующих действительности сведений, порочащих честь, достоинство и деловую репутацию граждан и организаций. Одним из случаев, когда наступает такое освобождение от ответственности, является дословное воспроизведение фрагментов этих самых «выступлений народных депутатов на съездах и сессиях Советов народных депутатов». Понятие «народный депутат Съезда народных депутатов» в последние годы экстраполируется на понятия «депутат Государственной Думы» и «член Совета Федерации», а термины «съезд» и «сессия» были приравнены к термину «пленарное заседание». Однако нельзя считать, что подобная экстраполяция полностью снимает проблему. Необходимо или заменить упомянутые выше устаревшие понятия на современные, или просто исключить их.

В Законе о СМИ немало и других норм, содержащих те или иные термины, вышедшие из современного юридического лексикона и серьезно осложняющие применение этих норм. Как, в частности, часть 1 статьи 4 Закона. Исключительная важность этой статьи заключается в том, что ее и только ее нарушение является основанием для прекращения деятельности любого СМИ. Содержащийся в ней перечень деяний, признаваемых злоупотреблением свободой массовой информацией, во многом перекликается с различными статьями Уголовного кодекса РФ, но, так как термины в этих документах применяются разные, толкований определений данных терминов, а соответственно, и применения нормы, может быть множество, что затрудняет применение законов на практике.

Но в Законе немало и других норм, по понятным причинам не содержащих тех или иных терминов, введенных в юридический лексикон после принятия Закона о СМИ. Например, статья 39 Закона о СМИ предусматривает право редакции запрашивать информацию «о деятельности государственных органов и организаций», не упоминая при этом муниципальные органы. Фундамент системы муниципальных органов был заложен Конституцией РФ 1993 года, на два года позже принятия Закона о СМИ. В результате средства массовой информации оказались лишенными возможности направлять запросы информации в городские законодательные собрания, мэрии, районные управы, сельсоветы и т.д. и т.п. Очевидно, что короткая поправка в эти статьи, дополняющая список органами местного самоуправления, была бы эффективна и необходима.

Статья 9 Закона о СМИ содержит чрезвычайно правильную идею - однажды зарегистрированное средство массовой информации не может быть зарегистрировано повторно. Однако реализация этой идеи в правовую норму оказалась неэффективной. Дело в том, что в Законе не содержится четкого определения или признаков «повторно регистрируемого» средства массовой информации, позволяющих отличить его от СМИ, регистрирующегося впервые. Таким образом, наиболее строгое наказание средства массовой информации - прекращение его деятельности в соответствии со статьей 16 Закона о СМИ - превращается в профанацию, поскольку учредители закрытого СМИ имеют возможность легко зарегистрировать «новое» средство массовой информации, для закрытия которого Минпечати вновь нужно в течение 12 месяцев вынести минимум два письменных предупреждения о нарушении статьи 4 Закона, подать в суд иск и выиграть дело о закрытии этого СМИ. Но и после этого данный процесс может быть многократно повторен. Последствия этого чрезвычайно негативны: вместо того, чтобы применять легальные методы закрытия СМИ, злоупотребляющего свободой массовой информации, государственным органам приходится применять «полулегальные» методы, например, закрытие его по результатам противопожарных, санитарно-эпидемиологических или налоговых проверок. Этого можно было бы избежать, если бы Закон позволял закрывать СМИ, действительно злоупотребляющие свободой массовой информации.

Не совсем удачным образом решена в Законе о СМИ и проблема регулирования распространения средств массовой информации в транснациональных телекоммуникационных сетях, в том числе, в Интернете. Статья 24 Закона говорит о двух видах «иных средств массовой информации»: это, во-первых, «тексты, созданные с помощью компьютеров и (или) хранящиеся в их банках и базах данных» - для которых установлены правила, аналогичные периодическим печатным изданиям; и, во-вторых, «распространение массовой информации через телекоммуникационные сети» - к которым должны применяться правила, установленные для радио- и телепрограмм. Проблема заключается в том, что Законом о СМИ оказались непредусмотренными тексты и иные изображения, созданные с помощью компьютеров и хранящиеся в их памяти, но одновременно, и распространяемые через телекоммуникационные сети. Закон не позволяет объединить оба признака, а заставляет выбирать: или первое со статусом печатного СМИ, или второе со статусом телерадиопрограммы. В результате, Интернет-СМИ оказались между этими двумя совершенно разными правовыми статусами. Если применить первый, то каждый выпуск Интренет-страницы должен иметь свой порядковый номер (по аналогии с номерами выпусков газет) и тираж, определить который чрезвычайно сложно. Применение к той же странице второго статуса влечет необходимость ее лицензирования, поскольку распространение теле- или радиопрограмм есть соответственно теле- или радиовещание. Каждая из этих ситуаций является тупиковой.

Среди не до конца продуманных норм Закона свое достойное место занимает статья 17, которая устанавливает, что «права и обязанности учредителя и редакции, предусмотренные настоящим Законом, возникают с момента регистрации средства массовой информации». Из этой нормы следует, что на учредителей и редакцию незарегистрированного средства массовой информации требования Закона не распространяются. Такое, санкционированное самим Законом существование СМИ «вне закона» чревато серьезными злоупотреблениями со стороны редакций, уклоняющихся от регистрации выпускаемых ими средств массовой информации, а также средств массовой информации, издаваемых тиражом менее 1000 экземпляров, которые в силу статьи 12 Закона освобождены от обязательной регистрации.

Еще одним слабым местом Закона оказалась его неприспособленность к регулированию вторичного рынка средств массовой информации. Уже несколько лет в результате рыночных изменений газеты и телерадиокомпании меняют своих собственников, но в Законе норм регулирования перепродажи СМИ не существует. В результате, доли участников в юридических лицах, являющихся учредителями, редакциями или издателями средств массовой информации, меняются по правилам, установленным гражданским законодательством, никак не согласуясь с изменениями в структуре этих участников правоотношений, регулируемых законодательством о СМИ.

Подводя итог сказанному, подчеркнем, что наличие «распыленных» норм нельзя однозначно оценить как недостаток, хотя они, конечно, свидетельствуют об относительной неразвитости законодательства о СМИ. Основная оценка должна зависеть от того, насколько та или иная норма вписывается в общую идеологию данной отрасли законодательства.

Нельзя не признать, что законодательство о СМИ развивается довольно хаотично. Во-первых, существующая ныне практика законотворчества в значительной степени характеризуется бессистемным поточным производством пробельных и противоречивых нормативных актов, конъюнктурных по содержанию и не приспособленных для правоприменения. Такая практика лишь усиливает разбалансированность правовой системы, и без того переживающей трудный, хотя и естественный период адаптации к новой конституционной базе.

Во-вторых, известный еще с досоветского периода правовой нигилизм ныне стал тотальным явлением, охватившим как властные структуры, так и общество в целом. Власть и подвластные в равной мере игнорируют законодательные установления, подчиняясь лишь праву силы, денег или хитрости. В такой ситуации всякие новые законы лишь увеличивают энтропию правовой системы.

В-третьих, существующие планы законопроектных работ отражают подчас лишь степень личной заинтересованности отдельных групп депутатов.

Было бы наивным полагать, что, издание новых законов - ключ к решению острейших проблем сферы массовой информации. Вовсе не факт, что переделывая старые законы и в массовом порядке принимая новые, мы быстро добьемся перехода количества в качество и создадим правовое государство. Не все так просто. Полезным может быть только юридически качественный закон. Но и этого мало: закон должен быть правовым. А это и есть самое сложное, ибо требует перестройки всех отношений в обществе и его политической системе, радикального изменения ментальности законодателей и правоприменителей.

2.2 Проект нового закона о СМИ

Несмотря на достоинства Закона о СМИ России, все же за двадцатилетие его существования многое изменилось в стране и мире. Многие нормы закона более не соответствуют реальности, а многочисленные поправки лишь усложняют и запутывают восприятие Закона общественностью и журналистами. Соответственно, мы поддерживаем идею о разработке новой редакции Закона, которая будет учитывать реалии современности, и будет очередным шагом на пути к построению правового государства. В работе мы рассмотрели два законопроекта о средствах массовой информации: проект закона М. Федотова, и проект редакции Индустриального комитета, и комментарии к ним зарубежных специалистов.

Проекты вносят изменения в существующее законодательство, закрепляют права и свободы журналистов, а также убирают из Закона очевидные или утратившие акутальность нормы. Подвергаются сомнению любые завуалированные требования, указанные в законопроекте.

М. Прайс, принимавший участие в составлении текущего Закона, в своих комментариях к обоим законопроектам замечает, что, например, несмотря на то, что проект М. Федотова определяет основные понятия медийной сферы (что немаловажно), он слишком зацикливается на вопросах защиты отдельных типов организаций и частных лиц в ущерб защите свободы слова в средствах массовой информации в широком смысле слова.

Так, запрет государственной цензуры действует только в отношении «учредителей, собственников, издателей, распространителей, организаций теле- и (или) радиовещания, и полиграфических предприятий» (которые все по определению являются организациями, владеющими средствами массовой информации или тесно связанными с их собственниками), и не предоставляет такую же защиту редакторам и журналистам. Логичнее было бы предоставить защиту любых материалов, которые публикуются в СМИ.

Также в статьях, посвященных правам и обязанностям, содержатся права, которые не определены конкретно, либо не предусмотрено средств их осуществления в принудительном порядке. Прайс называет подобные права «пустыми», и правомерно считает, что они лишь запутывают закон и не обеспечивают реальной защиты.

Вообще, мы считаем, что в таком важном документе, как закон, четко должны прописываться все права, обязанности, каким образом они могут быть осуществлены принудительно, и что делать в случае их нарушения. Это не даст лазейки для превышения своих полномочий не только государственным лицам, но и самим журналистам. То же самое касается ответственности лиц, работающих в сфере СМИ. Закон должен четко определять меры наказания и исключить возможность их двойного толкования, чтобы облегчить работу судам.

К тому же, такие благие намерения составителей законопроекта, как закрепить как можно прав и обязанностей журналистов, как можно больше определений основных понятий, могут быть обременительными и препятствовать свободе слова и свободе выражения. Так, и в проекте Федотова, и в проекте Индустриального Комитета свобода слова гарантируется только тому узкому кругу населения, которые определяются как «журналисты», а не всем гражданам.

Что касается определения Интернет-СМИ, то в проектах правила, установленные в отношении таких СМИ, весьма узконаправлены, и не учитывают все особенности сети Интернет. Например, статья 25 гласит, что правила, установленные для теле- и радиопрограмм, применяются в отношении их распространения через «сетевые средства массовой информации».

Законопроект, представленный Индустриальным Комитетом также содержит множество статей, позволяющих неоднозначно толковать их смысл. Кроме того, наличие статей о правах журналистов зачастую ущемляет права остальных граждан (например, в области получения и распространения информации). Или, например, статья 10 об аккредитации позволяет «органам государственной власти, органам местного самоуправления, организациям, общественным, религиозным объединениям, и политическим партиям» аккредитовать журналистов, которым можно присутствовать на их заседаниях и вести с них репортажи.

Журналисту может быть отказано в аккредитации, и он может быть лишен имеющейся аккредитации, если им были нарушены установленные правила аккредитации, либо если суд установит, что журналист или издатель опубликовал «не соответствующие действительности» сведения. Эта мера дает слишком много возможности для правительственных лиц для определения круга удобных для правительства журналистов. Поэтому более логично было бы проводить аккредитацию независимым органом по аккредитации, таким, например, как негосударственная профессиональная организация журналистов.

Кроме того, законопроект Индустриального Комитета содержит такую меру наказания, как аннулирование и приостановление действия свидетельства о регистрации, что означает полное запрещение средству массовой информации распространять информацию.

Таким образом, М. Прайс считает, что проект Комитета закладывает фундамент для того, чтобы правительство могло вводить ограничения в деятельности СМИ. Например, понятие «правительство Российской Федерации» не имеет определения в законопроекте, а значит, на деятельность СМИ могут влиять различные ветви правительства.

Также проект содержит многие туманные и неоднозначные определения, ограничивающие некоторые права. Например, согласно статье 58 »гражданам Российской Федерации гарантируется беспрепятственный доступ к сообщениям и материалам зарубежных средств массовой информации», она в то же время позволяет Правительству ограничивать прием программ в случаях, когда они не соответствуют международным договорам, заключенными Российской Федерацией. И более того, зарубежные средства массовой информации обязаны получить разрешение на вещание федеральном регистрирующем органе.

Как считает В. Альтес, лучший закон о СМИ - полное отсутствие такового закона, так как при наличии закрепленного в Конституции положения, признающего свободу выражения, законодательство о СМИ в принципе становится излишним. Так, если положение о цензуре включено в конституцию, оно не должно являться частью законодательства о СМИ, потому что в этом случае цензура будет ограничиваться.

Но все же, никакая страна не может обойтись без закона о СМИ. Поэтому необходимо разработать такой закон о СМИ, который четко прописывал бы все права и обязанности, наказания в случае их нарушения, и определял бы основные понятия наиболее четко и без противоречия другим законодательным актам. Существующие проекты нуждаются в доработке, однако, и существующее законодательство о СМИ нуждается в изменении.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В данном исследовании мы проследили историю создания законодательства о СМИ в России. Несмотря на то, что первые печатные издания появляются уже при Петре Великом, полноценное законодательное закрепление прав журналистов находит только в 1991 году, с принятием Закона о средствах массовой информации. Это законодательство действует в Российской Федерации и по сей день. Однако, за прошедшие десятилетия в стране изменилась не только внутренняя обстановка, но и в принципе образ жизни, появление сети Интернет и электронных СМИ, публичность общественности - все это необходимо закрепить в текущем законодательстве.

Практика редактирования текущего закона, которая, начиная с 1995 года проводилась практически ежегодно, не показала нужной эффективности, так как, во-первых, внесение небольших поправок в Закон не меняет существующих условий для СМИ в целом, а во-вторых, изменение закона по частям приводит к наслоению этих поправок друг на друга, осложняет восприятие закона, а также грозит перенасыщением текста Закона всевозможными поправками, что разрушит саму структуру законодательного акта.

В связи с этим мы делаем вывод, что, хотя текущее законодательство о СМИ признается демократическим и обеспечивающим СМИ полноценное выполнение своих функций, необходимо либо разработать новый законопроект, либо изменить редакцию текста Закона. Критиками отмечается, что в Законе существует множество анахронизмов, оставшихся еще с советских времен, что, несомненно затрудняет применение данного Закона на практике.

В исследовании мы рассмотрели законопроекты о средствах массовой информации, разработанные М. Федотовым и Индустриальным Комитетом, а также комментарии иностранных специалистов по правовому законодательству - М. Прайса, принимавшего участие в подготовке текущей редакции Закона, а также В. Альтеса. К сожалению, данные проекты, хоть и качественно отличаются от текущего Закона, содержать множество недочетов и разночтений, что затрудняет понимание и принятие законопроекта.

В целом мы считаем, что поставленные нами цели и задачи в работе были выполнены. Нет сомнений и в том, что данная тема, принимая во внимание ее актуальность, нуждается в дальнейшей разработке.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ