Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

президент российский федерация гарант

В Российской Федерации президентство является относительно молодым, новым и еще не полностью устоявшимся юридическим институтом, и следовательно вызывает к себе пристальный интерес. Появилось немало исследований, посвященных этому институту.

С момента появления института Президента в Российской Федерации было издано более двадцати тысяч указов (законов Российской Федерации - около трех тысяч) по самым различным вопросам, однако их исследования носили преимущественно несистематизированный, отрывочный, иллюстративный характер. Не удалось решить целый ряд теоретических проблем: сформулировать критерии разграничения указов и распоряжений Президента; раскрыть особенности действия указов Президента, рассмотреть указы Президента как способ оперативного управления, выявить юридическую силу указа Президента Российской Федерации, соотношение указов с иными нормативными правовыми актами и т. д. Все эти проблемы требуют научного осмысления и актуальны для исследования.

Повышению актуальности темы исследования способствуют следующие социальные факторы:

1) новизна института президентства в Российской Федерации и, следовательно, указа Президента как источника государственного управления;

2) трансформация статуса Президента Российской Федерации из главы исполнительной власти в главу государства;

3) противоречивая практика издания указов Президента Российской Федерации.

Актуальность темы подчёркивают также содержащиеся в ней выводы.

Предмет исследования - деятельность Президента Российской Федерации по изданию приказов, как способ оперативного управления.

Объектом настоящего исследования является указ Президента Российской Федерации как способ оперативного управления.

Цель исследования состоит в решении связанных с ним теоретических и практических проблем путём их последовательного рассмотрения в соответствии со структурой работы.

В работе поставлены следующие задачи:

1. рассмотреть становление и развитие нормативных указов Президента Российской Федерации.

2. проанализировать полномочия Президента Российской Федерации в государственном управлении;

3.провести анализ проблемы указов Президента Российской Федерации как способа оперативного управлении;

4. предложить рекомендации по совершенствованию применения указов Президента Российской Федерации как способа оперативного управления.

Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, а также исторический, системный, сравнительный методы, позволившие всесторонне исследовать и решить поставленные проблемы.

Проблема указов Президента как способ оперативного управления была рассмотрена в работах: Авакьяна С. А., Богдановой Н. А., Дмитриева Ю. А., Исаева И. А., Колесникова В. Е., Кузнецова И. Н., Лукьяновой Е. А., Лучина В. О., Мицкевича А. В., Окунькова Л. А., Пиголкина А. С., Полениной С. В., Сахарова Н. А., Селезнёва Г. Н., Селезнёва Н. В., Сырых В. М., Тилле А. А., Тихомирова Ю. А., Шебанова А. Ф. и других.

1. Место Указов Президента Российской Федерации в государственном управлении

1.1 Становление и развитие нормативных указов Президента Российской Федерации

Понятие "указ" как форма правового акта, означающее "письменное приказание, повеление государя", заимствовано из польского языка. В Древней Руси, еще до окончательного оформления общерусского права, указы появились в отдельных княжествах и были использованы при издании Судебника 1497 г. Указ как источник российского права играл значительную роль в регулировании общественных отношений не только в феодальный период развития России, но и во все последующие.

В советский период начиная с 1917 г. акты с наименованием "указ" перестают издаваться, их место занимают другие источники права, самым распространенным из которых был декрет. В период действия Конституции СССР 1936 г. и, соответственно, конституций союзных республик Президиум Верховного Совета имел право издавать так называемые законодательные указы, с последующим их утверждением Верховным Советом.

Указы Президента РФ играют заметную роль в системе источников российского административного права, но их юридическая природа недостаточно изучена и требует проведения тщательного анализа. Можно определить хронологические рамки рассмотрения проблемы указов Президента РФ как источника административного права:

1) становление и развитие института президента на основе Конституции РСФСР (март 1991 г. - сентябрь 1993 г.);

2) функционирование президентской власти на первом этапе конституционной реформы (сентябрь - декабрь 1993 г.);

3) совершенствование института президента на базе Конституции РФ (декабрь 1993 г. - по настоящее время).

Первый этап начинается с 17 марта 1991 г., когда большинство избирателей, принявших участие в общероссийском референдуме, ответили утвердительно на вопрос о целесообразности введения в РСФСР поста Президента РСФСР. Законом РСФСР от 24 апреля 1991 г. N 1098-1 "О Президенте РСФСР" О Президенте РСФСР: Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. N 1098-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 17. Ст. 512. вводится должность Президента РСФСР, который, согласно данному Закону, имел право издавать указы, не противоречащие Конституции и законам. В соответствии со ст. 8 Закона "О Президенте РСФСР" отменить указы Президента РСФСР на основании заключения Конституционного Суда, в случае их противоречия Конституции, законам РСФСР, решениям Верховного Совета РСФСР и Съезда народных депутатов, могли Съезд народных депутатов или Верховный Совет РСФСР.

С 24 мая 1991 г. институт Президента РСФСР включается в действовавшую тогда Конституцию Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР: Закон РСФСР от 24 мая 1991 г. N 1326-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 22. Ст. 776.. Помимо этого данный Закон предоставил Съезду народных депутатов и Верховному Совету РСФСР право отменять указы и распоряжения Президента РСФСР, не аргументируя свое решение противоречивостью их Конституции, законам и другим актам высших органов государственной власти РСФСР, а Съезду народных депутатов РСФСР - необходимостью заключения Конституционного Суда РСФСР.

Постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. N 1831-1 "О правовом обеспечении экономической реформы" О правовом обеспечении экономической реформы: Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. N 1831-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 44. Ст. 1456. Президенту было предоставлено право издавать в течение года указы по вопросам банковской, биржевой, валютно-финансовой, внешнеэкономической, инвестиционной, таможенной деятельности, бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности, земельной реформы, занятости населения, компетенции, порядка формирования и деятельности исполнительных органов.

Очевидно, что указы по столь широкому кругу вопросов не могут быть не нормативными. Президентом были изданы указы о земельной реформе, налогах, государственной службе, аудиторской деятельности, здравоохранении и по другим вопросам. Поэтому нормативные указы Президента РФ, изданные в период с 1 ноября 1991 г. по 1 ноября 1992 г., являются актами законодательного характера. Те из них, которые действуют в настоящее время в части, не противоречащей Конституции РФ, федеральным законам и законам РФ, по-прежнему остаются такими. Все остальные акты Президента РФ, изданные до 1 ноября 1991 г. и после 1 ноября 1992 г., с юридической точки зрения не могут называться актами законодательного характера.

Анализируя содержание норм указанных законов и постановлений, можно прийти к выводу, согласно которому первоначально указы Президента РСФСР были задуманы как подзаконные и исполнительно-распорядительные акты высшего должностного лица и главы исполнительной власти по реализации своей компетенции на территории РСФСР. Они не могли изменять Конституцию РФ, законы и решения Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, т.е. не могли вторгаться в сферу законодательства.

Таким образом, указанными правовыми актами была оформлена идея конституционности и подзаконности указа Президента РСФСР. По своей юридической силе и нормативности он занял третье место в правовой системе РСФСР после Конституции и законов. Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. N 1831-1 придало указам Президента РФ нормативный характер, так как ему предоставлялось право издавать указы в экономической области, даже в том случае, если те не соответствовали закону, с последующим утверждением их на сессии Верховного Совета. Воспользовавшись предоставленным ему правом, Президент РФ начал развивать "указное право" в России.

В связи с принятием Закона РСФСР от 25 декабря 1991 г. "Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика" и с внесением соответствующих изменений в Конституцию РСФСР Президент РСФСР стал называться Президентом РФ Об изменении наименования государства РСФСР: Закон РСФСР от 25 декабря 1991 г. N 2094-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. N 2. Ст. 62..

Особое значение правовые акты Президента приобрели на втором этапе становления указа как источника права. Это связано с тем, что Президент РФ в целях разрешения кризиса власти в стране прервал осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. И до начала работы нового российского парламента принял на себя соответствующие полномочия. 21 сентября 1993 г. был издан Указ Президента РФ N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 39. Ст. 3597., которым были прекращены полномочия избранных народом депутатов.

Таким образом, президентский Указ перечеркнул действующую Конституцию РСФСР, Закон о Президенте РСФСР, в ст. 6 которого говорилось, что полномочия Президента не могут быть использованы для роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти, нарушены основополагающие принципы демократии. В результате посредством издания данного Указа был совершен государственный переворот.

После прекращения существования Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ Президент РФ издает Указ от 7 октября 1993 г. N 1598 "О правовом регулировании в период проведения поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации" О правовом регулировании в период проведения поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 г. N 1598 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 41. Ст. 3919.. В п. 2 Указа устанавливалось, что правовое регулирование по отнесенным к компетенции Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ вопросам, совпадавшим с вопросами, "предусмотренными Постановлением N 1831-1, осуществляется нормативными актами, издаваемыми в форме указов" Президентом РФ.

Таким образом, данным нормативным Указом Президента РФ произошло закрепление нормативности указов Президента РФ в российском праве. Правовое регулирование Президентом РФ указанных вопросов носило временный характер и осуществлялось до 25 декабря 1993 г., т.е. до принятия Конституции РФ всенародным голосованием.

В ходе третьего этапа конституционной реформы в РФ роль правовых актов Президента РФ существенно изменилась по своему содержанию и объему.

В настоящее время указ Президента РФ представляет собой внешнюю форму выражения правовых норм. Правовой основой для издания указов Президента РФ является Конституция РФ и федеральные законы. В ст. 90 Конституции РФ указывается на подзаконный характер президентских актов управления - они не должны противоречить Конституции РФ и законам.

Конституция РФ 1993 г. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года) // Российская газета. 1993. 25 декабря. (ст. 80) закрепила новый статус Президента РФ, подчеркивающий его ответственность непосредственно перед народом, так как он выполняет функции гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, обязанности по обеспечению охраны суверенитета, независимости и государственной целостности страны, согласованного функционирования органов государственной власти. Президент России из высшего должностного лица и главы исполнительной власти в государстве стал его главой. Поэтому в связи с изменением статуса Президента РФ издаваемые им правовые акты являются актами главы государства по вопросам его компетенции, определенной в Конституции РФ.

Президент РФ, являясь главой государства, наделен широкими функциями, которые позволяют обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. По характеру своих функций Президент не входит непосредственно в "триаду" разделения властей, но в своей деятельности он соприкасается с законодательной, исполнительной и судебной властями. Полномочия, определяющие содержание издаваемых им актов, установлены в Конституции РФ 1993 г. (ст. ст. 80, 83, 84, 85, 89, 102, 115, 117). Исходные начала правовой природы и юридической силы правовых актов Президента РФ определяются Конституцией РФ, сформулировавшей критерии соотношения федеральных актов, принимаемых различными федеральными органами власти (ст. 90 Конституции РФ). Согласно этому положению должна строиться политика издания правовых актов.

1.2 Полномочия Президента Российской Федерации в государственном управлении

Президент как глава Российского государства взаимодействует со всеми ветвями власти.

Президент взаимодействуя с Федеральным Собранием:

- Президент РФ обладает правом вето на законы принятые Федеральным Собранием.

- обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства;

- вводит на территории Российской Федерации или в отдельных её местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе;

- вводит на территории Российской Федерации или в отдельных её местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе;

- назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской федерации в иностранных государствах и международных организациях.

Президент взаимодействуя с Государственной Думой:

- назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;

- представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка;

- ставит перед Государственной Думе вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка;

- назначает выборы Государственной Думы;

- распускает Государственную Думу;

- вносит законопроекты в Государственную Думу;

- вправе отклонить федеральный закон и возвратить его в Государственную Думу на новое рассмотрение;

Государственная Дума вправе выдвинуть обвинение против Президента для отрешения его от должности.

Президент взаимодействуя с Советом Федерации:

- представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, высшего арбитражного Суда; а также кандидатуру Генерального прокурора РФ;

- вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального Прокурора.

- Совет Федерации может отрешить от должности Президента; утверждает указа Президента о введении военного и чрезвычайного положения.

Президент взаимодействуя с Правительством РФ:

- принимает решение об отставке Правительства;

- по предложению председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров;

- имеет право отменять постановления Правительства.

Глядя на полномочия Президента РФ во взаимоотношениях с Правительством РФ очень трудно разграничить полномочия между ними. Л.А. Окуньков в своей статье говорит о том, что «после принятия Конституции РФ было покончено с жестким разделением властей, типичным для президентской формы правления. Президент Российской Федерации не отвечает за состояние исполнительной власти, но имеет ключевые полномочия по руководству ею и может прямо вмешиваться в дела Правительства.

Президент стал главным действующим лицом на политической сцене, а Правительство, хотя и декларировалось самостоятельным конституционным органом, осуществляющим исполнительную власть, превратилось в исполнителя президентских указаний, полностью зависимого в своей деятельности от усмотрения Президента. В частности, многие экономические и политические преобразования прошли под знаком президентского правотворчества. Президент должен осуществлять свои функции через Правительство, а не за него. «Имеет место дублирование в работе Президента и Правительства». См.: Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 2009. С. 54.

Президент во взаимодействии с судебной властью:

- представляет Совету Федерации для назначения на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

- самостоятельно назначает судей других федеральных судов;

- вправе обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ.

Конституционный Суд РФ по запросам Совета Федерации дает заключение о соблюдении обвинения Президента в государственной измене или совершения иного тяжкого преступления.

Президент наделен правом принимать более эффективные меры, влекущие за собой роспуск представительных органов и отрешение от должности высших должностных лиц субъектов РФ и глав местного самоуправления.

В свою очередь, специфика судебной власти позволяет судам оказывать заметное влияние на издание и действие актов Президента. Это выражается в том, что акты, издаваемые Президентом РФ, являются объектом судебного контроля.

Под функциями Президента РФ понимаются направления его деятельности.

Основные функции Президента РФ как главы государства определены в ст. 80 Конституции РФ:

1) Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина;

2) Президент РФ в установленном Конституцией РФ порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности;

3) Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;

4) Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;

5) Президент РФ представляет Российскую Федерацию внутри стран и в международных отношениях.

Под полномочиями Президента РФ понимается совокупность предоставленных ему прав и обязанностей, необходимых для выполнен! возложенных на него функций.

Круг предоставленных Президенту полномочий очень широк. Их можно классифицировать по направлениям деятельности, а также по сферам взаимодействия Президента РФ с органами различных ветвей государственной власти.

Но в Конституции некоторые функции и полномочия Президента сформулированы в слишком общей форме, например, как «определение основных направлений внутренней и внешней политики государства». В результате в Основном законе страны не нашли своего должного закрепления функции и полномочия Президента России в осуществлении таких важных внутренних функций российского государства, как: экономическая, которая отражает степень участия государства в управлении экономикой страны, его способность содействовать или препятствовать развитию экономических сил страны, создавать надлежащие условия для реализации экономических и социальных прав населения; социальная функция государства, которая призвана обеспечивать все права, предусмотренные ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, в том числе на такой жизненный уровень человека, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания его здоровья и благосостояние его самого, его семьи, а также право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам; функция развития научно-технического прогресса и культуры, способная обеспечить развитие высоких технологии, а также духовных сфер общества - литературы, театра, кинематографии, музыки, изобразительного искусства, сохранности памятников истории и культуры и т.д.; экологическая функция, направленная на сохранение природной среды, рациональное использование и воспроизводство ее ресурсов, улучшение среды обитания человека.

Действующая Конституция закрепляет явно недостаточно полномочий за Президентом России в отношениях с субъектами РФ. Обращая внимание на эту особенность, М.В. Баглай пишет: «Полномочия Президента как главы федеративного государства прописаны в Конституции РФ очень скромно, они скорее вытекают из его основных функций как гаранта Конституции» Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2010. С. 414..

Между тем, целый ряд полномочий, например, при чрезвычайном положении, в области внешней политики и т.д., Президент реализует не непосредственно, а через другие государственные органы, относящиеся к законодательной или исполнительной ветвям власти. Следовательно, чистота критерия для классификации полномочий не выдерживается, а отсюда и неизбежность дублирования.

Если обратиться к монографии Л. А. Окунькова, в которой исследуется правовой статус Президента России, то мы увидим, что автор в полномочия Президент включает те его права и обязанности, которые закреплены в различных сферах его деятельности (в области кадровой политики, обороны и обеспечения безопасности страны, в области внешней политики и т.п.), и не включает в полномочия Президента РФ те его права и обязанности, которые реализуются через взаимодействие Президента РФ с другими государственными органами, представляющими все ветви власти - Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды.

Такой подход Л. А. Окунькова с методологических позиций более правильный, ибо в основе его лежит единый критерий классификации - сфера деятельности Президента, а не государственные органы, через которые он реализует свои полномочия. Но при таком подходе и при отсутствии научных исследований всего комплекса полномочий Президента многие его полномочия, которые реализуются им посредством взаимодействия с государственными органами всех ветвей власти, могут остаться за пределами нашего внимания, что искусственно и неоправданно сузит объем полномочий Президента.

Во избежание этого мы сознательно пойдем на то, чтобы при изложении полномочий Президента РФ исходить не из одного, а двух критериев их классификации: а) по направлениям деятельности и б) по сферам взаимодействия Президента РФ с государственными органами всех ветвей государственной власти. Это повлечет за собой некоторые повторения, но при таком подходе они неизбежны.

2. Анализ указов Президента Российской Федерации как способ оперативного управления

2.1 Анализ проблемы указов Президента Российской Федерации как способа оперативного управления

Сложившееся, видимо, практически у каждого ощущение бесчисленности и неисполняемости принятых в последние годы законов и указов удачно облек в слова А. Солженицын: "Сколько Указов, Указов, Указов, Законов, Законов прогудели над нашими головами самолетными армадами ("Мы учились эти 5 лет", - на живом теле России, да). Однако большей частью их даже и не прочли, а кто и читал - забыл и, уж конечно, никто не выполнял... А самые-то неумолимые указы - о борьбе с коррупцией и борьбе с преступностью - безнадежно зависают, ибо наша преступность и коррупция - естественное следствие безмозглых "реформ" и государственной расхлябанности" Солженицын А.И. Россия в обвале. М., 1998. С. 54-55..

Многие полагают, что чем указов меньше, тем лучше для России, ибо чем не выполнять заведомо невыполнимое или вредное для общества, предпочтительнее повременить с принятием новых документов. Но у указного права имеются и приверженцы. Они объясняют, что в 1991-1995 гг. - в первые годы президентства Б. Ельцина - такая практика была обусловлена явным дефицитом федеральных законов. Эпохи реформ вообще трудно укладываются в "прокрустово ложе" старого законодательства. Законы неизбежно отстают от потребностей времени, тем более в те периоды, когда при определении политического курса идет конфронтация между законодательной и исполнительной властями. В условиях острого конфликта с законодателем Президент и Правительство не могут ограничиваться только исполнением законов - к тому же устаревших, не согласующихся с Конституцией. В результате активная роль исполнительной власти становится общепризнанной.

Еще в начале ХХ в. отдельные государствоведы пришли к выводу о том, что "узкая" теория исполнительной власти (сводящая функции последней только к исполнению законов) навсегда, бесповоротно сдана в политический архив Гессен В.М. Основы конституционного права. Пг., 1918. С. 53.. Забота об интересах народа, удовлетворении потребностей общественной жизни - задача не только законодательной, но и исполнительной власти, и способность решать ее - главный критерий оценки деятельности власти.

В пределах закона Правительство правит страной, т. е. свободно, по своему разумению, руководит государственной и общественной жизнью. Но как поступать Президенту и Правительству, если соответствующих законов нет?

Существуют разные пути достижения политического компромисса, в том числе принятие временных мер, например, делегирование высшему исполнительному органу законодательных полномочий. В ряде стран на конституционном уровне предусмотрена процедура срочного (до 10 дней) рассмотрения и принятия неотложных законов по инициативе правительства, которое в целях принятия закона может поставить вопрос о доверии правительству.

Признание в непродуманности и необоснованности многих важных государственных решений прозвучало в Послании Президента Д.А. Медведева Федеральному Собранию (2010 г.). Трудности реализации многих действующих законов (а это в равной мере относится к указам и другим подзаконным актам) объективно требуют либо пересмотра данных документов, либо принятия неординарных мер для обеспечения их исполнения. Неэффективность принятых законов Президент объяснил также тем, что само государство во многом способствует диктату теневой экономики, разгулу коррупции и массовому оттоку капитала за рубеж. Президент убежден в том, что неэффективное государство является главной причиной длительного и глубокого экономического кризиса Выступление Д.А. Медведева при представлении ежегодного Послания Федеральному Собранию 8 июля 2010 г. // Российская газета. 2010. 11 июля..

Значительное число нормативных указов Президента издано фактически в режиме конкурирующей компетенции с законодательной властью и Правительством. Объяснение тому находят в якобы особой роли Президента, его обширных полномочиях, касающихся не только исполнительной, но и законодательной власти. Заметим, что подобные акты были типичны для конституционных монархий и включались в массив чрезвычайноуказного законодательства, основанного на праве главы государства в известных случаях принимать меры и предписывать нормы, относящиеся к компетенции законодательных органов.

Искажение конституционных принципов верховенства федеральных законов и разделения властей становится особенно очевидным, поскольку на основе указов законодательного характера происходит фактическое соединение в одном лице власти законодательной и исполнительной. При подобной организации власти, как утверждал Монтескье, свободы не будет, так как весьма вероятно, что обладающий такими правами монарх (применительно к российской ситуации - Президент) "станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически применять их".

Для выяснения сути президентских актов полезно прежде всего обратиться к истории.

К числу основных дефектов указов - как в начале ХХ в., так и в настоящее время - отечественные юристы относят вторжение главы государства в сферу правового регулирования парламента, что, однако, не исключает широкой компетенции исполнительной власти при условии непротиворечия подзаконных актов закону. Издание правовых указов представляет собой естественную функцию главы исполнительной власти (Президента) и Правительства. Юридическим основанием правового указа, на взгляд Н.М. Коркунова и В.М. Гессена, является не делегация законодательной, а природа правительственной деятельности Гессен В.М. Указ. соч. С. 53; Коркунов Н.М.Указ и закон. С. 27..

Оригинальным и для современной юриспруденции представляется мнение В.М. Гессена, обосновывавшего существование указов и утверждавшего, что между областями исключительной компетенции - а) верховного управления - права опубликования законов, права помилования, "пожалования орденов и титулов", назначения определенных категорий должностных лиц и б) законодательной власти, - определяемыми Конституцией, "лежит средняя, нейтральная область конкурирующей деятельности той и другой. До тех пор, пока то или иное отношение общественной жизни остается нерегламентированным в законодательном порядке, его регламентация в порядке управления является не только возможной, но часто необходимой" Гессен В.М. Указ. соч. С. 54-55..

Исходя из этого, право издания нормативных указов и правительственных постановлений в соответствии с духом и буквой Конституции и без противоречия законам является неизбежной функцией главы государства и центрального Правительства. Для таких указов, по мнению В.М. Гессена, не требуется и поручения со стороны законодательной власти, поскольку оно "не только не предоставляет правительству новых, ему не принадлежащих полномочий, но, напротив, ограничивает полномочия, принадлежащие ему. Оно обязывает правительство к изданию указа, который мог бы быть издан по его усмотрению... Поручение может иметь или не иметь места; во всяком случае, все то, что не должно быть регламентировано законом, может быть регламентировано правовым указом" Там же.. Собственно, такой доктринальный подход во многом разделяет и Конституционный Суд Российской Федерации, но в своем толковании президентских указов он пошел еще дальше, о чем будет сказано особо.

Как правило, широкий диапазон правотворческой деятельности Президента его сторонники объясняют целесообразностью, ибо государственная жизнь, особенно на этапе реформаторских преобразований, не может жить только ожиданиями закона. Учитывая потребности общества, высшие государственные органы должны своевременно решать не только насущные социальные проблемы, но и задачи стратегического направления в развитии государства. Президент, Правительство, исполнительная власть по своей природе весьма подвижны, они представляют как бы постоянную творческую доминанту государственной власти.

Вместе с тем российская дореволюционная доктрина отрицательно относилась к идее скрытых полномочий и практике издания даже на основе делегации указов, вторгающихся в область исключительной компетенции законодательной власти. Верховенство права в государственной жизни страны не только предполагает, но и требует последовательного и строгого соблюдения подзаконности в действиях исполнительной власти. Наличие надзаконных полномочий у главы государства противоречит существу правового государства. Особенно это касается государств, которые только встают на демократический, конституционный путь развития, сбрасывают "оковы" тоталитаризма и диктатуры.

При исследовании содержания указов наиболее сложной представляется проблема соотношения законности и целесообразности. Приоритет целесообразности над законностью, с точки зрения видного российского реформатора П.А. Столыпина, заключается в том, что для решения насущных государственных проблем полезно использовать указную практику, имея в виду, что "обстоятельства, оправдывающие принятие чрезвычайных мер, подлежат свободной субъективной оценке одного правительства". В ответе на запрос членов Государственного совета, данном им 1 апреля 1911 г., содержатся весьма спорные доводы в пользу законодательных указов, оправдывающие их принятие при чрезвычайных обстоятельствах (например, медлительность палат при принятии законопроекта в тех случаях, когда настоятельность и безотлагательность его принятия очевидны). "Законодательные учреждения обсуждают, голосуют, а действует и несет ответственность правительство, и от этой ответственности оно себя освободить не может, оно не может прикрыться буквой закона..." Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия... // Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете: 1906-1911 гг. М., 1991. С. 345-352..

Научная доктрина, напротив, рассматривала чрезвычайные указы как исключение и ставила серьезные правовые "сдержки и противовесы" их расширению. В среде государствоведов преобладало убеждение в том, что указ по своей сути подзаконен. Это вытекало и из действующих законов, принятых в ходе реформ 1905-1906 гг. Глава Российской империи, согласно Основным государственным законам от 23 апреля 1906 г., "в порядке верховного управления издает в соответствии с законами указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов".

Следовательно, в те годы теория и конституционная практика негативно относились к восполнению в законах пробелов без ведома парламента, даже если оно осуществлялось посредством указов главы государства. Только через последующее представление в Государственную Думу и путем специальной процедуры рассмотрения чрезвычайных указов такие исключения становились возможными.

Доктрина широкой сферы указного права (в современной отечественной интерпретации) медленно, но неуклонно завоевывала свои позиции в конституционной практике. Если сначала речь шла о праве Президента только принимать исключительные меры для предотвращения грозящей государству опасности, то в 1991 г. законодатели делегировали ему (сроком на 1 год) право принимать указы по вопросам законодательного регулирования в области экономики. После принятия Конституции 1993 г. возможность Президента устанавливать первичные нормы была легализирована в решениях Конституционного Суда Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. N 11-П по делу о проверке конституционности п.2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. N 1969 // СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2320., ее объяснили новым статусом Президента (ст.80 Конституции). Делегации этого права Президенту парламентом Конституция не предусматривала. Что же получилось?

Поскольку в России единая система исполнительной власти подконтрольна и фактически подчиняется Президенту, то он получил непосредственную возможность реализовывать через эту систему свой политический курс О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г. N 1969 // Собрание законодательства РФ. 1994. N 24. Ст. 2598.. Таким образом, "судьбоносные" указы законодательного характера 90-х годов принимались единолично главой государства нередко вопреки воле законодателей в заведомо опережающем парламент правотворческом темпе. Заметим, что в правовой системе России достаточного противовеса "указным" вольностям и злоупотреблениям пока нет. Реальность такова, что по российской Конституции ни парламент, ни суд не наделены правом отменять нормативные указы, противоречащие федеральным законам. Признание указов антиконституционными - явление исключительно редкое в российской практике, хотя такие указы появлялись не единожды. В то же время, согласно трактовке Конституционного Суда, принятие Президентом указов при отсутствии законов или пробелов в них признано допустимым исходя из обязанности главы государства обеспечивать прямое действие Конституции.

2.2 Рекомендации по совершенствованию применения указов Президента Российской Федерации как способа оперативного управления

К сожалению, проблема разрешения коллизий между указом и законом путем отмены незаконных указов до сих пор остается открытой. Она решена пока лишь в отношении оценки конституционности указов.

Необходимость "опережающего нормотворчества" Президента мотивировалась Б. Ельциным в Послании Федеральному Собранию 16 февраля 1995 г. главным образом масштабами законодательства. "Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы" Послание Президента РФ Федеральному Собранию "О действенности государственной власти в России". М., 1996. С. 99-100.. Иначе говоря, на первое место выдвигался фактор целесообразности, что, естественно, не встретило активной поддержки среди большинства правоведов. "Вне всякого сомнения, предложенная концепция ничего общего не имеет ни с Конституцией, ни с конституционностью. Под фактом восполнения пробелов при желании можно принять такой указ, который вступит в противоречие с демократическими устоями государства" Зиновьев А.В. Конституционное право России: проблемы теории и практики. М.; СПб., 2009. С. 230..

К тому же в результате подобной интерпретации само понятие пробела в законодательстве при кажущейся ясности этого явления стало весьма неопределенным, так как неясно, где границы пробелов, в рамках которых Президент издает указы законодательного свойства. Что подразумевается под пробелом - фрагментарная правовая норма, которая объективно необходима для полноты закона и его реализации, но отсутствует в связи с недосмотром законодателя, или полноценный федеральный закон, который пока не принял парламент? Иными словами, пробел - это отсутствие конкретной нормы в законе или отсутствие закона вообще?

Российская Конституция определяет, что федеральные законы принимаются Государственной Думой (ст.105), а также что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы, имеющие прямое действие на всей территории государства (ст.76). Следовательно, принятие вместо законов указов, действующих впредь до принятия закона (т. е. неопределенно долго, поскольку сроки принятия законов не указаны), - явление в принципе недопустимое.

Не выдерживает критики довод о правовой полноценности указов для возникновения, прекращения и изменения тех или иных общественных отношений в тот период, пока нет соответствующих законов. Издание такого рода указов Б. Ельцин обосновывал особым статусом должностного лица, принимающего решения. "Указы Президента - это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден" Послание Президента РФ Федеральному Собранию "О действенности государственной власти в России". С. 99-100.. На этом сомнительном постулате делается попытка обосновать временную законодательную функцию Президента, и в результате получается, что до принятия соответствующих законов восполнение правовых пробелов с помощью нормативных актов главы государства "вполне естественно и правомерно" Там же.. Совершенно игнорируется при этом требование ст.90 Конституции о том, что акты Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам, т. е. имеют по определению подзаконный характер. Такое требование тем более обязательно для главы государства - гаранта Конституции, стоящего на страже незыблемости устоев конституционного строя.

В теоретическом плане наиболее слабым аргументом является утверждение о том, что необходимость выполнения главой государства функции гаранта Конституции обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов (в том числе законодательного характера) для обеспечения действия конституционных положений.

Уместно вспомнить, что еще в начале XX в. авторитетный русский правовед Б.А. Кистяковский, исследуя соотношение титула "неограниченный самодержец" с полномочиями императора и Государственной Думы, закрепленными в Основных законах России (1906 г.), сделал вывод о том, что "не государственный строй определяется ими (титулами. - Л. О.), а они определяются государственным строем" Кистяковский Б.А. Философия и социология права. СПб., 1998. С. 530.. В современных же условиях происходит прямо противоположное: некоторые исследователи пытаются статус Президента (ст.80 Конституции) поставить выше основ государственного строя (ст.1-16 Конституции). На наш взгляд, следует проявить максимум правовой осмотрительности в оценке значения термина "гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина" (ч.2 ст.80 Конституции) для нормотворческой деятельности главы государства, имея в виду незыблемость принципов верховенства Конституции и разделения властей (ст.4 и 10 Конституции) для организации государственной власти в России.

По существу, в последнее десятилетие ХХ в. в России реализуется попытка навязать обществу некую верховную власть главы государства, стоящего над парламентом и Правительством. Происходящее напоминает о дискуссии, весьма актуальной в XIX - начале XX в., об особой роли монарха в конституционном государстве. Однако на рубеже ХХ-XXI вв. монархический принцип как аргумент для усиления президентских прерогатив выглядит явно устаревшим и неубедительным. Да и как закончилось самодержавие в России в 1917 г., хорошо известно.

На наш взгляд, в статусе главы государства как гаранта Конституции, прав и свобод личности нет неопределенности, поскольку реализация его подкрепляется конкретными полномочиями. Следить за соблюдением Конституции, прав и свобод личности - это типичная функция полноценного главы государства, наделенного не только представительскими полномочиями. Она касается и контроля Президента за осуществлением конституционных положений в деятельности государственных органов путем непосредственного обращения к нарушителям, а также обращений в Конституционный Суд, приостановления актов исполнительной власти субъектов федерации, применения мер воздействия к должностным лицам, нарушающим Конституцию. Надзорная функция главы государства в большей степени имеет политико-правовой аспект, связанный с профилактикой конституционной безопасности государства. В 2000 г. Президентом издано немало указов о приостановлении актов исполнительной власти субъектов федерации, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, что сыграло значительную профилактическую роль в обеспечении законности См., напр.: Указы Президента РФ от 1 сентября 2009 г. N 1605, N 1609; от 9 сентября 2010 г. N 1620, N 1621 // СЗ РФ. 2000. N 36. Ст. 3635, 3637; N 38. Ст. 3777, 3778..

Появление указного правотворчества в России во многом обусловлено слабостью парламента, который не смог последовательно и консолидированно отстаивать интересы избирателей и свои законодательные прерогативы. Исторический опыт показывает: как только злоупотребление главы государства указным правом вызывает решительный протест общественности, парламента и судебной власти, сила законодательных указов начинает ослабевать, а политическая доктрина начинает пересматриваться. К примеру, если немецкие правоведы в начале XIX в. последовательно отстаивали право главы государства издавать указы по предметам законодательного регулирования без участия парламента, то позднее, формируя основы конституционного правопорядка, они кардинально пересмотрели подход к законодательству, что получило отражение в принятых во второй половине XIX в. конституциях Австрии и других стран. Чрезвычайные (законодательные) указы стали исключением, поскольку обусловливались жесткими процедурами, в частности, могли приниматься только в перерывах между сессиями парламента. Кроме того, парламент имел гарантированное право отменять такие указы. Позднее указанный подход стал типичным для конституций большинства западноевропейских стран. В настоящее время авторитарная тенденция, выраженная в указном праве, проявляется преимущественно в тех странах, где только начинаются процессы движения к реальной демократии и гражданскому обществу.

Для становления правовой системы и определения в ней места указов исключительно важно, чтобы трактовка статусных (титульных) характеристик главы государства (ст.80 Конституции) была органически увязана с принципами конституционного строя и внутренней логикой конституционных приоритетов. Заметим, что ни одна статья главы 1 "Основы конституционного строя" Конституции РФ не содержит и намека на верховную власть Президента в управлении государственными делами и на особую роль указа как источника права. А это значит, что принцип разделения властей не может быть ограничен действиями главы государства и иметь некое вспомогательное значение при интерпретации указов Президента в сфере исполнительной власти.

По Конституции РФ Президент имеет значительные полномочия, реализация которых требует принятия нормативных указов. Главным образом это касается сферы организации обороны и безопасности государства, деятельности исполнительной власти, государственной службы, взаимодействия властей. Существенно, что необходимость издания нормативных указов прямо вытекает из федеральных законов. Как правило, федеральные законы уточняют, конкретизируют, детализируют полномочия Президента и Правительства в отдельных сферах управления (организация исполнительной власти, руководство внешней политикой, определение основных направлений государственной политики и др.). В большинстве случаев именно на законодательном уровне раскрывается конкретное назначение многих конституционных установлений, проводится разграничение сферы правового регулирования по компетенции и формам ее реализации. В качестве иллюстрации такого подхода обратимся к Федеральному закону "Об обороне". В нем детализированы полномочия не только упомянутых носителей федеральной власти, но и других органов, вплоть до органов местного самоуправления, по выполнению важнейшей функции государства - обороны. Естественно, нормативное регулирование этих отношений не исчерпывается одним законом. В нем содержатся отсылки к соответствующим правовым актам - указам Президента, которые принимаются в рамках его полномочий. Таким образом, федеральный закон становится обязательным инструментом для реализации Президентом своих конституционных обязанностей и издания подзаконных правовых установлений. Важно только, чтобы законодатель не переусердствовал, предоставляя Президенту полномочия в тех областях, где традиционно ответственно Правительство, к примеру, в определении государственной политики мелиорации земель О мелиорации земель: Федеральный закон от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 142..

По-прежнему ведущим направлением в деятельности главы государства является политическое, директивное руководство, включающее, как правило, и идеологический фактор. Глава государства в эпоху радикальных преобразований неизбежно берет на себя функцию главного политического реформатора. Действующая Конституция РФ впервые предоставила Президенту право определять основные направления внутренней и внешней политики. С появлением этого полномочия парламент перестал претендовать на гегемонию в определении политической линии государства. Теоретически при принятии законов и утверждении бюджета можно сделать многое, но практика показывает, что, в отличие от американского Конгресса, отстаивающего свои прерогативы обладателя "государственного кошелька", российский парламент выступает в несколько иной ипостаси, и это можно было заметить в ходе рассмотрения бюджета на 2001 год. (Любопытно, из какой стоимости барреля нефти исходили в спорах с Правительством американские конгрессмены?)

Отличительной чертой многочисленных программных и директивных указов является, как правило, их комплексный характер - они содержат не только политические установки, но и нормативные предписания. Многие из указов 90-х годов знаменовали радикальные нововведения в экономике, организации государственной власти, формировании институтов гражданского общества. В то же время непроработанность и фрагментарность социальной программы в сочетании с желанием в сжатые сроки осуществить разгосударствление собственности путем ускоренной приватизации привели к негативным результатам. А отсутствие надежного государственного контроля за законностью и эффективностью проводимых изменений создали самые благоприятные условия для коррупции и организованной экономической преступности. Новая власть стоит перед жестким выбором: либо смириться с беспределом, либо попытаться бороться с ним.

Во многом описанная практика иллюстрирует традиционный для нас метод "проб и ошибок". Можно привести десятки примеров принятия популистских, декларативных и непросчитанных с точки зрения последствий указов. Какие надежды учителя, преподаватели вузов возлагали на первый указ Президента от 11 июля 1991 г. "О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР"! Увы, это был не продуманный государственный шаг, а некий фантом, ставший следствием президентских выборов 1991 г. Данный пример выявляет один из главных дефектов радикального реформирования с помощью указного права: многие распоряжения "спускались сверху" без тщательного анализа последствий принимаемых мер, без совета с широким кругом специалистов, без общественной поддержки, без жесткого контроля. Отметим, что скоропалительные меры, которые осуществлялись в соответствии с указами, порой и скорректировать-то было некому, ведь окружение Президента просто боялось сказать ему о допущенных ошибках и реальном положении дел с реализацией указов.

Главная проблема, видимо, имеет субъективный характер и заключается в осознании главой государства своей высокой миссии гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Отсюда с непреложностью следует, что правовые акты Президента должны быть образцом правотворчества, иначе можно говорить лишь о конституционной фикции. Отметим особую значимость законопослушания самого Президента, официального признания им верховенства федеральных законов и обязательности их исполнения. Такая требовательность могла бы стать самым наглядным примером для правового воспитания не только олигархов, но и всех российских граждан.