Принципы организации и деятельности прокуратуры

Размещено на http://www.allbest.ru/

Курсовая работа

По дисциплине: Прокурорский надзор

Тема: Принципы организации и деятельности прокуратуры

Содержание

Введение

1. Понятие и система принципов организации и деятельности прокуратуры

1.1 Понятие и место прокуратуры в системе государственных органов

1.2 Правовые основы организации системы органов прокуратуры

1.3 Система принципов организации и деятельности прокуратуры

2. Основные принципы организации и деятельности органов прокуратуры

2.1 Принцип законности

2.2 Принцип независимости органов прокуратуры

2.3 Принципы централизма и единства прокурорского надзора

2.4 Принцип единоначалия

2.5 Принцип гласности

3. Внутриорганизационные принципы деятельности органов прокуратуры

3.1 Зональный принцип

3.2 Предметный принцип

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Главная задача прокуратуры - осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Системообразующими элементами организации и деятельности органов прокуратуры являются положенные в их основу принципы. В качестве принципов имеются в виду основополагающие положения, в которых выражено государственное назначение прокуратуры, определены полномочия, характер правовых средств и методов надзора за исполнением закона, и указывается на ее место в системе публично-правовых структур государства.

Основные принципы организации и деятельности прокуратуры закреплены в ст. 129 Конституции РФ и в п. 1 ст. 4 Закона о прокуратуре РФ, это: принцип единства прокурорской системы, ее централизации, независимости, законности и гласности. Знание и соблюдение этих принципов имеет большое значение для обеспечения эффективности функционирования прокуратуры в системе государственных органов. Это обусловило актуальность темы курсовой работы.

Цель курсовой работы - рассмотреть основные принципы организации и деятельности прокуратуры.

Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:

- раскрыть понятие и место прокуратуры в системе государственных органов;

- изучить правовые основы организации системы органов прокуратуры;

- рассмотреть систему принципов организации и деятельности прокуратуры;

-проанализировать основные и внутриорганизационные принципы организации и деятельности органов прокуратуры.

Предмет исследования курсовой работы - принципы деятельности органов прокуратуры. Объект исследования - нормы права, в которых закреплены указанные принципы.

При написании курсовой работы были использованы нормативно-правовые акты РФ, учебная литература, материалы периодических изданий, данные СПС «Консультант Плюс».

Курсовая работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

1. Понятие и система принципов организации и деятельности прокуратуры

1.1 Понятие и место прокуратуры в системе государственных органов

прокуратура конституция закон государственный

Прокуратура - особая система органов. Должностные лица этих органов, - прокуроры, - осуществляют от имени государства полномочия, принадлежащие прокуратуре в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Свои полномочия органы прокуратуры реализуют независимо от других органов государственной власти и местного самоуправления. Вмешательство в осуществление прокурорской деятельности недопустимо.

В современных условиях определение места прокуратуры в системе государственных органов, в связи с концепцией разделения властей, вызывает полемику в науке. Одни исследователи ограничиваются констатацией своеобразия прокуратуры, другие считают, что это особая система органов исполнительной власти, третьи рассматривают как составную часть рассредоточенной контрольной власти, возникшей в дополнение к трём основным ветвям власти. Ряд ученых считают, что прокуратура не является самостоятельным властным органом, а действует по уполномочию и под контролем законодательной власти, представляя собой естественное продолжение осуществления ее функции обеспечения верховенства закона. Дмитриев Ю.А., Шапкин М.А. Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник.- 2-е изд., перераб.и доп. - М.: Изд-во Эксмо, 2008. - С. 128 Поэтому, по их мнению, прокуратуру следует отнести к системе законодательной власти. Другие утверждают, что прокуратуру как орган надзора необходимо включить в организационные структуры Министерства юстиции Российской Федерации, либо в судебную систему, как орган по возбуждению уголовного преследования и поддержанию государственного обвинения.

Представляется, что систему прокуратуры трудно отнести к какой-либо из ветвей известной триады: законодательной, исполнительной или судебной. Во времена, когда создавалась концепция разделения властей, системы прокуратуры, тем более, аналогичной современной, не было, хотя в некоторых странах и существовали королевские прокуроры.

Создание прокуратуры в России именно как органа власти имеет исторические корни. Она создавалась прежде всего как государственный орган, осуществляющий от имени императора и по его поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего Сената, других центральных и местных учреждений. Функции прокуратуры были довольно широки, хотя и видоизменялись, особенно после Судебной реформы 1864 года. В отдельные периоды генерал-прокурор выступал не только как блюститель законов, но и как министр финансов, юстиции, внутренних дел. Прокуратура являлась органом, чьи надзорные функции были полномочиями контрольной власти. Поэтому не случайно в правовой науке отмечается, что классическая триада разделения властей не учитывала прокурорскую власть в силу чисто исторических моментов ее становления в условиях ранней западной демократии. Елизаров А.Б. Роль и место прокурорского надзора в триаде властей / А.Б. Елизаров // Государственная власть и местное самоуправление. - 2004. - № 1. - С. 9.

Оптимальная организация работы в органах прокуратуры является важнейшим условием ее эффективного функционирования. Как и любой другой государственный орган, прокуратура представляет собой определенную организацию, т.е. устойчивую систему совместно работающих индивидов на основе иерархии рангов и разделения труда. Организация работы в органах прокуратуры включает в себя прокурорский надзор, предварительное следствие, участие в рассмотрении дел судами, правотворческую и координационную деятельность, международное сотрудничество и, кроме того, материальное и социальное обеспечение и иные гарантии деятельности прокурорских работников.

Система органов прокуратуры закреплена в Законе о прокуратуре и представляет собой разветвленную сеть территориальных, военных и иных специализированных прокуратур, научных и образовательных учреждений, других организаций, являющихся юридическими лицами, организационно между собой взаимосвязанных и взаимообусловленных единством решаемых задач по обеспечению режима законности и правопорядка. Эта система строится в соответствии с государственно-федеративным и административно-территориальным устройством России. Кроме того, при организации военных и иных специализированных прокуратур учитываются приоритетные направления надзора или особенности организации объекта надзора. Байкин И.М. Статус прокуратуры и законодательная ветвь власти / И.М. Байкин // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - N 12. - С. 16.

Система органов прокуратуры, которую возглавляет Генеральный прокурор РФ, состоит из трех звеньев (уровней):

1) высшее звено - Генеральная прокуратура РФ во главе с Генеральным прокурором РФ;

2) второе звено - прокуратуры субъектов Федерации и приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры: Волжская межрегиональная природоохранная; ЗАТО г. Межгорье и комплекса "Байконур"; военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Пограничной службы ФСБ России; Московская городская военная;

3) третье (низовое) звено - прокуратуры районов, городов (в городах без районного деления) и приравненные к ним военные и специализированные прокуратуры. Дмитриев Ю.А., Шапкин М.А. Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник.- 2-е изд., перераб.и доп. - М.: Изд-во Эксмо, 2008. - С. 75

Итак, прокуратура, выступая органом государственной власти, призвана быть важным инструментом в системе «сдержек и противовесов» других ветвей власти. Кроме того, она должна способствовать согласованности и скоординированности действий властей, уравновешивать их, дабы ни одна из ветвей власти не могла возвыситься над другими и подавлять их. Различие в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства не должно нарушать единство власти. Прокуратура с ее задачами, функциями и полномочиями, осуществляя надзор, как раз и призвана обеспечивать это единство.

1.2 Правовые основы организации системы органов прокуратуры

Основы правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры составляют нормы права, содержащиеся в различных нормативных правовых актах. Со времен учреждения прокуратуры в России последовательно развивалось законодательство о прокуратуре, способствуя совершенствованию организации и деятельности данной системы органов, целью которого является эффективный прокурорский надзор.

Система и структура органов прокуратуры сложилась в конце 70-х годов XX века и остается достаточно стабильной. В то же время это не означает, что она застыла в своем развитии, что не существует проблем в сфере прокурорской деятельности и исчерпаны дальнейшие резервы ее совершенствования. Бывальцева С.Г. Конституционно-правовой статус прокуратуры: проблемы и перспективы / С.Г. Бывальцева // Конституционное и муниципальное право.- 2011.- N 5.- С. 41. Об этом свидетельствует динамика изменений, направленных на оптимизацию системы и структуры органов прокуратуры. Так, в 2000 - 2001 гг. в системе органов прокуратуры произошли следующие изменения:

- созданы управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах;

- реорганизованы (ликвидированы) городские прокуратуры в городах с районным делением в ряде субъектов Федерации;

- упразднены транспортные прокуратуры, действовавшие на правах прокуратур субъектов Федерации;

- специализированные прокуратуры вошли в систему прокуратур, подчиненных прокурорам субъектов Федерации. Гулягин А.Ю. Прокуратура как государственно-правовой институт и ее положение в системе правоохраны/ А.Ю. Гулягин // Журнал российского права. - 2011.- N 7.- С. 32.

Несмотря на различия в функциональном предназначении, вся система органов прокуратуры строится на принципах единства и централизации, подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Федеральный закон от 17.11.1995 N 168-ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" Федеральный закон от 17.01.1992г. № 2202-1 «О прокуратуре Российский Федерации». - По сост. на 17.07.2009// СЗ РФ. - 1992. - N 47. - Ст. 4472.; 2009 . -№ 45. - Ст. 2587 (далее - Закон о прокуратуре) не допускает создания и деятельности на территории России органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры. Образование, реорганизация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ. Прокуроры субъектов Федерации и приравненные к ним прокуроры вносят соответствующие предложения Генеральному прокурору РФ, которые учитываются при принятии решений по организационным вопросам.

Вопросы совершенствования структуры органов прокуратуры и повышения эффективности обеспечения прокурорского надзора регламентируются, в частности, следующими Приказами Генерального прокурора РФ: от 09.09.2002 N 54 "О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур";

- от 26.06.2001 N 47 "Об организации надзора за исполнением законов в оборонно-промышленном комплексе";

- от 12.04.2001 N 23 "Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах";

- от 30.03.2001 N 17 "О полномочиях прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов на особо режимных объектах и в закрытых административно-территориальных образованиях";

- от 21.10.1996 N 57 "Об организационных основах деятельности прокуратур городов с районным делением";

- от 03.12.2002 N 70 "О порядке представления специальных донесений о чрезвычайных происшествиях и преступлениях, а также иной обязательной информации в органах прокуратуры Российской Федерации";

- от 03.01.1996 N 1 "Об образовании при Генеральной прокуратуре Российской Федерации Научно-консультативного совета";

- от 02.09.2002 "Об отделах Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах".

Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом о прокуратуре и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации. Шобухин В.Ю.Прокурорское право - отрасль российского права/ В.Ю. Шобухин В.Ю.// Законность.- 2009.- N 7.- С. 25. На прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.

1.3 Система принципов организации и деятельности прокуратуры

Организация и деятельность каждого государственного органа строится на определенных основах (принципах), предопределяющих особенности его статуса и индивидуализирующих среди прочих государственных органов. Принципы организации и деятельности прокуратуры возможно определить как основополагающие и руководящие начала построения прокурорской системы и организации ее деятельности. Они выражают сущность и назначение прокурорской системы. На их основе строится вся деятельность российской прокуратуры, определяется ее компетенция, формулируются полномочия прокурорских работников, развивается законодательство о прокуратуре. Принципы организации и деятельности прокуратуры предопределяют правовой статус как всей прокурорской системы, так и отдельных прокурорских работников. Это обусловливает актуальность вопроса о принципах организации и деятельности прокуратуры, тем более что в настоящее время высказывается множество предложений о реформировании российской прокуратуры с изъятием у нее ряда функций, в том числе функции надзора за исполнением законов (общего надзора), с преобразованием самой структуры прокурорской системы. Претерпевает изменения в последние годы статус прокурорских работников. Выдвигается концепция прокурорского права как самостоятельной отрасли российского права. Шобухин В.Ю.Принципы организации и деятельности российской прокуратуры в условиях современных законодательных изменений / В.Ю. Шобухин В.Ю.// Налоги" (газета).- 2008.- N 12.- С. 11.

Среди основных современных принципов организации и деятельности прокуратуры возможно обозначить принципы законности, гласности, независимости, единоначалия, централизации и единства. В науке и литературе все эти принципы обычно подразделяют на три группы: общие, специфические и отраслевые. К общим принципам относятся те, которые распространяются на все органы государственной власти, включая прокуратуру (например, принцип законности). Специфические принципы - принципы, которые характеризуют именно прокуратуру и накладывают на нее свой, присущий исключительно ей отпечаток, выделяют ее во всем государственном механизме. Это принципы централизации, единоначалия, независимости и др. Они определены в Законе о прокуратуре. Отраслевые принципы касаются деятельности прокуратуры в различных отраслях общественных отношений и сферах государственной деятельности. Так, например, при поддержании государственного обвинения в суде прокурор подчинен принципам уголовного судопроизводства (например, принципу презумпции невиновности) и должен строить свою деятельность в соответствии с ними. Этими принципами прокурор руководствуется постольку, поскольку оказывается участником соответствующих правоотношений.

Таким образом, принципы, определяющие деятельность различных органов власти и управления, влияют и на осуществление прокурорского надзора за исполнением ими законов.

2. Основные принципы организации и деятельности органов прокуратуры

2.1 Принцип законности

Строгое соблюдение законности в правовом государстве -- главнейший принцип, активно влияющий на все сферы регулируемых правом общественных отношений, оказывающий организующее воздействие на ход экономических и иных реформ. В высокоорганизованном государстве закон правит всем, его строгое и точное исполнение -- непременное условие прогрессивного развития общества. Принцип законности есть категорическое требование строгого и точного исполнения, соблюдения правовых предписаний, предъявляемое ко всем без исключения государственным органам, общественным организациям, политическим объединениям, движениям, учреждениям, предприятиям, должностным лицам, гражданам.

Данный принцип отражен в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ и является общеправовым. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным референдумом 12.12.1993г. Официальный текст. - М.: Проспект, 2006. Все органы государственной власти, включая прокуратуру, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать законы.

Применительно к прокурорскому надзору данный принцип является основополагающим. Прокуратура -- правовое учреждение, и потому ее деятельность по осуществлению надзора должна быть принизана духом законности, действия прокуроров должны соответствовать смыслу и целям правовых предписаний. Прокурорский надзор не может осуществляться формально, все его содержание призвано выражать суть законности.

В силу специфики статуса российской прокуратуры как органа надзора за соблюдением законов в ее деятельности указанный принцип имеет две стороны проявления. С одной стороны, прокуратура, как и все иные органы государственной власти, обязана соблюдать законы. Все действия прокурорских работников должны строго согласовываться с законом. Правовой статус прокуратуры определяется и регулируется именно законом. С другой стороны, прокуратура призвана осуществлять надзор за соблюдением законов иными субъектами российского права. Действия поднадзорных субъектов должны оцениваться исключительно с позиции их соответствия закону. Никакие другие критерии, как то: целесообразность, справедливость, правильность, не могут быть положены в основу прокурорско-надзорного реагирования и использоваться сами по себе. Только в связи с нарушением закона прокурорский работник вправе использовать меры прокурорского реагирования. Бессарабов В.Г, Конах Е. Роль прокуратуры в правозащитной деятельности государства / В. Бессарабов, Е. Конах // Уголовное право. - 2008. - № 1. - С. 33.

Между тем на практике прокурорские работники при осуществлении надзорной деятельности выявляют порой законы, противоречащие друг другу, несовершенные правовые акты, законодательные пробелы. В связи с этим большое значение имеет их право вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов (ст. 9 Закона о прокуратуре). Однако такие обращения прокуратуры зачастую остаются без внимания, поскольку их рассмотрение не носит для указанных органов обязательный характер. В этой части проявление принципа законности в деятельности органов прокуратуры ограничено. Правом законодательной инициативы, как это ни странно, один из ключевых органов государственной власти нашей страны, деятельность которого направлена на повсеместное укрепление законности, не обладает. Органам прокуратуры непременно должно быть предоставлено такое право - право законодательной инициативы. Примечательно, что в ряде субъектов Российской Федерации местным законодательством предусматривается такое право региональных прокуратур. Тем более что деятельность органов прокуратуры во многом заключается в выявлении правовых актов, не соответствующих Конституции РФ и иным федеральным законам, и направлена на усовершенствование действующего законодательства и профилактику принятия неконституционных законов.

Из принципа законности вытекает ряд требований, предъявляемых к прокурорам. Они обязаны: глубоко знать законы, исполнение которых проверяется и на основании которых формулируются предложения; полно выявлять все обстоятельства совершенных правонарушений; правильно квалифицировать выявленные нарушения законности, что позволит определить все связанные с ними правовые последствия; применять действенные меры по устранению правонарушений, причин, условий, способствующих их совершению; осуществлять контроль за фактическим устранением нарушений законности и сопутствующих им обстоятельств. Победкин А.В., Яшин В.Н.Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации. Научно-практический комментарий к ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» / А.В. Победкин, В.Н. Яшин // Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2006.

Теоретически в качестве самостоятельного принципа выделяется инициативность прокуроров в выявлении и устранении нарушений законов. И действительно, прокурорский надзор должен осуществляться инициативно, ибо несвоевременное выявление нарушений законности или непринятие оперативных мер по их устранению создает объективные условия, способствующие совершению аналогичных правонарушений. Однако разного рода упущения в работе прокуратуры сами по себе являются нарушением законности. В связи с этим инициативность прокурорского надзора не может считаться самостоятельным его принципом, так как полностью охватывается принципом законности.

2.2 Принцип независимости органов прокуратуры

Положение о том, что органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами (п. 2 ст. 4 ФЗ "О прокуратуре РФ"), имеет принципиальное значение. При этом не просто декларируется независимый статус прокуратуры, но и устанавливается ряд конкретных гарантий. В частности, ст. 5 ФЗ "О прокуратуре РФ" закрепляет недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора. В соответствии с ней воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (п. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре). Дмитриев Ю.А., Шапкин М.А. Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник.- 2-е изд., перераб.и доп. - М.: Изд-во Эксмо, 2008. - С. 69

Независимый статус прокуратуры в государственном механизме обеспечивает ей самостоятельность в выполнении возложенных на нее функций. Все свои решения прокурорский работник призван принимать на основе внутреннего убеждения и в соответствии с законом. В этих целях, как закреплено в ст. 4 Закона о прокуратуре РФ, прокурорские работники не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Вхождение прокурорского работника в состав какого-либо органа будет означать его подчинение и зависимость от этого органа. По этой же причине прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Недопустимо создание политических партий и их организаций в самой прокуратуре. Что вполне оправданно и справедливо. Прокуроры в своей служебной деятельности не могут быть связаны решениями каких бы то ни было общественных объединений. Более того, прокурорские работники не вправе совмещать свою профессиональную прокурорскую деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой. Причем в соответствии с недавними изменениями в законодательстве преподавательская, научная и творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Это вполне оправданно, поскольку обусловлено интересами государственной независимости и касается всех видов государственной службы. Российский прокурорский надзор: Учебник / Под ред. проф. А. Я. Сухарева. -- М.: Издательство НОРМА, 2009. - С. 92

С обеспечением независимости прокуратуры в известной мере связывается срок пребывания в должности прокурора -- 5 лет (ст. 12, 13 Закона о прокуратуре Российской Федерации). Бессрочное исполнение служебных обязанностей может создать условия для возникновения личных отношений с работниками органов власти и управления, что может отрицательно повлиять на укрепление законности в регионе. В целях выяснения деловых, моральных и иных качеств прокуроров проводится их аттестация. Иными словами, проверяется соответствие или несоответствие лица занимаемой должности. По результатам проверки возможно оставление в должности, освобождение от нее, перевод на другую работу.

Непременное условие, обеспечивающее независимость прокуратуры, -- профессионализм, добросовестность, моральные качества прокуроров, глубокое знание действующего законодательства. Это оказывает серьезное противодействие попыткам нарушения закона. Не случайно Законом о прокуратуре Российской Федерации (п. 1 ст. 40) к прокурорам и следователям предъявляются конкретные требования: ими могут быть граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них обязанности.

2.3 Принципы централизма и единства прокурорского надзора

Прокуратура Российской Федерации - это единая федеральная централизованная система органов. При этом единство заключается не только в построении системы прокуратуры.

Перед всеми органами прокуратуры стоят единые задачи, прокурорские работники имеют единый статус и одинаковые полномочия. Благодаря единству целей и задач, стоящих перед органами прокуратуры, прокурорская система выступает как единый механизм, все органы прокуратуры вне зависимости от своего статуса и места нахождения участвуют в обеспечении единой законности на территории всей страны. Каждый из органов прокуратуры, каждое из звеньев прокурорской системы, каждая из разновидностей прокуратур (территориальная, военная, транспортная и др.) являются элементами единой прокурорской системы и дополняют друг друга. Создание и деятельность на территории страны органов прокуратуры, не входящих в единую систему российской прокуратуры, не допускаются. Хотя истории современной российской прокуратуры известны случаи организации и деятельности таких прокуратур на территории Российской Федерации. Так, в частности, на территории Чеченской Республики в 90-х годах прошлого столетия наряду с федеральными органами прокуратуры местными (чеченскими) властями была учреждена и действовала местная - Чеченская прокуратура. Учитывая тяжелое положение в регионе в те годы, происходящие боевые действия здесь, повсеместное беззаконие, Генеральная прокуратура РФ была вынуждена считаться и сотрудничать с данной прокуратурой, с тем чтобы хоть как-то влиять на режим законности в республике и обеспечивать, насколько это возможно, защиту прав и свобод граждан, законных интересов общества и государства. Однако это исключение, продиктованное конкретными жизненными обстоятельствами, и такие примеры не должны повторяться, поскольку организация и функционирование органов прокуратуры, не входящих в единую прокурорскую систему, негативно сказывается на функционировании всей системы прокурорских органов и ведет к подрыву твердого режима законности в стране, провоцирует сепаратистские настроения региональных властей. Шобухин В.Ю.Принципы организации и деятельности российской прокуратуры в условиях современных законодательных изменений / В.Ю. Шобухин В.Ю.// Налоги" (газета).- 2008.- N 12.- С. 12.

Единый арсенал полномочий, которыми наделяется каждый прокурорский работник в зависимости от своего статуса, обеспечивает единообразие прокурорской практики. Каждый прокурорский работник является представителем единой системы органов прокуратуры. Вся деятельность органов прокуратуры строится на единой законодательной базе. Принцип единства проявляется и в том, что дело из производства одного прокурорского работника в любой момент может быть передано по решению соответствующего прокурора другому прокурорскому работнику, один прокурорский работник может быть заменен другим прокурорским работником. Там же

В Законе о прокуратуре Российской Федерации принцип единства прокурорского надзора объединен с принципом централизма. Прокуратура Российской Федерации является централизованной системой органов. Все органы прокуратуры вне зависимости от их правового статуса подчинены единому центру - Генеральной прокуратуре и Генеральному прокурору.

Деятельность прокурорских работников строится на основе подчинения всех нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору. Все прокуроры - руководители прокуратур назначаются Генеральным прокурором.

Централизация органов прокуратуры вызвана необходимостью обеспечения единой законности на территории всей страны. Благодаря принципу централизации обеспечивается единство прокурорской практики. Исходя из положений данного принципа каждый вышестоящий прокурор несет ответственность за деятельность нижестоящих и, в случае необходимости, может взять выполнение полномочий последних на себя, а также поручить им выполнение своих, насколько это не запрещает закон.

Наряду с установленной системой подчинения внутри прокурорской системы, то есть подчинения всех нижестоящих по статусу прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору, в науке и литературе выделяют и рассматривают так называемую внешнюю разновидность подчинения (подчинения прокурорской системы высшим органам государственной власти Российской Федерации - Президенту и Федеральному Собранию). Проявлением внешнего подчинения, по мысли представителей данного подхода, является то, что высшие органы государственной власти назначают и освобождают от должности Генерального прокурора и его заместителей, на Генеральном прокуроре лежит обязанность ежегодно представлять данным органам государственной власти доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум/Под ред. проф. Винокурова Ю.Е. - М.: Издательство «ЭКЗАМЕН»,2008. - С. 122

Некоторые авторы принцип централизации объединяют с принципом единства в один принцип - принцип единства и централизации, что обусловлено их содержательной близостью. Они во многом взаимодополняют и взаимообусловливают друг друга. Однако суть принципов единства и централизации отлична. Оба принципа имеют огромное значение при построении прокурорской системы и организации ее деятельности. Указанные принципы следует рассматривать в качестве самостоятельных.

2.4 Принцип единоначалия

Данный принцип тесно соприкасается с принципами единства и централизации. В литературе вопрос о выделении и признании этого принципа в качестве самостоятельного на протяжении долгих лет решался и решается неоднозначно. Он то признается, то отвергается. В ст. 4 Закона о прокуратуре, посвященной принципам организации и деятельности прокуратуры, он прямо не предусмотрен. Однако анализ законодательства о прокуратуре позволяет прийти к выводу, что данное начало все же присутствует в организации прокурорской деятельности. Так, например, из содержания ст. ст. 14 и 17 Закона о прокуратуре следует, что Генеральный прокурор возглавляет Генеральную прокуратуру и имеет статус руководителя всей прокурорской системы. Он издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности российской прокуратуры. Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум/Под ред. проф. Винокурова Ю.Е. - М.: Издательство «ЭКЗАМЕН»,2008. - С. 127

Принцип единоначалия связан со способом, которым управляется прокуратура. Единоначалие позволяет более оперативно принимать решения, исключить разнотолки, поскольку руководитель соответствующего органа прокуратуры принимает решения от своего имени и несет за них персональную ответственность. Однако в таком случае на прокурора, имеющего статус руководителя прокуратуры, ложится огромная нагрузка, физически подчас непосильная. Это большие объемы работ, спорность решаемых вопросов, требующая консультации прокурора с иными лицами (прокурорскими работниками), необходимость принятия и совершенствования руководящих документов (приказов, инструкций, распоряжений и т.д.). В этих целях в органах прокуратуры создаются и действуют коллегии, имеющие статус совещательных органов. На основании их решений соответствующие прокуроры (в статусе руководителей прокуратур) издают приказы, обязательные для всех подчиненных работников, что является проявлением принципа единоначалия.

2.5 Принцип гласности

Органы прокуратуры в той мере, насколько это не противоречит требованиям российского законодательства, действуют гласно. Они призваны постоянно информировать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности (п. 2 ст. 4 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации"). В этих целях в Генеральной прокуратуре РФ создано самостоятельное по своему статусу структурное подразделение - Центр информации и общественных связей. В его задачи входит информирование через средства печати, радио, телевидение и иные средства массовой информации граждан о состоянии законности в стране и мерах, принимаемых правоохранительными органами, в том числе прокуратурой, по борьбе с преступностью. Аналогичные структурные подразделения действуют в прокуратурах субъектов Федерации. Победкин А.В., Яшин В.Н.Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации. Научно-практический комментарий к ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» / А.В. Победкин, В.Н. Яшин // Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2006.

Проявлением принципа гласности является ежегодное представление Генеральным прокурором РФ палатам Федерального Собрания и Президенту Российской Федерации доклада о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению, оповещение в печати назначений на должность прокуроров в статусе руководителей прокуратур.

Формой проявления гласности в деятельности органов прокуратуры, на наш взгляд, возможно рассматривать обязанность поднадзорных прокуратуре органов предоставлять по требованию прокурорского работника, производящего прокурорскую проверку, необходимые документы, материалы, статистические и иные сведения. В данном случае указанные источники информации носят гласный характер для прокурорского работника. Гласность проявляется и в том, что население через средства массовой информации имеет возможность активно влиять на деятельность прокуратуры, предавая те или иные неизвестные факты, связанные с деятельностью прокуратуры, общественной огласке. Шобухин В.Ю.Принципы организации и деятельности российской прокуратуры в условиях современных законодательных изменений / В.Ю. Шобухин В.Ю.// Налоги" (газета).- 2008.- N 12.- С. 14.

Однако проявление принципа гласности не безгранично. Законодательством установлены некоторые ограничения. Например, ч. 1 ст. 23 Конституции РФ установлено, что каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну. Федеральным законом "О государственной тайне" закреплен перечень сведений, относимых к государственной тайне. Таким образом, законодательство определяет пределы проявления принципа гласности в деятельности прокуратуры, и прокурорский работник не вправе выходить за их рамки и, например, придавать широкой огласке сведения государственной тайны. Более того, для работы со сведениями, составляющими государственную тайну, прокурорский работник должен получить специальный допуск. Там же

Помимо обозначенных выше принципов в науке и литературе встречается выделение принципов: демократизма; информирования прокурорами органов государственной власти и управления, а также населения о состоянии законности; равенства всех лиц перед законом; универсальности прокурорского надзора; принятия прокурором мер по выявлению и устранению нарушений закона, от кого бы они ни исходили. На наш взгляд, выделение этих принципов неоправданно.

На демократических началах строится все наше государство, с их учетом определяется статус государственных органов, которые целиком подчинены демократическим ценностям и служат их достижению. Специально выделять принцип демократизма в деятельности органов прокуратуры нет необходимости. Информирование прокурорами органов государственной власти и управления, а также населения о состоянии законности охватывается и подчинено принципу гласности. Нет необходимости выделять в качестве принципа прокурорской деятельности принцип равенства всех органов и лиц перед законом. Данное положение содержится в законодательстве, в том числе в Конституции РФ. Следовательно, его следует рассматривать в качестве составляющей принципа законности. Шобухин В.Ю.Прокурорское право - отрасль российского права/ В.Ю. Шобухин В.Ю.// Законность.- 2009.- N 7.- С. 26.

Вместе с тем теоретически возможно предложить выделение принципа равенства всех перед законом и прокуратурой. Такое положение будет непосредственно привязано к прокурорской деятельности и может рассматриваться как одно из начал ее осуществления. Однако для этого требуются законодательные изменения и в первую очередь прямое закрепление в законе указанного принципа. Прокурор при осуществлении своих полномочий не может и не должен исходить из предпочтения одних субъектов другим. Их права и законные интересы должны отстаиваться равным образом. Любой, будь то орган государственной власти, должностное лицо, гражданин, общественное объединение, вне зависимости от их статуса в государстве и обществе должен понести установленную законом ответственность за свои неправомерные действия. Их статус не должен сковывать действия прокурора при выявлении, предупреждении, расследовании правонарушений и принятии мер по устранению причин, способствующих их совершению. По этой же причине возможно выделение и провозглашение принципа непременного реагирования на любые нарушения закона, от кого бы они ни исходили, что также требует законодательных изменений.

3. Внутриорганизационные принципы деятельности органов прокуратуры

3.1 Зональный принцип

В деятельности органов прокуратуры используются в качестве организационных, определяющих начал зональный и предметный принципы. Распределение обязанностей в структурных подразделениях органов прокуратуры различных уровней обычно осуществляется в соответствии с этими принципами.

Зональный принцип означает такую организацию работы, когда весь объем работы, возложенный на структурные подразделения, распределяется между оперативными работниками по территориальным зонам.

В прокуратурах субъектов Федерации в состав зоны в зависимости от объема работы включаются прокуратуры одного или нескольких районов и городов. Прокурор отдела (управления), за которым закреплена соответствующая зона, в пределах компетенции прокурора области и применительно к определенной отрасли надзора контролирует исполнение законов, приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации, изучает в этих целях состояние законности в регионе и организацию работы органов прокуратуры. Для этого он систематически знакомится со статистикой, планами работы, докладами, обобщениями, обзорами и т.д. На основе анализа он вносит предложения о направлении городским и районным прокурорам указаний об устранении недостатков и о совершенствовании работы, участвует в проведении проверок работы прокуратур, входящих в зону, и оказывает практическую помощь, изучает положительный опыт и предлагает его для распространения, контролирует выполнение данных им указаний; принимает участие в работе по повышению квалификации прокуроров и следователей районных (городских) прокуратур, дает им индивидуальные задания; поддерживает постоянные контакты с зональными прокурорами других подразделений данной прокуратуры. Победкин А.В., Яшин В.Н.Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации. Научно-практический комментарий к ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» / А.В. Победкин, В.Н. Яшин // Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2006.

Для того, чтобы быть постоянно в курсе дел «своей» зоны, прокурор по каждой горрайпрокуратуре регулярно ведет соответствующее производство, в котором сосредоточиваются документы, полученные от нижестоящих прокуроров, и копии адресованных им документов. Здесь должно соблюдаться общее правило: все документы, касающиеся данной горрайпрокуратуры по профилю работы структурного подразделения, сосредоточиваются в одном наряде. Если какое-то обобщение проводилось не зональным прокурором, то после написания обзора все материалы, присланные горрайпрокурорами, распределяются по соответствующим нарядам.

В настоящее время все большее распространение получает ведение дублирующего делопроизводства на магнитных носителях. Обработка информации при этом осуществляется с помощью электронно-вычислительных машин.

Зональные прокуроры ведут и так называемые рабочие производства (наряды), в которых сосредоточиваются находящиеся на исполнении документы, а также отмечаются ошибки, допущенные каждым прокурором и следователем его зоны, сосредоточиваются данные о положительном опыте работы. Такая постоянно накапливаемая информация позволяет выяснить типичные недостатки и их причины, обобщить передовую практику. А это в свою очередь дает возможность разработать обоснованные мероприятия по оказанию конкретной помощи каждому нижестоящему прокурору, по устранению недостатков, распространить положительный опыт, учить на нем всех прокуроров и следователей.

Зональный принцип организации работы распространяется также и на непосредственное осуществление прокурорского надзора: на разрешение жалоб, заявлений и обращений граждан и организаций, на участие в кассационной инстанции по делам, рассмотренным судами соответствующих районов и т.д. Поэтому зональный прокурор располагает обширной и всегда свежей информацией о состоянии законности в регионе, организации работы в горрайпрокуратурах своей зоны. Это позволяет осуществлять квалифицированное руководство нижестоящими органами.

3.2 Предметный принцип

Наряду с зональным в органах прокуратуры применяется и предметный принцип. Термин «предметный принцип» происходит по существу от понятия предмета прокурорского надзора и означает такую организацию работы, когда критерием распределения обязанностей между прокурорами являются сферы правового регулирования, т.е. определенные группы законов и иных нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура. Для подразделений и должностных лиц, не осуществляющих надзор за точным и единообразным исполнением законов, в качестве предмета ведения выступают основные участки их деятельности.

Предметный принцип организации работы преследует цель сосредоточить усилия всех структурных подразделений на решении важнейших, приоритетных задач, стоящих перед органами прокуратуры в целом. Применение этого принципа предполагает накопление, обобщение и реализацию информации по определенной проблеме укрепления законности и исполнению конкретных законов.

В соответствии с установленным распределением обязанностей прокуроры отделов обобщают относящиеся к предмету их ведения статистические и другие данные прокуратуры, иных правоохранительных, а также контролирующих органов об исполнении законов, анализируют соответствующие материалы (доклады, представления, протесты, обзоры, методические письма, решения коллегии и т.д.), участвуют в подготовке заданий и документов о реализации результатов обобщений, замечаний на проекты нормативных актов, подготавливают материалы для рассмотрения на коллегии, координационном совещании правоохранительных органов. Эти прокуроры разрабатывают и вносят предложения по совершенствованию организации и осуществления прокурорского надзора, расследования преступлений, координации деятельности правоохранительных органов, взаимодействия с другими государственными органами, общественными организациями и т.д. Приказ Генерального прокурора РФ от 6 сентября 2007 г. N 136 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия"// СПС Консультант Плюс

В органах прокуратуры применяется предметно-зональный принцип организации работы, когда за зональными прокурорами закрепляются еще и определенные «предметы ведения». Такой подход способствует специализации зональных прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов в наиболее важных, приоритетных на данном этапе сферах правовых отношений.

Независимо от того, как организуется работа в структурном подразделении -- при четком разграничении зонального и предметного принципов или при их сочетании, -- неизменным остается требование взаимного обмена информацией, особенно между прокурорами одного отдела (управления), с тем чтобы у каждого из них были исчерпывающие сведения об объектах их работы.

Обычно имеется круг вопросов, выделение которых в качестве «предметов ведения» во всех оперативных подразделениях является обязательным для комплексного проведения анализов состояния законности и осуществления прокурорского надзора, практики расследования преступлений, координации деятельности правоохранительных органов, планирования работы; направления заданий нижестоящим прокурорам; контроля исполнения.

По закрепленным за соответствующими прокурорами вопросам регулярно, по мере необходимости в соответствии со схемой взаимодействия структурных подразделений осуществляется обмен информацией, поступающей в аппарат областной прокуратуры от горрайпрокуратур и других органов.

При подведении итогов работы за определенный период (квартал, полугодие, год) в том или ином отделе (управлении), при заслушивании отчетов горрайпрокуроров или их помощников и следователей полезно практиковать взаимное участие соответствующих зональных прокуроров других подразделений в целях оперативного получения информации о положении дел и принимаемых мерах.

По каждому выделенному вопросу прокурором области определяется головное подразделение, которое несет ответственность за организацию взаимодействия в целом по аппарату. Руководство всей организационной работой в аппарате по каждому выделенному вопросу возлагается на прокурора области или одного из его заместителей, курирующего работу головного подразделения. Взаимодействие сотрудников различных подразделений по выделенным вопросам осуществляется в соответствии с утвержденной приказом (указанием) соответствующего прокурора схемой. В ней перечисляются предметы ведения, имеющие сквозной для всего органа прокуратуры характер, указываются оперативные подразделения (в том числе «головное»), руководитель прокуратуры, ответственный за организацию взаимодействия по данному предмету ведения в аппарате в целом.

Решение вопроса о распределении обязанностей в структурном подразделении органа прокуратуры в соответствии с зональным и предметным принципами оформляется письменным распоряжением соответствующего начальника подразделения.

В распоряжении о распределении обязанностей могут быть указаны, кроме зон и приоритетных предметов ведения, также конкретные органы, объекты соответствующего (областного, краевого, республиканского) уровня, надзор за исполнением законов в деятельности которых закреплен за тем или иным прокурором подразделения.

Эти вопросы находят отражение и в положениях о структурных подразделениях органов прокуратуры.

Заключение

Таким образом, принципы организации и деятельности прокуратуры РФ - это закрепленные в Конституции РФ и в других законах основополагающие требования, которые выражают политическое и государственное назначение прокуратуры, определяют задачи и полномочия прокуроров, а также содержание и характер правовых средств и методов по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законов в государстве, а также содержат признаки и качества, определяющие отличие органов прокуратуры от иных государственных органов, в том числе и от правоохранительных.

Соблюдение установленных законодателем принципов позволяет прокуратуре успешно выполнять стоящие перед ней задачи по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законов в государстве.

Принципы не следует смешивать с условиями и порядком выполнения прокурорами своих функций. Условия и порядок выполнения прокурорами своих функций относительно принципов организации и деятельности прокуратуры всегда носят подчиненный характер. Закрепленные в законах принципы организации и деятельности прокуратуры тесно связаны между собой и взаимообусловлены. Их нельзя отрывать друг от друга. Только комплексное их понимание и проведение в жизнь обеспечат деятельность прокурора, отвечающую требованиям Конституции РФ и других законов государства.

Список использованной литературы

1. Байкин И.М. Статус прокуратуры и законодательная ветвь власти / И.М. Байкин // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - N 12. - С. 15-16.

2. Бессарабов В.Г, Конах Е. Роль прокуратуры в правозащитной деятельности государства / В. Бессарабов, Е. Конах // Уголовное право. - 2008. - № 1. - С. 33-35.

3. Бывальцева С.Г. Конституционно-правовой статус прокуратуры: проблемы и перспективы / С.Г. Бывальцева // Конституционное и муниципальное право.- 2011.- N 5.- С. 41.

4. Гулягин А.Ю. Прокуратура как государственно-правовой институт и ее положение в системе правоохраны/ А.Ю. Гулягин // Журнал российского права. - 2011.- N 7.- С. 32-35.