Муниципальное право

Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.

34. Местный бюджет

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).

Местный бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Местные бюджеты имеют формально равный правовой режим, независимо от размера муниципального образования, количества его жителей, уровня экономического развития и иных объективных социально-экономических показателей.

Местные бюджеты находятся на третьем нижнем уровне бюджетной системы и вступают во взаимодействие с бюджетом субъекта Российской Федерации, на территории которого находится муниципальное образование. Местные бюджеты находятся в очевидной зависимости от органов государственной власти субъекта Российской Федерации, поскольку именно в законе о бюджете субъекта Российской Федерации определяются нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов. Органы МС представляют отчеты в фед.органы и органы субъектов о исполнении бюджета.

Формирование и использование финансовых средств бюджета осуществляется на основании принципов:

-Самостоятельности - составление проекта бюджета, утверждение, исполнение бюджета

-Гос.финансовой поддержки - соблюдение процедур по взаимоотношению с вышестоящими бюджетами, а также субсидии и др.

-Гласность - публикация результатов распоряжения средствами бюджета.

Существенно значимым в содержании принципа самостоятельности местных бюджетов является запрет на изъятие государством средств местных бюджетов, неиспользованных по различным причинам на конец финансового года. Этот запрет носит императивный характер, в нем концентрировано выражено конституционное положение о самостоятельности местного самоуправления в бюджетной и налоговой сфере (статья 132 Конституции Российской Федерации).

35. Доходы местных бюджетов

Доходом местного бюджета признаются денежные средства, поступающие на безвозмездной и безвозвратной основе в распоряжение органов местного самоуправления.

Доходы бюджетов подразделяет на три вида, характерных и для местных бюджетов:

· налоговые

· неналоговые

· безвозмездные перечисления.

Налоговые доходы местных бюджетов в зависимости от вида налогов разделяются на три группы:

а) доходы от местных налогов и сборов (земельный, на им-во физ.лиц, единый налог от предпринимательской деятельности)

б) доходы от региональных налогов и сборов (отсутствуют)

в) доходы от федеральных налогов и сборов (часть налог на прибыль организаций, гос.пошлина)

Из федеральных платежей (специальных налоговых режимов) - платежи, взимаемые в рамках упрощенной системы налогообложения (в части); платежи, взимаемые в рамках единого налога на вмененный доход (в части).

Названные налоговые доходы являются наиболее устойчивыми и стабильными доходами местных бюджетов, поскольку они (и их размеры) предусмотрены федеральными законами.

Неналоговые доходы местных бюджетов включают в себя доходы от муниципального имущества; суммы принудительного изъятия и финансовую помощь.

Доходы от муниципального имущества довольно разнообразны и могут проявляться в форме:

а) арендной либо иной платы за сдачу муниципального имущества во временное пользование или владение;

б) процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях (кроме случаев, предусмотренных в статье 236 БК РФ);

в) платы за сдачу муниципального имущества в залог или доверительного управления (исключение составляют бюджетные средства, в силу запрета статье 236 БК РФ);

г) возвратных бюджетных средств, в том числе, средств, полученных в порядке обеспечения выданных бюджетных кредитов, бюджетных ссуд, муниципальных гарантий;

д) платы за пользование возвратными бюджетными средствами;

е) прибыли, приходящейся на долю в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, дивидендов по акциям, принадлежащим муниципальному образованию;

ж) части прибыли муниципальных унитарных предприятий,

и) иных доходов, предусмотренных законодательством Российской Федерации от использования муниципального имущества.

Также подлежат зачислению в местные бюджеты штрафы, гос. пошлины за рассмотрение судами дел

В части неналоговых доходов органы местного самоуправления обладают достаточно обширными полномочиями, они имеют право определять, например:

· размер и порядок зачисления в местный бюджет дохода в виде арендной и иной платы за использование муниципального имущества;

· размер и порядок зачисления в местный бюджет части прибыли муниципальных унитарных предприятий¹⁶;

· условия предоставления, размер и порядок зачисления в местный бюджет доходов от предоставления в пользование средств местного бюджета;

· порядка зачисления в местный бюджет доходов от реализации муниципального имущества;

· др.

Финансовая помощь (дотации, субвенции и субсидии) зачисляется в местные бюджеты в качестве дохода в размере и порядке, определенном в законе субъекта Российской Федерации.

Дотации -

Субвенции -

Субсидии -

Безвозмездные перечисления, предусмотренные в статье 45 БК РФ, в местные бюджеты поступают в форме:

- безвозмездных перечислений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств,

- безвозмездных перечислений по взаимным расчетам.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает в качестве самостоятельного дохода местных бюджетов - средства самообложения граждан (статья 56). Указанные средства представляют собой разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения.

Расходы местных бюджетов. Формируются в соответствии с расходными обязательствами, установленными законодательством РФ, исполнение которых должно производится в соответствующем финансовом году.

Основные статьи расходов:

-финансирование мун.учреждений

-ведение реестра закупок

-соц.обеспечение населения

-инвестиции в мун.собственность

-резервные фонды мун.обр.

36. Муниципальный заказ

Нормативную базу института муниципального заказа образуют статья 54 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также статьи 71, 72 и 73 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Муниципальный заказ определяется БК РФ как совокупность заключенных муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета.

Муниципальный контракт - это договор, заключенный органом местного самоуправления, муниципальным бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета (пункт 1 статьи 72 БК РФ). Все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе муниципальных контрактов.

Муниципальный контракты включают обязательное условие о выплате неустойки при нарушении исполнителем условий контракта. Отношения, связанные с муниципальными контрактами, регулируются федеральными законами, законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

Муниципальный контракт размещается на конкурсной основе, если иное не установлено федеральными законами, законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

Что касается процедуры размещения муниципального заказа, существует две взаимоисключающие нормы.

Частью 2 статьи 54 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает исключения из общего правила о конкурсном размещении муниципального заказа: размещение муниципального заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги; закупка товаров, работ и услуг у единственного исполнителя.

Муниципальные бюджетные учреждения, органы местного самоуправления, муниципальные заказчики обязаны вести реестры закупок.

Муниципальные бюджетные учреждения, органы местного самоуправления, муниципальные заказчики, осуществляющие закупки товаров, работ и услуг на сумму не более 2000 минимальных размеров оплаты труда за один вид товара или услуг (за один контракт), ведут реестры закупок, в которых должны быть указаны следующие сведения:

краткое наименование закупаемых товаров, работ и услуг;

наименование и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг;

цена и дата закупки.

По муниципальным контрактам порядок ведения реестров закупок определяется нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

37. Бюджетный процесс

Бюджетный процесс представляет собой целенаправленную деятельность органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по формированию и использованию средств местного бюджета. Бюджетные полномочия представительного и исполнительного органов местного самоуправления различаются и реализуются на различных стадиях бюджетного процесса. Бюджетный процесс складывается из стадий составления проекта местного бюджета; рассмотрения и утверждения местного бюджета; исполнения бюджета; контроля и составления отчета об исполнении местного бюджета.

На стадии составления проекта местного бюджета определяющая роль принадлежит местной администрации, будучи исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, она составляет проект местного бюджета и представляет на утверждение в представительный орган. Вместе с тем не следует забывать, что муниципальный совет управомочен принимать программу развития муниципального образования, которая должна соответствовать проекту местного бюджета (часть 10 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Рассмотрение и утверждение местного бюджета относится к исключительным полномочиям представительного органа местного самоуправления. В случае его отсутствия местный бюджет должен рассматриваться и утверждаться собранием или сходом граждан (статья 25 названного Закона).

Исполнение местного бюджета осуществляется исполнительным органом местного самоуправления. Муниципальные образования в целях обслуживания местного бюджета должны создавать муниципальные казначейства и (или) иные финансовые органы (пункт 7 статьи 151 БК РФ). Бюджетный кодекс Российской Федерации допускает заключение соглашения и передачу полномочий по исполнению местных бюджетов органами федерального казначейства (статья 168). Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вводит новое требование в отношении руководителя финансового органа местной администрации - он должен отвечать квалификационным требованиям, установленным Правительством Российской Федерации (часть 2 статьи 65).

Контроль за исполнением местного бюджета осуществляется как представительным органом (статья 35 указанного закона), так и местной администрацией (за целевым использованием бюджетных средств бюджетополучателями). Кроме того в соответствии с новыми требованиями, в муниципальном образовании должен быть создан специальный орган (контрольно-счетная палата или ревизионная комиссия) в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (статья 38 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Основные положения реформы местного самоуправления в бюджетной сфере, начало которой положено в 2003 году, заключаются в следующем:

Во-первых, финансовые обязательства муниципальных образований, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, должны исполняются исключительно за счет средств местных бюджетов (часть 2 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Во-вторых, расходы на решение вопросов местного значения будут формироваться на основе муниципальных минимальных стандартов и нормативов (часть 2 статьи 53).

В-третьих, в местных бюджетах отдельно должны выделяться выделяются доходы и расходы на решение вопросов местного значения и доходы и расходы на реализацию переданных государственных полномочий (часть 5 статьи 52).

В-четвертых, финансовые гарантии государства реализуются в рамках процедуры выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Для процедуры выравнивания характерно:

· дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности входят в состав собственных доходов местных бюджетов (пункт 5 части 1 статьи 55), состав которых может быть изменен только в случае изменения перечня вопросов местного значения или изменения системы налогов и сборов (часть 3 статьи 55);

· дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности могут быть заменены на дополнительные отчисления от федеральных налогов законом субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 60 и часть 3 статьи 61);

· дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности предоставляются в целях выравнивания (но не обеспечения!) возможностей органов местного самоуправления осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения (часть 2 статьи 60 и часть 1 статьи 61);

· основанием для получения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности является недостижение муниципальным образованием расчетного уровня бюджетной обеспеченности, который определяется по методике, утвержденной законом субъекта Российской Федерации (часть 4 статьи 60, часть 2 статьи 61);

· выравнивание осуществляется исходя из численности жителей (часть 2 статьи 60 и часть 1 статьи 61).

38. Исполнение местного бюджета. Отчет об исполнении местного бюджета

Исполнение местного бюджета осуществляется исполнительным органом местного самоуправления. Муниципальные образования в целях обслуживания местного бюджета должны создавать муниципальные казначейства и (или) иные финансовые органы (пункт 7 статьи 151 БК РФ). Бюджетный кодекс Российской Федерации допускает заключение соглашения и передачу полномочий по исполнению местных бюджетов органами федерального казначейства (статья 168). Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вводит новое требование в отношении руководителя финансового органа местной администрации - он должен отвечать квалификационным требованиям, установленным Правительством Российской Федерации (часть 2 статьи 65).

Контроль за исполнением местного бюджета осуществляется как представительным органом (статья 35 указанного закона), так и местной администрацией (за целевым использованием бюджетных средств бюджетополучателями). Кроме того в соответствии с новыми требованиями, в муниципальном образовании должен быть создан специальный орган (контрольно-счетная палата или ревизионная комиссия) в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (статья 38 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

39. Ответственность перед государством

Ответственность перед государством.

В рамках ответственности перед государством выделяется уголовная, административная и конституционно-правовая ответственность.

Уголовная и административная ответственность в системе местного самоуправления не имеют ярко выраженной специфики.

Среди уголовных преступлений можно выделить преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления злоупотребление (глава 30 Уголовного кодекса Российской Федерации), в том числе злоупотребление должностными полномочиями (статья 285), нецелевое расходование бюджетных средств (статья 285?), превышение должностных полномочий (статья 286), получение взятки (статья 290).

Среди административных правонарушений необходимо отметить отказ в предоставлении гражданину информации (статья 5.39. КоАП), правонарушения, совершаемые в рамках опеки и попечительства, например незаконные действия по усыновлению (удочерению) ребенка, передаче его под опеку (попечительство) или в приемную семью (статья 5.37 КоАП)

Конституционно-правовая ответственность перед государством представлена двумя мерами ответственности: отрешение от должности главы муниципального образования и главы местной администрации, роспуск представительного органа муниципального образования.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» фактически выделяет два правонарушения: уклонение от приведения нормативного акта в соответствие с решением суда и совершения должностным лицом местного самоуправления действий, наносящих вред социально значимым ценностям.

Уклонение от приведения нормативного акта в соответствие с решением суда.

Субъектами правонарушения являются: представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, глава местной администрации.

Объектом правонарушения являются отношения в рамках обеспечения соответствия муниципальных нормативных актов законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, уставу муниципального образования.

Объективная сторона.

В отношении представительного органа объективная сторона состоит в следующем.

1. Принятие нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования.

2. Вступление в силу решение суда, установившего данные противоречия и признавшего нормативный акт недействительным (не подлежащим применению).

3. Непринятие в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока.

4. Вступление в силу решения суда, установившего факт неисполнения решения суда о признании нормативного правового акта недействительным (не подлежащим применению).

5. Неисполнение последнего решения суда в течение одного месяца.

В отношении главы муниципального образования, главы местной администрации объективная сторона состоит в следующем.

1. Принятие нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования.

2. Вступление в силу решение суда, установившего данные противоречия и признавшего нормативный акт недействительным (не подлежащим применению).

3. Непринятие в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока.

Порядок привлечения к ответственности.

В отношении представительного органа местного самоуправления.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по истечении одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.

Срок обжалования заинтересованными лицами закона субъекта Российской Федерации в Верховный Суд республики, краевой, областной суды, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа - 10 дней со дня его вступления в силу. Срок рассмотрения дела - 10 дней со дня подачи жалобы.

В отношении главы муниципального образования, главы местной администрации.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации не позднее чем через шесть месяцев после вступления в силу решения суда о признании нормативного акта недействительным (не подлежащим применению).

Срок обжалования закона субъекта Российской Федерации в Верховный Суд республики, краевой, областной суды, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа - 10 дней со дня его вступления в силу. Субъект обжалования - глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которого был издан правовой акт об отрешении от должности. Срок рассмотрения дела - 10 дней со дня подачи жалобы.

Совершения должностным лицом местного самоуправления действий, наносящих вред социально значимым ценностям.

Субъектами правонарушения являются глава муниципального образования и глава местной администрации.

Объектом правонарушения являются отношения по обеспечению законности в муниципальном управлении.

Объективная сторона.

1. Совершение действий, в том числе издание им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

2. Вступление в силу решения суда о признании незаконными соответствующих действий.

3. Непринятие в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, течение одного месяца со дня вступления в силу решения суда.

Порядок привлечения к ответственности.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации не позднее чем через шесть месяцев после вступления в силу решения суда о признании незаконными соответствующих действий.

Срок обжалования закона субъекта Российской Федерации в Верховный Суд республики, краевой, областной суды, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа - 10 дней со дня его вступления в силу. Субъект обжалования - глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которого был издан правовой акт об отрешении от должности. Срок рассмотрения дела - 10 дней со дня подачи жалобы.

40. Ответственность перед населением

Ответственность перед населением носит конституционно-правовой характер.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделяет в рамках ответственности перед населением одну конституционно-правовую санкцию отзыв.

Отзыв - это досрочное прекращение полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в связи с утратой доверия населения.

Ключевым для понимания института отзыва является правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации выраженная в постановлении от 07.06.2000 № 10-п¹ «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Данная позиция вполне применима к институту отзыва в целом.

Позиция суда заключается в следующем.

1. Отзыв не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии. Следовательно, федеральный законодатель обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов.

2. Процедура отзыва должна быть усложненной по отношению к процедуре выборов. Голосование по отзыву должно назначаться лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица. Отзыв может иметь место лишь по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании.

3. Основанием для инициирования процедуры отзыва должно быть конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке.

4. Процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям - проводить агитацию как за, так и против отзыва, а также гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву.

Конституционный Суд Российской Федерации применил в отношении института отзыва конструкцию сложного юридического состава. На первом этапе должен быть официально установлен некий факт, являющийся основанием для начала процедуры отзыва. И лишь после этого избиратели могут, при условии сбора необходимого числа подписей, высказаться по вопросу об отзыве выборного лица. Такое решение исчерпывающим образом характеризует правовую природу института отзыва, сочетающего в себе элементы конституционно-правовой и политической ответственности.

Данная позиция была воспринята федеральным законодателем.

Нормативную базу института отзыва в системе местного самоуправления составляют Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 24 и 71), а также уставы муниципальных образований. Регулирование данного вопроса в законах субъектов Российской Федерации не допускается.

Кроме того, порядок голосования по отзыву регулируется Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также законами субъектов Российской Федерации о местном референдуме с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Пределы применения законодательства о референдума в рамках процедуры отзыва не вполне ясны. Очевидно, что оно распространяется на процедуру собственно голосования по отзыву и подсчета голосов. Между тем применение законодательства о референдуме к вопросам, связанным с подготовкой и проведением процедуры отзыва вызывает сомнения.

Процедура привлечения к конституционно-правовой ответственности с населением включает в себя несколько этапов:

1. Выдвижение инициативы по отзыву.

Инициатива по отзыву может исходить только от избирателей соответствующего муниципального образования (в случае отзыва выборного должностного лица местного самоуправления) или от избирателей соответствующего округа (в случае отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления). Поскольку Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не регламентирует формы выдвижения инициативы, данный вопрос должен решаться в уставах муниципальных образований. Правовыми формами выдвижения инициативы могут быть: создание инициативной группы по сбору подписей, выдвижение инициативы проведения собрания граждан,(конференции граждан).

2. Проверка наличия оснований для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Основанием для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления является совершение конкретных противоправных решений или действий (бездействия), подтвержденное вступившим в законную силу решением суда (часть 2 статьи 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Уполномоченный орган местного самоуправления должен проверить наличие вступившего в законную силу решения суда. В случае если требуемое основание имеется, уполномоченный орган санкционирует проведение сбора подписей в поддержку инициативы по отзыву, либо созывает собрания граждан (конференции граждан).

В принципе, не исключено установление процедуры, при которой наличие оснований для отзыва проверяется на стадии назначения голосования. Однако проведение сбора подписей или собрания граждан, (конференции граждан) в условиях, когда наличие оснований для отзыва формально не подтверждено, представляется нецелесообразным.

3. Поддержка инициативы по отзыву.

Поддержка инициативы по отзыву выявляется посредством сбора подписей либо путем принятия соответствующего решения собранием граждан, (конференцией граждан).

В случае если предполагается отозвать депутата представительного органа местного самоуправления, единственно возможным способом поддержки инициативы по отзыву может являться сбор подписей.

4. Назначение голосования по отзыву.

Орган (органы) местного самоуправления проверяет документы, свидетельствующие о поддержке населением муниципального образования инициативы по проведению отзыва. В случае сбора подписей производится проверка их действительности, в случае проведения собрания граждан, (конференции граждан) проверяется процедура подготовки и проведения данных мероприятий. Проверка может быть возложена на избирательную комиссию муниципального образования, представительный или иной орган местного самоуправления.

В случае, если инициатива поддержана в установленном порядке, уполномоченный орган местного самоуправления назначает голосование по отзыву.

5. Агитационная кампания.

Как указывалось выше, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не дает прямого ответа на вопрос о пределах применения законодательства о референдуме при отзыве.

Во всяком случае процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Что же касается инициативной группы, а также иных лиц, вопрос о порядке их участии в агитационной кампании по отзыву остается открытым. Существуют две возможности: субсидиарное применение законодательства о референдуме или регулирование данного вопроса уставами муниципальных образований.

6. Проведение голосования и подсчет голосов.

Данная процедура регламентируется законодательством о референдуме.

7. Подведение итогов голосования.

Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

41. Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством

См. 39



42. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед юридическими и физическими лицами

В соответствии со статьей 76 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами.

В случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления прав физических и юридических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд или арбитражный суд в соответствии с действующим законодательством.

Ответственность органов местного самоуправления может наступать, например, в результате невыполнения ими условий договоров и соглашений с физическими и юридическими лицами (например, при осуществлении прав собственника в отношении муниципального имущества), издания незаконного акта.

Статья 1069 Гражданского кодекса РФ устанавливает единый режим ответственности за действия органов местного самоуправления вне зависимости от того, идет ли речь об издании правовых актов или о незаконных действиях в области административного управления. И в том и в другом случае причиненный вред возмещается не самим причинителем непосредственно, а за счет казны муниципального образования.

От имени казны, как это предусмотрено статьей 1071 Гражданского кодекса РФ, выступают соответствующие финансовые органы.

Ответственность органов местного самоуправления по статье 1069 Гражданского кодекса РФ наступает при нанесении вреда как гражданину, так и юридическому лицу. Первый может требовать за причинение ему ущерба в сфере властно-административных отношений компенсации также и морального вреда (статья 151 Гражданского кодекса РФ).

Ответственность органов местного самоуправления может наступать в результате невыполнения ими условий договоров и соглашений с физическими и юридическими лицами, которые заключаются органами местного самоуправления при осуществлении правомочий.

43. Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

Статья 77. Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

1. Органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Прокуроры вправе находиться на заседаниях органов местного самоуправления, также вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов органами местного самоуправления.

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций владеет широким набором прав, к числу которых относятся:

по предоставлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на местности и в помещения органов местного самоуправления, иметь доступ к их документам и материалам, проверять выполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от управляющих и остальных должностных лиц органов местного самоуправления представления нужных документов, материалов, статистических и других сведений;

выделения профессионалов для выяснения появившихся вопросцев; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных либо подведомственных им организаций;

вызывать должностных лиц органов местного самоуправления для разъяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор либо его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган либо должностному лицу местного самоуправления, которые издали этот акт, или в вышестоящий орган либо вышестоящему должностному лицу, или обращается в трибунал в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Русской Федерации.

2. Уполномоченные органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

3. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями, осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.

44. Отмена муниципальных правовых актов и приостановление их действия

1. Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации). (в ред. Федерального закона от 25.12.2008 N 281-ФЗ)

2. Признание по решению суда закона субъекта Российской Федерации об установлении статуса муниципального образования недействующим до вступления в силу нового закона субъекта Российской Федерации об установлении статуса муниципального образования не может являться основанием для признания в судебном порядке недействующими муниципальных правовых актов указанного муниципального образования, принятых до вступления решения суда в законную силу, или для отмены данных муниципальных правовых актов.

45. Обжалование в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке:

Статья 254. Подача заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего

1. Гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.

2. Заявление подается в суд по подсудности, установленной статьями 24 - 27 настоящего Кодекса. Заявление может быть подано гражданином в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие (бездействие) которых оспариваются.

Отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации в связи с тем, что заявитель осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну, оспаривается в соответствующем верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения.

3. Заявление военнослужащего, оспаривающего решение, действие (бездействие) органа военного управления или командира (начальника) воинской части, подается в военный суд.

4. Суд вправе приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда.

Статья 255. Решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, подлежащие оспариванию в порядке гражданского судопроизводства

К решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:

нарушены права и свободы гражданина;

созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Статья 256. Срок обращения с заявлением в суд

1. Гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод.

2. Пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления.

Статья 257. Рассмотрение заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного и муниципального служащего

1. Заявление рассматривается судом в течение десяти дней, а Верховным Судом Российской Федерации - в течение двух месяцев с участием гражданина, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются (в ред. Федерального закона от 28.06.2009 N 128-ФЗ)

2. Неявка в судебное заседание кого-либо из указанных в части первой настоящей статьи лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления.

Статья 258. Решение суда и его реализация

1. Суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.

2. Решение суда направляется для устранения допущенного нарушения закона руководителю органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, решения, действия (бездействие) которых были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему в течение трех дней со дня вступления решения суда в законную силу.

3. В суд и гражданину должно быть сообщено об исполнении решения суда не позднее чем в течение месяца со дня получения решения. Решение исполняется по правилам, указанным в части второй статьи 206 настоящего Кодекса.

4. Суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и права либо свободы гражданина не были нарушены.



46. Механизмы юридической защиты

47. Муниципальные системы зарубежных стран

В зарубежных странах накоплен значительный опыт действия различных моделей местного самоуправления. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и т.п.

Знание и обобщение зарубежного опыта организации местного самоуправления объективно помогает выработать рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой. Основными признаками англосаксонской муниципальной системы являются следующие:

органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо предписаны им законом. В случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий;

органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти;

основная единица местного самоуправления - приход;

в компетенцию органов местного самоуправления входит: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др.

Вторая основная муниципальная система получила название французской (континентальной). Главное отличие французской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти.

Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона "О правах и свободах местных коллективов", согласно которому:

основной единицей местного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет;

избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет;

в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра;

решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы;

муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок; представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет.

Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов.

Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют государственные должностные лица - префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального правительства Франции. Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов местного самоуправления. Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер - передать дело в административный суд. Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение органу.

Контролю подлежит исключительно законность решений. Предлагать органам местного самоуправления изменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государства не вправе.

Принципиальным отличием данной системы от существовавшей до 1982 г. является перевод государственного контроля в режим исключительно a posteriori. До 1982 года решения органов местного самоуправления вступали в силу после одобрения их представителем государства.

Наряду с двумя указанными выше муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы или отдельные модели местного самоуправления. В качестве примера можно назвать местное (коммунальное) управление Германии.

В Основном законе Германии (п. 2 ст. 28) гарантируется местное самоуправление и закреплено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления.

В праве субъектов Германии - земель деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В рамках этих нормативных актов прослеживается, как правило, идея сквозного управления, при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность.

К предметам ведения местного самоуправления Германии относятся: местные дороги, планирование и обустройство территории, социальная помощь и поддержка молодежи, строительство и содержание школ, обеспечение безопасности и др.

48. Англосаксонская (классическая) модель местного самоуправления

Англосаксонская модель (Великобритания). Страна состоит из административно-территориальных единиц, в которых формируются выборные органы местного самоуправления - Советы. На локальном уровне не существует органов прямого государственного управления, поэтому советы в каком-то смысле сами являются такими органами, так как полномочия делегируются им парламентом. В то же время отдельные специализированные функции могут передаваться специальному органу, не связанному с классическими органами местного самоуправления. Советы имеют право обращаться к парламенту с просьбой предоставить то или иное полномочие.