Вето Президента РФ и его роль в законодательном процессе

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

"АМУРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ"

(ФГБОУ ВПО "АмГУ")

Факультет Юридический

Кафедра Конституционного права

Специальность 030501.65 - Юриспруденция

КУРСОВАЯ РАБОТА

на тему: Вето Президента РФ и его роль в законодательном процессе

по дисциплине "Конституционное право"

Исполнитель

студент группы 026-Б И. С. Колесников

Руководитель

ассистент В. В. Онищук

Нормоконтроль

ассистент В. В. Онищук

Благовещенск 2012

РЕФЕРАТ

Курсовая работа содержит 33 с., 1 таблицу, 11 источников, 1 приложение.

Администрация Президента, вето Президента РФ, АБСОЛЮТНОЕ ВЕТО, выборочное вето, законодательный процесс, использование согласительных процедур, КОСТИТУЦИОННЫЙ СУД рф, консультативные процедуры, Общественная палата при Президенте РФ, Послание Президента, Президент, Президентская власть, Президентский Совет, Палаты парламента, письмо президента, Распоряжения Президента РФ, Указы Президента РФ.

Изменения, произошедшие в социально-политической и экономической сферах, в современном Российском государстве породили необходимость срочного изменения текущего законодательства (отмена старых нормативно-правовых актов и принятие новых).

В последнее время Федеральное Собрание Российской Федерации уделяет большое внимание юридической форме принимаемых законодательных актов, их простоте, точности и компактности. Более четко и единообразно оформляется структура законов, упрощается стиль изложения нормативных предписаний, упорядочивается терминология. Наблюдается тенденция принятия новой редакции законов, не отвечающих изменившимся условиям, вместо неоднократного внесения в них многочисленных изменений и дополнений.

Требования к законодательной технике своеобразно сформулировал еще Петр I: "Все прожекты зело исправны, должны быть, дабы казну изрядно не разорять и Отечеству ущерба не чинить. Кто прожекты будет абы как ляпать, того чина лишу и кнутом драть велю - в назидание потомкам". Надо думать, подобные меры возымели бы свое действие и на нынешних чиновников, занимающихся правотворчеством.

Анализируя качество принятых за последнее время федеральных законов можно прийти к выводу, что позитивные результаты в законотворчестве не могут оправдать принятия законов, часто противоречащих друг другу. Одни законы, будучи принятыми, не исполняются. Другие же постоянно подвергаются изменениям, иной раз, даже не вступив в силу.

Трудно переоценить актуальность рассматриваемой в работе темы. Вопрос наложения вето на Федеральные Законы, принятые Государственной Думой, периодически поднимается в России с момента появления института президентства.

Цель - изучить полномочия Президента по наложению вето на отдельные законодательные акты.

Задача работы - описать полномочия Президента по наложению вето.

Объект исследования курсовой работы - Конституция Российской Федерации, нормативно-правовые акты и законы, определяющие полномочия Президента РФ, президентов других государств.

Предмет исследования - компетенция Президента Российской Федерации по наложению вето на отдельные законодательные акты.

В процессе выполнения работы были использованы следующие методы исследования:

- изучение научной литературы;

- анализ и обобщение отечественной и зарубежной практики;

- анализ нормативно-правовых документов, регулирующих вопросы компетенции Президента РФ.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Понятие категории "вето главы государства" в конституционном праве

2. Конституционные основы вето Президента РФ

3. Требования к выражению вето: сроки, основания, мотивация

Заключение

Библиографический список

Приложение А

ВВЕДЕНИЕ

Реализация принципа разделения властей в Конституции Российской Федерации не означает многовластия. Власть изначально едина, так как ее единственным источником, согласно ст. 3 Конституции РФ, является многонациональный народ Российской Федерации. Конституция исходит из того, что никакой государственный орган не может претендовать на суверенное осуществление всей полноты государственной власти в стране. Сама государственная власть не делится между органами - она едина. Можно говорить лишь о практической необходимости разграничения функций между органами, осуществляющими соответственно законодательную, исполнительную и судебную власть.

Президент Российской Федерации занимает в системе федеральных государственных органов особое положение. Конституция РФ возлагает на него задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными и судебными органами. Именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, хотя сам он непосредственно не принадлежит ни к одной из трех ветвей власти.

Правовое положение Президента характеризуется, прежде всего, тем, что он является главой государства, из чего следует, что он - первый среди государственных должностных лиц. Президент Российской Федерации является главой государства (ч. 1 ст. 80 Конституции РФ). Как правило, главой государства называют должностное лицо, персонифицирующее представление о данном государстве в отношениях как внутри него, так и с другими странами. В ч. 2 ст. 80 установлено, что Президент является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Это связано со значением Конституции для стабильности государства и с тем, что в соответствии с Конституцией, как указано в ее ст. 2, человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства. Президент принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Здесь же указано, что Президент может и обязан действовать в установленном Конституцией порядке, т.е. на основании конституционных норм. Таким образом, действия Президента должны основываться на нормах Конституции, что прямо вытекает из провозглашения России правовым государством (ст. 1 Конституции РФ).

Претензии Президента на серьезные нарушения материального и процессуального характера, высказанные палатам Федерального Собрания, дают богатую пищу для аналитической юриспруденции. Действующие регламенты повторного рассмотрения законов предусматривают возможность создания специальных (согласительных) комиссий. Такие комиссии в результате предварительных консультаций с представителями Президента и Правительства вырабатывают, как правило, компромиссный проект, устраивающий все заинтересованные стороны. Подобные согласительные процедуры на последней стадии законодательного процесса показали себя весьма результативными. В принципе возможности таких комиссий вполне достаточны, чтобы устранить все юридические погрешности и найти согласованное решение по большинству действительно спорных проблем. Конечно же, для "развязки" принципиальных разногласий требуется предварительно согласованное мнение основных политических фракций, которое становится определяющим фактором при голосовании новой редакции закона после доработки его комиссией.

Право президентского вето -- оружие стратегическое, а не тактическое.

Обратим внимание, что в основе главных мотивов вето главы государства должны находиться отнюдь не интересы исполнительной власти в области законодательства. Как гарант Конституции Президент должен способствовать сбалансированности системы разделения властей и, руководствуясь общегосударственными интересами, обеспечивать эффективное взаимодействие всех государственных органов.

1. ПОНЯТИЕ КАТЕГОРИИ "ВЕТО ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА" В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ

Вето (от лат. veto -- запрещаю) -- право, означающее полномочие лица или группы лиц в одностороннем порядке заблокировать принятие того или иного решения.

Право вето как общественный институт появилось в Древнем Риме. В Римской республике каждый из двух консулов мог заблокировать приведение в исполнение военного или гражданского решения другого консула. Также, каждый трибун имел право единолично отклонить закон, принятый Сенатом.

Право вето является важной формой участия Президента в законодательном процессе. Значимость этого права возрастает в силу того, что оно принадлежит Президенту и является одним из традиционно закрепляемых за ним полномочий. В большинстве демократических государств, имеющих Президента с полномочиями главы государства, существует право вето как эффективное средство воздействия на деятельность парламента. Таким правом Президента наделяют конституции президентских, полупрезидентских (смешанных), а также некоторых парламентских республик.

Право вето -- это право главы государства не согласиться с законом, принятым парламентом, и еще не вступившим в силу. Право вето используется главой государства на стадии подписания закона или промульгации. Конституционное право, выделяет две основные разновидности вето: абсолютное (или резолютивное) и относительное (или отлагательное). Абсолютное, или резолютивное, вето состоит в том, что отказ главы государства утвердить (подписать) закон, принятый парламентом, является окончательным и не может быть преодолен. Относительное, или отлагательное, вето представляет собой такой запрет, налагаемый главой государства на закон, принятый парламентом, который может быть парламентом преодолен. В настоящее время абсолютное вето практически не применяется (в Англии последний случай абсолютного вето датируется 1707 г.), хотя формально и не исключается. Абсолютное вето непосредственным образом связано с понятием санкционирования закона, которое своими корнями уходит во времена борьбы между монархами и парламентами. Развитие конституционного права привело к тому, что глава государства утратил право по своему усмотрению отвергать принятый парламентом закон, а вето стало относительным (отлагательным). Ныне термин "санкционирование" сохранился в сравнительно немногих конституциях, и большинство из них говорит о подписании или о промульгации. В некоторой степени близким по своим результатам к абсолютному вето является право Президента Индии отклонять такие законопроекты легислатур штатов, которые в соответствии с Конституцией могут быть зарезервированы для рассмотрения губернатором соответствующего штата. Как отмечается в литературе, в этом случае практически не существует какого-либо средства, позволяющего преодолеть вето Президента. Подобным правом обладает и генерал-губернатор Канады применительно к законопроектам провинций. Конституция Испании гласит, что король санкционирует в пятнадцатидневный срок законы, одобренные Генеральными кортесами, промульгирует их и распоряжается об их немедленном опубликовании. Санкционирование практически осуществляется путем подписания. И король не обладает никаким правом вето. В Швеции, где главой государства является король, наделенный лишь чисто представительскими функциями, текст, принятого парламентом закона должен быть без промедления подписан премьер-министром и соответствующим министром, после чего он сразу же вступает в силу. В Японии, после принятия законопроекта обеими палатами парламента, председатель палаты, в которой было принято окончательное решение или председатель палаты представителей, если решение этой палаты стало решением парламента, представляет принятый законопроект через кабинет министров на утверждение императору, которое носит чисто формальный характер. Как правило, вето распространяется на законопроект (закон, принятый парламентом) в целом, и не может распространяться на отдельные его положения. Это создает часто неудобства, так как Президенту приходится либо одобрять законопроект целиком с неугодными ему статьями, либо опротестовывать весь законопроект по причине присутствия в нем статей, с которыми Президент не согласен. В ряде стран (Франция, Португалия, Филиппины, Мексика, Эквадор) применяется выборочное вето, накладываемое главой государства на отдельные статьи и положения законопроектов. В США правом выборочного вето пользуются лишь губернаторы некоторых штатов. В США неоднократно вносились предложения о предоставлении Президенту права выборочного вето. Подобная новелла способна усилить роль Президента в законодательном процессе, особенно по отношению к финансовому законодательству. В странах СНГ также используется процедура выборочного вето Президента. Как следует из текста Конституции Республики Беларусь, палаты парламента могут рассмотреть возражения Президента на отдельные положения закона, которые возвращаются для повторного голосования. В этом случае закон подписывается Президентом за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения Президента.

В России вето трудно назвать выборочным, поскольку Конституция говорит о праве Президента отклонить закон, не уточняя это право в отношении его отдельных положений и статей. Вместе с тем, как показывает практика реализации этого президентского полномочия, Президент может не согласиться как с законом в целом, так и с каким-либо его отдельным положением. Причины использования Президентом своего права вето могут быть разными. Конституции, как известно, не устанавливают перечня либо конкретных оснований для применения права вето. Нередко причиной достаточно частого обращения Президента к праву вето являются расхождения в политической ориентации Президента и парламентского большинства. Частота использования вето может быть обусловлена и низким уровнем законодательной работы парламента. Правда, трудно оценить как однозначно положительную и такую ситуацию, когда это право практически не используется Президентом. Например, в Италии в 1948--1955 гг. Президент применил свое право вето лишь четыре раза, а принято было почти три тысячи законов. Использование права вето свидетельствует о качестве взаимодействия разных ветвей власти, прежде всего законодательной и исполнительной, и его следует рассматривать как необходимый элемент системы сдержек и противовесов, при помощи которого реализуется принцип разделения властей.

2. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ВЕТО ПРЕЗИДЕНТА РФ

Процесс принятия новых законов в Российской Федерации именуется законодательным процессом.

На взгляд Исакова В., всю проблематику подготовки и принятия законов в правовом государстве можно разделить на три предметных сферы:

- проблемы политического характера, законодательной политики;

- проблемы регламентного уровня, иначе говоря, проблемы организации законодательного процесса;

- проблемы языка, стиля, терминологии, классификации, кодификации, систематизации - всё это называют "проблемами юридической техники".

А.С. Пиголкин, определяет законодательную технику, как систему, "основанных на практике правотворчества и теоретически осмысленных принципов и правил (приемов) оформления наиболее совершенных и целесообразных по форме и структуре законопроектов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний мысли законодателя, доступность и легкую обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов, внутреннюю согласованность и непротиворечивость системы законодательства".

Вето Президента Российской Федерации -- закрепленное в Конституции РФ право Президента РФ отклонить принятый Федеральным Собранием Федеральный закон и направить его палатам для повторного рассмотрения. Право вето, или так называемое право негативного контроля, -- одна из важнейших прерогатив Президента в законодательном процессе. Оно означает юридическую возможность главы государства оценивать качество закона, его соответствие общественным ожиданиям, совершенство юридической формы. Конституция РФ (ст. 107) наделяет Президента РФ правом отлагательного, или так называемого суспензивного, вето в отношении принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации, но не вступивших в силу федеральных законов. Право вето в этом значении есть право Президента отклонить закон, принятый Федеральным Собранием. При этом, по действующей Конституции, Президент может воспользоваться таким правом исключительно на стадии подписания закона, которой завершается законодательный процесс. Из Конституции РФ (ст. 107) вытекает отлагательный характер вето Президента, поскольку Федеральное Собрание при повторном рассмотрении отклоненного Президентом закона может принять этот закон в его прежней редакции и таким образом "проигнорировать" аргументы главы государства (не согласиться с ними). В период 1993--1999 гг. из принятых Федеральным Собранием законов почти на 30% из них было наложено вето Президента, в 2000 - 2011 гг. данное количество значительно сократилось.

Согласно Конституции РФ Президент РФ подписывает и обнародует законы, принятые Федеральным Собранием. Это право, известное в ряде стран под названием промульгации, превращает акты органа законодательной власти в акты государственной власти. Только после того, как глава государства обнародует принятый Федеральный закон, этот закон приобретает юридическую силу, обязывающую исполнять его.

В силу ч. 2 ст. 107 Конституции РФ Президент РФ обязан подписать принятый Федеральный закон, если в течение четырнадцати дней с момента поступления не отклонит его. Он также не вправе не подписать отклоненный им ранее Федеральный закон после повторного его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации в течение семи дней со дня получения постановлений палат Федерального Собрания об одобрении закона в первоначальной редакции и обязан обнародовать этот закон (п. "д" ст. 84, ч. 3 ст. 107 Конституции РФ).

Президент РФ обладает правом вето, преодоление которого при повторном рассмотрении палатами Федерального Собрания требует большинства в две трети голосов депутатов (членов) в каждой палате. Право вето действенное оружие в руках Президента РФ, он им довольно часто пользуется.

Однако, как отмечалось выше, Президент РФ участвует в законодательном процессе и на более ранних стадиях. Он имеет (и весьма часто реализует) право законодательной инициативы, дает заключение на законопроекты, принятые Государственной Думой в первом и втором чтении, участвует в законотворческой деятельности фактически на всех стадиях. Эта деятельность осуществляется в соответствии с Положением о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе, утвержденным Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г. В Положении определяются конкретные действия полномочных представителей Президента РФ в Государственной Думе и Совете Федерации на всех стадиях законодательного процесса, порядок рассмотрения Администрацией Президента РФ вопросов, связанных с законодательной инициативой, отклонением законов, дачей заключений по законопроектам и т. д.

3. ТРЕБОВАНИЯ К ВЫРАЖЕНИЮ ВЕТО: СРОКИ, ОСНОВАНИЯ, МОТИВАЦИЯ

Согласно ч.1 и 2 ст.107 Конституции РФ Федеральный закон, который был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации (ст.104-106 Конституции РФ), в течение пяти дней направляется Президенту РФ. Президент в течение 14-ти дней должен либо подписать Федеральный закон и затем обнародовать его, либо отклонить его, то есть наложить вето. Палаты Федерального Собрания могут преодолеть вето Президента РФ (ч.3 ст.107 Конституции РФ) посредством одобрения федерального закона в ранее принятой редакции большинством, составляющим не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В последнем случае Президент обязан в течение семи дней подписать соответствующий Федеральный закон и обнародовать его.

В практике взаимоотношений Президента РФ и Федерального Собрания стало нередким возвращение Президентом РФ федеральных законов без рассмотрения. Такая акция не равнозначна применению вето, а, следовательно, не требует для преодоления при повторном рассмотрении большинства в две трети. Речь идет о замеченных Президентом РФ нарушениях порядка принятия законов (неидентичность текстов закона, рассматриваемых в разных палатах, отсутствие в требуемых случаях заключения Правительства РФ и др.), что заставляет его как гаранта Конституции РФ обращать внимание палат на необходимость устранить нарушения. Однако Государственная Дума в Постановлении от 20 марта 1996 г. отметила, что, по ее мнению, возвращение Президентом РФ в Федеральное Собрание законов без рассмотрения Конституцией не предусмотрено. В других случаях Дума обращала внимание на то, что отклонение закона иногда происходило с нарушением 14-дневного срока. Данные разногласия были предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. разъяснил порядок применения Президентом РФ своего права вето, указав, что, поскольку при отклонении принятого федерального закона Президентом РФ Конституцией РФ предусмотрено повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации отклоненного федерального закона, мотивы принятого Президентом РФ решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания. Решение главы государства об отклонении закона, заявленное по истечении 14-дневного срока, не имеет значения вето и не порождает предусмотренных Конституцией РФ соответствующих юридических последствий. Из Конституции РФ не следует, что Президент РФ может возвращать в палаты Федерального Собрания федеральные законы, принятые с соблюдением требований Конституции РФ и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения. В то же время в случае нарушения установленного Конституцией РФ порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент РФ вправе в силу ч. 2 ст. 107 Конституции РФ вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может считаться "принятым федеральным законом", а его возвращение в палаты Федерального Собрания -- отклонением, поскольку установленные Конституцией РФ требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса. Споры между субъектами законодательного процесса в связи с порядком принятия федерального закона в случае недостижения согласия могут быть переданы заинтересованными сторонами на рассмотрение Конституционного Суда РФ.

Официальным опубликованием Федерального Конституционного закона, Федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". При этом законы направляются для официального опубликования Президентом РФ, а акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубликования Председателем соответствующей палаты или его заместителем. Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. Законы, акты палат Федерального Собрания и иные документы могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.

Закон устанавливает порядок вступления в силу Федеральных Конституционных законов, Федеральных законов и актов палат Федерального Собрания. Они вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. "Собрание законодательства Российской Федерации" является официальным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, решения Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ и о соответствии Конституции РФ законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ или отдельных положений перечисленных актов. При публикации Федерального Конституционного закона и Федерального закона указываются наименование закона, даты его принятия (одобрения) Государственной Думой и Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер.

Реализация Президентом РФ своего права отлагательного вето породила практику, неоднозначно оцениваемую в юридической литературе.

Положения ст.107 Конституции РФ были предметом толкования Конституционного Суда РФ. Конституционный Суд пришел к выводу, что в отношении федерального закона, направленного Президенту РФ на подпись, в соответствии с ч.1 ст.107 он вправе помимо подписания или отклонения применить особую процедуру возвращения федерального закона. В случае нарушения установленного Конституцией РФ порядка принятия федерального закона, если это нарушение ставит под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент РФ вправе возвратить закон в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения процедуры его принятия.

Конституционный Суд обосновал право Президента РФ возвращать федеральные законы со ссылкой на ч.2 ст.80 Конституции РФ.

Таким образом, Конституционный Суд разграничил процедуры возвращения и отклонения федеральных законов. Процедура отклонения возможна лишь в отношении принятых федеральных законов и порождает юридические последствия, предусмотренные ч.3 ст.107 Конституции РФ (возможность преодоления вето Президента посредством повторного рассмотрения закона в палатах Федерального Собрания). Если же при принятии федерального закона были нарушены необходимые процедуры, он не может считаться принятым в смысле ч.1 ст.107 Конституции РФ, и в отношении его применяется процедура возвращения, не порождающая юридических последствий, указанных в ч.3 ст.107 Конституции РФ.

В дальнейшем эта же конституционная проблема возникла при рассмотрении Конституционным Судом спора между палатами Федерального Собрания и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации". 5 февраля 1997 года Государственная Дума приняла Федеральный закон "О культурных ценностях: ", а 5 марта 1997 года он был одобрен Советом Федерации. Президент РФ отклонил данный Федеральный закон и направил его в Государственную Думу. Палаты Федерального Собрания преодолели вето Президента РФ и согласно ч.3 ст.107 Конституции РФ приняли Федеральный закон "О культурных ценностях..." соответственно 4 апреля и 14 мая 1997 года. Президент РФ 21 мая 1997 года вновь возвращает этот Федеральный закон, ссылаясь в своем решении на Постановление Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года N 10-П, поскольку палатами Федерального Собрания был нарушен порядок повторного рассмотрения федерального закона: голосование в Совете Федерации проходило с использованием опросных листов, а в Государственной Думе - методом передачи депутатами друг другу электронных карточек для голосования. Государственная Дума и Совет Федерации настаивают на подписании Президентом указанного федерального закона и соответственно 10 и 14 июня 1997 года принимают постановления о повторном направлении его Президенту.

Тем не менее, Президент 24 июня 1997 года опять возвращает Федеральный закон в палаты Федерального Собрания без рассмотрения. В результате, как констатирует Конституционный Суд, законодательный процесс оказался заблокированным. Тогда Государственная Дума и Совет Федерации обращаются в Конституционный Суд с тем, чтобы он обязал Президента подписать и обнародовать Федеральный закон "О культурных ценностях...". Конституционный Суд в своем Постановлении от 6 апреля 1998 года подтверждает эту обязанность Президента РФ, тем самым отрицая в данном конкретном случае его право, возвратить Федеральный закон в палаты Федерального Собрания без рассмотрения.

Таким образом, в настоящее время существует два действующих постановления Конституционного Суда, которые имеют равную юридическую силу, но которые, на первый взгляд, находятся в некотором противоречии по отношению друг к другу.

Круг проблем, связанных с отклонением и возвращением федеральных законов Президентом РФ, рассматривался в ходе дискуссии, развернувшейся на страницах "Журнала российского права" в связи с принятием Постановления Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 года. Однако рядом авторов означенная проблема была затронута в связи с другим вопросом, касающимся порядка голосования депутатов Государственной Думы РФ и членов Совета Федерации, а также методов подсчета количества депутатов, присутствующих на заседании Государственной Думы. Подобная постановка вопроса определила характер полемики между представителями сторон в заседании Конституционного Суда РФ С. М. Шахраем и В. Б. Исаковым, а в дальнейшем нашла свое отражение в ряде статей в "Журнале российского права". Однако представляется, что подобное смещение акцентов не способствует разрешению проблемы о праве Президента РФ возвращать принятые федеральные законы.

Другая часть авторов, участвовавших в дискуссии, подвергла критике позицию президентской стороны и Конституционного Суда, уделив основное внимание теоретической стороне вопроса. Безусловно, такая критика полезна, однако она не приближает нас к разрешению противоречия между постановлениями Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года и от 6 апреля 1998 года. Более того, важно учитывать, что Конституционный Суд признал за Президентом РФ право возвращать принятые федеральные законы. Соответственно, несмотря на существующую точку зрения о том, что право возвращать принятые федеральные законы противоречит Конституции РФ, это право de facto существует в российской правовой системе.

Все это заставляет нас вновь вернуться к упомянутой проблеме.

Итак, в настоящее время действуют два постановления Конституционного Суда РФ, которые регулируют один и тот же вопрос, но которые, на первый взгляд, находятся в некотором противоречии по отношению друг к другу. На это противоречие прямо указывал судья Конституционного Суда Э. М. Аметистов в своем Особом мнении к Постановлению Суда от 6 апреля 1998 года: "В ходе рассмотрения данного дела КС... принял решение, которое существенным образом отличается от правовой позиции, выраженной в Постановлении от 22 апреля 1996 года".

Однако, как представляется, отмеченное противоречие только кажущееся. На наш взгляд, постановления Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года и от 6 апреля 1998 года имеют отношение к разным ситуациям законодательного процесса. Попытаемся смоделировать эти ситуации.

Ситуация первая. Допустим, Государственная Дума принимает какой-либо Федеральный закон, Совет Федерации его одобряет, и он направляется Президенту РФ. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года, Президент вправе: а) подписать и обнародовать Федеральный закон; б) отклонить Федеральный закон и направить его со своими замечаниями в Государственную Думу или в) возвратить Федеральный закон в случае нарушения установленных Конституцией РФ требований к процедуре его принятия. При этом Президент руководствуется ч.1 ст.107, ч.2 ст.80 и ч.3 (точнее, только ее первым предложением) ст.107 Конституции РФ. право вето президент закон

Ситуация вторая. Государственная Дума принимает Федеральный закон, Совет Федерации его одобряет, Президент, в соответствии с первым предложением ч.3 ст.107 Конституции РФ, отклоняет его. Затем Государственная Дума и Совет Федерации повторно рассматривают данный закон и принимают его в прежней редакции. Здесь в действие вступает второе предложение ч.3 ст.107 Конституции РФ, которое императивно предписывает Президенту подписать Федеральный закон. Подобная ситуация как раз и сложилась при принятии Федерального закона "О культурных ценностях...". Как вытекает из Постановления Конституционного Суда от 6 апреля 1998 года, в данной ситуации Президент РФ не может ни отклонить, ни возвратить Федеральный закон; лишь после его подписания и обнародования он вправе обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке его соответствия Конституции РФ, в том числе в отношении процедуры принятия.

Вышеизложенное позволяет сделать следующий вывод: Президент РФ имеет право возвратить Федеральный закон только в случае, если до его направления Президенту РФ он принимался в обычном порядке (ст.105 Конституции РФ), а не в порядке преодоления президентского вето (ч.3 ст.107). Если же Федеральный закон был повторно рассмотрен и одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, предусмотренном ч. 3 ст.107 (преодоление президентского вето), то Президент не имеет права возвратить такой Федеральный закон со ссылкой на нарушение конституционной процедуры повторного рассмотрения и одобрения. Это вытекает и из Постановления Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года, где указывается, что право возвратить Федеральный закон существует у Президента лишь в случае нарушения палатами Федерального Собрания установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия (а отнюдь не повторного рассмотрения и одобрения) федерального закона.

Довод о том, что правовая позиция Конституционного Суда, выраженная в Постановлении от 22 апреля 1996 года, не относится к случаям подписания и обнародования законов, вето в отношении которых преодолено, высказывался в обоснование позиции парламентской стороны по делу о Законе "О культурных ценностях...", а также прозвучал в выступлении приглашенного на заседание Конституционного Суда О. О. Миронова и в Обращении Государственной Думы РФ "К Президенту РФ о недопустимости уклонения от осуществления входящей в компетенцию Президента РФ обязанности подписывать одобренные в ранее принятой редакции федеральные законы". Однако во всех этих случаях указанный довод прозвучал тезисно и не получил развернутой аргументации и пояснений. Главное внимание авторов всякий раз сосредоточивалось на вопросах, связанных с порядком голосования в палатах Федерального Собрания.

И, наконец, еще один момент. Как справедливо указывает Л. А. Окуньков, истинной причиной возвращения Президентом законов в парламент, как правило, является не нарушение требований Конституции к принятию закона, но принципиальное несогласие Президента с содержанием закона. Кроме того, автор обращает внимание на то, что возвращение наиболее дискуссионных законов без рассмотрения осуществлялось в качестве следующей меры после наложения вето. Как представляется, подобная тактика Президента: отклонение закона, а затем его возвращение - в настоящее время невозможна, поскольку она вступает в противоречие с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 6 апреля 1998 года.

Конституции, не указывая подробных оснований для отклонения Президентом закона парламента, при этом могут содержать требования об обоснованности и мотивированности Президентского вето. Конституция РФ 1993 г. также не закрепляет перечня оснований для отклонения. Вместе с тем на практике наиболее частыми причинами отклонения Президентом РФ принятых Федеральным Собранием законов являются: несоответствие Конституции, неясность источников финансирования. Так, нередко выявляется несоответствие отдельных статей и положений закона статье 72 Конституции РФ (в части разделения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами), статьям 10 и 73 Конституции, когда наблюдается вторжение в компетенцию других ветвей власти или в компетенцию субъектов Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению.

Дмитрий Медведев в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации отклонил Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", принятый Государственной Думой 22 октября 2010 года и одобренный Советом Федерации 27 октября 2010 года.

Соответствующее письмо было направлено в адрес Председателя Совета Федерации Сергея Миронова и в адрес Председателя Государственной Думы Бориса Грызлова.

Полный текст документа:

"В соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации отклоняю Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - Федеральный закон), принятый Государственной Думой 22 октября 2010г., одобренный Советом Федерации 27 октября 2010г. и направленный Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования, по следующим основаниям.

Федеральный закон, направленный на урегулирование порядка организации и проведения публичных мероприятий на объектах транспортной инфраструктуры, в том числе с использованием транспортных средств, содержит положения, затрудняющие свободную реализацию конституционного права граждан проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.

Целью публичных мероприятий, как указывается в Федеральном законе "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики. Таким образом, проведение публичных мероприятий является одной из наиболее эффективных форм воздействия на деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления через выражение общественного мнения.

Право на проведение публичных мероприятий непосредственно связано с правами граждан на участие в управлении делами государства, свободу мнений и другими конституционными правами, ограничение которых допускается только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Представляется, что предусматриваемые Федеральным законом ограничения не в полной мере соотносятся с указанными целями.

Отклонение Федерального закона не означает, что в настоящее время законодательством Российской Федерации урегулированы все вопросы, касающиеся порядка организации и проведения публичных мероприятий на объектах транспортной инфраструктуры. Федеральный закон может быть доработан с учётом изложенных замечаний".

Подводя итог, перефразируем Д. А. Медведева и отметим, что в настоящее время законодательством Российской Федерации окончательно не урегулированы ещё многие и многие вопросы, касающееся законодательного процесса, но главное - есть динамика развития, а это, учитывая российские реалии, значит не мало.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, при исследовании этой проблемы на общеполитическом фоне дискуссий ярко вырисовываются истинные причины конфликта властей, равно как явно заинтересованные оценки сторонников президентской и парламентской позиций.

Существенным недостатком практики применения вето является отсутствие в замечаниях конкретной редакции критикуемой статьи закона, естественно, когда это технически возможно и не затрагивает другие нормы акта. К сожалению, отечественная конституционная практика не знает постатейного вето. Хотя представляется вполне реальным и полезным, -- если принятый закон в целом удовлетворяет Президента, но имеются замечания, затрагивающие только отдельную норму (статью), позволить палатам парламента рассмотреть их оперативно, по упрощенной процедуре. Конечно, это правило должно быть предусмотрено в федеральном законе и регламентах палат. Конституции ряда стран ближнего зарубежья содержат такое решение. Так, Президенту Республики Беларусь предоставлено право вернуть для повторного ^: голосования со своими возражениями не только весь закон, но и отдельные положения закона. В этом случае до вынесения соответствующего решения Палатой представителей и Советом Республики закон подписывается главой государства с оговоркой о несогласии с отдельными положениями (статьями) этого закона и вступает в силу, за исключением тех положений, относительно которых имеются его возражения (ст. 19 Конституции Республики Беларусь). Есть страны, где окончательная редакция законопроектов передается Президенту, если его возражения приняты парламентом (ст. 68 Конституции Грузии).

Видимо, ряд общих положений, затрагивающих интересы ветвей власти, в том числе судьбу законов, повторно принятых в прежней редакции парламентом, но не подписанных Президентом, обязательные требования к голосованию на заседаниях палаты, следует более тщательно регламентировать на законодательном уровне и в России. Полезно было бы также конкретизировать процедуру и последствия преодоления вето Президента, в том числе и постатейных возражений при общей положительной оценке проекта. На наш взгляд, применение постатейного вето оказало бы общее положительное воздействие на улучшение законодательного процесса, на деловые контакты представителей парламента, главы государства и Правительства. Сейчас на практике при обсуждении предложения Президента об изменении конкретного положения (статьи) закона участники согласительной комиссии нередко выходят за пределы соответствующей статьи и существенно меняют содержание других статей, по которым ранее у Президента возражений не было. Выход за рамки содержания вето чаще всего инициируется стороной, которая настаивает на учете своих замечаний, зная практику консенсуса. Такие методы согласования в принципе недопустимы, исключение возможно лишь в том случае, если содержание президентской редакционной поправки затрагивает и другие положения закона, в которые не были своевременно внесены соответствующие уточнения. Имеются в виду поправки чаще всего вторичного (юридико-технического) характера.

Анализируя причины отклонения Президентом законов, можно выделить в этом ряду несколько основных групп:

а) правовые, возникающие из-за несоблюдения и разной интерпретации парламентом и Президентом положений Конституции и федеральных законов. В отдельную группу можно включить многочисленные нарушения юридико-технического характера;

б) политические и социально-экономические, связанные с разным пониманием Президентом и парламентом направлений реформирования власти и экономики;

в) процессуальные и технологические, порождаемые несовершенством законодательного процесса, отсутствием четкой координации законотворческой работы, а также несоблюдением регламентных норм;

г) организационно-управленческие, возникающие из-за отсутствия контроля за исполнением законов и ответственности исполнителей за их несоблюдение.

Наиболее типичными недостатками, послужившими причиной отклонения федеральных законов, чаще всего являются:

- несогласие Президента с одним из положений принятого Государственной Думой закона;

- противоречие (несоответствие) отклоняемого закона Конституции, кодексам и другим законам;

- несоответствие закона правилам законодательной техники;

- отсутствие при внесении законопроекта в Государственную Думу заключения Правительства по поводу расходов, покрываемых за счет бюджета;

- невнимание к поправкам Совета Федерации, предлагавшимся после принятия закона в первом чтении.

Этот перечень оснований можно было бы продолжить, указав на:

- внутреннюю противоречивость закона, что делает затруднительным его применение;

- декларативный или порученческий характер отдельных статей (например, указывается, что статьи федерального закона содержат не нормы права, а поручения в адрес органов исполнительной власти);

- недоработки концептуального характера.

- противоречие (несоответствие) принятого закона федеральному бюджету на текущий год;

- ссылки в федеральном законе на другой закон, который еще не одобрен Советом Федерации и не подписан Президентом.

С правовых позиций наиболее актуальными являются причины отклонения федеральных законов, обусловленные нарушения федеральной Конституции. Здесь мотивы отклонения имеют нередко доктринальный характер, ориентируя законодателей и разработчиков, прежде всего на безусловное соблюдение и реализацию конституционных принципов, поиск оптимальных путей разграничения компетенции федеральных органов, органов власти субъектов РФ и местного самоуправления. По-прежнему серьезные трудности для развития российской правовой системы представляет размежевание сфер действия законодательства Федерации и ее субъектов. Президент неоднократно отклонял принятые парламентом законы по причине вторжения федеральных органов власти в полномочия субъектов Российской Федерации. Для сближения и гармонизации регионального законодательства в этой области представляется целесообразным шире практиковать подготовку проектов унифицированных модельных актов, которые затем на добровольной основе принимались бы местными властями. Так, в настоящее время по инициативе Центризбиркома уже завершена разработка пакета модельных избирательных законов для субъектов Российской Федерации. Политический фактор преобладает при отклонении, как правило, основополагающих законов (например, Земельного кодекса, федерального конституционного закона о Правительстве и других актов), вызывающих широкий общественный резонанс. Вместе с тем несогласие Президента по политическим мотивам чаще всего проявляется не столь прямолинейно, а "тонет" в перечислении многочисленных юридико-технических изъянов, которые давно стали своего рода ахиллесовой пятой отечественного правотворчества. Кстати, порой и в законах, подписанных Президентом, остается немало неточностей и противоречий, а небрежности в понятийном аппарате оказываются гораздо серьезнее тех изъянов, по причине которых Президент отклоняет другие законы. В основе ряда возражений Президента по блоку социальных законов лежит его несогласие с применением намечаемых мер. И все-таки главной причиной отклонения законов Президентом по-прежнему остается их слабая юридическая проработка. В целях повышения качества принимаемых законов и объединения усилий всех участников законодательного процесса было бы полезно определить на законодательном уровне роль правовой экспертизы при прохождении трех чтений закона в Госдуме, повысить роль соответствующих правовых служб.

Для обеспечения нормального рабочего взаимодействия парламента, Президента и Правительства в законодательном процессе замечания Президента принципиального характера должны быть, как правило, предметом обсуждения уже на первом чтении законопроекта, когда одобряется концепция будущего закона, а не после его принятия Госдумой и одобрения Советом Федерации. Правовая служба Президента, представитель Президента в Государственной Думе обязаны своевременно информировать Президента о ходе рассмотрения депутатами законопроектов, а палаты Федерального Собрания, соответственно, о замечаниях Президента по ним.

Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации должны предусматривать жесткие требования к юридической проработке законопроектов и полностью корреспондироваться в этой части с положениями о законотворческой работе Правительства и Президента. Практика показывает, что замечания Правового управления Государственной Думы, неучтенные депутатами при рассмотрении законопроекта, затем нередко воспроизводятся Президентом при отклонении им того или иного закона. И это естественно, ведь требования к юридико-технической проработке акта везде должны быть одинаковы. Таким образом, скрупулезная юридическая проработка законопроекта на этапах первого и второго чтения депутатами, экспертами научных учреждений, аппаратом Президента и Правительства дает возможность повысить его качество и как следствие уменьшить вероятность наложения вето Президентом, по крайней мере, по причинам несоответствия Конституции и юридико-технических погрешностей. Но для этого необходимо обеспечить обязательность проведения авторитетной юридической экспертизы по проекту и рассмотрение ее результатов непосредственно на заседании палаты при обсуждении проекта.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

I. Правовые акты

1 Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, с учетом изменений статьи 65, внесенных Указами Президента РФ от 09.01.1996 № 20, от 10.02.1996 № 173, от 09.06.2001 № 679, от 25.07.2003 № 841, Федеральными конституционными законами от 25.03.2004 № 1-ФКЗ, от 14.10.2005 № 6-ФКЗ, от 12.07.2006 № 2-ФКЗ, от 30.12.2006 № 6-ФКЗ, от 21.07.2007 № 5-ФКЗ; Законами РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12. 2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ // Российская газета. 1993. 25 декабря; Собрание законодательства РФ. 1996, № 3, ст. 152; № 7, ст. 676; 2001, № 24, ст. 2421; 2003, № 30, ст. 3051; 2004, № 13, ст. 1110; 2005, № 42, ст. 4212; 2006, № 29, ст. 3119; 2007, № 1 (1 ч.), ст. 1; 2007, № 30, ст. 3745; 2009, № 4 ст. 445.

2 Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года N 10-П по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции РФ // СЗ РФ. 1996. N 18. Ст.2253.

3 Пocтaнoвлeниe Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 года N 11-П по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом РФ, между Государственной Думой и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1879.

4 Указ Президента РФ от 13 апреля 1996 г. N 549 "Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе" (с изм. от 15 мая, 6 октября, 24 декабря 1997 г., 4 марта 1998 г.)

II. Специальная литература

5 Исаков В. Подготовка и принятие законов в правовом государстве: российские проблемы и решения // Российская юстиция, 1997, N 7.С.72.

6 Законотворчество в Российской Федерации: Научно-практич. и метод. пособ. / Под. ред. А.С. Пиголкина. - М., 2000. - С.241.

7 Сахаров Н. А. Институт президентства в современном мире. М., 1994. С. 113.

8 Звягин Ю. Г. Право безотлагательного вето Президента - на весах конституционного правосудия. Заметки с заседания Суда // Журнал российского права. 1998. N 6. С.48-50.

9 Звягин Ю. Г. Право безотлагательного вето Президента - на весах конституционного правосудия. Заметки с заседания Суда // Журнал российского права. 1998. N 6. С.48-50.См., например: Жаров С. И. Почему голосование стало предметом спора? // Журнал российского права. 1998. N 7. С. 58-60; Котков А. С. Почему решают за депутата // Журнал российского права. 1998. N 10/11. С. 120-124; Крылов Б. C. Мнение ученого // Журнал российского права. 1998. N 10/11. С.124-127; Котенков А. А. Актуальные проблемы взаимоотношений Президента РФ и Государственной Думы Федерального Собрания РФ в законодательном процессе // Государство и право. 1998. N 10. С.15-17.