Организация местного самоуправления

1

Размещено на http://www.allbest.ru/

План

Введение

1. Особенности организации местного самоуправления

2. Территориальная организация местного самоуправления

3. Экономические основы местного самоуправления

4. Правовые основы местного самоуправления

Заключение

Список литературы

Введение

Важнейшей задачей нынешнего этапа развития российской государственности является претворение в жизнь конституционных принципов формирования и развития местного самоуправления, становление новой системы взаимоотношений федеральных, региональных и местных органов власти.

Местное самоуправление на протяжении вот уже нескольких лет подвергается пристальному вниманию со стороны многочисленных исследований, что связано с принятием в 1993 году новой Конституции РФ и необходимостью формирования нового уровня законодательства - регионального.

Развитие местной, муниципальной демократии, создание оптимальной и эффективной системы местного самоуправления -- необходимое условие обретения Россией качеств правового демократического государства.

Понятие «местное самоуправление» отражает комплексное и многообразное явление, которое порождает различные подходы к его исследованию. Местное самоуправление можно рассматривать и в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который определяет систему управления демократического правового государства, и в качестве одной из демократических основ системы управления Российской федерацией (ст. 3.12, гл. 8 Конституции РФ).

Местное самоуправление -- глубоко демократический институт российской государственности. Конституция РФ 1993 г. выделяет отдельную сферу гражданской самостоятельности и активности, определяя, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, а действуют самостоятельно и несут ответственность перед населением и представляют собой не только сферу самоорганизации жителей, но и специфический уровень власти.

В Послании Президента Федеральному Собранию в 2004 году прозвучало следующее: местное самоуправление -- не только сфера самоорганизации населения, но и специфический уровень власти. Данная характеристика означает, что деятельность местного самоуправления и его органов имеет властный характер, т. е. сопряжено с применением в необходимых случаях принуждения, акты его органов обязательны для исполнения. Государственно-властная деятельность и осуществление местного самоуправления -- это функционирование не антиподов, а родственных институтов.

Чтобы данная система работала чётко и слаженно, большое значение имеет правильный, отвечающий современному уровню страны, набор принципов построения и функционирования системы местной власти. Вот почему избранная тема исследования является чрезвычайно актуальной в современный период, как в теоретическом, так и в практическом отношении.

1. Особенности организации местного самоуправления

Важнейшим условием эффективности местного самоуправления является его организационная структура, которая должна соответствовать задачам и функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных, региональных и государственных интересов.

Отдельная глава Конституции полностью посвящена организации местного самоуправления в Российской Федерации (гл.8). В данной главе устанавливаются основные формы и способы осуществления местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, основные полномочия органов местного самоуправления. В ст. 130 Конституции констатируется, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Конституция прямо указывает такие полномочия местного самоуправления, как:

1) владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью;

2) формирование, утверждение и использование местного бюджета;

3) установление местных налогов и сборов;

4) осуществление охраны общественного порядка.

Наряду с термином «полномочия» в отечественном законодательстве употребляется категория «компетенция». Понятие «компетенция» произошло от лат. сompetio - «добиваюсь, соответствую, подхожу»- совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного органа или должностного лица, определяющих его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления). Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. М.:ИНФРА-М, 2004.

Компетенция - это содержание и объем властных правомочий, которые имеет орган власти или его должностное лицо и которые фиксируются в соответствующем юридическом документе. Алексеев С.С. Государство и право. С.41.

Ведущим принципом определения полномочий в системе местного самоуправления определён многоуровневый подход. При этом Федеральным Законом «О местном самоуправлении» 2003 года определены сферы:

исключительной компетенции органов местного самоуправления (перечень собственных полномочий органов местного самоуправления указывается в ст.17 указанного Закона);

совместной компетенции с другими органами местной и государственной власти;

делегированные полномочия (отдельные государственные полномочия, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств - ст.132 Конституции РФ, гл.4 Закона «О местном самоуправлении» 2003года).

В свою очередь собственные полномочия органов местного самоуправления условно можно разделить на 2 блока: Муниципальное право. Учеб. пособие / Под ред. Чаннова С.Е. М.:2007. С. 81.

1) полномочия по решению вопросов организации органов местного самоуправления (формирования указанных органов, территориальной организации и др.);

2) полномочия по решению вопросов местного значения.

Полномочия, осуществляемые органами местного самоуправления, подразделяют на:

1) полномочия общего характера (определяют задачи, направления работы органов местного самоуправления);

2) полномочия конкретного характера (всегда связаны с решением определенных вопросов текущего и оперативного управления, обеспечивая вместе с тем и реализацию полномочий общего характера органов местного самоуправления). Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.:2006. С. 492-493.

Вопрос о полномочиях органов местного самоуправления чрезвычайно важен, требует глубокого теоретического и практического изучения и эффективного законодательного регулирования.

Полномочия местного самоуправления можно определить как закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления в конкретных сферах жизнедеятельности на территории муниципальных образований. Муниципальное право. Учеб. пособие / Под ред. Чаннова С.Е. М.:2007. С. 79.

Первым составным элементом компетенции органов местного самоуправления являются предметы его ведения. Следует отметить, что термин «предметы ведения» законодательно закрепляется в настоящее время лишь для органов государственной власти. В отношении органов местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ (ст.130) применена другая конструкция. Сферы общественных отношений, в которых органы местного самоуправления имеют властные полномочия, определяются как «вопросы местного значения».

Предметы ведения более стабильный элемент в понятии компетенции администрации. Речь идёт, прежде всего, о различных сторонах (областях) местной жизни, вопросах местного значения, а также об отдельных вопросах государственного значения, переданных органам местного самоуправления в силу ст. 132 Конституции Российской Федерации. В Законе о местном самоуправлении 2003г. определено, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, т.е. вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Это поможет исправить ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями миллионный город и поселение с числом жителей в несколько сотен человек обладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов.

Вторым элементом являются властные полномочия -- главное содержание компетенции органов местного самоуправления, элемент более динамичный в этом понятии. Реализуя их органы местного самоуправления управляют территорией округа в соответствии с программами, определёнными представительным органом или сходом граждан. Таким образом, полномочия -- главное юридическое средство, с помощью которого администрация выполняет функции органа местного самоуправления; пределы возможностей органа в той или иной сфере общественных отношений.

Наличие у органов местного самоуправления полномочий на совершение определённого вида местных действий и есть самый существенный признак их юридической компетенции в данных общественных отношениях.

Содержание понятия о полномочиях органов местного самоуправления не исчерпывается такими компонентами, как предметы ведения и властные полномочия. Требует характеристики ещё один элемент компетенции -- это обязанности органов местного самоуправления.

Большинство прав органов местного самоуправления как и органов государства, в отличие от прав граждан, является одновременно и их обязанностями. Осуществление органом своих полномочий является его обязанностью перед местным сообществом, а в отдельных случаях -- перед органами государственной власти.

Иногда полномочия органов рассматриваются как единство прав и обязанностей. Понимание права как обязанности по сути дела означает, что одно и то же действие органа по отношению к одним субъектам выступает в качестве права, по отношению к другим субъектам (местному сообществу) в качестве обязанности.

Вопрос о полномочиях органов системы местного самоуправления является одним из самых важных и, в то же время, самых трудноразрешимых вопросов.

«Полномочия главы местной администрации закреплены как его собственная компетенция и, следовательно, обозначена его личная ответственность за её осуществление, за принятие соответствующих постановлений».¹ Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местных Советов. М. 1990, с.27-31.

Организационные основы местного самоуправления - это комплекс вопросов, связанных с определением структуры и наименования органов и должностных лиц местного самоуправления, их статуса, порядка формирования, компетенции, разграничения полномочий между ними, системы взаимоотношений, порядка принятия решений, методов разрешения противоречий, порядка прекращения полномочий. Система муниципального управления: учебник для вузов / Под ред. В.Б. Зотова. М., 2006. С. 18.

На организационную структуру влияют многие факторы, в том числе: кадры, их квалификация и компетентность, стиль управленческой деятельности и техническое оснащение, объём циркулирующей информации, организация труда и психологический климат, характер взаимосвязей между подразделениями местной администрации. Однако главным структурообразующим фактором являются функции органа. Структура должна быть максимально приближена к тем функциям и полномочиям, которые возложены на местную администрацию. Сопоставление же предметов ведения и исполнительного аппарата, закреплённых в Законе «О местном самоуправлении в Российской Федерации» с его структурой свидетельствуют о том, что ряд важных сфер деятельности многих местных администраций не обеспечен соответствующей организационной структурой. И, прежде всего, следует отметить отрасли, связанные с обслуживанием населения: медицинским, торговым, бытовым, транспортным.

Кроме штатного исполнительного аппарата при главе местной администрации могут создаваться совещательные общественные органы (коллегии, Советы). Коллегия создаётся в целях всестороннего предварительного обсуждения наиболее важных вопросов, входящих в компетенцию местной администрации. Состав и порядок деятельности коллегии закрепляется в регламенте местной администрации.

Для координации территориального, производственного и общественного самоуправления при главе местной администрации целесообразно создавать: Совет директоров, Совет предпринимателей, Совет руководителей и координаторов политических партий, общественных движений и иных объединений граждан (Общественная палата).

Существенным недостатком существующих структур местных администраций, является чрезмерное дробление подотчётных им органов. Они, по сути дела, повторяют структуру центральных ведомств, только в минимальном варианте. А это порождает ведомственную обособленность, затрудняет комплексное развитие отраслей, ведёт к дублированию, лишним затратам сил и средств, приводит к нарушению единства целей и задач всего механизма управления.

Анализ ряда рассмотренных структур свидетельствует о том, что органы и другие структурные подразделения местной администрации имеют самые различные наименования (управления, отделы, департаменты, комитеты и т.д.), применяемые без каких-либо научно обоснованных критериев и вносящие путаницу и непонимание у большинства населения.

Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные монополии, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, а также осуществляя решения, принятые органами государственной власти, оказывая в соответствии с законом содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне.

Население решает вопросы местного значения через органы местного самоуправления. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации согласно ст. 34 Федерального закона является обязательным. Закон предусматривает возможность включения в структуру органов местного самоуправления также других органов и должностных лиц местного самоуправления. При этом он прямо называет некоторые из этих органов и должностных лиц, устанавливая порядок их избрания (назначения). К ним относятся:

а) контрольный орган (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т.п.), формируемый непосредственно населением на муниципальных выборах или представительным органом в соответствии с уставом муниципального образования;

б) глава местной администрации, назначаемый на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.

Федеральный закон о местном самоуправлении содержит положения, определяющие порядок решения вопроса об определении структуры органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях и в случае преобразования существующего муниципального образования. В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;

2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

Говоря об обязательности решений, принятых на местных референдумах, необходимо указать на Постановление Конституционного Суда РФ от 10.06.1998г., в котором сказано, что народ не только конституирует органы местного самоуправления и легитимирует их полномочия, но и контролирует в предусмотренных законом формах их деятельность… Запретом выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления не ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в установленных законом формах… Федеральный законодатель вправе и обязан предусмотреть необходимые правовые, включая судебные, гарантии соответствия принимаемых на референдуме субъекта РФ решений Конституции РФ и федеральному закону (п.5 ст.61 Данным пунктом предусматривается возможность отмены решения, принятого на референдуме, в судебном порядке. Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации») Постановление Конституционного Суда РФ от 10.06.1998г. №17-П «По делу о проверке конституционности положений п.6 ст.4, подп. «а» п.3 и п.4 ст.13, п.3 ст.19, п.2 ст.58 Федерального закона от 19.09.1997г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание Законодательства РФ.1998, №25. С. 5469.

Муниципальные образования, определяя структуру органов местного самоуправления и закрепляя ее в своих уставах, регулируют и другие вопросы организационной основы осуществления местного самоуправления. В уставах муниципальных образований с учетом требований федерального законодательства, законов субъектов Федерации определяются также такие организационные вопросы, как:

- порядок формирования, наименование, подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

- срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

- регламентация муниципальной службы;

- виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

- формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления, и др.

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с Уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения, перечень которых дан в главе 3 Федерального закона.

Анализ законодательства, закрепляющий правовой статус органов местного самоуправления, позволяет говорить о нём как о весьма своеобразном формировании, которому присущи признаки как негосударственной, так и государственной организации. Как негосударственное формирование оно характеризуется тем, что, во-первых, не входит в систему органов государственного управления и, следовательно, во-вторых, не является органом государственного управления; в-третьих, не выступает в своей деятельности от имени государства; в-четвертых, выражает интересы местного населения. Тем не менее, орган местного самоуправления наделён соответствующим комплексом полномочий властно-распорядительного характера для решения вопросов, имеющих местное значение. Без наличия таких полномочий он был бы неспособен управлять подведомственной территорией, оказывать соответствующее влияние не только на муниципальные предприятия, учреждения, организации, но и иные, в том числе государственные и находящиеся в иной собственности, расположенные на его территории. Из большого комплекса его полномочий некоторые из них свойственны органам государственного управления.

Иллюстрацией такого необычного явления может служить право органа местного самоуправления осуществлять государственный контроль за использованием и охраной земель, принимать решения о наложении штрафов за ущерб, причинённый природной среде, налагать административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершённые ими административные правонарушения.

Таким образом, органу местного самоуправления присущи признаки и негосударственной и государственной организации. Отсюда можно сделать также вывод о том, что в местном самоуправлении два начала: государственное и общественное. Первое проявляется в деятельности местной администрации, местных представительных органов, второе -- в деятельности органов территориального общественного самоуправления, а также функционировании различных форм непосредственной демократии Кармалицкий А. А. К вопросу о местной администрации как органе управления. // Вестник МГУ. Серия II. «Право». 1993, №3, с.25..

Прежнее законодательство устанавливало положение, в соответствии с которым местная администрация подотчётна соответствующему представительному органу власти, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. При этом делалось существенное уточнение в пределах их компетенции.

2. Территориальная организация местного самоуправления

местный самоуправление правовой нормативный

Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.:2006. С. 291. Местное самоуправление осуществляется в отграниченных территориальных единицах, которые называются муниципальными образованиями. Наличие территории является одним из необходимых элементов статуса муниципального образования, поскольку местное самоуправление осуществляется только в его территориальных пределах.

В соответствие со ст.131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, а также на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Конституционные положения о территориях муниципальных образований развиваются в действующем законодательстве. Порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ определяется законодательством субъектов РФ с учетом мнения населения.

Границы муниципальных образований могут не совпадать с границами административно-территориальных единиц субъекта РФ. Логика здесь такова, что целевое назначение муниципальных образований и административно-территориальных единиц различно. Деление на муниципальные образования предусматривает создание необходимых условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Деление же на административно-территориальные единицы осуществляется ради более эффективного осуществления полномочий государственной власти через свои территориальные органы.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 03 ноября 1997г. указывает, что территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических, иных местных традиций. Постановление Конституционного Суда РФ от 03.11.1997г. №15-П «По делу о проверке конституционности п.1 ст.2 Федерального закона от 26.11.1996г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда» // Собрание Законодательства от 10.11.1997г. №45. С. 5241.

При установлении размеров территории каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположные тенденции.

Первая - приближение местной власти к населению. Определяющим фактором является наличие местного сообщества, в интересах которого и осуществляется местное самоуправление. Интересы местного сообщества диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления: Система муниципального управления: учебник для вузов / Под ред. В.Б. Зотова. М., 2006. С. 41 - 42.

1) принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения;

2) принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению, требующий максимально возможной ограниченности территории, что позволяет населению оперативно реагировать на действия местной власти;

3) принцип транспортной (пешеходной) доступности органов местного самоуправления для граждан в течение рабочего дня. Данный принцип в соответствии с законами субъектов РФ может не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Вторая, противоположная, тенденция - укрупнение самоуправляемых единиц, обеспечивающее на территории муниципального образования необходимый экономический потенциал, развитую инженерную и социальную инфраструктуру

Действие отмеченных противоположных тенденций предопределяет целесообразность муниципальных образований разных типов, решающих разные вопросы местного значения.

Тенденцией начала 2000-х стало укрупнение муниципальных образований в субъектах РФ и переход от поселенческой к районной модели. Так, в указанный период общая численность муниципальных образований в России сократилась с 13,5 до 11,5 тыс. В результате проведенной реформы территориальной организации местного самоуправления 2003г. сейчас в России около 24,4 тыс. муниципальных образований.

Новый Закон о местном самоуправлении 2003г. кардинально меняет территориальную организацию местного самоуправления. Во-первых, Закон содержит норму об осуществлении местного самоуправления на всей территории России, причем оговорка по поводу ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления касается не территорий, а целей, в которых это ограничение допускается. Таким образом, вся территория Российской Федерации должна быть «покрыта» муниципальными образованиями. Это существенно, так как теоретически возможна модель территориальной организации местного самоуправления, при которой в границы муниципальных образований включаются населенные пункты с небольшой прилегающей территорией, а вся остальная территория остается под управлением органов государственной власти.

Во-вторых, в зависимости от территориальной организации Закон закрепляет пять видов муниципальных образований: сельское, городское поселения, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения. Законодатель дает возможность населению создавать муниципальные образования, отличающиеся друг от друга не только количественными характеристиками (площадью территории, численностью населения), но и качественными показателями (уровнем социально-экономического развития, финансовым потенциалом, наличием объектов государственной и муниципальной собственности).

В-третьих, Закон закрепляет двухзвенную территориальную организацию местного самоуправления. Нижнее звено - городские и сельские поселения, верхнее - муниципальные районы. Исходя из этого одним из главных признаков, отличающих поселение от района, является состав территории: территории поселений включают территории населенных пунктов, а муниципальные районы - территории поселений, являющихся муниципальными образованиями.

Законодательной новеллой является возможность создания городского округа, территория которого не входит в состав территории муниципального района. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии социальной, транспортной, иной инфраструктуры.

Территориальная организация местного самоуправления основывается на определенных принципах. Принципы территориальной организации местного самоуправления - законодательно закрепленные положения и требования, в соответствии с которыми определяются порядок образования и преобразования муниципальных образований, состав территории муниципальных образований, а также порядок установления и изменения их границ. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.:2006. С. 302.

Рассмотрим данные принципы более подробно.

1. Принципы, определяющие порядок образования и преобразования муниципальных образований:

а) местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

б) сочетание поселенческого и территориального принципов при формировании муниципальных образований.

в) двухуровневая территориальная организация местного самоуправления в границах муниципального района. Закон 2003 года прямо предусматривает обязательность двухуровневой территориальной организации местного самоуправления в муниципальном районе, выделяя при этом вопросы не только местного значения межпоселенческого характера, но и вопросы межпоселенческого характера, относя их к компетенции муниципального района (ст.2). Возможность двухуровневой организации местного самоуправления в городах Закон не предусматривает.

г) участие населения в принятии решений по вопросам преобразования муниципальных образований. Этот принцип обеспечивается правом населения, во-первых, выступить с инициативой преобразования муниципального образования и, во-вторых, выражать свое мнение по вопросу преобразования муниципального образования путем голосования (в порядке, предусмотренном для проведения местного референдума) либо на сходах граждан.

д) учет численности населения при образовании сельского поселения. Муниципальное образование определяется как населенная территория, а, значит, квалифицирующим признаком муниципального образования является наличие населения. Численность населения является очень важным фактором. В состав территории сельского поселения согласно Закону о местном самоуправлении могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территорий с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территорий с высокой плотностью населения - менее 3000 человек). На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. В этом случае органы местного самоуправления муниципального района осуществляют в данном населенном пункте все полномочия органов местного самоуправления поселения.

е) наделение законами субъектов РФ соответствующих муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района, внутригородского муниципального образования. Федеральный закон 2003г. устанавливает требования и критерии, которыми должны руководствоваться субъекты Федерации, решая вопросы образования и преобразования муниципальных образований. Закон подробно регулирует порядок образования и преобразования муниципальных образований, следуя которому субъекты Федерации решают вопросы образования и преобразования муниципальных образований, наделения их соответствующим статусом.

2. Принципы, определяющие порядок установления и изменения границ муниципальных образований.

а) территория субъекта Федерации разграничивается между поселениями

б) установление границ сельского поселения (в состав которого входят два и более населенных пункта), а также муниципального района, как правило, с учетом пешеходной (транспортной) доступности.

в) целостность территории муниципального образования. Этот принцип предполагает, что территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

г) учет мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований.

д) учет исторических, местных традиций, необходимости создания условий для решения соответствующих вопросов местного значения, развития муниципального образования.

е) установление и изменение границ муниципальных образований законами субъектов Федерации, которые должны руководствоваться требованиями, предусмотренными Федеральным законом 2003г.

3. Экономические основы местного самоуправления

Для осуществления местного самоуправления необходимы соответствующие экономические условия, создающие предпосылки децентрализации власти и обеспечивающие возможность самостоятельного решения органами самоуправления вопросов местного значения. Достижению этих целей способствует закрепление за органами местного самоуправления соответствующей экономической и финансовой базы.

Экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и управлением муниципальной собственностью, средствами местных бюджетов, а также реализацией имущественных прав муниципальных образований. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.:2006. С. 415. Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальное имущество, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное органам местного самоуправления, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения, природные ресурсы (земля, её недра, воды, леса, растительный и животный мир) в границах территории местного самоуправления.

Важнейшей составляющей экономической основы местного самоуправления, а также источником для пополнения финансовых ресурсов является муниципальная собственность.

Муниципальная собственность - имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям и др. муниципальным образованиям. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1998. С. 249.

Следует отметить, что с принятием Закона о местном самоуправлении 2003г. произошли значительные изменения в нормах, которые устанавливают статус муниципальной собственности. В ч.1-4 ст.50 данного Закона перечислено имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований, поселений, муниципальных районов и городских округов. Состав имущества, которое может находиться у муниципалитетов, зависит от перечня вопросов, находящихся в ведении муниципального образования, поэтому перечень имущества городского округа шире, чем у поселений и муниципальных районов. Указанный Закон дает закрытый перечень муниципального имущества, в соответствии с которым в собственности муниципальных образований может находиться:

1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Если у муниципального образования возникают права собственности на иное имущество, это имущество должно быть перепрофилировано или отчуждено.

Если предстоит продажа муниципальной собственности высокой стоимости, то решение этого вопроса выносится на местный референдум. Согласно нормам Закона о местном самоуправлении 2003г. это право реализуется только органами местного самоуправления, но только в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. При этом представительные органы устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом, а исполнительные органы непосредственно владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом, в том числе через учреждение и наделение полномочиями компетентных организаций (ст.35 указанного Закона).

Реализуя право распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, органы местного самоуправления вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование юридическим лицам и гражданам, сдавать в аренду, передавать, отчуждать в установленном порядке, определять в договорах и соглашениях условия использования продаваемых или передаваемых в пользование объектов.

Муниципальная собственность защищается государством равным образом с другими формами собственности Фадеев В. И. Муниципальное право России. М. Юрист. 1994, с.78..

Органы местного самоуправления наделены правом самостоятельно разрабатывать, утверждать и исполнять бюджеты соответствующих территорий.

Разработка и реализация планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований тесно взаимосвязаны с бюджетным процессом: формированием, утверждением и исполнением местного бюджета, ибо социально-экономическое развитие территории предполагает наличие соответствующих средств и ресурсов, включая и финансовые.

Конституция Российской Федерации (ст. 132) закрепляет право органов местного самоуправления формировать, утверждать и исполнять местный бюджет.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет роль органов местного самоуправления в бюджетном процессе муниципальных образований. Согласно ст.52 Закона органы местного самоуправления должны обеспечивать:

1) сбалансированность местных бюджетов;

2) соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений;

3) соблюдение установленных федеральными законами требований к осуществлению бюджетного процесса;

4) соблюдение установленных федеральными законами требований к размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Действующее федеральное законодательство хотя и предоставило органам местного самоуправления право самостоятельного формирования своих бюджетов и за счет их доходной части решения социальных задач, однако объем и направления движения финансовых потоков для наполнения этой доходной части органам местного самоуправления оказались неподконтрольны.

В соответствии с Федеральным законом «О финансовых основах в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления и другие финансовые средства О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 25 сентября 1997, № 126-ФЗ // СЗРФ, 1997, № 39, ст. 64..

Ч. 1 ст.52 Закона о местном самоуправлении 2003 года и ст.14 Бюджетного кодекса РФ гласят, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, настоящим Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. Доходы местных бюджетов формируются за счёт собственных доходов, доходов от региональных и федеральных налогов и сборов, а также доходов в виде финансовой помощи в различных формах (дотации, субвенции, доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности, добровольные пожертвования и др.).

Местный бюджет - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования. Конституционное право России: учеб./ Под ред. А.Е. Постникова. М., 2007. С. 491.

Местный бюджет имеет доходную и расходную части.

Доходная часть местных бюджетов образуется из двух составляющих: налоговые и неналоговые доходы.

Органы местного самоуправления обладают правом определять в установленном порядке в пределах имеющихся средств дополнительные льготы и пособия, а также в пределах имеющихся средств производить иные затраты на оказание помощи отдельным категориям населения, образовывать в пределах объёма доходов своего бюджета резервные и целевые фонды; объединять на договорной основе средства своего бюджета со средствами иных бюджетов, а также предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и граждан для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов производственного и непроизводственного назначения.

К полномочиям органов местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере относятся также: право выпускать муниципальные займы и ценные бумаги, связанные с этими займами, которые органы местного самоуправления выпускают при недостаточности средств для финансового обеспечения местных программ, строительства муниципальных объектов.

Органы местного самоуправления имеют право регулировать все вопросы бюджетного процесса, распределения доходов а разграничения полномочий по осуществлению по осуществлению расходов между различными местными бюджетами, определения условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов и определения порядка осуществления муниципальных заимствований. В то же время Закон о местном самоуправлении предусматривает, что в местных бюджетах раздельно учитываются доходы и расходы, направленные на решение вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные органами государственной власти для выполнения отдельных государственных полномочий.

В соответствии с ч.10 ст.35 указанного выше Закона утверждение местного бюджета относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Исполнить бюджет - значит, обеспечить полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и профинансировать все запланированные бюджетом расходы. Ст. 132 Конституции РФ и ст. 52 Закона о местном самоуправлении устанавливают, что органы местного самоуправления самостоятельно исполняют местный бюджет. Органы муниципального финансового контроля осуществляют контроль за исполнением местных бюджетов. В муниципальных образованиях могут создаваться специальные контрольные органы муниципального образования. Они образуются в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Органы местного самоуправления представляют федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов РФ сведения об исполнении местных бюджетов, т.е. органы местного самоуправления должны отчитываться перед государственными органами. Такое положение не соответствует ст.132 Конституции РФ. Представляется, что такое требование можно применить только в части финансирования отдельных государственных полномочий. Отчет об исполнении местного бюджета органы местного самоуправления должны представлять населению муниципального образования через публичные слушания и средства массовой информации.

4. Правовые основы местного самоуправления

Правовое регулирование местного самоуправления в России относится к предметам ведения субъектов Федерации. К совместному ведению Федерации и субъектов РФ относится лишь установление общих принципов системы местного самоуправления (п. «и» ст.72 Конституции РФ).

Правовая основа местного самоуправления - это совокупность различных нормативных правовых актов и отдельных правовых норм, регулирующих вопросы местного самоуправления. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление. М., 2003. С.254-255.

Правовую основу местного самоуправления составляют: международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003 года с последующими изменениями и дополнениями, другие федеральные законы; конституции, уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, а также Уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Кроме того, составной частью правовой основы местного самоуправления в российской Федерации можно по существу считать Европейскую Хартию о местном самоуправлении: её основные принципы и положения нашли отражение российском законодательстве о местном самоуправлении Собрание законодательства Российской федерации 1996, №8, с.743.. Россия подписала Хартию 28.02.1996г. и ратифицировала ее 05.05.1998г.

Сохраняют своё действие и некоторые Указы Президента, принятые им по вопросам местного самоуправления в 1993 году Сборник актов Президента и Правительства РФ. 1993, №41,44,52; Васильев В. Чей монастырь того и устав? // Российская Федерация. 1994, №5, с. 17; Котенков А. Первый закон о власти. // Российская федерация. 1995, №20, с. 28; Пойдём вперёд или повернём вспять? // Российская Федерация. 1997, №22, с. 12..

Необходимым элементом правовой основы местного самоуправления является устав муниципальных образований, в котором на основе Федерального законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении определяется организация и форма осуществления местного самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальное, финансово-экономическая основы, а также содержатся положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Большой объём в правовой основе местного самоуправления занимают локальные акты. Сегодня они очень разрозненны, в силу чего их трудно применять, вот почему значительный интерес представляет предложение Е. Шугриной о создании муниципального Кодекса, который может распространяться по подписке и по официальной рассылке Шугрина Е. Муниципальный Кодекс. Почему он необходим. // Российская Федерация, 1996, № 12, с.44.

Важнейшим и необходимым условием полного и эффективного осуществления задач и функций местного самоуправления является принцип государственных гарантий прав местного самоуправления. Система гарантий прав местного самоуправления, закрепляемая муниципальным правом, охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту. Она включает: общие гарантии, к которым относится экономические, политические и специальные (собственно юридические) гарантии.

Политические гарантии местного самоуправления -- это политико-правовой режим нашего государства: система государственной власти, основанная на принципах разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ; народовластие, осуществляемое на основе политического и идеологического многообразия непосредственно народом, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий; полнота и гарантированность основных прав и свобод человека и гражданина и др.

Специальные (юридические) гарантии местного самоуправления - правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления, которые установлены как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Кроме того, надо иметь в виду, что органы местного самоуправления принимают собственные нормативные акты, которые также содержат правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления (положения, Уставы муниципальных образований и др.).

Целевое назначение гарантий состоит в том, чтобы обеспечить правовыми средствами организационную и материально-финансовую самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения; защиту прав местного самоуправления и создание благоприятных возможностей для их наиболее полной реализации. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.:2006. С. 636-637.

Гарантиями организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в системе управления обществом и государством являются:

закрепляемое статьёй 12 Конституции Российской Федерации положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

конституционное положение о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131). Следовательно, население вправе непосредственно (например, путём референдума), а также через выборные органы местного самоуправления определять формы и пути реализации местного самоуправления, его организационную структуру и процедуры деятельности.

Статья 131 Конституции РФ даёт основания полагать, что население (органа местного самоуправления) вправе самостоятельно решать вопросы о количественном составе представительных органов местного самоуправления, о количестве представителей (депутатов), работающих на постоянной основе.

Общие принципы организации и гарантии местного самоуправления, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации и федеральными законами не могут быть ограничены какими-либо органами государственной власти. В соответствии со ст. 4 Конституции Российской Федерации федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, ст. 133 Конституции РФ прямо устанавливает запрет на ограничение прав местного самоуправления, закрепленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Важнейшей общей гарантией, обеспечивающей самостоятельность местного самоуправления, выступает закрепляемая законодательством финансово-экономическая база местного самоуправления.

Финансовая самостоятельность местного самоуправления обеспечивается Конституцией Российской Федерации и законодательством РФ и субъектов федерации, в виде самостоятельных местных бюджетов; самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы; образовывать внебюджетные фонды; пользоваться кредитами на договорных началах; выпускать местные займы; получать дотации и субвенции из бюджета вышестоящего территориального уровня и ряда других.

Особую роль в системе гарантий, обеспечивающих правовую защиту местного самоуправления, имеет конституционное право местного самоуправления на судебную защиту.