Державне управління

23

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЗМІСТ

Вступ

1.Поняття державного управління у методологічному арсеналі суспільних наук

2.Сутність державного управління

3.Державно-управлінські відносини та їх правове регулювання, як складові предмету теорії державного управління

Висновок

Використана література

Вступ

Власний історичний досвід України та зарубіжна практика свідчать, що для сучасного етапу розвитку держави обов'язковим елементом виступає ефективне державне управління. У сучасній Україні поняття «державне управління» досить часто порівнюється з державною службою, вживається при обговоренні економічних проблем, здійсненні політичної пропаганди, обґрунтуванні та узаконенні державної політики. На жаль, на сьогодні ще не існує єдиного погляду на те, що собою представляє державне управління і в чому проявляється його сутність. Саме тому метою даної статті є встановлення сутності державного управління, характерних його особливостей, і головне - сформулювати визначення державного управління, яке б в повній мірі відображало його правову природу. Дослідженню та аналізу сутності державного управління присвячено велику кількість наукових праць. Серед вчених, які займалися розробкою цього питання слід відзначити В.Б. Авер'янова, Б.П. Курашвілі, А.О. Дєгтяря, В.Б. Дзюндзюка, О.М. Бандурку, Ю.П. Битяка, В.Ф. Опришка, С.В. Ківалова, Ю.О. Оболенського, Н.П. Матюхіну ГП. Ситника, В.М. Мартиненка, Ю.О. Куца та ін. Однак, у поглядах цих вчених щодо поняття державного управління існують розбіжності. Відсутність єдиної думки щодо поняття «управління» пояснюється тим, що проблема управління має багатоплановий, міждисциплінарний характер і синтезує в собі дані різних наук та тим, що існують різні підходи до характеристики процесу управління. Управління прийнято розуміти у вузькому та широкому сенсі.

Таким чином, управління являє собою діяльність уповноважених органів, що спрямована на досягнення конкретних завдань за допомогою управлінських методів, способів та функцій. Так, у широкому розумінні воно являє собою особливий вид діяльності, який здатний перетворити неорганізований натовп в ефективну цілеспрямовану і продуктивну групу. У вузькому розумінні управління - це діяльність, яка спрямовує та регулює суспільні відносини за допомогою спеціального органу.

1. Поняття державного управління у методологічному арсеналі суспільних наук

Методологічний аспект досліджень такого явища, як державне управління, за своїм змістом охоплює використання гносеологічних, тобто теоретико-пізнавальних, знань різного рівня. Як відомо, методологічні знання (на відміну від так званих онтологічних) -- це знання щодо принципів, методів, шляхів й інших засобів вивчення, пізнання досліджуваних об'єктів. Розмежування методологічних (гносеологічних) і онтологічних знань має умовний характер, оскільки не може бути онтології, тобто пізнання безпосередньо реально існуючих явищ і процесів, поза гносеології, рівно як і навпаки. Одночасно кожен з цих різновидів знань набуває відносної самостійності. Розробка методологічних аспектів має надзвичайно важливе значення для кожної науки, оскільки не тільки знання, а й шляхи їх набуття мають бути істинними, обґрунтованими та раціональними. Така розробка є досить складною й охоплює величезне коло проблем, вимагає значної наукової ерудиції, понятійно-термінологічної культури, широких узагальнень, дисципліни мислення. Суттєво також і те, що саме тлумачення «методологічного аспекту» не є однозначним. Оскільки теоретико-пізнавальний арсенал, що використовується суспільними науками у дослідженнях державного управління, має різноманітний характер, доцільно виділяти різні рівні (інакше кажучи, «поверхи») методологічних знань щодо пізнання управлінських об'єктів. Насамперед слід виділити найбільш високий рівень, тобто систему філософських знань, що служать теоретичною базою, методологічним орієнтиром для усіх суспільних наук стосовно державно-управлінських досліджень. Це -- рівень загальнометодологічних основ даних досліджень. До зазначеного рівня наближається також використання універсальних наукових принципів та понять нефілософського значення, наприклад, пізнавальних методів кібернетики, загальної теорії систем тощо. Методологічна цінність цих засобів майже така ж, як і філософських категорій, що в даному випадку мають переважно загально-соціологічний характер. Наступний рівень методологічних знань пов'язаний із теоретичними положеннями так званої «науки управління». Нагадаємо, що за суттю цей термін є узагальнюючим поняттям і визначає певну систему конкретних управлінських наук, кожна з яких вивчає управління в рамках свого предмета дослідження. Предмет науки управління може бути розглянуто як складову частину предмету ще більш загальної науки -- так званої «організаційної науки». Теоретичні положення науки управління виконують значну методологічну роль у дослідженнях державного управління як окремо-наукові методи пізнання. Тому доцільно визначити ці знання як окремо-методологічні основи відповідних досліджень. Ще один рівень методологічних знань можна характеризувати як спеціально-методологічні основи досліджень державного управління. Йдеться про такі розробки у рамках власне теорії (науки) державного управління, які відіграють роль спеціальної методології в межах власне даної науки. Важливість даного рівня обумовлюється, насамперед, тим, що в силу специфіки формування вказаної науки в її змісті досить суттєве місце посідають окремі пізнавальне значущі, але, на жаль, не досить досконалі теоретичні результати деяких суміжних наукових дисциплін, зокрема, загальної теорії соціального управління, теорії держави та теорії права, науки адміністративного права, теорії соціальної інформації тощо. Тому при розробці проблематики спеціально-методологічного рівня гостро відчувається потреба у використанні багатодисциплінарного (міжгалузевого) підходу. Зазначимо, що на будь-якому рівні методологічних знань обов'язковим є достатня визначеність у пізнавальному об'єкті, тобто у тому, яке саме суспільне явище розуміється як державне управління.

Акцентування на цьому необхідне тому, що у вітчизняній юридичній літературі тривалий час дискутувалось питання про співвідношення так званих «широкого» та «вузького» тлумачень поняття «державне управління». Причому в останні роки переваги набувала тенденція широкого його розуміння. Проте кожний з цих варіантів е виправданим лише на чітко визначеному теоретико-пізнавальному рівні використання даного поняття. Інакше кажучи, у кожному випадку те чи інше тлумачення державного управління повинно мати відповідне методологічне обґрунтування.

Так, широке тлумачення державного управління як сукупності усіх видів діяльності держави (тобто усіх форм реалізації державної влади в цілому) правомірно лише на рівні аналізу в цілому системи соціального (суспільного) управління, виділення її відносно самостійних підсистем. У даному випадку категорія державного управління дає змогу відокремити державні інститути управлінського впливу на суспільство від інших -- недержавних. На другому рівні аналізу загальний суб'єкт управління -- держава -- представлений вже диференційовано, тобто як сукупність державно-владних органів, між якими розподілені різні види державної діяльності. Тут категорія державного управління має використовуватися у вузькому, більш спеціалізованому значенні: як особливий та самостійний різновид діяльності держави, що здійснює окрема система спеціальних державних органів -- органів виконавчої влади. Стосовно ж фактичної наявності у змісті діяльності -- причому не лише внутрішньої, а й зовнішньої -- всіх інших державних органів окремих функцій, елементів або проявів управлінської діяльності, слід зазначити, що головне призначення цих органів зводиться не до управління. Управління якісно відмінне за своєю суттю від того, що мають здійснювати різні державні органи, які відносяться до інших форм реалізації державної влади. Державне управління -- це діяльність особливого роду, зміст якої полягає у виконанні законів та інших актів органів державної влади шляхом різних форм організуючого впливу на суспільні явища та процеси. На такому рівні наукового узагальнення пропонувати ще одне -- широке -- розуміння змісту державного управління немає потреби. Доцільніше знайти інший придатний термін, наприклад, «державне регулювання суспільних процесів» для визначення всієї сукупності напрямів реалізації державної влади з боку держави в цілому в інтересах організуючого впливу на життєдіяльність суспільства.

Отже, саме «вузьке» розуміння державного управління є вирішальним у спеціалізованих державно-управлінських дослідженнях, включаючи й однойменну навчальну дисципліну. Хоча слід пам'ятати, що пізнавальні межі таких досліджень не є чимось незмінним, нерухомим. Залежно від дослідницьких потреб до аналізу можуть включатися і більш широкі аспекти державно-управлінської дійсності. Це, зокрема, властиве предмету теорії державного управління, яка нині активно формується як цілком самостійна наука. Наявність у її змісті великої частки юридичних знань є загальновизнаною. При цьому слід зважати на своєрідність умов, в яких зароджувалася вказана теорія. Це відбувалося хоч і в формальних рамках юридичної науки, але фактично під інтенсивним впливом науки управління, яка складається, як вже зазначалось, із сукупності управлінських наук. Серед них найбільший вплив на формування теорії державного управління спостерігалося з боку так званої загальної теорії соціального управління. А вона, зрозуміло, відображає саме той рівень наукового узагальнення, на якому доцільне застосування «широкого» тлумачення державного управління. Це цілком природно і позначилося на вказаній властивості предмета однойменної теорії. Але це не поодинокий приклад розглядуваного впливу на становлення теорії (науки) державного управління. Відомо, що виникнення та розвиток самої науки управління було тісно пов'язано з кібернетикою -- найбільш універсальною наукою про системи управління взагалі. Звідси легко зрозуміти таку особливість державно-управлінських досліджень, як потреба активного застосування в них багатьох пізнавальних засобів системного підходу. Він виступає одним із провідних шляхів наукового пізнання суспільних явищ і як такий перебуває у стані початкового осмислення. Для державно-управлінських досліджень засоби системного підходу е важливим елементом загальнометодологічних основ: вони сприяють більш глибокому усвідомленню у структурно-функціонального змісту управлінських явищ, їх багатогранних взаємозв'язків між собою та оточуючим соціальним середовищем, дій різноманітних системостворюючих факторів, їх існування та розвитку. Це надзвичайно важливо насамперед для юридичних досліджень державного управління, оскільки в юридичній науці філософське осмислення державних явищ і процесів слабо вивчено. Хоча порівняно з іншими суспільними науками юридична наука -- одна з тих, що найбільш здатна сприйняти кібернетичні принципи, підходи та методи.

Пізнавальні переваги системного підходу зовсім не означають, що у всіх випадках слушно розглядати кожний управлінський об'єкт із системних позицій. Без чіткого дослідницького наміру, досягненню якого сприяє застосування саме системних поглядів, такий підхід сам по собі нічого цінного не дає. На жаль, це не завжди враховується у державотворчих дослідженнях. Інколи їх «системологічна насиченість» зводиться лише до проголошення системних принципів і термінів. Причому недостатній поки що «коефіцієнт корисної дії» системного підходу у державотворчих дослідженнях зумовлений зараз зовсім не слабкою загальнонауковою його розробкою. Створився певний розрив між досить розвиненою методологією системного підходу як складовою частиною загальнометодологічних основ досліджень державного управління, з одного боку, та рівнем використання його можливостей у вирішенні спеціально-наукових дослідницьких завдань -- з іншого. Він поглиблюється, зокрема, тим, що трапляються випадки механічного застосування системних категорій до досліджуваних державно-правових явищ та процесів. Маючи на увазі специфіку системного підходу, слід повною мірою враховувати, що адекватне застосування системного підходу обов'язково передбачає побудову спеціального понятійного апарату, що забезпечує перехід від загальних методологічних принципів до конкретних проблем відповідної галузі знань. Головне призначення системного підходу полягає не просто в аналізі якихось систем, а в системному розгляді деяких сукупностей елементів і зв'язків між ними, які дослідник відповідно до своїх завдань визначає саме як системи.

Причому на підставі одного й того ж досліджуваного об'єкта можуть бути змодельовані різноманітні системи: залежно від обраного критерію, тобто того його компонента або властивості, що буде визначено як так звана системостворююча ознака. Наприклад, апарат державного управління можна уявити як систему органів, систему службовців (посадових осіб), систему функцій, систему повноважень і т. ін. Одначе сама постановка питання щодо будь-якого управлінського об'єкта як системи втрачає сенс без чіткого розуміння категорії «система», що є базовою у системному підході. Найбільш суттєвим та визначальним атрибутом будь-якої соціальної системи є її цілісність. А це означає наявність інтегративного ефекту (його ще позначають як синергетичний, або емерджентний) взаємодії елементів системи, який не дорівнює результат простого підсумування дій цих елементів окремо один від одного. Отже, у державно-управлінських дослідженнях доцільно оперувати визначенням поняття системи як цілісного утворення з новими інтегративними якостями, що не властиві його компонентам окремо, а виникають завдяки їх взаємодії в системі. Ще одна особливість застосування пізнавальних засобів системного підходу в дослідженнях державного управління випливає з того, що використання системного підходу в усій повноті його складових аспектів -- це, так би мовити, програма-максимум системного пізнання.

Залежно від поставлених дослідницьких завдань, у кожній конкретній пізнавальній ситуації необхідно визначитися стосовно вибору окремих аспектів системного підходу та відповідного обмеження рамок використання його понятійного апарату. Уся сукупність системних категорій, що виражають складний зміст будь-якої реальної системи, розподілено на певні групи, кожна із яких характеризує відносно самостійні аспекти системного підходу. Основними такими аспектами прийнято вважати розгляд:

а) структурної побудови (структурний аспект);

б) процесів функціонування (функціональний аспект);

в) розвитку (генетика-прогностичний аспект) системного об'єкта. Кожний із цих аспектів можна розкрити й більш диференційовано, що залежить від рівня деталізації сторін та проявів конкретної системи.

Питання застосування системного підходу далеко не вичерпує зміст методологічних знань стосовно вивчення державного управління. Наприклад, надзвичайно актуальною і практично важливою є потреба вивчення діалектичних суперечностей у державному управлінні. Адже, вчення про суперечності, як відомо, складає основу діалектичного методу наукового пізнання. Категорія суперечностей має вирішальне значення для адекватного тлумачення сутності управлінських явищ та процесів. «Бачення» суперечностей у державному управлінні поглиблює розуміння об'єктивних закономірностей його функціонування, розвитку та удосконалення. Тому аналіз суперечностей необхідний у кожному дослідженні, яке спрямоване на виявлення суттєвих ознак пізнавального об'єкта, зовнішньої та внутрішньої обумовленості його розвитку, методів та засобів вирішення актуальних проблем. Нажаль, у вітчизняній управлінській літературі ще не достатньо приділяється уваги згаданому напрямку досліджень, хоча певні зусилля свого часу здійснювались. Однією з причин цього виступає слабка розробленість проблеми соціальних суперечностей у суспільствознавстві. Найчастіше такий аналіз зводився до наведення життєвих прикладів, а власне теоретичні питання про виникнення та розв'язання суперечностей не розглядалися.

Враховуючи це, доцільно звернути увагу на вирішення ряду невідкладних методологічних завдань. По-перше, необхідно із діалектичних позицій дати наукову інтерпретацію суперечностей як специфічного явища у державному управлінні, а також органічно включити її до методологічного арсеналу теорії державного управління. По-друге, важливо виявити та ідентифікувати об'єктивно існуючі суперечності за типами, видами й формами прояву з метою обґрунтованого їх врахування у ході цілеспрямованого удосконалення державного управління. По-третє, треба розкрити динаміку розвитку суперечностей, аби покращити наукове прогнозування цього розвитку, врахувати вплив на нього економічних, організаційно-правових та інших об'єктивних та суб'єктивних факторів соціального середовища, у якому здійснюється державне управління. Нарешті, доцільно зробити центральним напрямком досліджень державного управління обґрунтування дійових методів і засобів своєчасного розв'язання суперечностей. На цій основі вдалося б виробити практичні висновки і рекомендації щодо ефективного впливу на суперечності, враховуючи характер, гостроту прояву та прогнозні оцінки їх подальшого розвитку. Іншими словами, йдеться про необхідність створення наукових засад урахування та розв'язання діалектичних суперечностей у державному управлінні як складової частини заходів з формування демократичної, соціальної, правової держави.

2. Сутність державного управління

Термін «управління» має багато значень. У загальному розумінні це будь-який цілеспрямований, організуючий вплив на різноманітні процеси, що здійснюються в природі, техніці, суспільстві тощо. Характерно, що термін «управління» в перекладі на англійську мову -- аdministration. Адмініструвати, тобто керувати, управляти, яскраво показує нам зв'язок адміністративного права з управлінням.

Адміністративне право -- це управлінське право. Отже, управління тісно пов'язане з адміністративним правом. Але ми вже визначили, що управління багато ширше поняття, ніж адміністративне право. Основними ознаками управління є управлінська система, суб'єкт і об'єкт управління, керуючий вплив суб'єкта на об'єкт і зворотний зв'язок. Управлінська система -- це єдність управлінських елементів, що взаємодіють як єдине ціле, породжуючи нові якості, не притаманні окремим її компонентам. Суб'єктом управління називають сторону управлінського процесу, що являє собою джерело керуючого впливу. Об'єкт управління -- сторона управлінського процесу, що функціонує під керуючим впливом суб'єкта, набуває певних нових якостей і змінюється. Керуючий вплив визначають як комплекс заходів, прийомів, форм, методів і організуючих команд, спрямованих на об'єкт управління, з допомогою яких реально змінюється об'єкт управління. Зворотний зв'язок можна охарактеризувати як певну інформацію для суб'єкта управління стосовно змін, що відбулися в об'єкті управління завдяки керуючому впливу.

Характер цілеспрямованих, організуючих і регулюючих дій, що становлять зміст державного управління, вирішальною мірою залежить від специфіки керуючого суб'єкта, в даному випадку держави. За всіх розбіжностей у трактуванні держави та розмаїття її проявів безсумнівним є те, що центральним моментом у розумінні держави є закладена в ній потужна владна сила. Власне кажучи, держава тому і є державою й цим відрізняється від інших суспільних структур, що тільки в ній зосереджена і нею реалізується у суспільстві державна влада.

Взагалі влада є таким взаємозв'язком, в процесі якого люди через різні обставини -- матеріальні, соціальні, інтелектуальні, інформаційні та інші -- добровільно (свідомо) або вимушено визнають верховенство волі інших, а також цільових, нормативних приписів і відповідно до їх вимог вчиняють ті чи інші дії, будують своє життя. Певна влада існує й у родині, і у колективі, вона позначає традиції, звичаї, суспільну думку, мораль і т. ін.

Але все це не можна порівнювати з державною владою, яка має у своїх джерелах юридичну визначеність (легітимність), а у реалізації -- силу державного апарату, що володіє, крім іншого, засобами примусу. Тому вплив державного управління спирається на авторитет і силу державної влади, підкріплюється і забезпечується нею. Це не просто побажання, наміри, заклики й очікування, а силовий вплив (котрий потенційно існує завжди, а здійснюється за необхідності). Це означає, що поставлені в управлінні цілі, організаційні заходи, встановлені ним регулюючі норми повинні бути беззаперечно досягнуті, здійснені, виконані.

До того ж специфічною рисою державного управління є його поширення на все суспільство відповідної країни і навіть за її межами, на інші суспільні утворення в рамках міжнародної політики, що проводиться державою.

Це не означає, що держава втручається в усі вчинки і дії людей, керує всіма їхніми взаємовідносинами. Тільки тоталітарна держава намагається здійснити щось подібне для встановлення загального контролю над суспільством, що, зрештою, неможливо на тривалий час. Нормальний варіант взаємозв'язку держави і суспільства передбачає, що суспільна життєдіяльність людей має досить великий обсяг свободи, самостійності та самоврядування, але їх межі визначаються поряд з інститутами громадянського суспільства і державою.

Саме держава через законотворчість встановлює типові правила поведінки людей у всіх сферах життя суспільства і забезпечує їх дотримання своєю можливістю державного примусу. На відміну від інших видів соціального управління державне управління без цієї властивості не може існувати. Адже в державному управлінні задіяні десятки мільйонів людей, величезна кількість державних органів і посадових осіб, воно потребує різноманітних ресурсів: матеріальних, фінансових, інтелектуальних, інформаційних тощо. Все це потребує використання загальнообов'язкових правил поведінки, норм, стандартів та їх неухильного дотримання всіма, кому вони адресовані. Отже, найважливіша особливість державного управління пов'язана із застосуванням державної влади з боку відповідних органів держави з метою виконання всіх її основних цілей, завдань і функцій.

Проте ця найсуттєвіша риса державного управління ще не дає його повного розуміння, оскільки не розкриває самого змісту діяльності держави, що має визначатися власне поняттям «державне управління». Для відповіді на це питання необхідно враховувати поширену в адміністративно-правовій науці позицію щодо розмежування так званого широкого і вузького розуміння державного управління.

Широке і вузьке розуміння державного управління

У минулий період у вітчизняній адміністративно-правовій літературі досить активно дискутувалося співвідношення так званих широкого та вузького тлумачень поняття державного управління. Причому з часом дедалі більше домінувала тенденція широкого його розуміння: воно здійснюється не лише спеціалізованими виконавчо-розпорядчими органами, а всіма видами державних органів (у зв'язку з цим іноді пропонувався й окремий термін “управління державними справами” на противагу терміну “державне управління”).

Проте згадана дискусія була надуманою і, як зрештою з'ясувалося, безплідною. Адже кожний з наведених варіантів тлумачення виправданий лише на чітко визначеному теоретико-пізнавальному рівні використання даного поняття. Інакше кажучи, у кожному випадку те чи інше тлумачення державного управління повинно мати відповідне методологічне обґрунтування. Так, широке розуміння державного управління зводить його до сукупності усіх видів діяльності усіх органів держави, тобто означає фактично всі форми реалізації державної влади в цілому. Зрозуміло, що таке тлумачення виправдане лише на рівні розгляду загально-соціальної системи управління, оскільки у даному випадку категорія «державне управління» дає змогу відмежувати державні суб'єкти управлінського впливу від усіх інших, тобто недержавних, суб'єктів. Для подібного тлумачення державного управління доцільніше знайти інший прийнятний термін, наприклад, «державне впорядкування (або регулювання) суспільних процесів» -- для визначення всієї сукупності напрямів і форм реалізації влади з боку держави та в інтересах організуючого впливу на життєдіяльність суспільства.

У випадку вузького розуміння державного управління держава розглядається не в цілому, а диференційовано: як сукупність державних органів, між якими певним чином розподілені різні види діяльності держави. Відтак категорія державного управління у вузькому значенні відображає відносно самостійний вид діяльності держави, що його здійснює певна частина державних органів.

Причому тут надзвичайно важливо, що критерії класифікації видів державної діяльності, з-поміж яких виокремлюється «державне управління», нині принципово змінилися. За радянських часів державне управління визначалося як один з чотирьох відносно самостійних видів діяльності держави -- поряд із такими її видами, як:

а) здійснення власне державної влади -- це діяльність Рад народних депутатів (депутатів трудящих) усіх рівнів;

б) правосуддя;

в) прокурорський нагляд.

Із запровадженням в Україні конституційного принципу поділу державної влади така класифікація видів державної діяльності втратила своє значення. Основними видами діяльності держави тепер вважається здійснення

1) законодавчої влади;

2) виконавчої влади;

3) судової влади.

Отже, такий вид, як «державне управління», за новою класифікаційною схемою не потрапляє до переліку основних видів державної діяльності.

Проте це аж ніяк не означає, що саме явище «державне управління», а отже, і відповідна категорія (поняття), зникає із змісту державної діяльності. Навпаки, державне управління як специфічна діяльність державних органів не тільки зберігається, а й набуває дедалі більшого значення в умовах загальної трансформації ролі держави у громадянському суспільстві з його ринковими механізмами, стандартами демократичної і відкритої державної влади.

Саме вузьке розуміння державного управління має бути основним в адміністративному праві, оскільки реальної потреби у використанні тут ще одного -- широкого -- розуміння державного управління просто немає.

Державне управління, хоч і є окремим видом діяльності держави, проте не є виключною прерогативою якогось одного виду державних органів. Державне управління у тому чи іншому обсязі виявляється у діяльності різних державних органів, котрі належать до різних гілок державної влади.

Цілком закономірно, що для органів виконавчої влади державне управління є провідним напрямом діяльності, оскільки саме ця гілка влади за своєю природою має управлінську спрямованість.

Для органів інших гілок державної влади -- законодавчої і судової, а також решти державних органів (наприклад, органів прокуратури, Рахункової палати, Вищої ради юстиції тощо), як і для деяких державних організацій (наприклад, Національного банку), здійснення державного управління має допоміжне значення щодо їх основних завдань і функцій, позаяк обмежується суто внутрішньо-організаційними рамками. І хоча в цих випадках також правомірно говорити про державне управління як особливий вид державної діяльності, проте необхідно бачити похідний, певною мірою обслуговуючий характер подібного управління.

Очевидна різниця між розглянутими аспектами вузького розуміння державного управління полягає у тому, що для органів виконавчої влади державне управління означає фактично здійснення повноважень виконавчої влади, а державне управління, що здійснюється всередині як самих органів виконавчої влади, так і решти державних органів, до цих повноважень жодним чином не стосується. Виходячи з цього доцільно при використанні у науковому і нормотворчому обігу поняття «державне управління» враховувати, що державне управління фактично реалізується:

по-перше, у сфері виконавчої влади, тобто з боку тільки органів виконавчої влади щодо будь-яких зовнішніх керованих об'єктів;

по-друге, у внутрішньо-організаційній сфері, тобто з боку апарату всіх державних органів (включаючи органи виконавчої влади) як щодо самих цих органів, так і щодо підлеглих їм ланок.

Отже, поняття державного управління в адміністративному праві слід визначати як нормотворчу і розпорядчу діяльність органів виконавчої влади з метою владно-організуючого впливу на відповідні суспільні відносини і процеси в економічній, соціально-культурній та адміністративно-політичній сферах, а також внутрішньо-організаційну діяльність апарату всіх державних органів щодо забезпечення належного виконання покладених на них завдань, функцій і повноважень. З огляду на те, що тлумачення державного управління органічно пов'язане з реалізацією виконавчої влади, багатьма сучасними авторами допускається пряме чи опосередковане змішування відповідних понять. Тому це питання потребує окремого розгляду.

3. Державно-управлінські відносини та їх правове регулювання, як складові предмету теорії державного управління

Державно-управлінські відносини є видовим виявом управлінських відносин у суспільстві, або інакше, соціально-управлінських відносин, на які поширюється характеристика суспільної природи державного управління. Тому аналіз управлінських відносин вважається найглибшим за ступенем проникнення до сутності явища і найвищим за рівнем теоретичного узагальнення аспектом пізнання державного управління.

Державно-управлінським відносинам властивий свідомо-вольовий характер. Але його визнання ще не вирішує питання про, так би мовити, «гносеологічну кваліфікацію» управлінських відносин, тобто про віднесення їх або до матеріальних (базисних), або до ідеологічних (надбудовчих) суспільних відносин. Зауважимо, що у суспільстві взагалі не існує конкретних відносин, які будувалися б інакше, ніж в ході свідомої, вольової діяльності людей. Тому діалектика взаємозв'язку матеріального та ідеального (а також об'єктивного та суб'єктивного) зовсім не рівнозначна діалектиці свідомого й несвідомого, вольового й невольового.

Протиставлення матеріальних та ідеологічних відносин правомірне лише на найвищому гносеологічному рівні і є результатом суто абстрактного мислення. На цьому рівні приналежність управлінських відносин до категорії ідеологічних, надбудовних, тобто таких, що виникли, пройшли через свідомість та волю їх учасників, -- безсумнівна. Це випливає з того, що за своїм змістом та призначенням управлінські відносини принципово відрізняються від матеріальних, базисних -- (по виробництву та обміну життєво необхідних благ), тобто виробничих (або економічних) відносин. Адже виробництво матеріальних благ і управління ним -- далеко не одне й те саме.

Отже, об'єктом управлінських відносин є забезпечення (в кінцевому підсумку -- створення) оптимальних організаційних умов спільної, комбінованої діяльності людей, спрямованої, як відомо, на досягнення певного загального результату. Це означає, що управління, управлінські відносини виникають там, де здійснюється будь-яка (виробнича, наукова, духовна та й сама управлінська) спільна праця. Таке розуміння об'єкту управлінських відносин дає змогу не лише визначити їх відносно самостійне та своєрідне місце в будь-якій системі суспільної праці, але й вказує на необхідність пошуку специфічних особливостей правової регламентації цих відносин.

Наступним методологічно важливим аспектом розкриття суспільної природи управлінських відносин є їх відмежування від споріднених з ними відносин в державно-правовому житті. Для цього необхідно звернутися до структурних особливостей даних відносин.

Становище сторін управлінських відносин будується на засадах владної субординації (підпорядкованості), яку розуміють (в широкому суспільному плані) як втілення принципів «влада--підкорення» або «розпорядження-- виконання» у системі «суб'єкт управління -- об'єкт управління». Завдяки своєму суспільному призначенню суб'єкт управління перебуває начебто над керованим об'єктом. Лише в такому розумінні можна говорити про так званий «вертикальний» характер управлінських відносин. Звідси, становище суб'єкта й об'єкта управління «по вертикалі» е не одним з можливих, як дехто вважає, варіантів управлінських відносин, а необхідною якістю цих відносин, що дає змогу визначити їх як власне управлінські.

Саме в цьому полягає одна з головних структурних особливостей управлінських відносин. Без неї вони втрачають своє соціальне значення, не виправдовують свого місця в сукупності суспільних відносин. Але керований об'єкт аж ніяк не пасивний. Він бере активну участь у формуванні характеру та спрямованості управлінського впливу, що охоплюється поняттям «зворотний зв'язок».

Таким чином, аналіз структури управлінських відносин дає змогу стверджувати, що, по-перше, сфера суспільних управлінських відносин ширша від сфери даних відносин, врегульованих нормами адміністративного права, тобто вертикальних адміністративних правовідносин і, по-друге, сфера управлінських відносин, що регулюються адміністративно-правовими нормами, вужча від сфери адміністративних правовідносин у цілому, оскільки останні включають й горизонтальні адміністративні правовідносини. Нарешті, ще один важливий аспект, пов'язаний з розглядом структури управлінських відносин. Своєрідність взаємостановища сторін таких відносин передбачає і специфічний метод їх регулювання. Ним є, як відомо, метод адміністративно-правового регулювання, суттю якого є владні приписи. Завдяки цьому більшість управлінських відносин, що перебувають в сфері правового регулювання, набувають правової форми.

Говорячи про специфіку правового регулювання управлінських відносин, слід враховувати, що в важливе теоретичне й практичне значення дістає з'ясування місця та ролі права в управлінні як державному, так і суспільному в цілому (оскільки перше є лише різновидом другого).

Варто зауважити, що ця проблема безпосередньо пов'язана з потребами сучасної державно-правової практики. Адже право взагалі не усвідомлюється як об'єктивно детерміноване явище, а оцінюється спрощено -- лише як прояв сьогоденної волі законодавця, інших державних інститутів. Інколи забувають, що, з одного боку -- джерелом, а з другого -- наслідком правових актів завжди є суспільні відносини, їх певний стан, міра розвиненості та впорядкованості. Натомість закони, інші акти законодавства інколи сприймаються як суто формальні документи, як допоміжні засоби управління, що в будь-який час можуть змінюватись або взагалі припиняти дію. Саме таке ставлення призводить, зокрема до зниження відповідальності службовці державного апарату, поширення неповаги до законності та правопорядку. Насправді ж, управління та право як фундаментальні суспільні явища мають значно змістовніші взаємозв'язок та взаємодію.

Оскільки у даному контексті право розуміється як об'єктивно детермінована система загальнообов'язкових норм, правил поведінки, офіційно встановлених або санкціонованих державою, в яких виражені пануючі у даному суспільстві (через представництво у державно-владних структурах) суспільні інтереси, цінності та сподівання, слід зазначити, що за своєю сутністю право означає застосування рівної міри, однакового масштабу до всіх людей.

При цьому держава гарантує реалізацію права та охорону від його порушень. Завдяки своїм об'єктивним властивостям -- нормативності, загальнообов'язковості, формальної визначеності, можливості державного примусу -- право у демократичному суспільстві спрямоване, зрештою, на забезпечення належної організованості і впорядкованості, доцільної сталості й динамічності суспільних відносин. Тому право посідає провідне місце серед засобів нормативного регулювання суспільних відносин, а саме норм моралі, звичаїв, статутних норм громадських організацій тощо.

Право має складну внутрішню структуру, яка включає державне (конституційне), адміністративне, цивільне, кримінальне та інші відносно самостійні його галузі. Зовнішній вияв право дістає в юридичних актах, які видаються повноважними державними органами, сукупність яких утворює чинне законодавство. Його структура співпадає зі структурою права не повністю, а лише в основному, за принциповими ознаками.

Виходячи із узагальнюючої характеристики управління та права слід бачити певну функціонально-цільову близькість даних суспільних інститутів.

По-перше, як управління, так і право спрямовані в кінцевому підсумку на забезпечення чіткої організації, необхідної впорядкованості суспільного життя. Тобто основою функціональної близькості цих явищ є спільна для них соціально-організуюча роль. Виконуючи її, управління та право органічно взаємодіють і певним чином доповнюють одне одного.

По-друге, як управління, так і право прямо пов'язані з категорією владарювання, що трактується як здатність втілювати у життя пануючу в певних суспільних умовах волю. Справді, маючи державно-владну природу, з одного боку, право виражається у нормативно-правовій системі, оскільки державна воля не може не бути виражена як закон (у широкому розумінні цього терміну), що має державний захист, включаючи також і заходи державного примусу. З другого боку, зазначена природа управління безпосередньо реалізується в самій виконавчій діяльності держави, точніше -- її відповідних органів.

Підсумовувати сказане можна висновком про те, що управління перебуває в органічній єдності з правом в цілому, з усією системою його галузей. Тобто здійснення державного управління неможливе поза правом, без застосування правових засобів у процесі управління, без використання правової форми у межах окремих його функцій, стадій та процедур.

Інший аспект ролі права в управлінні пов'язаний з його (права) регулюючим впливом на ті суспільні відносини, через які здійснюється сама державно-управлінська діяльність, тобто на власне управлінські відносини. Саме за допомогою переважно правових норм забезпечується змістовність управлінського впливу, взаємозв'язки учасників управлінських відносин, розподіл між ними завдань, повноважень та відповідальності, чіткість визначення компетенції кожного з них. Даний аспект можна назвати службово-регулятивними, оскільки мова йде щодо службової ролі права в підтриманні належного «режиму» організації власне управління.

У зв'язку з надзвичайно широким обсягом сфери управлінських відносин вони опосередковуються нормами ряду галузей права, але домінуюче значення має право адміністративне та державне.

Розглянуті аспекти ролі права в державному управлінні ґрунтуються на характеристиці права як об'єктивно необхідної регулятивної основи, що забезпечує зовнішні (загально-регулятивний аспект) та внутрішні (службово-регулятивний аспект) умови для ефективної державної управлінської діяльності. Доречно нагадати, що методологічні підходи до розуміння ефективності управління, управлінської діяльності, наукового визначення його поняття та факторів забезпечення досі залишаються недостатньо розробленими, хоча українські науковці-юристи одними з перших в колишній радянській правовій науці звернули серйозну увагу на цю проблематику.

Крім цього, є ще один аспект, який досить специфічно характеризує місце та роль права в управлінні. Він полягає в тому, що право використовується як об'єктивно необхідний інструмент державно-управлінського впливу на керовані суспільні процеси. Причому мова йде не про формальні ознаки, завдяки яким управлінські рішення виступають переважно у формі правових актів, а про змістовні критерії, які відображають своєрідну дію саме права, його так би мовити власну управлінську функцію.

Вона зводиться до того, що в правових актах безпосередньо закріплюються цілі управління, які завжди відіграють напрями зміни, вдосконалення, перетворення існуючих суспільних відносин.

Такі управлінські цілі не співпадають за своїм змістом з цілями власне правового регулювання, що властиві в кінцевому підсумку будь-якій юридичній нормі як засобу регулювання, тобто, насамперед, з цілями фіксації, забезпечення стабільності та впорядкованості того чи іншого суспільного явища або процесу. До того ж цілі управління значною мірою відмінні й від цілей самих правових актів, оскільки реалізація власного цільового призначення правового акту ще не означає здійснення управлінських цілей, що містяться в ньому.

Природно склалося так, що державне управління є об'єктом дослідження, насамперед, юридичних наук, а серед них переважно наук адміністративного та державного права, а крім того -- теорії державного управління, яка ще й досі формується як повноцінна наукова галузь.

Ключові аспекти юридичних досліджень державного управління -- адміністративно-правовий та організаційно-правовий. Збагачені завдяки застосуванню різноманітних пізнавальних засобів інших наук -- філософії, соціології, системології (загальної теорії систем), загальної теорії соціального управління тощо, дані аспекти, хоча й не вирішують усіх завдань дисциплінарного аналізу державного управління, проте всіляко сприяють поглибленню рівня та більшій достовірності його наукового пізнання.

державне управління регулювання правове

Висновок

На основі вище викладеного матеріалу можемо відзначити, що у вітчизняній та зарубіжній літературі ще не склалося сталого й загальновизнаного поняття державного управління. Одні його трактують з точки зору суті, реального змісту, інші -- форм, яких воно набирає і в яких функціонує. З позицій юридичної науки, державне управління визначається як виконавча й розпорядча діяльність держави. І це визначення в достатній мірі не розкриває матеріальної суті управлінської діяльності, не вичерпує її змісту, та й саме поняття виконавчої й розпорядчої діяльності потребує уточнення. Тому державне управління як суспільне явище, його форми, методи, принципи, характер обумовлюються завжди і скрізь проблемами суспільного розвитку, що здійснюються в інтересах певних соціальних верств і груп. Дане явище пов'язане з системою суспільних відносин не тільки безпосередньо через реальні управлінські процеси, що відбуваються з приводу суспільного виробництва, але й опосередковано через свідомість, певні форми знань, різні управлінські доктрини, теорії й концепції.

Отже, на формування управлінських відносин активно впливають не тільки матеріальні чинники, але й суспільна свідомість, передусім політико-правова та організаційно-управлінська. Причому характер, спрямованість і ступінь впливу на суспільні відносини з боку тих чи інших управлінських поглядів в кінцевому підсумку обумовлені суспільно-політичною природою самих соціальних сил. Саме вони й визначають межі поступовості існуючої в тому чи іншому суспільстві системи знань, серед них і управлінських.

Нові завдання й функції держави перехідного періоду зумовлюють і новий зміст її управлінської діяльності, і отже, визначають форми, методи управління, систему та структуру органів державного управління. Упорядкування суспільних відносин, збереження їхньої сталості та доцільності у розвитку для конкретно-історичного суспільства забезпечується організуючою роллю управління.

Використана література

1) Адміністративне право України: [підручник / за ред. Ю.П. Битяка]. - К.: Юрінком Інтер, 2005. - 544 с.

2) Баклан О. До класифікації функцій державного регулювання в економічній сфері / О. Баклан // Підприємництво, господарство і право. - 2010. - № 7. - С. 34-37.

3) Державне регулювання економіки: Навч. посібник / За ред. Архієреєва С.І., Решетняк Н.Б. - Харків: НТУ „ХПІ", 2004. - 190с.

4) Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / [за заг. ред. В.Б. Авер'янова]. - К.: Факт, 2003. - 384 с.

5) Сурмін Ю. Термінологічна система державного управління: сутність і перспективи становлення / Ю. Сурмін // Вісник НАДУ. - 2008. - № 4. - С. 5-14.

Размещено на Allbest