Стратегия развития города - это по сути вербовка в резиденты. А какая специфика у резидентов? - важно внятно объяснить и показать ее. Внешней среде должна быть предъявлена собственная картина мира, точное определение некой общности, которая должна быть как-то названа. Иными словами, требуется найти правильный смысл, выраженный на языке, понятном большей части горожан и других заинтересованных лиц, как внутри, так и вовне социально-экономической системы.

Как бы то ни было, в поисках собственной маркетинговой «изюминки», непохожести на другие города, обновленного образа у российских территорий пока что есть масса преимуществ. Они состоят в том, что все имиджевые ниши практически свободны и любой город, пожелавший «выбежать вперед» и обогнать конкурентов, на сегодняшний день имеет возможность выбора Кокина-Славина Т.В., Кукина С.Л. По секрету всему свету // Руководитель бюджетной организации», 2010. № 9. С. 11-12..

Во-вторых, гуманитарное проектирование, которое становится главным аспектом в целеполагании при стратегическом планировании, в стратегии Екатеринбурга не удалось в полной мере. Реализация идей сведена к институциональному подходу. Так, в стратегической программе «Сохранение и развитие человеческого потенциала» в качестве целевого вектора в решении проблемы человека в городе названы телесное и душевное здоровье, знания и квалификация, культурно-ценностные ориентации, адаптированность к социальной инфраструктуре города, социально-психологическая компетентность. Однако расшифровка этих целей и соответственно их стратегическое планирование сведено к хорошо известным показателям, таким, как «младенческая смертность», «общая заболеваемость на 1000 жителей», «количество дошкольных учреждений и общеобразовательных школ», к мероприятиям по улучшению прежде всего материальной среды обитания горожанина.

Да и показатели материальной среды не являются исчерпывающими для объективной оценки уровня жизни населения. На мой взгляд, перечень статистических показателей можно было дополнить следующими частными показателями:

ь среднемесячные денежные доходы на 1 жителя, тыс. руб.;

ь Ожидаемая продолжительность жизни, лет

ь Прирост реальных денежных доходов населения

ь Покупательная способность заработной платы по отношению к прожиточному минимуму

ь Прожиточный минимум в среднем за период

ь Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума

ь Доля обеспеченности жильем города в обеспеченности жильем области

ь Обеспеченность жилищного фонда коммунальными услугами, в %% по видам ЖКУ: тепло, вода, горячая, холодная, газ, электричество, другое.

Впрочем, ни один из приведенных показателей не является обобщающим. Некоторые исследователи вопроса Тургель И.Д., Батишевская В.Б. Стратегическое территориальное планирование как программно - целевой метод управления социально - экономическим развитием региона // ЧиновникЪ. 2004. № 204(30). С. 3 предлагают за основу брать отношение между показателем уровня жизни, характеризующим степень обеспеченности населения какими-либо благами, и показателем уровня социальной напряженности, характеризующим степень неудовлетворенности этой обеспеченностью.

Уровень социальной напряженности показывает степень развития противоречий между общественными потребностями и возможностью их реализации, степень актуализации социальных проблем.

Уровень социальной напряженности, как и уровень жизни, невозможно описать каким-либо одним показателем -- для этого можно использовать следующие частные статистические показатели:

ь численность лиц нетрудоспособного возраста на 1 тыс. человек трудоспособного возраста, чел.;

ь доля зарегистрированных безработных среди экономически активного населения (есть в плане);

ь средняя продолжительность безработицы, мес.;

ь число зарегистрированных преступлений на 10 тыс. жителей;

ь уровень раскрываемости преступлений, %;

ь число самоубийств на 100 тыс. жителей;

ь доля протестного электората среди всех избирателей, %.

Следует еще раз особо подчеркнуть, что сама по себе идея о приоритетности человека в процессах городского строительства не отрицалась. Более того, фразы о подчиненности всего, что делается в городе интересам горожан, можно найти в преамбулах большинства городских программных документов. Но за этими словами часто не прописано реальной практики.

Примечательна также размытость представлений о субъекте стратегических усилий в плане. Если рост благосостояния местного населения выглядит как естественная цель для «города-центра», то в случае «города-узла» - это далеко не очевидно. Местные жители являются лишь одним из многих субъектов, своего рода субстратом, «обогащающимся» за счет пропускаемого через него потока. Поэтому временный житель или посетитель города - мигрант во всем многообразии его обличий, наряду с местным населением должен также рассматриваться субъектом. Показателей, которые могли бы измерять тенденции отношений к городу временных жителей в плане отсутствуют.

В основу разработки стратегического плана ложится анализ перспектив развития города при определенных предположениях об изменении внешней среды, в которой она функционирует. Для определения генеральных целей города, выбора приоритетов и стратегий его развития, недостаточно иметь системную концепцию городской среды. На основе построенной концепции должен быть проведен анализ диагностики всех подсистем города и связей между ними. В результате проведенного анализа будут выявлены проблемы города, на решение которых и должны быть направлены генеральные цели и стратегии городского развития.

Число показателей видится слишком ограниченным для такого всеобъемлющего документа как Стратегический план Екатеринбурга. Хотя этот недостаток был отчасти исправлен на этапе актуализации - стратегический план в новой редакции насчитывает свыше 160 показателей.

Не сформулированы в стратегическом плане показатели достижения генеральной стратегической цели (показатели сформулированы только по направлениям стратегического плана), не сформулированы, по крайней мере в самом документе, контрольные параметры.

При оценке инвестиционной привлекательности Екатеринбурга рекомендуется выделить (или дополнить) такие индикаторы:

ь природно-ресурсный потенциал, который характеризует обеспеченность территории балансовыми запасами основных видов природных ресурсов: минерально-сырьевых, земельных, водных, лесосырьевых, рекреационных;

ь трудовой потенциал, который выражается через показатели численности трудоспособного населения, численности экономически активного населения;

ь экономический потенциал - показатель, учитывающий уровень и структуру валового продукта территории, то есть отражающий результат хозяйственной деятельности на анализируемой территории;

ь потребительский потенциал, отражающий совокупную покупательскую способность населения региона, измеряемую среднемесячной заработной платой работников в экономике и соотношением среднедушевого денежного дохода к прожиточному минимуму;

ь финансовый потенциал территории, характеризующийся прибыльностью предприятий, состоянием их дебиторской и кредиторской задолженности, объемом налоговой базы, доходностью бюджета территории;

ь показатель хода экономических реформ, отражающий степень развития ведущих институтов рыночной экономики (выражается через количество кредитных организаций, величину доли частных и смешанных предприятий, а также величину среднедушевого размера бюджетных доходов на развитие экономики).

Необходимо включить отсутствующие в плане показатели для оценки инвестиционного риска территории.

Наиболее известной и часто цитируемой комплексной оценкой инвестиционной привлекательности является рейтинг журнала Euromoney Ветлугин С.Ю. Международные рейтинги, влияющие на оценку инвестиционной привлекательности экономики // Проблемы современной экономики. 2005. № 1/2. С. 13-14, на основе которой дважды в год (в марте и сентябре) производится оценка инвестиционного риска и надежности стран. Для оценки используется девять групп показателей, в т.ч.:

ь уровень политического риска, вероятность возникновения форс-мажорных обстоятельств.

ь состояние задолженности и неспособность к обслуживанию долга;

ь кредитоспособность;

ь доступность банковского, краткосрочного кредитования;

ь доступность долгосрочного ссудного капитала.

Экстраполяция данных показателей на уровень территории (города) могла бы существенно улучшить качество стратегического плана. Боссель Х. Показатели устойчивого развития: Теория, метод, практическое использование. Отчет, предоставленный на рассмотрение Балатонской группы/ Пер. с англ. Тюмень: Изд-во ИПОС СО РАН, 2001. 123 с.

Проблема эффективности прогнозов, качества предплановых анализов проявляется в Екатеринбурге в применении недостаточного числа инструментов стратегического планирования, является следствием невысокой доступности и достоверности информации (в первую очередь статистической).

Анализ микроокружения в рамках предпланового анализа в процессе работы над стратегическим планом развития Екатеринбурга ограничивается списком слабых и сильных сторон, угроз и возможностей. Он не устанавливает связей факторов микроокружения, что можно было достичь путем составления матрицы SWOT.

Рекомендуется при разработке плана применять и другие виды анализа внутренней среды (отсутствующие в стратегическом плане Екатеринбурге), отраслевой анализ, например; ПЕСТ-анализ политических и структурных изменений муниципального и регионального уровня, которые могут оказать влияние на развитие города, моделирование потенциальных результатов их воздействия, а также адекватной оценки.

Чтобы получить объективное и по возможности полное представление о городе, составить качественный предплановый анализ для построения системы стратегического планирования и иметь возможности для сравнения уровня развития с другими городами, нужно иметь надежные источники достоверной информации, достоверные результаты репрезентативных выборочных обследований, и, главное, объективную оценку полноты официальной статистической информации.

О качестве прогнозов, подготовленных администрацией города, говорит также значительное перевыполнение плана по 70 % показателей. Прогнозы социально-экономического развития города Екатеринбурга, представляемые Администрацией города в Екатеринбургскую городскую Думу, не содержат оценку достоверности.

При разработке прогнозов социально-экономического развития предлагается, в частности:

1) интегрировать в показатели прогноза показатели эффективности деятельности органов местного самоуправления;

2) из большого количества основных показателей прогноза выделить главные, позволяющие оценить социально-экономическую ситуацию и ее развитие в ближайшие годы в целом;

3) представлять в прогнозах анализ и прогноз ситуации в частном секторе предоставления услуг в социальной сфере (здравоохранение, образование, культура, физкультура и спорт);

5) согласовать показатели по подразделам Прогноза с показателями Стратегического плана.

Проблема доступности и достоверности информации проявляется в отсутствии региональной и муниципальной статистики, а также адекватной системы учета и системы показателей планирования и соответствующего мониторинга экономических субъектов и экономической территории.

Состав показателей социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 года (Стратегии 2020) О Стратегии социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 год: Постановление Правительства Свердловской области от 27 августа 2008 г. № 873-ПП. и показателей, предложенных в Типовом задании на разработку стратегии развития муниципального образования в Свердловской области, базируется на официальной статистической отчетности. На федеральную службу государственной статистики возложена обязанность по обеспечению органов местного самоуправления свободным доступом к статистическим показателям, характеризующим состояние муниципального образования, более того на безвозмездной основе О порядке предоставления органами местного самоуправления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования: Постановление Правительства РФ от 11.11.2006 г. № 670 // Российская газета. 2006. 17 ноября.^, Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации Федеральный закон от 29 ноября 2007 г. № 282-ФЗ // Российская газета. 2007. 6 декабря..

Отсутствие стандартного набора «сквозных» показателей для характеристики социально-экономического развития муниципального образования серьезно осложняет решение вопросов управления и, как следствие, вызывает справедливую критику официальной статистики. Например, объем промышленного производства на уровне субъекта РФ при характеристике административного района становится условным показателем, отражающим промышленный выпуск крупных и средних предприятий, а на уровне муниципального образования - это индивидуальные данные (первичные статистические данные) одного-двух предприятий, осуществляющих деятельность на его территории, сведения о которых не подлежат опубликованию в соответствии с Федеральным законом № 282-ФЗ Там же..

Практически любой объемный показатель на уровне субъекта РФ включает данные по крупным и средним предприятиям и оценку производства в малом бизнесе по результатам выборочных наблюдений. Но на субрегиональном уровне построение выборок не предусмотрено федеральным планом статистических работ. А ряд статистических показателей вообще разрабатывается только на региональном уровне. Показатели уровня жизни на упомянутых трех уровнях управления имеют те же недостатки: построение показателя доходов населения производится на основе административных данных, но только на региональном уровне. На этом же уровне строится выборка т.н. «бюджетных» семей для изучения структуры доходов и расходов населения и потребления домашних хозяйств, без учета особенностей муниципальной структуры региона. Измерение цен на потребительском рынке также проводится только для получения среднерегиональных показателей. Не владеют органы местного самоуправления и сведениями об инвестициях в основной капитал, об инновационной деятельности организации. Даже те муниципальные образования, которые по соглашению с территориальным органом федеральной службы государственной статистики по Свердловской области на платной основе частично получали сводную информацию, из-за финансовых трудностей были вынуждены резко сокращать объем заявки.

Требуется содействие областных администраций в решении, как минимум, вопроса о доступе муниципалитетов к базе данных статистических показателей, что обеспечит полноту данных, используемых при планировании развития территории.

Проблема постоянного наблюдения реализации Стратегического плана выражается в недоступности некоторых необходимых инструментов мониторинга. Здесь помимо статистических проблем возникает проблема адекватного учета и систематизации (автоматизации) учета данных.

Мониторинг как указывается в Стратегическом плане развития Екатеринбурга базируется на перечне основных показателей для каждого направления, представляющих собой прогнозные параметры на 15 лет с разбивкой на пятилетия в двух вариантах: для случая инерционного развития событий и желаемое значение показателя в случае реализации плана. Оформляется это в виде итогов социально-экономического развития города Екатеринбурга и мониторинга социально-экономического развития города за кварталы и год. В типовом задании на разработку стратегии развития муниципальным образованиям Свердловской области предложено использовать показатели, характеризующие развитие в муниципальном образовании его человеческого потенциала. В их основу частично легли показатели, установленные Указом Президента Российской Федерации для оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Но для муниципальных образований логичнее использовать показатели, установленные для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Имеющаяся информация о выполнении стратегийных показателей (в сравнении с запланированными значениями) - очень скудная. Сложность исследования также обусловлена расхождением отчетных данных, соответствующих показателям Стратегического плана развития Екатеринбурга, от документа к документу. Многие статистические показатели в результате изменения норм законодательства уменьшили или увеличили свое наполнение. Например, учет микропредприятий в составе малых, или учет добычи ископаемых и т.п. в составе объема продукции, произведенной своими силами. Все это очень затрудняет проведение оценки результативности.

На 2005 год в рамках выполнения стратегических направлений было установлено в общей сложности 392 контрольных показателя. Большинство из них (77%), как утверждается в Итогах социально-экономического развития города Екатеринбурга в 2005 году, успешно выполнены и перевыполнены. Вместе с тем ряд плановых контрольных значений (около 23%) не были достигнуты по разным причинам.

Кроме информации «Об итогах реализации Стратегического плана Екатеринбурга в 2007 году» не опубликован ни один документ, который бы консолидированно отражал динамику и сравнение показателей (план/факт) реализации стратегии по стратегическим направлениям города. В Итогах реализации Стратегического плана Екатеринбурга в 2007 году, как и в других принятых городской Думой документах об Итогах социально-экономического развития города результаты сравниваются с показателями социально-экономического развития города за предыдущий год.

Некоторые показатели Стратегического плана вообще не отражаются в Итогах. Например, Раздел Итогов «Реструктуризация экономики города и развитие экономических ресурсов» соответствует Направлению 2, утвержденному Стратегическим планом. По этому направлению Стратегическим планом предусмотрены такие показатели как:

- расходы на финансирование научно-технической и инновационной сферы города (% от ВВП города);

- увеличение числа рабочих мест в научно-технической и инновационной сфере города (% к 2001 году);

- увеличение объемов выпуска продукции с использованием современных наукоемких технологий (% к 2001 году);

- рост числа малых инновационных предприятий (% к 2001 году);

- число инновационно-активных предприятий (% от общего числа предприятий).

За прошедшие годы эти показатели в Прогнозах и Итогах не отслеживались. Социально-экономические показатели, достигнутые Екатеринбургом, также необходимо представлять в сравнении, при чем, не только с аналогичными показателями предыдущего года, но и стратегийными показателями, а для полной картины и с достижениями соседних городов-миллионников, а также показателями российской экономики в целом. Отсутствуют в годовых отчетах и аналитические выводы, которые помогли бы составить прогноз дальнейшего развития городской экономики.

Проведение систематического мониторинга реализации стратегических планов невозможно без внедрения специализированных автоматических систем. Такие системы ввиду финансовых ограничений и возможностей часто недоступны муниципалитетам. Сейчас в Екатеринбурге разрабатывается комплекс программных средств включающий: систему учета и мониторинга стратегических проектов и городских целевых программ, в которой в будущем будет аккумулироваться вся информация о процессе реализации мероприятий стратегических проектов, В комплекс информационных средств будут включены аналитические средства, позволяющие контролировать деятельность подразделений администрации города в рамках желаемых значений показателей социально-экономического развития.

Система сбора и мониторинга показателей социально-экономического развития Екатеринбурга будет являться базовой системой для осуществления дальнейшей автоматизации процессов эффективного стратегического управления Высокинский А.Г. Доклад на VII Всероссийском Форуме Лидеров Стратегического Планирования, 2008 г., 20-21 октября. URL: http://www.city-strategy.ru (дата обращения: 16.03.2011).. В ней будут аккумулироваться значения показателей, характеризующих различные аспекты социально-экономического развитие города и других крупных городов. Система позволит решить следующие принципиальные задачи:

- автоматизация процесса контроля за полнотой и своевременностью предоставления информации;

- автоматизация процесса планирования и мониторинга реализации стратегических проектов и долгосрочных программ.

- автоматизация процесса ввода и корректировке информации о стратегических проектах, долгосрочных программ и ходе их реализации.

Огромное значение для качества стратегического плана отдельного муниципального образования может иметь создание единой системы мониторинга и учета социально-экономического развития регионов и городов.

Необходима также система корректировки показателей с течением времени реализации стратегического плана. В Екатеринбурге первая актуализация Стратегического плана прошла спустя 7 лет. Говоря о факторе времени, следует обратить внимание на то, что реальная жизнь вносит свои коррективы в стратегический план уже на следующий день. В итоге корректив накапливается столько, что план отодвигается как непригодный, неактуальный. Более рациональным представляется по результатам мониторинга выполнения показателей плана корректировать показатели каждые 4-5 лет. Этот подход меняет традиционную психологическую установку на стратегический план как на нечто в целом незыблемое и на 15-20 лет «вечное», делает стратегическое планирование динамичным и постоянно развивающимся процессом.

Не смотря на PR-усилия городских властей на этапе разработки Стратегического плана в Екатеринбурге все еще существует проблема информированности и низкой вовлеченности гражданского общества в процессы стратегического планирования и управления.

Важным элементом мониторинга реализации стратегического плана как утверждают сами разработчики стратегического плана Екатеринбурга является отслеживание состояния общественного мнения: «… социологические исследования, телефонные горячие линии, интернет форумы, информационные центры и другие формы налаживания обратной связи с населением должны стать источником неоценимой информации. … Рекомендации и замечания граждан, как показывает практический опыт, всегда очень конкретны и обычно носят частный, бытовой характер. Поэтому задача аналитиков вычленить из этого информационного массива проблемы, носящие действительно стратегический характер, и учесть их при последующей корректировке плана.» О Стратегическом плане Екатеринбурга: Решение Екатеринбургской городской Думы от 10 июня 2003 г. № 40/6.

Для получения обобщенных мнений городских жителей об эффективности стратегического планирования на территории муниципального образования город Екатеринбург, выяснения их отношения к стратегии развития города в рамках дипломного исследования нами был проведен опрос 141 жителя города Екатеринбурга с использованием анкеты (Приложение 5).

То, что количество респондентов распределилось практически в равной степени на тех, которые знали о разработке стратегического плана в городе (49 %) и тех, которые не имели об этом понятия (51 %), говорит о необходимости приложить больше усилий в процесс вовлечения граждан в общественную деятельность, в информирование граждан о таком значимом для города событии как разработка и реализация стратегического плана.

На этапе разработки плана была проведена масштабная PR акция (опрос общественного мнения, проведение конкурсов, выставок, проведение общественных слушаний, публикации в СМИ и т.п.). Однако, эту работу нельзя прекращать после разработки - необходимо размещать в открытом доступе больше информационных материалов, в частности о реализации плана. Например, при проведении данного исследования, выявилось отсутствие важной информации о результатах реализации большинства стратегических проектах и программах, входящих в состав Стратегического плана, мониторинге достижения показателей этих проектов.

Несмотря на то, что большинство горожан (90% респондентов) высоко оценивает полезность стратегического планирования для города, личную пользу от этого мероприятия в своем городе получили лишь 17 %. Среди последних жители, которые в результате разработки плана повысили квалификацию, расширили кругозор и круг своих знакомых, получили новую работу (5%), оценили положительные сдвиги в плане благоустройства города, системности и упорядочении городского развития (11%). 83 % опрошенных не ощутили никакой личной пользы от стратегического планирования.

Такие неудовлетворительные результаты могут объясняться не только несовершенством или безрезультатностью стратегического планирования. Это также результат чрезвычайно низкой вовлеченности гражданского общества в процессы стратегического планирования и управления. Порядка трети респондентов в нашем опросе, при чем мнения экспертов и обывателей было единым, определили степень влияния стратегического планирования на состояние гражданского общества как минимальное. До сих пор большинство горожан не знают, что такое территориальное общественное самоуправление, какие вопросы оно решает, почему ТОСы необходимо создавать.

До информационного прорыва в Екатеринбурге еще далеко, для его осуществления необходимо ликвидировать основания для информационного дискомфорта, который испытывают приезжающие в Екатеринбург гости: отсутствие информационных стендов, информационно-справочных пунктов. Ведь даже при высокой привлекательности природных ресурсов туристический бизнес для широкого круга потребителей невозможен без наличия коммуникаций, средств связи, коммунальной инфраструктуры, просветительских учреждений, доступа к памятникам истории, культуры.

Примечательно, что на вопрос о примерах успешного влияния стратегического планирования на развитие города затруднилось ответить 35 % респондентов. 90 % остальных респондентов среди примеров успешного влияния стратегического планирования указали объекты, имеющие косвенное отношение к стратегическим проектам плана. Строительство спортивных сооружений (областные проекты), комплексное развитие мкр-на Академический, Ботанический, р-на автовокзала (частные инвестиции), метрострой, расширение аэропорта (федеральные проекты).

Мнения экспертов-профессионалов (политики, представители науки, власти и др.), и предпринимателей (респонденты с опытом практической предпринимательской деятельности, непосредственно вовлеченные в ее создание и развитие), участвующих в нашем опросе, о влиянии стратегического плана на предпринимательскую активность демонстрируют противоположные точки зрения. 91 % экспертов положительно оценили стратегические инициативы в этой области, тогда как свыше 50 % представителей бизнеса считают, что это влияние сведено к нулю, или оказывает скорее отрицательное влияние.

При том, что сегодня действительно делается очень много с точки зрения поддержки развития малого и среднего бизнеса и бизнеса вообще. Стратегический план (актуализированный в 2010 году) насчитывает восемь (!) стратегических программ в рамках 2 стратегических направлений, направленных на улучшение предпринимательского климата и экономических показателей, в т.ч. содействие привлечению финансов и инвестиций в малый производственный бизнес, развитие производственной кооперации малого и крупного бизнеса, содействие процессу реструктуризации пустующих площадей и незагруженных производственных мощностей на крупных предприятиях.

Однако об этих программах действующие предприниматели недостаточно осведомлены. Эксперты-теоретики зачастую позитивно оценивают работу, проводимую в рамках стратегических программ, однако большинство действующих предпринимателей не только не обладают достаточной информацией, но и считают их малоэффективными, а условия участия в них - непрозрачными.

Об этом свидетельствует также тот факт, что только эксперты в процессе анкетирования среди успешных примеров влияния стратегического планирования назвали повышенное внимание к экономическому и социальному состоянию города, налаживание международных связей, участие в международных конкурсах, проведение в городе саммитов ШОС, БРИК, экономических и иных форумов в качестве стимулов улучшения предпринимательского климата, повышение инвестиционной привлекательности для иностранцев, увеличение числа цивилизованных торговых площадей, наполнение рынка высококачественными потребительскими товарами и расширение их ассортимента.

Необходимо устранить разрыв между тем, что декларируется сверху, и тем, что внедряется на местах. Важен обмен мнениями: надо, как говорится, чаще встречаться, чтобы уровни осведомленности предпринимателей и органов власти, отвечающих за поддержку предпринимательства, были по крайней мере похожими. Важно, чтобы предусмотренные шаги привели к тому результату, на который изначально рассчитывали разработчики программ и проектов в составе стратегического плана.

Вторую (после благоустройства города) высокую оценку влияния стратегического плана города получил аспект «управление городом» (35% респондентов). 8 % респондентов отметили в примерах успешного влияния системность и упорядочивание управлением, появление городских целевых программ. Однако 12 % опрошенных отметили опять же декларативность плана. Встречались такие нелестные отзывы как «все - показуха», «план только для галочки», «никто из чиновников не придерживается плана» и т.п.

Результаты общегородских социологических опросов (Рабочие материалы проекта «Мегаполис-информ»), проведенных в течение 2003-2008 гг., показали, что от 35 до 50 % горожан не имеют четкого представления о деятельности городской власти. Люди затруднились назвать вопрос, который был решен органами местного самоуправления за последнее время. И это не означает, что, по их мнению, городская власть не решила не одного вопроса; горожане не могут сформулировать, что конкретно было сделано.

Необходим комплекс мер по развитию в сознании самих горожан ценностей стратегического управления, что подтверждают данные нашего опроса. Большинство екатеринбуржцев довольно скептически относятся к влиянию стратегического плана на городскую жизнь. 2/3 опрошенных полагают, что живут в обычном российском городе, несмотря на замечательный стратегический план, но в то же время существует значительная группа горожан, считающих, что Екатеринбург - один из лучших городов в стране благодаря плану (23,5%). Они выше оценивают уровень жизни, условия для жизни и считают, что в течение последних лет в городе произошли улучшения; в большей степени интересуются им и приветствуют инициативы, связанные с его имиджем; имеют более активную позицию по отношению к Екатеринбургу. Около трети опрошенных считают, что жизнь в Екатеринбурге лучше, чем в большинстве городов области, и столько же - что за последние 5 лет она стала лучше.

В соответствии с результатами опроса около 30% (средний балл по диапазону аспектов) екатеринбуржцев - участников опроса удовлетворительно оценивают влияние стратегического планирования на социально-экономическую сферу города, хотя и признают существование большого количества проблем. Часть населения (также около 30% в среднем) считает, что на положении дел в городе стратегическое планирование никак не повлияло.

Неудовлетворительным влиянием стратегического планирования на состояние города считают 5% опрошенных.

В данном анализе нельзя обойти и классическую проблему недостаточного уровня наличных ресурсов. Как уже отмечалось, за последние пять-шесть лет с началом перестройки межбюджетных отношений по мере ужесточения бюджетного и налогового законодательства наметилась тенденция к усилению централизации финансовых ресурсов, что привело к значительному снижению финансовой самостоятельности муниципалитетов. Низкие ставки и малая налогооблагаемая база местных налогов не позволяет городам аккумулировать достаточно средств на развитие территории.

Бюджеты стратегических программ и входящих в них проектов включены в статьи ежегодного городского бюджета, утверждаемого Екатеринбургской городской думой. Анализ отчетов об исполнении бюджета города за 2004-2009 годы показывает, что упомянутые проекты хоть и коррелируют с направлениями стратегического плана развития города, но не охватывают весь объем программ (проектов), разработанных в рамках этих направлений, что говорит о недостаточном финансировании реализации стратегического плана.

По сравнению с другими городами области Екатеринбург обладает гораздо большими финансовыми возможностями, что объясняется, в первую очередь статусом региональной столицы. Примечательно, что на вопрос о примерах успешного влияния стратегического планирования на развитие города 90 % респондентов указали объекты, финансируемые за счет бюджетов регионального и федерального уровней (строительство спортивных сооружений, метрострой, расширение аэропорта и т.д.).

Несовершенство системы финансирования и бюджетирования приоритетов, обозначенных государством, не позволяют в полной мере осуществлять запланированные мероприятия на долгосрочную перспективу.

Актуальность данной проблемы ставит задачу повышения эффективности управления не только государственными, но и муниципальными финансами, перевод основной части расходов не только на программный, но и на проектный принцип, включая формирование ограниченного числа приоритетных долгосрочных (федеральных) целевых программ, мониторинг целевых индикаторов и реализации программных и проектных мероприятий. Высокинский А.Г. Доклад на VII Всероссийском Форуме Лидеров Стратегического Планирования, 2008 г, 20-21 октября. URL: http://www.city-strategy.ru (дата обращения: 16.03.2011).

Также как и проблема финансирования, проблема нормативно-правового и методического обеспечения стратегического планирования на местном уровне носит объективный и глобальный характер. Т.е. ее решение ее не совсем во власти муниципальных образований. Напомним, что единственный нормативно-правовой акт, на который опирается Стратегический план развития Екатеринбурга 2003 года - федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». В этом сказывается пробел законодательного регулирования аспектов стратегического планирования на федеральном и областном уровне, отсутствие сформированной методологии по разработке стратегических документов. Тем не менее, в качестве правовой основы стратегического плана Екатеринбурга можно рекомендовать к использованию ратифицированные международные правовые акты, федеральное и региональное законодательство, которые бы укрепили соответствие содержания стратегического плана. Например, Декларация прав человека и иные международные документы, Конституция РФ, федеральный закон № 131-ФЗ, концептуальные документы по стратегическому планированию регионального и федерального уровня.

У государства пока отсутствуют четкие приоритеты и позиции в рамках содействия развитию крупных городов. Не выстроена система «федеральная стратегия - региональная стратегия - стратегия города - генеральный план города - программы и проекты реализации». Нормативная правовая база требует совершенствования в части применения метода стратегического планирования, в первую очередь, на федеральном уровне, заключающегося в:

? определении нормативным правовым актом применяемого фактически метода стратегического планирования как государственного метода планирования;

? разработке и внедрении порядка применения стратегических планов;

? определении порядка применения стратегических планов в бюджетном планировании и установления функционального взаимодействия с применяемыми целевыми программами;

? формировании схемы территориального планирования;

? формировании процедур и процессов взаимодействия стратегического, территориального и бюджетного планирования;

? определении порядка формирования прогнозов социально-экономического развития;

? устранении противоречий в федеральном законодательстве относительно применения программ социально-экономического развития.

Представляется также целесообразным развитие на федеральном уровне методической базы по использованию инструментов стратегического планирования и определение основ взаимодействия федеральных, региональных и местных властей в процессе стратегического планирования, а именно необходимо:

? установить требование для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по разработке порядка применения стратегического планирования;

? совершенствовать регламент и процедуры взаимодействия органов управления в процессе стратегического планирования;

? определить порядок согласования, критерии для согласования, регламент взаимодействия в процессе согласования документов стратегического планирования федерального, регионального и муниципального уровней управления;

? определить порядок формирования прогнозов социально-экономического развития в Российской Федерации и регламент взаимодействия органов управления в процессе составления прогнозов;

? разработать методические рекомендации по применению метода стратегического планирования в органах государственной власти субъектов РФ и в органах местного самоуправления.

Создаваемая методика стратегического планирования должна обязательно учитывать опыт как субъектов федерации, так и муниципалитетов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Муниципальное образование -- это сложная система, существующая в условиях нестабильности внешней среды. К настоящему времени в России сложился определенный опыт стратегического управления городами. Объектом стратегического планирования на городском уровне помимо муниципального хозяйства, может выступать группа объектов, включающая инфраструктуру, население, экологию, совокупность организаций. Субъектами-заказчиками стратегического управления чаще выступают органы местного самоуправления ввиду не сформировавшегося гражданского общества и отсутствия инициативы со стороны общественности. В муниципальных структурах могут применять разные алгоритмы стратегического планирования. Общая методология стратегического планирования в городах предполагает проведение предпланового анализа, SWOT- анализа, определение миссии и целей, формулировку показателей и способов достижения целей, разработку конкретных(ой) программ(ы) для стратегического плана, реализацию стратегического плана и мониторинг достижения целей.

Институциональные и методические основы стратегического планирования на муниципальном уровне пока не сформированы. Необходимо определение применяемого фактически метода стратегического планирования как государственного метода планирования, формирование методических рекомендаций относительно порядка применения метода стратегического планирования в органах местного самоуправления и определение основ их взаимодействия с разными уровнями власти в процессе стратегического планирования.

На качестве документов стратегического планирования также отрицательно сказывается сокращение полномочий органов местного самоуправления. Невозможно развивать территорию как единое целое, так как существует зависимость от властей других уровней (региональных, федеральных).

Необходимо установить процедуры и процессы взаимодействия стратегического, территориального и бюджетного планирования, совершенствовать регламент и процедуры взаимодействия органов управления на местном и региональном уровнях в процессе стратегического планирования, установить критерии для согласования документов стратегического планирования федерального, регионального и муниципального уровней управления.

Разработка стратегического плана в Екатеринбурге была в целом хорошо, системно организована. Была продумана и выстроена организационно-управленческая структура, ответственная за разработку и продвижение плана. Такой структурой явился Программный совет, в который входили секретариат, экспертные советы и Правление. Был утвержден четкий план-график проведения различных мероприятий: заседания программных тематических групп, координационного совета, экспертов, общественных слушаний, проведения круглых столов, научно-практических конференций.

Особо следует обратить внимание на четко реализованный принцип представительства различных городских социальных групп: в работе на всех ее этапах участвовали ученые, специалисты, представители городского бизнеса, муниципальной власти, представители общественности, рядовые горожане.

Реализовано большое количество элементов технологии стратегического планирования. Опыт разработки Стратегического плана г. Екатеринбурга можно оценить как удачный и достойный изучения. Он позволяет проанализировать методологию и тактику выработки стратегического плана, оценить организационные мероприятия, степень вовлечения в этот процесс различных городских социальных групп. Он так же предоставляет возможность рассмотреть ряд базовых теоретических проблем и технологических процедур, имеющих значение не только как локальный опыт Уральского города, но и для всех других крупнейших городов.

Однако в результате анализа процедур разработки и реализации стратегического плана выявлен ряд недостатков. Большая часть из них характерна для большинства городов и во многом не зависит от воли субъектов стратегического планирования, как например, проблемы статистической информации, дефицит нормативного обеспечения стратегических планов, отсутствие единой методики стратегического планирования, учитывающей опыт муниципалитетов, недофинансирование, несоответствие полномочий.

Среди специфических проблем следует отметить несоответствие некоторых показателей реализации плана целям стратегического развития (например, материально-ориентированные показатели направления «Сохранение и развитие человеческого потенциала»). Для решения данной проблемы рекомендуется включить показатели, которые ориентирует на восприятие человека не как на потребляющее существо (человек - средство), а как на человека - цель, самоценность, на качественное изменение человеческого потенциала. Проблему несоответствия объема показателей глобальности проектируемых направлений развития можно разрешить расширением перечня показателей, в частности, предложены дополнительные показатели, измеряющие уровень и качество жизни, критерии оценки инвестиционного потенциала, показатели для оценки инвестиционного риска. Другая выявленная проблема - слабая информированность граждан о промежуточных результатах стратегического управления, действиях городских властей в плане реализации стратегического плана, низкая степень вовлеченности гражданского общества в процессы стратегического планирования и управления. Для решения этой проблемы местным властям необходимо на регулярной основе формировать, публиковать и размещать в сети интернет отчеты о реализации стратегического плана, усилить действия PR служб местных властей в освещении в СМИ мероприятий, связанных с реализацией стратегических программ и проектов, а также их актуализацией, стимулировать формирование гражданского общества путем активного, не формального взаимодействия с общественными организациями. Далее, необходимо решить проблему систематического мониторинга реализации стратегического плана. Администрация города Екатеринбурга уже предпринимает действия в этом направлении. Остается надеяться, что начавшийся еще в 2008 году процесс по внедрению специализированной автоматический системы, которая сможет аккумулировать значения показателей, характеризующих различные аспекты социально-экономического развития города, будет доведен до конца в ближайшее время.

Разрешение проблемы декларативности, снижение ее доли в стратегическом плане Екатеринбурга видится нам в адекватной оценке позиции города относительно его соседей, партнеров и конкурентов (повышение качества предпланового анализа за счет расширения инструментария оценки, улучшения качества прогноза социально экономической ситуации), соблюдении в стратегии баланса стабильности и изменчивости (предусмотреть возможность актуализации стратегического плана каждые 4-5 лет), четкое имиджевое формулирование миссии, которая будет способствовать интеграции и самоидентификации городского населения, привлечет в город дополнительные человеческие, инвестиционные ресурсы.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Нормативно-правовые акты

1. О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации: Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ (с изм.) // Российская газета. 1995. 26 июля.

2. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Российская газета. 1999. 19 октября.

3. Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации: Федеральный закон от 29 ноября 2007 г. № 282-ФЗ // Российская газета. 2007. 6 декабря.

4. О порядке предоставления органами местного самоуправления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования: Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. № 670 // Российская газета. 2006. 17 ноября.

5. О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (с изм.) // Собрание законодательства РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.

6. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 г. № 1734-р // Собрание законодательства РФ. 2010. № 43. Ст. 5525.

7. О совершенствовании разработки, утверждения и реализации программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации: Приказ Минэкономразвития России от 17.06.2002 № 170. (Документ не опубликован, утратил силу).

8. Об организации работ по проведению конкурсного отбора программ и планов мероприятий по проведению административной реформы и проектов реализации административной реформы федеральных органов исполнительной власти и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации для оказания поддержки проведения административной реформы в 2007 году: Приказ Минэкономразвития России от 23 марта 2007 г. № 102 // Российская газета. 2007. 24 апреля.

9. О задачах исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области по реализации основных положений стратегии развития Российской Федерации на период до 2020 года: Постановление Правительства Свердловской области от 19 мая 2008 г. № 465-ПП // Собрание законодательства Свердловской области. 2008. № 5. Ст. 661.

10. О Стратегии социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 год: Постановление Правительства Свердловской области от 27 августа 2008 г. № 873-ПП // Собрание законодательства Свердловской области. 2008. № 8-1. Ст. 1274.

11. О задачах исполнительных органов государственной власти Свердловской области и органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, по реализации основных положений Стратегии социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 года: Постановление Правительства Свердловской области от 1 октября 2008 г. № 1043-ПП // Областная газета. 2008. 14 октября.

12. О контрольных параметрах экономических и социальных показателей развития Свердловской области на 2010 год: Постановление Правительства Свердловской области от 20 января 2010 г. № 28-ПП // Собрание законодательства Свердловской области. 2010. № 1-1. Ст. 55

13. О Стратегическом плане Екатеринбурга: Решение Екатеринбургской городской Думы от 10 июня 2003 г. № 40/6 // Вестник Екатеринбургской городской Думы. 2003. 21 июля.

14. Об отчете главы Екатеринбурга «Об итогах деятельности администрации города Екатеринбурга по социально-экономическому развитию города Екатеринбурга в 2005 году»: Решение Екатеринбургской городской Думы от 23 мая 2006 г. № 34/25 // Вестник Екатеринбургской городской Думы. 2006. 29 мая.

15. Об итогах реализации Стратегического плана Екатеринбурга в 2007 году: Решение Екатеринбургской городской Думы от 14.10.2008 № 60/64 // Вестник Екатеринбургской городской Думы. 2008. 28 октября.

16. О Прогнозе социально-экономического развития муниципального образования «город Екатеринбург» на 2011 год и основных параметрах прогноза на период до 2013 года и Основных направлениях бюджетной и налоговой политики на территории муниципального образования «город Екатеринбург» на 2011-2013 годы, а также прогнозы на 2007 и 2013 годы: Решение Екатеринбургской городской Думы от 23 ноября 2010 г. № 60 // Вестник Екатеринбургской городской Думы. 2010. 30 ноября.

17. О процессе стратегического планирования в городе Екатеринбурге: Постановление Главы города Екатеринбурга от 28 июня 2000 г. № 674. (Документ не опубликован).

18. Об организации проведения международной научно - практической конференции «Российские города на пороге XXI в.: Теория и практика стратегического управления»: Постановление Главы города Екатеринбурга от 21 сентября 2000 г. № 990. (Документ не опубликован).

19. О деятельности тематических групп в рамках разработки Стратегического плана развития города Екатеринбурга: Постановление Главы города Екатеринбурга от 21 сентября 2000 г. № 991. (Документ не опубликован, утратил силу).

20. О дополнениях к Постановлениям Главы города № 990 от 21.09.2000 и № 991 от 21.09.2000: Постановление Главы города Екатеринбурга от 5 октября 2000 г. № 1044. (Документ не опубликован, утратил силу).

21. О четвертом этапе стратегического планирования в городе Екатеринбурге: Постановление Главы города Екатеринбурга от 5 декабря 2000 г. № 1275. (Документ не опубликован, утратил силу).

22. О разработке стратегического плана развития города Екатеринбурга (с Положением о координационном совете по подготовке проекта стратегического плана): Постановление Главы города Екатеринбурга от 16 августа 2001 г. № 955. (Документ не опубликован).

23. Об утверждении календарного плана мероприятий по разработке Стратегического плана развития города на 2002 г.: Постановление Главы города Екатеринбурга от 13 марта 2002 г. № 250. (Документ не опубликован).

24. Об утверждении «Основных направлений деятельности Администрации по социально-экономическому развитию г. Екатеринбурга на 2002 год»: Постановление Главы города Екатеринбурга от 15 марта 2002 г. № 270. (Документ не опубликован).