Стратегическое планирование социально-экономического развития территории на примере муниципального образования г. Екатеринбург

Организация деятельности Правительства и органов исполнительной власти РФ, планирование федерального бюджета, принятие среднесрочных программ социально-экономического развития, целевых программ и инвестиционных проектов, социально-экономическая политика Российской Федерации формируются на основе целей и задач, содержащихся в документах стратегического планирования. При этом ряд нормативных правовых документов указывают на осуществление государственного планирования на основе стратегических целей и с применением инструментов стратегического планирования.

В частности, приказом Минэкономразвития России Об организации работ по проведению конкурсного отбора программ и планов мероприятий по проведению административной реформы и проектов реализации административной реформы федеральных органов исполнительной власти и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации для оказания поддержки проведения административной реформы в 2007 году: Приказ Минэкономразвития России от 23 марта 2007 г. № 102 // Российская газета. 2007. 24 апреля. среди критериев конкурсного отбора субъектов РФ на предоставление субсидий для проведения административной реформы было установлено принятие нормативного правового акта, регламентирующего вопросы стратегического планирования в субъекте РФ. В постановлении Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 20 февраля 2008 г. № 67-СФ «О территориальном планировании в Российской Федерации», абзац 2 отмечено, что территориальное планирование является важным элементом системы стратегического планирования и прогнозирования развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.

Не определен регламент взаимодействия органов управления в процессе планирования. Правительством РФ не установлен порядок формирования прогнозов, на которые указывают положения Бюджетного кодекса РФ (статьи 179, 192).

Имеются противоречия относительно программ социально экономического развития как инструмента стратегического и бюджетного планирования. Бюджетный кодекс РФ не содержит положений относительно программ социально-экономического планирования, хотя другие виды программно-целевого метода планирования (долгосрочная целевая программа и ведомственная целевая программа) определены.

Неоднократно говорилось о наличии противоречий в Законе о местном самоуправлении, когда в полномочиях муниципалитетов предусмотрено лишь «принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования», а в вопросах местного значения не отражены вопросы комплексного развития муниципальных образований. Такой подход оставляет за пределами законодательно очерченного поля вопросы реструктуризации и развития экономики города, привлечения инвестиций, участие в реализации стратегии развития муниципальных образований общественности, бизнес-сообщества, то есть сознательно сужает сферу деятельности и снижает эффективность действий муниципальных властей.

Организация деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, планирование бюджетов всех уровней, принятие среднесрочных программ социально-экономического развития, целевых программ и инвестиционных проектов, социально-экономическая политика РФ формируются на основе целей и задач, содержащихся в документах стратегического планирования.

Таким образом, необходимо формирование в федеральной нормативной правовой базе, а также в методических рекомендациях федерального уровня положений относительно порядка применения метода стратегического планирования в государственных органах власти субъектов РФ и в органах местного самоуправления и определение основ их взаимодействия с федеральными органами государственной власти в процессе стратегического планирования.

Далее рассмотрим нормативно-правовое регулирование стратегического планирования социально-экономического развития территории на субфедеральном и муниципальном уровнях. Поскольку полигоном нашего исследования является город Екатеринбург, соответственно мы рассмотрим нормативно правовые акты Свердловской области и г. Екатеринбурга.

В Свердловской области сделаны следующие шаги по формированию правовой базы стратегического планирования:

Постановлением областного Правительства определены задачи стратегического характера государственных органов исполнительной власти области и органов местного самоуправления, определен план разработки нормативных правовых актов стратегического характера О задачах исполнительных органов государственной власти Свердловской области и органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, по реализации основных положений Стратегии социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 года: Постановление Правительства Свердловской области от 01.10.2008 г. № 1043-ПП // Областная газета. 2008. 14 октября..

Создана организационная структура стратегического планирования, позволяющая в т. ч. реализовывать стратегические проекты на условиях государственно-частного партнерства (Фонд развития, соглашения о сотрудничестве).

Областным министерствам поручено разработать планы по развитию объектов бюджетной сферы инженерной инфраструктуры инвестиционных площадок.

Определены задачи «увязать» стратегию области, инвестиционные площадки с разрабатываемой схемой территориального планирования, разработать концепцию бюджетной, налоговой политики и развития налогового потенциала на период до 2020 г. О задачах исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области по реализации основных положений стратегии развития Российской Федерации на период до 2020 года: Постановление Правительства Свердловской области от 19 мая 2008 г. № 465-ПП // Собрание законодательства Свердловской области. 2008. № 5. Ст. 661.

Оценка деятельности исполнительных органов государственной власти области осуществляется с учетом выполнения стратегических задач.

Совместным постановлением Правительства Свердловской области, Союза промышленников и предпринимателей и Федерации профсоюзов от 31 декабря 2002 года № 1481-ПП/12 утверждена Схема развития и размещения производительных сил области на период до 2015 г.

Утверждена Стратегия социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 года Стратегия социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 года: Постановление Правительства Свердловской области от 27 августа 2008 г. № 873-ПП // Собрание законодательства Свердловской области. 2008. № 8-1. Ст. 1274.. Одним из механизмов реализации Стратегии является наличие стратегических документов развития в каждом муниципальном образовании О задачах исполнительных органов государственной власти Свердловской области и органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, по реализации основных положений Стратегии социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 года: Постановление Правительства Свердловской области от 01.10.2008 г. № 1043-ПП..

Практикуется установка контрольных параметров экономических и социальных показателей развития на среднесрочную перспективу как на областном, так и на муниципальном уровне О контрольных параметрах экономических и социальных показателей развития Свердловской области на 2010 год: Постановление Правительства Свердловской области от 20 января 2010 г. № 28-ПП // Собрание законодательства Свердловской области. 2010. № 1-1. Ст. 55.^, Об утверждении основных направлений деятельности Администрации города Екатеринбурга по социально-экономическому развитию муниципального образования «город Екатеринбург», контрольных показателей, показателей оценки эффективности на 2011 год и приоритетных направлений на 2012-2013 годы: Постановление Администрации города Екатеринбурга от 15 марта 2011 г. № 920. (Документ не опубликован)..

Есть примеры успешного взаимодействия с органами местного самоуправления в сфере стратегического планирования, в т.ч. по координации с бюджетным планированием. Методическая база стратегического планирования на местном уровне пополняется методическими рекомендациями по актуализации и пролонгации стратегических планов развития города для обеспечения единых методических подходов, достижения согласованности целей, подцелей и задач с целевыми ориентирами и приоритетами, установления порядка подготовки и составления новой редакции стратегических направлений и программ (Екатеринбург).

Основными муниципальными правовыми актами, регламентирующими разработку, принятие и представление прогноза социально-экономического развития города Екатеринбурга, являются:

* Положение «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в муниципальном образовании «город Екатеринбург», утвержденное Решением Екатеринбургской городской Думы от 22.04.2003 № 38/2 (с изм.): регламентирует сроки, процедуры представления и рассмотрения бюджета города;

* Положение о порядке составления Прогноза социально-экономического развития муниципального образования «город Екатеринбург», утвержденное Постановлением Главы Екатеринбурга от 21.12.2007 № 5908 (с изм.): определяет основу и содержание Прогноза, порядок и сроки подготовки и представления материалов в предварительный и уточненный прогнозы, форму представления материалов и перечень сведений, необходимых для составления прогноза и представляемых отраслевыми и территориальными подразделениями Администрации города;

* Положение о муниципальной статистической информации в муниципальном образовании «город Екатеринбург», утвержденное Постановлением Главы Екатеринбурга от 13.03.2008 № 870 (с изм.): определяет порядок формирования, сбора, предоставления и использования муниципальной статистической информации в муниципальном образовании «город Екатеринбург».

Но в большинстве своем муниципальные акты, имеющие отношение к стратегическому планированию, носят организационно-распорядительный, разовый характер, как то утверждение рабочих групп, планов мероприятий по разработке, актуализации стратегических планов городов и т.п. Полный перечень актов о стратегическом планировании муниципального уровня на примере Екатеринбурге содержится в Картографической справке к Стратегическому плану Екатеринбурга (Приложение 6).

2.2 Инструменты стратегического планирования социально-экономического развития территории

Инструментарий стратегического планирования социально-экономического развития территорий довольно обширен, учитывая, что он все активнее пополняется за счет внедрения частных практик коммерческого менеджмента в систему публичного управления. Модернизация принципов муниципального управления, грамотное применение инструментов стратегического планирования в публичном управлении может не только существенно повысить результативность использования денежных средств, но и сделать более эффективными самих субъектов стратегического планирования.

Стратегическая программа социально-экономического развития может рассматриваться не только как элемент стратегического полипроектного плана, но и как основной инструмент стратегического планирования программно-целевого характера, причем характерный именно для сферы публичного управления. В этом случае программа и собственно метод программирования как инструменты стратегического планирования обеспечивают баланс целей, задач, ресурсов. Данный инструмент позволяет осуществить многоуровневое бюджетное финансирование, а также привлечение внебюджетных средств заинтересованных в реализации мероприятий программы участников. Результативность и эффективность программы оценивается на основе системы показателей и индикаторов, позволяющей проводить мониторинг и оценку приближения (достижения) запланированных целей и задач посредством сравнения поэтапных результатов с базовым (стартовым) значением установленных показателей/индикаторов.

В основе программ социально-экономического развития лежат взаимоувязанные по целям, задачам, ресурсам, срокам и исполнителям мероприятия; все они должны содержать механизм эффективного управления результатами и специально разработанную систему индикаторов (показателей) измерения достижения запланированных целей Падилья Сароса Л.Ю. Планирование экономического развития муниципальных образований: Постановка проблемы в современных условиях // Управление развитием территории. 2008. № 1. С. 25..

В некоторых случаях для построения структуры концепции социально-экономиечского развития крупного города полезно применять методы системной декомпозиции Чистяков В.М. Прогнозно-аналитические исследования и проектирование сценариев при разработке концепции социально-экономического развития крупного города / Методические материалы. URL: http://www.citystrategy.leontief.ru (дата обращения: 03.03.2011).. В их совокупности, пожалуй, наиболее высокой конструктивной мощью обладает подход к декомпозиции системы «большой город», основанный на использовании предложенного Л.Г. Шатихиным метода структурных матриц Шатихин Л. Г. Структурные матрицы и их применение для исследования систем. М.: Машиностроение, 1991. 256 с..

Такой подход в начале 90-х годов активно использовалась автором этого метода и его учениками при формировании концепции развития города Киева. Традиционным в системной декомпозиции задач перспективного развития городов, применяемым в концептуальном проектировании для разработки стратегических направлений и оценки их приоритетности, является метод построения «дерева целей». Применение этого метода, прежде всего, требует четкого определения генеральной цели развития системы «большой город» и выбора принципов выделения подцелей. В качестве генеральной цели стратегии развития городов, как в России, так и за рубежом, чаще всего принимается ориентация сообщества на улучшение качества жизни городского населения. Как правило, это общие «лобовые» формулировки типа «Стабильное улучшение качества жизни всех слоев населения города», но иногда цель ставится очень узко, например, повышение средней зарплаты горожан за n лет до уровня m тысяч рублей. В ряде городов генеральная цель при формировании концепции развития определялась как преодоление иммиграции жителей и рост населения за счет мигрантов (например, в 70-х годах в Балтиморе, США), структурная перестройка экономики (80-е годы, Дортмунд, ФРГ), привлечение капиталов (80-90 гг., Мюнхен, ФРГ), реконструкция центральной части города (70-е годы, Миннеаполис, США) и т.п..

Применение метода построения сценариев в процессе прогнозирования социально-экономического развития территории - еще один часто применяемый инструмент. Прогнозирование - система научно-обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития. Метод сценариев - это метод декомпозиции задачи прогнозирования, предусматривающий выделение набора отдельных вариантов развития событий (т.е. сценариев), в совокупности охватывающих все возможные варианты развития. При этом каждый отдельный сценарий должен допускать возможность достаточно точного прогнозирования, а общее число сценариев должно быть обозримо. Чаще применяются сценарии по трем возможным вариантам будущего развития: оптимистический, реалистический и инерционный.

Возможность подобной декомпозиции не очевидна. Этапы прогнозирования лишь частично формализуемы. Существенная часть рассуждений проводится на качественном уровне, как это принято в общественно-экономических и гуманитарных науках. Одна из причин заключается в том, что стремление к излишней формализации и математизации приводит к искусственному внесению определенности там, где ее нет по существу, либо к использованию громоздкого математического аппарата Орлов А.И. Сценарии социально-экономического развития России на период до 2007 года и в XXI веке. URL : http://www.thewalls.ru (дата обращения: 18.05.2011). .

Все чаще для постановки сценариев используют аналитические системы, использующие компьютерное моделирование социально-экономического развития территорий. Такие системы включают комплексы имитационных моделей, разработанных на основе методов системной динамики и высокотехнологичных решений в области компьютерного моделирования и позволяют:

* прогнозировать основные показатели социально-экономического развития регионов, включая финансовые и экономические, в территориальном разрезе, проводить комплексный анализ рыночного равновесия, анализ и прогноз уровня и качества жизни населения региона;

* производить многовариантные сценарные расчеты на основе имитационных моделей с учетом параметров налоговой, инвестиционной, бюджетной, структурной и денежно-кредитной политики, социальной и тарифной политики,

* анализировать сценарии и социально-экономических последствия реформирования в таких сферах, как жилищная, здравоохранение, образование, пенсионное обеспечение,

* планировать муниципальные заимствования при различных стратегиях управления муниципальным внешним и внутренним долгом Лычкина Н.Н. Системы поддержки принятия управленческих решений и инструменты сценарного планирования социально-экономического развития территорий. URL: http://www.mbiprogram.ru (дата обращения: 18.05.2011)..

Стратегические планы социально-экономического развития городов (в тех случаях, когда они вообще разрабатываются) рассматриваются иногда как некоторые однажды принятые статичные документы, над которыми не ведется постоянная работа по их обновлению, дополнению, уточнению и корректировке. Важно регламентировать не только процессы разработки, принятия и реализации концепции и планы стратегического комплексного социально-экономического развития города, но и порядок их обновления и корректировки. Это значит, что необходим хорошо разработанный инструмент диагностики реализации планов. Именно он позволит понять изменения во внешней и внутренней ситуации, выявить ошибки и в конечном счете осуществить «обновления и корректировки». Нам кажется необходимым, изучая и осмысливая возможности реализации стратегий, обратить внимание на тот факт, что важнейшим инструментом стратегического планирования следует считать мониторинг выполнения стратегических планов, который даст реальное представление о выполнении или продвижении к выполнению целей и задач плана.

Мониторинг - процесс непрерывного наблюдения за внедрением намеченных мероприятий и анализа причин их невыполнения Гранберг А.Г., Львов Д.С., Обозов С.А. Стратегическое управление: Регион, город, предприятие: Учебное пособие. М.: Экономика, 2004. С. 337.. Целью мониторинга является решение проблем на основе организованного контроля выполнения плана в условиях заданных ограничений по времени и ресурсам.

Мониторинг базируется на сбалансированной системе показателей (далее - ССП), которая включает как финансовые показатели, так и нефинансовые: отношения с потребителями, внутренние бизнес-процессы, обучение и развитие (навыки и знания). По существу, ССП - это инструмент для перевода стратегии территории в исчерпывающий набор показателей. Этот набор представляет основу системы стратегического управления развитием организации. Показатели реализации стратегии - важнейший механизм обратной связи, необходимой для ее динамической настройки и улучшения. Для конкретизации показателей учеными была разработана так называемая карта стратегии. Это - визуальное представление стратегии организации, а также процессов и систем, необходимых для ее воплощения. Карта стратегии используется для разработки ССП, которая, строго говоря, является инструментом мониторинга осуществления стратегического плана.

Европейский опыт развития территорий с использованием программных методов показал, что одной из важных акций в процессе стратегического планирования является оценка качества этого процесса. Она позволяет определить, что было сделано хорошо и качественно, а в какой сфере требуется дополнительная работа. Оценка, кроме этого, позволяет провести анализ, сопоставив эффект от осуществления стратегического плана с теми целями и задачами, которые планировалось решить.

Инструментом, позволяющим оценить качество стратегического планирования в конкретной территории и указать на направления, по которым оно может быть улучшено, являются различные методики оценки реализации стратегических планов. Для этого задается некоторый набор признаков (индикаторов), которым должны удовлетворять процесс стратегического планирования и стратегический план, и формулируются критерии, позволяющие оценить степень выраженности данных признаков.

В данном исследовании проведена оценка качества стратегического планирования в городе Екатеринбурге с применением методики, подготовленной в 2001 г. МЦСЭИ «Леонтьевский центр»Жихаревич Б. С., Яновский А.Э. Как оценить качество стратегического планирования: Практическое пособие: Территориальное стратегическое планирование. Т 2. СПб.: МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2002. 43 с..

Данная методика оценки качества стратегического планирования позволяет оценить:

- процесс стратегического планирования и систему стратегического партнерства;

- непосредственный результат стратегического планирования - стратегический план (содержание и форма);

- конечные результаты стратегического планирования - улучшения в экономике и качестве жизни населения города, происходящие вследствие реализации стратегического плана.

Оценка качества стратегического планирования представляет собой набор процедур, выполнение которых позволяет получить формализованную оценку - в виде набора баллов и неформальную оценку - заключение эксперта, который проводил оценку.

Глобальная цель оценки - содействовать распространению на муниципальном уровне эффективного стратегического планирования, как средства достижения существенных положительных изменений в жизни населения территорий.

Применение методики оценки результативности стратегического планирования может позволить городам решить их локальные задачи, связанные с организацией стратегического планирования.

В отдельных территориях оценка позволяет:

* определить направления совершенствования процесса стратегического планирования (для городов, продолжающих работу над планом);

* определить необходимость и направления доработки стратегического плана в текущем или следующем цикле стратегического планирования (для городов, подготовивших текст стратегического плана);

* оценить ход реализации и сделать выводы о необходимости корректировки плана или укреплении механизма реализации (для городов, где стратегический план реализуется).

В применяемой в данном исследовании методике оценка результативности стратегического планирования определяется как вектор из четырех оценок следующих составляющих:

процесс стратегического планирования и система стратегического партнерства;

содержание стратегического плана;

оформление и продвижение стратегического плана;

результаты процесса стратегического планирования и реализации стратегического плана.

Таким образом, на основе разработанной методологии и изученных нормативно-правовых основ стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования, в следующей главе мы осуществим оценку данного процесса в муниципальном образовании город Екатеринбург.

ГЛАВА 3 ОПЫТ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ ГОРОД ЕКАТЕРИНБУРГ

3.1 Характеристика основных элементов системы стратегического планирования

Идея разработки стратегического плана развития Екатеринбурга в администрации города появилась еще в начале 90-х годов, однако, в условиях экономической и политической нестабильности реально опереться в планировании было практически не на что. Толчком для разработки стало постановление Главы города Екатеринбурга от 28.06. 2000 г. № 674 «О процессе стратегического планирования в г. Екатеринбурге». Непосредственным инициатором этого процесса и основным субъектом - заказчиком стратегического планирования выступила городская власть. Принцип «первого руководителя», следование которому означает «включенность» в ход работ по формированию концепции «первых лиц» субъекта управления был реализован благодаря общему руководству организацией и разработкой Стратегического плана развития Екатеринбурга Главой города А.М. Чернецким и председателем городской Думы Я.П. Силиным.

Нельзя отрицать и роль, которую сыграла общественность в разработке стратегического плана. В 2000 году был проведен первый установочный семинар, на котором представители общественных групп совместно подтвердили, что такой документ городу нужен. Стараниями местной администрации было организовано широкое общественное обсуждение проекта Стратегического плана, активное привлечение к стратегическому планированию вузовской и академической науки, реализован механизм обратной связи с населением города, а именно сбор предложений горожан, предоставление информационных материалов по стратегии развития города через специализированный интернет-сайт.

В рамках акции прямого эфира Уральских радиостанций «Ток-радио 107 и 6 ФМ» из зала заседания городской администрации: каждый желающий мог принять участие в конференции по стратегическому развитию города, не выходя из дома. Акция «Сто встреч - сто тысяч мнений», проведенная городским Информационным центром, включала проведение круглых столов и встреч екатеринбуржцев с разработчиками стратегических программ. Все же инициатива и руководящая роль в стратегическом планировании принадлежала городским властям.

Комитет по экономике курировал всю работу, связанную с организацией разработки, общественного обсуждения и утверждения Стратегического плана, а после его принятия осуществлял мониторинг его реализации, что определяет данное подразделение местной администрации в качестве основного субъекта-исполнителя.

В 2008 году был создан Комитет стратегического планирования, который продолжил эту работу и приступил к организации работы по подготовке проекта новой редакции Стратегического плана. К этому времени с появлением Программного совета субъект-исполнитель стратегического планирования сформировался в виде четкой организационной структуры. Принятая в Екатеринбурге схема стратегического планирования подразумевает, что Программный совет является единственной легитимной структурой, осуществляющей экспертизу стратегических направлений, программ и проектов, в силу принципиально максимальной представленности в нем общественности. Любой горожанин, занимающий активную гражданскую позицию, или творческий коллектив, имеющий уже готовые разработки, или желающий поучаствовать в написании или экспертизе плана, могут реализовать свои намерения, подав соответствующее заявление.

Все пожелания, рекомендации и заявки принимаются в письменном виде в специально созданном органе - Секретариате. Такой механизм позволяет создать в Екатеринбурге эффективный механизм общественно-частного партнерства.

Создание такого многоуровневого партнерства позволило привлечь к работе над стратегическим планом города 160 представителей органов власти различных уровней (в т.ч. области, города, районов); ассоциаций (промышленников и предпринимателей, малого бизнеса и др.); общественности (НГО, представителей различных общественных союзов и движений).

В изучении западного опыта, в том числе при создании Программного Совета, важную роль сыграл Российско-британский проект RACE (Russia: Advice to the City of Ekaterinburg). Специалисты Университета и городских властей Бирмингема непосредственно участвовали в процессе создания и реализации стратегии, давали экспертную оценку и рекомендации. В рамках проекта RACE наряду с работой над созданием стратегии развития города и механизма ее реализации разработаны и внедрены 13 пилотных проектов, которые вошли в состав основных стратегических направлений городаУшаков К. Новые черты старого города // CIO. 2005. № 12. С.16.. Такой весомый вклад западных специалистов в разработку стратегии позволяет отнести их работу к субъектно-исполнительской роду деятельности в системе стратегического планирования города

К субъектам стратегического управления города относятся также представители науки (многие из них известные ученые), которые принимали непосредственное участие в разработке плана. Научное сопровождение Стратегического плана обеспечивали д.г.н., профессор Е.Г. Анимица и к.э.н., профессор В.С. Бочко.

Стратегический план г.Екатеринбурга до 2015 г.г. концентрируется на 8 ключевых, наиболее важных и приоритетных для города направлениях, выявленных на основе анализа конкурентных преимуществ Екатеринбурга, оценки сильных и слабых сторон его развития с учетом тенденций развития России и мирового сообщества. Таким образом, объектом стратегического планирования выступают социальная, экономическая, экологическая и пространственная сферы города. На основе ключевых направлений развития предложены 27 программ.

То, что план охватывает практически все сферы жизнедеятельности города, говорит о большой амбициозности стратегии развития уральской столицы, которая, по мнению некоторых экспертов, превосходит даже Москву и Санкт-Петербург, не говоря уже об уральских городах. Согласно плану к 2020 году Екатеринбург должен войти в состав мировых городов, к коим пока нельзя причислить ни один российский мегаполис.

Формирование стратегического плана Екатеринбурга обусловлено желанием местных властей изменить существующую тенденцию несколько однобокого развития территории как «города заводов», сделать акцент на развитие образования, малого бизнеса, торговли, финансовых институтов Чернецкий А.М. Международный форум «Стратегия развития крупных городов. Инвестиционные строительные программы». 2003. 8-9 декабря. URL: http://www.stroyinform.ru (дата обращения: 16.03.2011).. Цель стратегического планирования сформулирована в плане как интеграция «в некое согласованное единое целое взаимообусловленные главных целей и задач развития города, его конкурентных возможностей, важнейших стратегических направлений развития и основных организационных действий» (см. определение стратегического плана в документе). Раздел «Значение стратегического плана» раскрывает устремления разработчиков сделать механизм управления городом более открытым, дать возможность населению, всем общественным силам принимать участие в выборе различных решений и их успешной реализации, раскрыть основные цели и ориентиры развития города на длительный период времени и вселить в жителей уверенность в благополучном исходе преобразований, в будущем своего города, дать ориентиры для принятий решения предпринимателям, потенциальным внутренним и внешним инвесторам, обеспечить концентрацию основных усилий членов городского сообщества на ключевых направлениях развития, являющихся наиболее перспективными для города.

Верхушку пирамиды стратегических целей развития города Екатеринбурга составляет обеспечение «достаточно высокого и устойчиво повышающегося качества жизни нынешних и будущих поколений горожан.

Стратегическая цель развития Екатеринбурга осуществляется проведением активной городской политики, направленной на достижение динамического равновесия между различными сферами, секторами и видами деятельности, на обеспечение гражданских прав, наилучших условий жизни и учета интересов всех тех, кто работает или учится в городе, кто посещает его в поисках развлечений, культуры, информации, знаний.»

Глобальная цель разбивается на пять подцелей, критерием деления служит сфера деятельности: социальная цель, инновационная, социально-экономическая, хозяйственная и управленческая цели.

Миссия Екатеринбурга на обозримую перспективу определена в плане как «трансформация города из исторически сложившегося индустриально хозяйственно-научного центра в современный многофункциональный центр с элементами мирового города, ядром которого станет научно производственно-финансово-информационный комплекс, способный интегрировать Екатеринбург в глобальную экономику, встроить в новейшие инновационные национальные и региональные процессы и создать комфортную среду обитания для его жителей.». «Элементы мирового города» нашли свое отражение в стратегическом проекте «Мультимодальный транспортно-логистический терминал», ориентированный на создание крупнейшего в России транспортно-перевалочного узла, объединяющего международный аэропорт, железнодорожный вокзал, автовокзал.

Для разработки, реализации и мониторинга достижения целей Стратегического плана развития Екатеринбурга был составлен перечень сорока наиболее общих показателей, начиная с 1991 г. с пятилетним лагом, что позволило выявить общие тенденции социально-экономического развития города и характеризующих уровень развития города по следующим основным восьми сферам: а) население и труд; 2) уровень жизни и социальная сфера; 3) промышленность; 4) строительство; 5) транспорт и связь; 6) торговля, общественное питание, услуги населения: финансы и инвестиции; 8) экология.

«Качество жизни в стратегическом плане определяется и оценивается по совокупности показателей, характеризующих уровень развития и степень удовлетворения материальных и духовных потребностей населения: сохранение и создание новых рабочих мест; приемлемые денежные доходы; гарантированные качественные услуги здравоохранения, образования и социального обеспечения; хорошее (нормальное) жилье; общественные и досуговые возможности; качество окружающей среды; здоровье человека и продолжительность его жизни и т.п.» О Стратегическом плане Екатеринбурга: Решение Екатеринбургской городской Думы от 10 июня 2003 г. № 40/6 // Вестник Екатеринбургской городской Думы. 2003. 21 июля.

В практике стратегического управления крупнейших городов проблемы человека традиционно рассматриваются с экономических позиций. Человек как цель городских реформ обусловливается экономикой, материальным фактором. В стратегическом плане г. Екатеринбурга можно обнаружить определенный прорыв мировоззренческого плана: важность выдвижения Человека с его различными проблемами, интересами, ценностными ориентациями, разнообразным поведением на первый план осознается, ему посвящается отдельная стратегическая программа. В этом реализовался антропоцентрический подход - относительно новое явление, в котором построение плана идет снизу, от реальной городской среды. В рамках антропоцентрического подхода Человек, Горожанин выдвигается на первое место, все остальные городские подсистемы оцениваются в плане эффективности реализации интересов социума Заборова Е.Н. Философия городских реформ: система ценностей и городской образ жизни. Научный доклад на международной научно-практической конференции «Российские города на пороге XXI века: теория и практика стратегического планирования», 2000. URL: http://www.usts.ru (дата обращения: 03.03.2011)...

В ходе разработки Стратегии развития Екатеринбурга можно выделить четыре этапа, последний (пятый) этап относится к адаптации плана новым условиям. К самому процессу разработки старались подходить комплексно, разделив его на 3 составляющих: методология, собственно формирование Стратегического плана и механизм его реализации. Главной задачей городская власть считала создание условий и возможностей для участия в работе над планом всех жителей города.

На первом этапе основная работа была направлена на формирование тематических (рабочих) групп по направлениям социально-экономического развития города (всего 26 групп). На этом же этапе тематическими группами был обобщен и осмыслен мировой и российский опыт стратегического планирования в городах, проанализированы стартовые возможности и условия развития Екатеринбурга, выявлены позитивные и негативные тенденции его развития, предложены различные цели, задачи и основные направления стратегии развития города на период до 2015г.

Для обсуждения результатов первого этапа были проведены Межрегиональный научно-практический семинар «Стратегия развития Екатеринбурга: цели, задачи, направления, механизмы реализации» (Екатеринбург, 6-7 апреля 2000 г.) и Международная научно-практическая конференция «Российские города на пороге XX в.: теория и практика стратегического управления» (Екатеринбург, 31 октября - 1 ноября 2002 г.).

На втором этапе был определен методический подход к стратегическому планированию, проведены аналитические работы по выявлению «сильных» и «слабых» сторон развития города, предложены главная цель и основные стратегические направления. Научные творческие коллективы и Координационный Совет в течение 2001 г. собирали, анализировали и обобщали материалы, необходимые для составления стратегического плана развития Екатеринбурга на ближайшие 10 лет по важнейшим направлениям развития города. В ходе исследования были определены 8 приоритетных направлений, охватывающих социальную, экономическую, экологическую и пространственную сферы, а на их основе предложены 27 программ, которые должны реализовываться через систему конкретных проектов. Итогом второго этапа явилось проведение второй научно-практической конференции «Стратегия развития города Екатеринбурга» (22 декабря 2001 г.).

Вместе с тем, на данном этапе не были решены теоретико-методологические вопросы определения единого подхода к выработке целей, миссии и задач развития города, не были сопряжены усилия органов местного самоуправления, ученых, представителей бизнеса и общественности в разработке Стратегического плана развития Екатеринбурга.

Третий этап разработки стратегии развития Екатеринбурга заключался в составлении стратегического плана города на основе углубленного исследования узловых проблем развития Екатеринбурга, т.е. собственно написание текста стратегии (2002). Начало третьего этапа, который заключался в обеспечении единства, теоретического, методологического, методического и организационного формирования стратегии развития Екатеринбурга связано с постановлением Главы города от 13.03.2002 г. № 250 «Об утверждении календарного плана мероприятий по разработке Стратегического плана развития города на 2002 г.».

Был создан новый авторский коллектив, включающий ученых-специалистов практически во всех областях знаний о человеке и его деятельности, профессионалов из Администрации и городской Думы, предпринимателей и общественности (всего около 200 человек).

Итогом работы явился целостный комплекс материалов по стратегии развития города, интегрирующий главные цели, миссию, задачи будущего развития, внутренние ресурсы, основные направления, программы, проекты, организационные действия, направленные на достижение стратегических результатов.

Для оценки материалов общей концепции развития города, 8-ми направлений и 27-ми программ Стратегического плана были созданы четыре экспертных совета: «Администрация», «Наука», «Бизнес», «Общественность».

Четвертый этап - утверждение Стратегического плана (2003г.) и разработка стратегических проектов (2003-2009гг.).

Пятый этап - актуализация и пролонгация Стратегического плана и стратегических проектов (2010г.).

Правовой основой использования методов стратегического планирования и прогнозирования социально-экономического развития Екатеринбурга, как указано в главе «Основные методы разработки стратегии» Стратегического плана Екатеринбурга О Стратегическом плане Екатеринбурга: Решение Екатеринбургской городской Думы от 10 июня 2003 г. № 40/6 , является Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально экономического развития Российской Федерации». В методическом отношении разработчики Стратегического плана развития Екатеринбурга опирались на «Методические рекомендации по разработке краткосрочных прогнозов социально-экономического развития муниципальных образований» (Москва, 2002 г.), подготовленные научно-методическим центром «Города России» Минэкономразвития России.

Цель и подцели стратегии развития города корреспондируют с основными положениями «Стратегии развития Российской Федерации до 2010 года», подготовленной в 2000 г. Центром стратегических разработок, а также с идеями «Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» (1996 г.). Основополагающие принципы развития Екатеринбурга находятся в русле требований Европейской Хартии Городов, а также Программы устойчивых городов Центра ООН по изучению населенных пунктов (HABITAT).

В процессе актуализации учтены разработанные к настоящему времени стратегические документы федерального уровня: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года - «Стратегия-2020» О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (с изм.) // Собрание законодательства РФ. 2008. № 47. Ст. 5489., Концепция регионального развития, ряд отраслевых стратегий, таких как Транспортная стратегия Российской Федерации до 2030 года Распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 г. № 1734-р // Собрание законодательства РФ. 2010. № 43. Ст. 5525., «Новая школа», Стратегия развития физической культуры и спорта в Российской Федерации до 2020 года и другие.

В г. Екатеринбурге до 2003 года не существовало официально утвержденного документа, который давал бы ясные представления о перспективах развития города, за исключением Концепции экономического и социального развития г. Свердловска на 1991-1995 гг. и на период до 2010 г., разработанной в 1989 г. по поручению Свердловского горкома КПСС Чернецкий. А.М. Стратегическое планирование на уровне местного самоуправления - не мода, а реальная потребность. URL: Официальный портал Екатеринбурга. http://www.strategy-burg.ru (дата обращения: 03.03.2011).. Из российских городов-миллионников ориентироваться при разработке на опыт Санкт-Петербурга (год принятия стратегического плана 1997) и Омск (2002), в котором процесс стратегирования шел практически параллельно с Екатеринбургом во времени. Это все на фоне отсутствия методологический и нормативной базы в сфере стратегического планирования.

Политическая реальность как элемент внешней среды системы стратегического планирования не слишком благоприятствовали стратегированию на муниципальном уровне. Российские города и другие территории - в преддверии принятия в Государственной Думе законопроектов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В проекте федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (а потом и в действующем законе) нет ни слова о стратегиях или стратегических планах. Предполагалось сужение перечня вопросов местного значения, находящихся в компетенции муниципальной власти, исходя из концепции города-дворника, а не города-предпринимателя.

Политическая обстановка в самом городе Екатеринбурге была усложнена проведенными в 2003 г. выборами главы муниципального образования города Екатеринбурга (которые по единодушному признанию председателей территориальных избирательных комиссий, стали самыми «грязными» выборами за последние 8-10 лет О положении прав человека в Свердловской области в 2003 году: Доклад ООО «Сутяжник» // Екатеринбург: ИА Сутяжник-Пресс, 2004. С.12., усиливающейся напряженностью отношений с областным правительством. Фактом ограничения свободы в выборе стратегических направлений являлось регулирование всех социальных вопросов в области программами Губернатора Свердловской области. Например, без тех нормативов, которые закладываются в областном бюджете, начинать работать над городским бюджетом невозможно. Другая проблема - несовершенство бюджетного регулирования - нужны были четкие бюджетные назначения на конкретные программы развития, а их не было. Все это плохо сказывалось на конструктивной слаженной работе по разработке стратегии.

Однако, город не сводим к муниципалитету, и у городского сообщества потребность в стратегии не исчезла. Преобладающая часть бизнеса и населения была заинтересована в определенной стабильности и предсказуемости. В начале 2000 гг. в Екатеринбурге начинается активное развитие торговли, бизнеса, туризма. Расположение Екатеринбурга в центре Уральского региона с богатыми природными ресурсами, с сохраняющимся высоким промышленным, научным, трудовым и инженерно-творческим потенциалом способствовало сохранению и закреплению роли Екатеринбурга в качестве главного экономического, организационного и политического центра.

С точки зрения внутренней среды на начало разработки стратегического плана отсутствовали действенные механизмы, свободные трудовые и финансовые ресурсы, однако это компенсировалось высокой мотивацией первых лиц города довести план до логического завершения, мобилизацией имеющихся кадров и финансовых ресурсов. В итоге в Екатеринбурге все же удалось создать стройную организационную структуру стратегического планирования в виде Программного совета. По степени живучести стратегического плана многие российские эксперты Жихаревич Б.С. Десять лет городским стратегиям // Российское экспертное обозрение. 2006. № 2(16). С. 18-20. ставят Екатеринбург на первое место, где план глубоко врос в систему управления городом, стал реальной основой для приоритезации целевых программ, бюджетирования, где продолжают действовать разветвленные организационные структуры, участвовавшие в его разработке.

3.2 Проблемы, связанные с организацией, содержанием и реализацией стратегического планирования, и рекомендации по их устранению

В процессе формулирования миссии, определении целей и показателей их достижения в Екатеринбурге проявилась проблема неопределенности субъекта и объекта стратегического планирования.

Во-первых, тяжеловесная формулировка миссии, отсутствие яркого образа, соответствующего столичному значению. Иными словами, городу на сегодняшний день не хватает выражения предназначения города в концентрированной форме (миссии), чётко сформированного имиджа. По итогам опросов общественного мнения можно утверждать, что за Екатеринбургом закрепился самосформировавшийся имидж «промышленного города, города машиностроителей, оборонщиков и металлургов» Толстогузов О.В. Шесть проблем стратегического планирования. Материалы VII Всероссийского Форума Лидеров Стратегического Планирования, 2008 г, 20-21 октября. Сервер специалистов по территориальному стратегическому планированию. URL: http://www.city-strategy.ru (дата обращения: 12.03.2011).. Несмотря на то, что подобный имидж - это заявка на твёрдое позиционирование среди других городов, вместе с тем, это и имидж экологически неблагоприятного района, обильно приправленный изрядно обветшавшими предприятиями тяжёлого машиностроения, оборонной промышленности; архитектурные контуры скудны и невыразительны, особенно в «маш»-районах (Химмаш, Эльмаш, Уралмаш); фасадам домов требуется обновление, город «грязный», зелени мало и т.д.