Развитию местного самоуправления в дореволюционной России положили начало земская (1864) и городская (1870) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях 1864 года создавались выборные губернские и уездные земские собрания, которые заведовали местными хозяйственными делами. Организация городского самоуправления определялась Городовым положением 1870 года, органами городского самоуправления были городские думы и управы. Наряду с губернскими, уездными, городскими органами самоуправления действовали государственные органы. При Александре III органы местного самоуправления были поставлены под контроль правительственных чиновников. Муниципальная реформа 1917 года не была проведена в жизнь.

После Октябрьской революции 1917 года в основу организации власти был положен принцип единство системы советов как органов государственной власти снизу доверху, местное самоуправление отвергалось.

К идее местного самоуправления вернулись в конце 1980-х годов в связи с реформой государственной власти в стране, а также под давлением движения МЖК. Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства" (1990), Закон РСФСР "О местном самоуправлении" (1991) сыграли большую роль в становлении местного самоуправления. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления.

В 1993 году в период поэтапной конституционной реформы Президент РФ провёл реформу местного самоуправления. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены на 1994 год. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления. В 1995 году принят Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". В 1997 и 2000 годах к нему принимались существенные поправки о местном самоуправлении в городах федерального значения и об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

В силу исторических причин процесс формирования системы местного самоуправления в современной России отличался высокой степенью хаотичности и стихийности. Федеральный закон 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не смог исчерпывающим образом обеспечить четкого построения системы местного самоуправления.

Надежды на то, что в рамках сформулированных общих принципов субъекты Российской Федерации своим законодательством уточнят контуры местной власти и создадут необходимые предпосылки для её эффективной деятельности, не оправдались, да и не могли оправдаться в связи с развернувшейся на местах серьезной борьбой за ресурсы и полномочия.

Многообразие в построении территориальных основ местного самоуправления было обусловлено свободой законотворчества субъектов Федерации в этом вопросе, поскольку регламентация этих правоотношений была отнесена именно к их компетенции. В результате появились муниципальные образования, созданные и в городах с миллионным населением и в деревнях с численностью жителей в несколько сотен или даже десятков человек. В конце 2003 года в Российской Федерации было юридически оформлено 11566 муниципальных образований, из них: городов - 579, поселков городского типа - 448, районов - 1588, сельских округов и сельсоветов - 8644, городских районов - 297.

Неопределенность территориальной организации местного самоуправления, возможность формирования структуры органов местного самоуправления в отрыве от решаемых задач стали тормозом не только решения острейших социальных проблем населения, оказавшегося волей судьбы жителями муниципальных образований, но и собственных задач местного самоуправления. Вместе с тем, в результате всех преобразований и реформ за последние 10 лет количество муниципальных образований в стране сократилось более чем в 2 раза.

Типичным стало постепенное укрупнение муниципальных образований, а значит ослабление связи населения с властью. При этом процесс укрупнения приобрел стихийный характер.

Одной из проблем местного самоуправления с первых дней его становления стало определение содержания вопросов местного значения. Закон 1995 года не позволил четко определить полномочия по их реализации, соотнести их с полномочиями государственных органов, в результате чего они стали дублироваться. На муниципальный уровень в соответствии с законом были возложены практически все полномочия по жизнеобеспечению населения, в том числе - образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство. Кроме того, государство отказалось устанавливать минимальные социальные стандарты, мотивировав свое решение недостатком финансовых средств в консолидированном бюджете России. Поскольку критерии удовлетворения основных жизненных потребностей населения при таком подходе исчезали, это позволяло федеральному уровню власти и субъектам Федерации формировать доходы местного самоуправления фактически по остаточному принципу.

Несовпадение норм Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", принятого в 1997 году, с рядом положений принятых вскоре Бюджетного и Налогового кодексов РФ привело к тому, что данный Закон практически перестал выполняться. В тоже время, ни одним из вышеперечисленных законов не предполагалось отдельно в бюджетах прописывать средства на выполнение муниципальными образованиями собственных полномочий и отдельно на реализацию государственных полномочий. Принимаемые на федеральном уровне часто популистские решения, без средств или при явно заниженном финансировании, перекладывались на муниципальный уровень, передаваемые государственные полномочия законодательно не оформлялись, средства на их реализацию были скорее виртуальными (с использованием формулировки "за счет местных бюджетов").

Таким образом, на муниципальном уровне накапливались необеспеченные федеральные мандаты, росли долги местных бюджетов.

В последние годы стала активно складываться порочная практика, при которой централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете привела к перераспределению доходов в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации в пользу региональных бюджетов преимущественно за счет изъятия средств в основном у городов - центров субъектов Федерации. При таком подходе у местных органов власти исчезли стимулы для наращивания налогооблагаемой базы.

Законодательством остались не проработаны процедуры взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, гражданами и хозяйствующими субъектами. Многие правовые нормы, регулирующие эти вопросы, содержат отсылки к специальным правовым актам федерального и регионального уровня. Однако большинство их отсутствует, а существующие плохо согласованы друг с другом.

Кроме того, местное самоуправление в Российской Федерации не стало предметом судебной защиты. Хотя Конституция Российской Федерации и относит ее к числу федеральных гарантий местного самоуправления, положительный опыт в этом направлении нарабатывается медленно.

Незавершенность процесса формирования правового поля на федеральном уровне естественно сказалось и на состоянии законодательной базы субъектов Российской Федерации. Законы о местном самоуправлении приняты во всех субъектах Российской Федерации (за исключением Чеченской Республики), но вместе с тем не все их положения соответствуют нормам базового Федерального закона и Конституции РФ.

В отсутствие единого, целостного правового пространства на уровне Федерации и регионов еще более трудно и порою противоречиво, чем региональное законодательство, формируется система муниципальных правовых актов. Нередко органы местного самоуправления вынуждены принимать акты с нарушением законодательства, поскольку федеральные и региональные законы противоречат друг другу.

Серьезной проблемой местного самоуправления остается то, что оно не стало предметом заботы и участия граждан. Население пока еще вне самоуправления. Приняв в 1993 году Конституцию и закрепив в ней местное самоуправление, как власть народа и для народа, многие искренне полагали, что граждане самоорганизуются и будут самостоятельно решать вопросы местного значения. Однако, за все прошедшие годы в стране немного было сделано для вовлечения граждан в управление местной жизнью. Конституционный Суд Российской Федерации уже вынес множество решений об отмене норм законов субъектов Федерации, нарушающих права граждан на местное самоуправление (Республика Коми, Удмуртская Республика, Курская, Читинская, Ярославская области и другие).

Нередки ситуации, когда в большом городе, административном центре субъекта Федерации избран представительный орган всего из 7 - 15 депутатов. Две трети муниципальных образований в Российской Федерации, в которых главы муниципальных образований не только возглавляют деятельность по осуществлению местного самоуправления, исполнительный орган, но и председательствуют в представительном органе местного самоуправления, подписывают его решения, обладают правом решающего голоса. Главы муниципальных образований и органы местного самоуправления, таким образом, в определенной мере выводятся из под контроля представительной демократии. В период острой борьбы между исполнительной и представительной властью, эта ситуация возможно была оправдана, однако время настоятельно требует изменения такого положения.

Прогрессирующее ухудшение ситуации в социальной сфере, замерзающие города, задержки с выплатой заработной платы бюджетникам, необходимость укрепления властной вертикали и развития местного самоуправления, способного самостоятельно решать возложенные на него задачи, заставили федеральную власть начать работу по разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти, приведения в соответствие расходных полномочий местного самоуправления и доходных источников местных бюджетов, совершенствования территориальных основ системы местного самоуправления, местной демократии и структуры местной власти.

Новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятый в 2003 году, положил начало муниципальной реформе, которая закончилась в 2009 году, когда Федеральный закон полностью вступил в силу.

Главная цель муниципальной реформы - приблизить власть к населению, упростить механизм предоставления ему муниципальных услуг, сделать их максимально доступными для людей. Именно для этого необходим четко очерченный круг полномочий и их эффективное перераспределение между различными уровнями власти.

С 1 января 2006 года вступил в силу новый закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (№131-ФЗ от 6 октября 2003 г.). Основной целью Федерального закона является устранение неопределённостей в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Именно с этой целью вводится единая структура территориальной организации местного самоуправления. Полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере регулирования местного самоуправления устанавливаются на основе иных принципов, чем это осуществлено в предыдущей редакции Федерального закона, а также более подробно регулируется деятельность органов местного самоуправления.

Основные этапы реформы местного самоуправления:

1 этап. Установление границ и определение статуса муниципальных образований

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подписанный президентом 6 октября 2003 года, обязал органы власти всех субъектов РФ до 1 января 2005 года установить границы муниципальных образований в соответствии с новыми требованиями и наделить соответствующие муниципальные образования одним из следующих статусов:

· городское поселение

· сельское поселение

· муниципальный район

· городской округ.

Сельским поселением может стать один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов). Городским поселением может быть признан город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями). Муниципальным районом может стать несколько поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией. Городской округ -- это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района.

По данным Минфина России по состоянию на 15 октября 2005 года, в России образованы 24508 муниципальных образования, из них 1817 муниципальных районов, 526 городских округов, 1823 городских поселения, 20106 сельских поселений, 236 внутригородских муниципальных образований

Этап 2. Классификация муниципальных образований

С 2006 введена следующая классификация муниципальных образований:

Субъекты РФ (республики, края, области, автономные округа, автономная область) - всего 83

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района

Муниципальный район - соответствует прежнему району

Городское поселение или Сельское поселение - входит в муниципальный район

города, поселки, деревни, сёла,

межселенные территории

Города федерального подчинения (Москва и Санкт-Петербург) ? всего 2

Внутригородские территории городов федерального значения (в Москве территория 125 внутригородских муниципальных образований совпадает с территорией районов города Москва), в Санкт-Петербурге - муниципальные округа, города и посёлки)

Этап 3. Создание муниципалитетов

Первостепенные задачи при переходе на поселенческий уровень -- это определение границ муниципалитетов и наделение их статусом (муниципальный район, городское поселение, сельское поселение) до 1 марта 2005 года. Если органы государственной власти субъекта не выполнят их к данному сроку, этим займутся федеральные органы исполнительной власти. Так, в Московской области определены территории 36 городских округов, 36 муниципальных районов. Некоторые из административно-территориальных районов стали городскими округами (Балашиха, Домодедово).

Осенью 2005 года прошли выборы в представительные органы (В муниципальных районах доля мест одного поселения не может превышать 40 %).

В некоторых субъектах федерации областными законами устанавливаются новые наименования представительных органов муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации. Так, в городских муниципальных округах представительные органы предлагается называть Думами, в муниципальных районах -- Собраниями депутатов, в городских и сельских поселениях -- Советами депутатов. Руководители исполнительной власти муниципальных образований в случае принятия закона станут называться главами городского округа, муниципального района, городского и сельского поселений. В некоторых -- Собрание муниципального района; Собрание городского округа; Собрание городского (сельского) поселения.

Этап 4. Территориальное деление

Субъекты федерации делятся на городские округа и муниципальные районы (состоящие из городских и сельских поселений) и внутригородские территории городов федерального значения.

Территориальные единицы входят в состав городского округа, городского или сельского поселения. Категории административно-территориальных единиц:

муниципальный район;

городской округ; (может иметь внутригородские районы)

городское поселение;

сельское поселение.

Категории территориальных единиц:

городские населённые пункты:

город;

посёлок;

сельские населённые пункты:

село;

деревня;

хутор;

станция;

разъезд;

иные сельские населённые пункты.

Таким образом, ключевая идея закона - формирование на территории Российской Федерации двухуровневой системы местного самоуправления. При этом закон выделяет три основных типа муниципальных образований: городской округ, муниципальный район, городское, сельское поселение.

Муниципальная реформа 2003-2008 гг. в целом соответствовала той же задаче и предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления и внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта).

Концептуальные основы реформы местного самоуправления были определены в Федеральном законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ, который предполагал развитие местного самоуправления по европейской модели.

Перечислим основные черты единой для страны модели местного самоуправления, заложенной в Федеральном законе № 131-ФЗ:

- отчетливое закрепление принципа муниципальной автономии при наличии у государства серьезных возможностей влияния на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и "интервенций";

- урегулирование федеральным центром компетенций каждого вида муниципальных образований при наличии минимума свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Притом, что органы местного самоуправления не имели право определять собственную компетенцию и даже ее детализировать. Единственным доступным механизмом регионального регулирования компетенции местного самоуправления стал институт отдельных государственных полномочий, а муниципального - институт соглашений о передаче полномочий между муниципальными районами и поселениями в переходный период реформы местного самоуправления;

- формальное закрепление за муниципальными образованиями свободы действий при оказании публичных услуг жителям при отсутствии четких ограничений возможности регулирования этого процесса государственными органами;

- значимость выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований при ключевой роли субъектов федерации и муниципальных районов;

- возможность государственного контроля (только применительно к выполнению отдельных государственных полномочий) и надзора за органами местного самоуправления (допустимого и в других установленных федеральными законами случаях).

Таким образом, прослеживается тяготение к "германской" модели, характеризующейся сильной государственной (прежде всего, центральной) властью и закреплением за ней возможности влиять на все основные процессы, происходящие в стране

1.2 Методы реализации муниципальной реформы