Американская модель государственного управления

Важным этапом на пути реформы федерального уголовного законодательства, хотя и не в столь широком объеме, как принятие нового Уголовного кодекса, стало издание в октябре 1984 г. (в период администрации Рейгана) Комплексного закона о контроле над преступностью. В нем в духе жесткой уголовной репрессии регулируются вопросы назначения и исполнения наказаний, меры борьбы с опасными преступниками и рецидивистами и другие аспекты деятельности федеральной судебной системы.

В силу исторически сложившегося на базе Конституции США распределения полномочий федерации и штатов в сфере уголовного законодательства федеральный УК, а также уголовно-правовые нормы, содержащиеся в других разделах Свода законов США, имеют весьма ограниченную область регулирования. Ими устанавливается ответственность за преступления федеральных служащих, а также в случаях, когда совершенное преступление сопряжено с пересечением границы между штатами (например, при торговле наркотиками, сбыте похищенных автомобилей). Поэтому подавляющее большинство лиц, привлекаемых в США к уголовной ответственности, обвиняется в нарушении не федерального законодательства, а норм УК и других законов отдельных штатов.

4. Американский федерализм

Федерализм как форма государственного устройства в виде сложившегося и исторически утвердившегося политико-административного деления страны является (наряду с системой разделения властей на исполнительную, законодательную и судебную) одной из двух основ организации и функционирования политической системы американского государства и жизни всего американского общества.

Конституция США (Билль о правах, ст. Х (1791 г.) определяет принципы взаимоотношений федерального Центра и субъектов Федерации следующим образом: «Полномочия, которые не делегированы Соединенным Штатам настоящей Конституцией и пользование которыми не запрещено ею отдельным штатам, сохраняются соответственно за штатами либо за народом» [7, с. 22]

В то же время в тексте самой Конституция США устанавливает исключительные полномочия Союза, такие как: установление и взимание налогов и пошлин, заключение займов, регулирование между штатной и внешней торговли, чеканка монеты, объявление войны, набор и содержание армии и военно-морского флота, ведение внешних сношений с иностранными государствами, учреждение подчиненных Верховному суду судебных органов; издание всех законов, которые будут необходимы для осуществления вышеуказанных прав, так и для всех других прав, которыми настоящая Конституция наделяет Правительство Соединенных Штатов, его департаменты или должностных лиц [5, с. 38-39].

В ведение штатов вносятся такие статьи как гражданское и уголовное законодательство, организация народного образования, здравоохранения, обеспечение общественного порядка, строительство и поддержание дорог и коммуникаций, контроль за использованием земли и природных ресурсов, и т.д. Некоторые функции, например налогообложение или экологическая безопасность, принадлежат и центру, и штатам.

Необходимо отметить, несмотря на то, что при наличии у штатов таких атрибутов суверенитета как герб, флаг, конституция, Основной закон устанавливает полный и истинный суверенитет только на федеральном уровне. Так, согласно ст. 4 Конституции США все федеральные законы и договоры союза должны исполняться на всей территории США в любом штате [5, с. 41].

Практика применения Конституции способствовала формированию еще нескольких важных характеристик американской модели федерализма. В правовой практике Соединенных Штатов постепенно обрели прочные права гражданства так называемые совпадающие полномочия, т.е. спектр вопросов, решение которых может входить как в компетенцию федеральных властей, так и штатов (например, вопросы налогообложения, регулирования деятельности судебной и банковской систем и т.д.). С одной стороны, это создает определенные проблемы т.к. порождает конфликты между властями штатов и федеральным правительством. С другой - такие отношения компетенции властей различных уровней открывает широкие возможности для маневрирования и выработки компромиссов. С учетом того, что в политической культуре США традиционно очень сильны консенсусные начала, подобная особенность превращается в фактор, способствующий сглаживанию трений между различными компонентами федерации.

Еще во время разработки и принятия Конституции «отцы - основатели» обращали внимание, что у различных уровней государства должны быть не только четко ограниченные сферы компетенции, но и взаимные обязательства. Так, Дж. Мэдисон призывал создать «такую внутреннюю структуру правления, в которой бы составляющие ее части сами стали средством для удержания каждой на отведенном ей месте» [12, с 320]. В соответствии с этим положением, на федеральное правительство, согласно разд. 3., ст. 4 Конституции, возложена обязанность гарантировать территориальную целостность и безопасность каждого из субъектов федерации. Это относится как к возможной внешней угрозе, так и к теоретическим попыткам центра осуществить ревизию сложившихся границ штатов [5, с. 41]. А. де Токвиль, обратил внимание на то, что подобные гарантии создают благоприятные условия для улучшения благополучия населения штатов [11, с. 136] своей стороны, штаты также имеют некоторые обязательства перед федеральным правительством, в первую очередь в сфере избирательного права (т.е. правительство США влияет на процедуру формирования органов власти в штатах)

Говоря об американском федерализме необходимо учитывать не только отношения между федеральным правительством и штатами, но и отношения между самими штатами. Основной закон налагает на штаты определенные взаимные обязательства, скрепляя таким образом конгломерат отдельных субъектов федерации в единый Союз. Хотя каждый штат имеет собственную правовую систему, все они, в то же время, рассматриваются в конституционном праве и в общественном сознании как интегральная часть единой федеральной системы. Это означает, что коммерческие сделки, судебные приговоры и судебные предписания и другие правовые акты одного из членов федерации обязательны для исполнения в других ее субъектах. Таким образом формируется единое правовое пространство, которое вместе с общим народнохозяйственным комплексом, общефедеральной партийно-политической системой и единой политической культурой надежно скрепляет такой сложный социальный организм, как Соединенные Штаты, в единое государство.

Также нужно сказать о том, что развитие американского общества предопределила общую динамику эволюции федерального механизма. Так, к 50-м годам XIX в. центральным вопросом стал вопрос о том, является ли институт рабства делом федеральной политики или политики штата. В результате Гражданской войны в Америке (1860-1865) были сняты многие вопросы федерализма. Победа Севера и последовавшее за этим принятие 13, 14 и 15 поправок к Конституции положили конец рабству, дали четкое определение понятию гражданства, ограничили полномочия штатов в области гражданских прав и свобод и в целом обеспечили примат национальной Конституции и законодательства над законодательством штатов.

Затем, в течение XX в. проихошли два события, которые привели к расширению полномочий федеральной власти:

ь в результате осуществления «Нового курса» президента Франклина Рузвельта резко расширились функции федерального правительства. Это было связано с последствиями «Великого кризиса». В рамках «Нового курса» возникли системы социального обеспечения, выплат пособий по безработице, федеральные программы социальной защиты, программы стабилизации цен на промышленные и сельскохозяйственные продукты и система коллективных договоров с профсоюзами. В 1933-1937 гг. 75% социальных пособий, которые выплачивались штатами, финансировались федеральными властями. С другой стороны, многие из этих программ, на практике осуществлялись властями штатов, что привело к возникновению системы федеральных грантов. Верховный Суд США своими решениями закрепил расширенную роль федеральных властей, а начиная с 1937 г., практически разрешил федеральному правительству самому определять пределы своей власти.

ь Во-вторых, в 50-х и 60-х гг. федеральное правительство стало рассматриваться как основной гарант гражданских прав и свобод. Верховный Суд США принял ряд важных решений, отменивших расовую сегрегацию в штатах, законы штатов, ущемлявшие права женщин, и уголовные процедуры штатов, не соответствующие 14-й Поправке к Конституции по надлежащей правовой процедуре. Таким образом, граждане обращали свои взоры к федеральным институтам (в особенности Верховному Суду США), когда требовалось защитить их права в конфликте с властями штатов.

На сегодняшний день структура власти в штатах определяется местными конституциями. Организация власти в штатах построена на жестком разделении законодательной и исполнительной властей. Законодательная власть в штатах принадлежит представительным учреждениям, разнообразным по названиям, но обычно объединяемым понятием «легислатура». Подобно федеральному Конгрессу, они состоят из двух палат.

В нижнюю палату, которая часто называется Палатой представителей, обычно могут быть избраны лица, достигшие 21 года, прожившие несколько лет на территории штата и в своем избирательном округе. Представители избираются на 2, редко - на 4 года. Их численность колеблется от 40 до 400 членов. Во главе палаты стоит спикер, представляющий партийное большинство.

Верхняя палата, повсеместно называемая Сенатом, формируется на основе повышенных цензов и обладает меньшей численностью. Сенаторы обычно избираются на 4, реже - 2 года. Численность состава верхней палаты колеблется в пределах 20-67 сенаторов. Председательствует в Сенате губернатор-лейтенант (вице-губернатор) или специально избранное лицо.

Главной формой деятельности легислатур являются их сессии. Внутренняя структура палат и законодательный процесс здесь имеют много общего с федеральным Конгрессом. Функции представительных учреждений также близки федеральному образцу (они издают местные законы, утверждают бюджет, санкционируют назначение (по предложению губернатора) или самостоятельно назначают некоторых должностных лиц, имеют право импичмента представителей администрации и судей).

Законодательные собрания штатов относительно их «силы» можно разделить на 3 группы:

1) «сильные» легислатуры ряда крупных штатов (Калифорнии, Иллинойса, Массачусетса, Мичигана, Нью-Йорка и т.д.); для них характерны длительные сессии, развитая система комитетов, значительное число вспомогательных служб, высокое жалованье законодателей, стабильность состава местных законодателей;

2) «слабые» легислатуры (Нью-Гемпшира, Коннектикута, Джорджии, Западной Виргинии, Алабамы и т.д.); их отличают короткие сессии, несовершенные системы комитетов, низкий размер вознаграждения, высокий (до 40%) уровень обновления после каждых перевыборов;

3) промежуточные, самые распространенные, приближаются по некоторым признакам к их «сильному» типу (Флорида, Миссури, Виргиния и др.).

Во главе исполнительной власти штатов стоит губернатор, занимающий здесь место, сопоставимое (но не всегда) с положением президента США. Срок полномочий губернатора, как правило, 4 года. Практически устранен конституционный запрет на повторное переизбрание, он сохраняется только в 2 штатах. В половине штатов губернатор может быть избран на два срока, в остальных - неограниченно. В большинстве штатов выборы проводятся в один тур, для победы требуется набрать относительное большинство голосов. Реже для этого требуется абсолютное большинство. Выборы обычно носят партийный характер, кандидаты выдвигаются иди на партийных конференциях, или в ходе праймериз. Возрастной ценз для губернатора обычно составляет 30 лет, ценз оседлости - 5-7 лет. Тем же требованиям должны отвечать лейтенант-губернаторы, должность которых учреждена в 47 штатах. Их положение в штате сходно с положением вице-президента США,

Полномочиями губернатора являются: назначение «по совету и с согласия Сената» тех должностных лиц, для которых не предусмотрен иной порядок введения в должность, контроль над их деятельностью; контроль над теми функционально-отраслевыми департаментами и агентствами, которые возглавляются его назначенцами; подготовка проекта бюджета штата; обращение с посланиями к легислатуре штата; право вето на законопроекты, которое, как и президентское, редко преодолевается; право помилования и смягчения наказаний относительно приговоров судов штатов; командование местной национальной гвардией.

Несмотря на достаточно широкие полномочия, заметное повышение в последние годы статуса губернатора, он не является единоличным руководителем исполнительной власти штата. Население продолжает непосредственно избирать ряд других должностных лиц штата (например, секретаря, атторнея, казначея, контролёра). Получая мандат непосредственно от избирателей, эти должностные лица, часто принадлежащие к различным политическим партиям, могут действовать вполне независимо от губернатора, что вызывает между ними понятные конфликты.

Наряду с независимыми должностными лицами в штатах существует большое число автономных департаментов, комиссий и советов, возглавляемых или единоначальником, или коллегией. Некоторые из них формально подчинены губернатору, другие действуют вполне самостоятельно.

Необходимо отметить, что реальное политическое влияние губернатора может превосходить его конституционную власть. Это зависит от его авторитета в обществе и партии, личной энергии и т.д.

Все разнообразие моделей организации исполнительной власти в штатах относительно ее централизации можно свести к трем типам:

1. «сильному», в котором руководители главных департаментов назначаются губернатором, - эта модель наиболее приближена к организации федеральной власти;

2. «слабому», где руководители департаментов преимущественно независимы от губернатора;

3. промежуточному, когда должностные лица частично назначаются губернатором, частично избираются или назначаются независимо от него.

Власти штатов (исполнительные и законодательные) продолжают действовать вполне независимо от федеральных органов, кроме случаев нарушения конституции США. Так, Президент не имеет права давать поручения губернаторам штатов, смещать их, отменять принятые ими решения. Вместе с тем нельзя говорить о полном обособлении двух уровней исполнительной власти. Федеральная власть имеет эффективные формальные и неформальные рычаги воздействия на штаты. Отношениями с ними занимается один из помощников президента. Соответствующие отделы существуют в правительственных департаментах. На местах действуют их региональные представители. К взаимодействию с правительством стремятся и штаты, имеющие соответствующие отделы в своих администрациях, а также представительства в Вашингтоне. Большим влиянием в столице пользуются Национальная ассоциация губернаторов и Национальная конференция законодательных собраний штатов.

Политико-государственная система США в своем наиболее обобщенном виде базируется на разделении властей (исполнительной, законодательной, судебной) и федеративной форме устройства страны. Тем самым принцип горизонтального, «видового» разделения власти поддерживается и окончательно закрепляется федеративным характером государственного устройства, а именно вертикальным подразделением полномочий на центральный, штатный и местный уровни власти. К тому же федеративное устройство страны в значительной мере дополняет и гарантирует от возможных сбоев эффективность действия исторически сложившейся и существующей системы «сдержек и противовесов» во властном механизме американского государства [15] Так, А де Токвиль.

Таким образом, американская модель федерализма - сложное и противоречивое явление, находящееся в постоянном развитии. За 200 лет существования эта форма организации государства доказала свою жизнеспособность и внесла солидный вклад в прогресс американского общества. В США за это время в ходе сложных поисков, острой политической борьбы, сформировалась достаточно сбалансированная модель государственного устройства, удачно сочетающая в себе широкие полномочия штатных и местных властей с сильной федеральной властью, способной уверенно решать важнейшие социально-экономические и внешнеполитические проблемы.

Заключение

Управление государством в США основано на Конституции. Однако практика государственного управления и его влияние на жизнь граждан коренным образом изменились со времени принятия Конституции США в 1789. Включенные в нее официальные поправки были направлены главным образом на защиту прав человека, расширение избирательных прав, развитие полномочий федерального правительства, а также уточнение различных процедур, например, передачи президентских полномочий. Судебные решения изменили интерпретацию отдельных положений Конституции. Наконец, как состав правительства, так и характер его деятельности видоизменялись в процессе установления различных политических процедур, как, например, выдвижение политическими партиями кандидатов в коллегию выборщиков.

Анализ содержания Конституции США позволяет выделить следующие демократические принципы, определяющую политическую систему: верховенство власти народа, гарантия прав и свобод человека; верховенство закона; разделение властей, система издержек и противовесов; федерализм; надзор судов за конституционностью закона и их соблюдением.

Сдержки и противовесы, позволяют одной ветви власти участвовать в функционировании других ветвей, представляют собой право вето Президента (главы исполнительной власти) на решения законодателей; полномочия Сената, органа законодательной власти, утверждать или отвергать кандидатуры на должности в системе исполнительной власти, а также право законодателей снимать с должности (подвергать импичменту) представителей исполнительной и судебной власти. Вместе взятые, принцип разделения властей и принцип сдержек и противовесов ограничивают государственную власть: первый - путем распределения ее по трем ветвям, так чтобы ни один властный орган или чиновник не мог сосредоточить в своих руках все три типа власти, а второй - путем предоставления каждой ветви власти ряда полномочий в иных ветвях, так чтобы и внутри этих ветвей власть не приобрела абсолютного характера.

Помимо общего разделения властей Конституция распределила полномочия между центральной властью и властями штатов, создав федеральную систему государственного управления.

Безусловно, определенным испытанием эффективности американской модели государственного управления является мировой экономический кризис и его последствия.

Антикризисное управление - это непрерывный процесс, неотъемлемый элемент общей системы управления, осуществляемого в условиях ограничений по времени и финансам, который включает в себя своевременную диагностику кризисной ситуации, анализ причин ее возникновения, разработку плана выхода из нее.

Среди мер по преодолению кризиса Президент США Барак Обама обещал провести ряд крупномасштабных реформ в экономике и социальной сфере. Так, в области образования реформа предусматривает:

- Реформу системы «Ни Одного Ребенка За Бортом». Учителя не будут готовить школьников к тестам, а будут отслеживать их прогресс при подготовке к поступлению в ВУЗы.

- Увеличение финансирования «чартерных» школ.

- Придание математическому и научному образованию школьников статуса национального приоритета.

- Привлечение учителей (студенты получат серьезные льготы по оплате своего высшего образования, взамен должны будут отработать, как минимум, 4 года в нуждающихся школах).

- Увеличение доступности ВУЗов (налоговые льготы по оплате обучения).

В области здравоохранения:

- увеличение числа людей, участвующих в государственных программах медицинского страхования Medicare и Medicaid.

- масштабное страховое обеспечение малоимущих детей.

- субсидии страховой системе COBRA (позволяет потерявшим работу некоторое время сохранять прежнюю медицинскую страховку, которую частично или полностью оплачивал работодатель).

- более жесткое регулирование деятельности медицинских страховых компаний (их, в частности, предполагается обязать выдавать страховки по единой шкале - без учета имеющихся у клиента болезней).

- налоговые льготы малому бизнесу, с целью побудить предпринимателей покупать страховки для своих работников (именно сотрудники малых фирм в большинстве своем подобных страховок не имеют).

- разрешение ввоза дешевых медикаментов (ныне лекарства в США самые дорогие в мире).

- увеличение финансирования превентивной медицины.

В области энергетики

- ужесточение стандартов экономичности автомобилей.

- предоставление налоговых льгот покупателям современных автомобилей (использующих в качестве горючего электроэнергию, биотопливо и пр.).

- выделение значительных средств на создание электростанций, использующих энергию солнца, ветра и пр.

- ужесточение стандартов экономичности жилых, производственных и офисных помещений.

В области социального обеспечения:

- пересмотр законодательства о банкротстве.

- введение нормы, обязывающей всех работодателей делать пенсионные отчисления для всех своих работников.

- введение нормы, обязывающей пенсионные фонды полностью раскрывать свои вложения.

- налоговые льготы для пожилых людей.

- повысить налога на заработную плату для тех американцев, которые получают свыше 250 тысяч долларов в год [8, 18].

Наибольшие противоречия вызвала реформа здравоохранения. Законопроект вызвал жаркие дебаты и многочисленные акции поддержки и протеста в США (со стороны Республиканской партии). Конгресс одобрил реформу 22 марта 2010 года, что объясняется преобладанием в Палате представителей депутатов - демократов (они имели 255 мест, в то время как республиканцы - 178). Однако, на сегодняшний день, сторонники Президента Б. Обамы составляют меньшинство Палаты представителей: республиканцы получили 224 из 435 мест. В Сенате демократы сохранили большинство.

Традиционно считается, что отношения президента с Конгрессом являются основой функционирования государства. Иногда их называют «центральной связью» (central link) американской политики

Конгресс утверждает бюджетные и основные кадровые решения президента; в силу этого, чтобы добиваться успехов в реализации своих программ, президенты обязаны поддерживать рабочие отношения с законодателями, вне зависимости от их партийной принадлежности.

В свою очередь, Конгресс не имеет возможности действовать самостоятельно: принятые им законы вступают в силу только после одобрения президентом. Конгресс может преодолеть президентское «вето», в случае, если за это проголосуют две трети законодателей - история показывает, что это крайне сложная задача.

Стоит отметить, что президенты и законодатели очень редко вступали в открытый конфликт друг с другом. Считается, что американское общество крайне негативно относится к такого рода политическим играм. Конфликты такого рода неизбежно приводят к падению рейтингов всех их участников. Поэтому президенты и Конгресс вынуждены достигать компромиссов и договариваться.

Список литературы

1 Американские политические партии и избирательная система // Полит. Ру [Электронный ресурс]. - 2011. - Режим доступа: http://www.polit.ru/research/2004/10/28/usa.html - Дата доступа: 14.01.2011.

2 Брейер, Стивен Г. Независимость судебной власти в США / Стивен Г. Брейер // Электронные журналы Информационного агентства США [Электронный ресурс]. - 2011. - Режим доступа: http://www.infousa.ru/government/ijde1296.htm#_Toc16413041. - Дата доступа: 14.01.2011

3 Выборы в США // Демократия. Ру [Электронный ресурс]. - 2011. - Режим доступа: http://www.democracy.ru/article.php? id=216 - Дата доступа: 14.01.2011.

4 Выборы во всем мире. Электоральная свобода и общественный прогресс: энцикл. справ. / авт.-сост. А.А. Танин-Львов. - М.: РОССПЭН, 2001. - 1111 с.

5 Конституции зарубежных стран: по состоянию на 1 янв. 2001 г.: сборник / сост. В.Н. Дубровин. - М.: Юрлитинформ, 2001. - 445 с.

6 Лафитский, В.И. Основы конституционного строя США / В.И. Лафитский. - М.: НОРМА, 1998. - 272 с

7 Международные акты оправах человека: сборник / сост. В.А. Кариашкин. - 2-е изд., допю - М.: Изд-во НОРМА (Изд-я группа НОРМА - ИНФРА М), 2002. - 944 с.

8 Потенциальные реформы Обамы // Washington profile. Независимая информация и аналитика из США [Электронный ресурс]. - 2011. - Режим доступа: http://www.washprofile.org/? q=ru/node/8451 - Дата доступа: 14.01.2011.

9 Правовые системы стран мира / Комментарии российского законодательства [Электронный ресурс]. - 2011. - Режим доступа: http://kommentarii.org/strani_mira_eciklopediy/ssha.html - Дата доступа: 14.01.2011.

10 Саидов, А.Х. Соединенные Штаты Америки / А.Х. Саидов // Национальные парламенты мира: энцикл. справ. / А.Х. Саидов; Рос. акад. наук, Ин-т государства и права. - М., 2005. - С. 587-593.что это?

11 Токвиль, Алексис де. Демократия в Америке / А. де Токвиль. - М.: Весь мир, 2000. - 560 с.

12 Федералист: политическое эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея / под общ. ред. и с предисл. Н.Н. Яковлева; коммент. О.Л. Степановой. - 2-е изд. - М.: Весь мир, 2000. - 590 с.

13 Фридман, Л. Введение в американское право / Л. Фридман. - М.: Изд. группа «Прогресс - Универс», 1993. - 286 с.

14 Харрис, П. Выборы в конгресс: насколько эффективна избирательная система США / П. Харрис // Медиагруппа «Континент» [Электронный ресурс]. - 2011. Режим доступа: http://www.kontinent.org/article_rus_451306da975c9.html - Дата доступа 14.01.11.

Размещено на Allbest.ru