Некоторые аспекты зарубежного опыта разграничения компетенции в федеративных государствах

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

1. Некоторые аспекты зарубежного опыта разграничения компетенции в федеративных государствах

2. Способы разграничения компетенции

3. Способы коррекции конституционной модели разграничения компетенции

4. Оценка плюсов и минусов различных моделей разграничения компетенции

5. Зарубежная практика финансового обеспечения осуществления полномочий

6. Разграничение и делегирование компетенции с точки зрения теории управления

7. Основные тенденции в зарубежной практике разграничения компетенции

1. Некоторые аспекты зарубежного опыта разграничения компетенции в федеративных государствах

Разграничение предметов ведения и полномочий между разными “этажами” публичной власти, в частности, между федерацией и ее субъектами является одной из наиболее сложных и потому до конца не разрешенных проблем ни в теоретическом, ни в практическом планах. Размежевание компетенции относится скорее к факторам динамики федеративных отношений, ибо непосредственно влияет на систему сдержек и противовесов при разделении властей по вертикали. Сегодня стал уже вполне очевидным и тот факт, что федерализм как правовой и общественно-политический институт имеет смысл только в случае, когда субъекты федерации в состоянии удовлетворить потребности населения, проживающего на их территории. Это никоим образом не отменяет основных постулатов теории федерализма, но, напротив, наполняет их глубинным смыслом

Львиная доля взаимоотношений между органами власти разных уровней в большинстве федеративных государств складывается именно по поводу размежевания полномочий, а также их практического осуществления, что превращает федерализм в “систему частично совпадающих юрисдикций и дробления властных полномочий”, которая “в гораздо большей степени отвечает… критерию демократического управления, нежели нависающая над обществом система бюрократической администрации”. Как следствие такого подхода, конституции большинства федеративных государств содержат развернутые перечни предметов ведения и полномочий. Лидером в этой области является Индия, Конституция которой (вместе с приложениями) содержит перечень предметов ведения и полномочий, состоящий из более, чем двухсот позиций⁵⁶. Зачастую (как это имеет место в данном случае) такая развернутость дает обратный эффект - размежевание компетенции становится все более запутанным и казуистичным.

2. Способы разграничения компетенции

Разграничение компетенции в федеративных государствах, как правило, является предметом конституционно-правового регулирования. Существуют различные способы конституционного оформления той или иной модели разграничение компетенции, что обусловлено как имеющими место реалиями федеративных отношений, так и традициями, сложившимися в конкретном государстве. В отечественной правовой литературе выделяется несколько вариантов типологизации способов разграничения компетенции, предусматривающих:

1. два способа разграничения компетенции: дуалистический и кооперативный, который, в свою очередь, делится на подвиды (критерий - наличие или отсутствие сферы совместного ведения);

2. три способа разграничения компетенции: дуалистический, способ двух исключительных сфер компетенции, а также трехчленный способ (критерий - количество субъектов обладания компетенцией);

3. три способа разграничения компетенции с наличием т.н. “списочных” полномочий либо у центра, либо у субъектов федерации, либо и у центра, и у субъектов (критерий - конституционное закрепление перечня предметов ведения и полномочий за тем или иным субъектом правоотношений);

4. пять способов разграничения компетенции (критерий - количество субъектов принадлежности полномочий и факт наличия сферы совместного ведения).

Изучение существующих моделей конституционно-правового закрепления той или иной модели размежевания предметов ведения и полномочий наводит на мысль о том, что любая типологизация способов разграничения компетенции хотя и имеет право на существование, носит весьма условный характер. И юридическая, и практическая стороны разграничения компетенции в каждом конкретном государстве отличаются определенной спецификой, плохо поддающейся систематизации, в силу чего любая их классификация, сопровождаемая отнесением того или иного государства к определенной категории, будет носить скорее методологический, нежели сущностный характер. Данный вывод подтверждается и наблюдающимся в литературе разнобоем в вопросе об отнесении конкретных национальных моделей размежевания компетенции к определенным типам.

Ниже приводится примерная классификация способов разграничения предметов ведения и полномочий, включающая в себя шесть наиболее распространенных способов разграничения и обобщающая уже существующие подходы к данному вопросу. В качестве критериев типологизации рассматриваются:

· субъекты принадлежности полномочий (федерация, субъекты федерации);

· наличие (отсутствие) сферы совместного ведения;

· способ конституционно-правового закрепления полномочий (позитивный, при котором полномочия непосредственно закрепляются за субъектом правоотношений, и негативный, объем полномочий в рамках которого определяется через систему запретов).

1. Однозвенный способ. В его рамках разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется путем закрепления исключительной компетенции федерации (Танзания, Эфиопия, Швейцария). В Швейцарии до 1999 г. практиковалась несколько иная модель взаимоотношений центра и кантонов, однако, сегодня согласно ст. 3 Конституции Швейцарии все полномочия федерального правительства должны быть сформулированы в Конституции. Поскольку компетенция кантонов носит остаточный характер, то в тексте Конституции она не упоминается.

2. Совмещенный способ⁶⁴. Данный способ разграничения предметов ведения и полномочий заключается в конституционном закреплении сфер компетенции федерации и совместной компетенции (Российская Федерация, Нигерия, Пакистан). Отличительная черта данного способа разграничения компетенции состоит в том, что в его рамках очень сложно провести четкую границу между сферами совместного ведения и исключительного ведения субъектов федерации. Формально-конституционно эти сферы разделены, но на практике граница между ними, как правило, “дрейфует” то в одну, то в другую сторону.

3. Двухзвенный способ. В его рамках разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется путем установления компетенции федерации и субъектов федерации (Канада и до недавнего времени Швейцария⁶⁶). Данный способ исторически является, пожалуй, наиболее ранней моделью размежевания компетенции в федеративном государстве. К настоящему времени большинство федеративных государств, в определенный период своей истории прибегавших к нему, избирают новые, более оптимальные способы разграничения. К двухзвенному способу разграничения компетенции как нельзя лучше подходит тезис выдающегося русского правоведа Н.М. Коркунова о том, что “разграничение по предметам ведения есть граница идеальная, граница более или менее отвлеченных понятий. Невозможно перечислить все отдельные конкретные случаи, относящиеся к ведению той или иной власти... Неизбежны сомнения и споры”.

4. Трехзвенный способ подразумевает разграничение предметов ведения и полномочий посредством закрепления компетенции федерации, субъектов федерации и совместной компетенции (Бразилия, ФРГ, Австрия, Индия, Малайзия). Это наиболее сложный способ разграничения. Высокий уровень правовой культуры и экономического развития конкретного государства в состоянии наполнить его реальным содержанием, как это происходит в ФРГ и Австрии, в то время как чисто формальное закрепление значительного количества компетенционных позиций за теми или иными субъектами правоотношений приводит, как правило, к законодательной неразберихе, сопровождаемой непропорциональным усилением позиций федерального центра.

5. Двухзвенно-негативный способ предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий путем закрепления компетенции и федерации, и субъектов федерации наряду с ограничением компетенции последних (США). Федеральная компетенция там закреплена Конституцией в форме установления правомочий федерального Конгресса в определенных сферах общественных отношений (разд. 8 ст. 1), остаточная же компетенция штатов ограничена запретами на совершение ряда действий (разд. 10 ст. 1). Впрочем, американская Конституция гораздо сложнее и казуистичнее, чем представляется на первый взгляд. В ней можно предположить наличие и сферы совпадающих полномочий, и перечня запретов не только для штатов, но и для Федерации, и даже института “совместных” запретов, что делает границу между сферами компетенции штатов и федерации куда более расплывчатой.

6. Преимущественно негативный способ предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий в основном путем установления запретов для субъектов федерации (Аргентина, Мексика). В Аргентине вопросам разграничения компетенции посвящены несколько статей Конституции, однако, их содержание в основном сводится к перечислению того, чего провинции делать не могут. В Мексике разграничение компетенции также происходит путем установления запретов для штатов.

Определенной спецификой отличается бельгийская модель разграничения компетенции. “Полномочия, принадлежащие валлонскому и фламандскому регионам, осуществляются избранными провинциальными органами, в билингвистическом регионе Брюссель-столица - сообществами французским и фламандским и общей Комиссией сообществ, каждым из них в делах, относящихся к их компетенции в соответствии со ст. 59-бис, а в том, что касается других вопросов - регионом Брюссель-столица”. В данном случае имеют место специфические субъекты принадлежности некоего подобия совместного ведения (французское и фламандское сообщества, а также общая Комиссия сообществ), причем “совместность” эта проявляется не только по вертикали (отношения федерация - регионы), но и по горизонтали (сообщества и Комиссия сообществ в Брюсселе).

В качестве определенной тенденции в сфере разграничения компетенции можно привести испанский опыт децентрализации. Сразу оговоримся, что, хотя Испания и не является в полном смысле слова федеративным государством, это т.н. региональное государство, испанская модель размежевания компетенции вполне может стать образцом для любой федерации. Конституция Испании закрепляет два компетенционных перечня: самой Испании (государства) и региональных автономных объединений (ст. 148, 149 Конституции). При этом конституционный перечень предметов ведения регионов является “мягким”, т.е. может корректироваться (и на практике корректируется) региональными статутами как в сторону сокращения объема компетенции, так и в сторону его увеличения. Согласно ч. 2 ст. 148 Конституции Испании региональные автономные объединения путем изменения своих статутов могут расширять свою компетенцию вплоть до рамок ведения государства. С другой стороны, автономии могут по целому ряду причин отказаться от осуществления тех или иных полномочий, не закрепляя их в своих статутах. В этом случае ответственность за их осуществление берет на себя государство.

Таким образом, статуты регионов приобретают природу неких приложений к общегосударственной Конституции, асимметрично закрепляющих компетенцию регионов, а “право государства во всех случаях дополняет право региональных автономных объединений” (ч. 3 ст. 149 Конституции Испании). Об особом положении статутов в иерархии нормативных правовых актов говорит и достаточно сложный порядок их принятия и одобрения, в котором участвуют такие органы, как ассамблея парламентариев, конституционная комиссия Конгресса, население регионов и Генеральные Кортесы. После одобрения статута Кортесами Король санкционирует и промульгирует его в виде закона (ч. 4 ст. 151 Конституции Испании).

3. Способы коррекции конституционной модели разграничения компетенции

разграничение компетенция делегирование

Даже самая совершенная схема разграничения компетенции, закрепленная в конституции, часто оказывается не в состоянии удовлетворять насущным потребностям постоянно модифицирующихся взаимоотношений центра и регионов, вследствие чего она зачастую подвергается законодательной и правоприменительной коррекции, причем весьма значительной, подчас кардинально трансформирующей ее сущностные характеристики. Ниже перечислены некоторые из способов коррекции конституционной модели разграничения компетенции.

Размежевание остаточных полномочий. Закрепление предметов ведения и полномочий конституционными перечнями в большинстве случаев оказывается неспособным гарантировать их полный учет и распределение, в чем проявляется условность практически всех существующих моделей разграничения. Почти всегда остается риск образования остаточных полномочий. Традиционно выделяется две основные модели разграничения остаточных полномочий: централизованная, при которой “остаток” полномочий уходит центру, и децентрализованная, при которой этот “остаток” идет субъектам федерации. Децентрализованная модель используется в США. Принятая там в 1791 г. поправка Х к Конституции гласит, что “полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией Соединенным Штатам и пользование которыми не возбранено отдельным штатам, остаются за штатами или за народом”. Однако общая тенденция разграничения остаточных полномочий все более склоняется в пользу федерального центра.

Перераспределение полномочий от субъектов федерации к центру происходит, как правило, путем установления в конституциях “открытых” федеральных и “закрытых” субъектовых перечней полномочий. В Конституции Канады, например, даны перечни полномочий как Федерации, так и штатов. Однако если перечень штатов является окончательным и не подлежит никаким модификациям, то перечень исключительных полномочий Федерации может быть расширен в полном согласии с т.н. доктриной подразумеваемых полномочий. Это, безусловно, придает канадскому федерализму более централизованный характер. Аналогичная ситуация наблюдается и в ФРГ, где используется тот же принцип - принцип т.н. первичной компетенции, а также в Индии.

Оговорки в пользу федерации, позволяющие ей в определенных случаях значительно расширять свою компетенцию, имеют место в таких федерациях, как ФРГ, Мексика и Индия. Согласно Конституции ФРГ “Федерация участвует в выполнении задач земель, если эти задачи имеют значение для всей национальной общности, и участие Федерации требуется для улучшения условий жизни”. В Мексике “Федерация и штаты могут на основании закона договариваться о передаче Федерации осуществления функций штатов, выполнения и производства определенных работ и предоставления общественных услуг, если этого требует экономическое и социальное развитие”. В Индии решением верхней палаты парламента, принятым квалифицированным большинством, любой вопрос, в т.ч. отнесенный конституцией к компетенции штатов, может быть передан федерации. Таким образом, открывается обширное “поле” для активности федеральных органов власти в деле перераспределения конституционных полномочий.

Центростремительные тенденции дают знать о себе и в других федерациях. Так, согласно Конституции Швейцарии 1874 г. федеральное правительство могло заявить о своей компетенции, только если это явно следовало из статей Конституции. Положение изменилось с принятием в 1999 г. новой Конституции, согласно ст. 42 которой федерация принимает на себя регулирование тех задач, которые требуют единого подхода на всей территории страны. На практике это означает, что федеральные органы власти (прежде всего законодательной) могут самостоятельно решать, какая компетенция необходима федерации в каждом конкретном случае, т.е. решение, до какой степени указанная статья может определять федеральную компетенцию, если она явно не оговорена Конституцией, остается в исключительной юрисдикции федерации, что также резко повышает централизаторский потенциал швейцарского федерализма. Таким образом, практически везде признается едва ли не “абсолютное главенство федерального законодателя”

Конституционный прецедент. Специфическая модель предоставления федеральному центру дополнительных преференций путем издания конституционного прецедента сложилась в Соединенных Штатах Америки, где перераспределение полномочий в пользу федерального центра происходит на основании решения Верховного Суда США по т.н. “делу Гарсиа” и клаузулы “о необходимом и достаточном”. На основе прецедента полномочия федерального Конгресса распространились на многие сферы компетенции, ранее принадлежавшие штатам. Большое значение для правоприменительной практики имеет и поддержанная Верховным Судом доктрина вовлеченных полномочий, позволяющая передел полномочий в интересах государства.

Договорный способ перераспределения компетенции широко используется во многих федеративных государствах. Это один из наиболее оптимальных способов коррекции конституционной модели размежевания предметов ведения и полномочий. Однако пределы его эффективности, как правило, бывают жестко ограничены самой конструкцией федеративного государства. Договорное “право” может быть эффективно только в при наличии следующих предпосылок:

· правовой характер государственности, подразумевающий уважительное отношение властей к нормам права, в том числе выраженным в актах договорного характера, высокий уровень правовой культуры общества в целом;

· наличие в государстве и обществе устойчивой тенденции к солидарности и сотрудничеству всех ветвей и уровней власти, отсутствие непримиримой политической конфронтации;

· стремление федерации к децентрализации власти и ресурсов;

· наличие достаточных элементов асимметрии в структуре федерации.

Опыт договорного разграничения компетенции весьма неоднозначен. Он предполагает перманентную деятельность всех звеньев и уровней государственной власти по согласованию интересов федерации и регионов. Не последнее место в данном процессе отведено судебным органам, ибо споры о компетенции представляют собой динамику федерализма. Договор - это не панацея от всех бед, но это и не их первопричина. Это всего лишь средство нормализации федеративных отношений, апробированное многими федеративными государствами, которым не следует пренебрегать в современных условиях.

4. Оценка плюсов и минусов различных моделей разграничения компетенции

Каждая из перечисленных моделей разграничения предметов ведения и полномочий имеет и свои достоинства, и свои недостатки. Так, однозвенный способ разграничения, теоретически предназначенный для ограничения притязаний центра, на деле дает большие преференции федеральному правительству, особенно в случаях, когда перечень полномочий федерации не носит закрытого характера. Практика в таких случаях идет по пути принятия федеральных нормативных правовых актов, обладающих верховенством над актами субъектов федерации, практически по любому вопросу общественной жизни.

Двухзвенный способ разграничения хотя и ограждает субъекты федерации от произвольного вмешательства в их дела со стороны центра, однако, оставляет открытым вопрос о принадлежности остаточных полномочий, объем которых при данном способе разграничения значительно вырастает. В рамках совмещенного способа четко выделяется сфера совместного ведения, но остается открытым вопрос о разграничении сфер совместного ведения и исключительного ведения субъектов федерации.

Наконец, трехзвенный способ, детально регламентирующий, казалось бы, все вопросы разграничения компетенции, на практике зачастую оборачивается несовершенной и казуистичной системой, сложной для рутинного применения. Нерешенным в данном случае остается и вопрос о принадлежности полномочий, по каким-либо причинам не попавших в перечни. Использование негативных способов разграничения компетенции только затрудняет понимание смысла и без того запутанных компетенционных норм.

Таким образом, существующие на сегодняшний день способы разграничения предметов ведения и полномочий повсеместно остаются концептуально и практически несовершенными. Общим моментом является как дублирование полномочий, так и пробелы в конституционно-правовом регулировании их разграничения, что ведет к практической невозможности определения уровня власти, ответственного за осуществление тех или иных полномочий.

Наиболее сложная и, как следствие этого, наиболее совершенная, с нашей точки зрения, модель разграничения компетенции, предусматривающая размежевание предметов ведения и полномочий не только по вертикали, но и по горизонтали, применяется в Австрии. Нормами австрийской Конституции предусмотрено наличие четырех сфер ведения:

· федеральной (законодательные и исполнительный полномочия принадлежат федерации);

· земельной (законодательные и исполнительный полномочия принадлежат землям);

· совместной (законодательные полномочия принадлежат федерации, а исполнительные - землям);

· рамочной (законодательные полномочия принадлежат и федерации, и землям в пределах, установленных федерацией, а исполнительные полномочия принадлежат землям).

Аналогичная модель разграничения применяется в ФРГ, где полномочия федерации определяются в зависимости от того, должны ли они быть урегулированы одинаково для всех земель или целесообразно оставить их регулирование землям в их собственную конститутивную сферу, что нашло отражение в разделении компетенции на следующие сферы:

· исключительное ведение федерации четко и ясно определяется Основным законом (отношения с иностранными государствами, вопросы гражданства, обороны, валютная и денежная системы, таможня, воздушное сообщение, почта и телекоммуникации, федеральная государственная служба - всего 11 пунктов) - ст. 71 Основного закона ФРГ;

· в сфере конкурирующего ведения земли имеют право принимать законы только в случае отсутствия таковых на федеральном уровне, федерация же принимает законы лишь тогда, кода налицо необходимость в едином для всей федерации правовом регулировании (гражданское, уголовное, трудовое и земельное право, хозяйственное и “атомное” законодательство, законодательство об иностранцах, социальное обеспечение, жилищное хозяйство, судоходство, уличное движение, ликвидация отходов, надзор за чистотой воздуха и борьба с шумом - 24 пункта) - ст. 72 Основного закона;

· рамочное ведение федерации ограничивается принятием по ряду вопросов актов (типовых предписаний), сравнимых по своей природе с “основами законодательства”, существовавшими в свое время в Союзе ССР; федерация издает типовые предписания, если вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством земель, земельное регулирование ведет в к нарушению интересов других земель или всей страны в целом, либо этого требует соблюдение правового или экономического единства (государственная служба земель и муниципальная служба, высшее образование, охрана природы и ландшафтов, территориальное планирование, регулирование водного режима и регистрация населения - 5 пунктов) - ст. 72, 75 Основного закона;

· совместные задачи⁸² подлежат долевому финансированию федерацией и землями (строительство высших учебных заведений, совершенствование региональной структуры экономики, сельского хозяйства и охраны побережья);

· на фоне федеральных законодательных прерогатив исключительная компетенция земель выглядит не слишком внушительно, так как формируется по остаточному принципу (образование (частично), культурная политика, здравоохранение и полицейская служба - всего 4 пункта).

Выбор той или иной модели разграничения предметов ведения и полномочий предопределен целым рядом политических и экономических факторов.

Наиболее оптимальное их сочетание, благоприятное для выстраивания эффективной модели взаимоотношений разных уровней публичной власти, наблюдается, как правило, у развитых государств с высоким уровнем жизни населения.

При этом несовершенство конституционной модели разграничения компетенции (например, в США, где Конституция давно уже является, в сущности, историческим документом) компенсируется действенными механизмами взаимодействия органов власти и благоприятной финансово-экономической конъюнктурой.

5. Зарубежная практика финансового обеспечения осуществления полномочий

Очевидно, что даже самые совершенные модели разграничения предметов ведения и полномочий превращаются в “пустой звук” при отсутствии достаточных ресурсов для реализации задач органов публичной власти, прямо вытекающих из них. В этом смысле развитые страны находятся в более выгодном положении, ибо они имеют реальную возможность наполнить формальные юридические конструкции “живительным” финансово-экономическим содержанием. Одним из наиболее удачных примеров подобной практики представляется немецкий опыт финансового обеспечения осуществления полномочий в федеративном государстве.

Финансовым вопросам, в т.ч. такой специальной теме, как пропорции расщепления налогов, уделено немало места в Основном законе ФРГ. В целях согласования интересов бюджетов различных уровней функционирует специальный орган добровольного сотрудничества - Совет финансового планирования, созданный в 1968 г., в котором участвуют федерация, земли, общины и Германский федеральный банк. Для того, чтобы и федерация, и земли могли полностью выполнять поставленные перед ними задачи, они обеспечиваются соответствующей финансовой базой, важнейшим элементом которой являются налоги. Из общей массы налоговых поступлений на долю федерации приходится 41,5%, на долю земель - 41,2% (остальное приходится на долю ЕС - 5,2% и общин - 12,1%)⁸³. Таким образом, федерация и земли располагают примерно равным финансовым потенциалом. Распределение налоговых поступлений производится в соответствии с задачами, возложенными на тот или иной уровень власти. Налоги с доходов и с оборота являются “общими налогами” и распределяются между федерацией и землями по определенным пропорциям. На эти налоги приходится соответственно 50% и 30% всех налоговых поступлений. Другие налоги находятся в ведении лишь одного уровня власти:

· за федерацией закреплены налоги на операции страхования и все налоги на предметы потребления (к примеру, на нефтепродукты, табак, алкоголь и кофе);

· за землями закреплены налоги на транспортные средства, на наследство, налоги, уплачиваемые при приобретении земельных участков, налоги на тотализаторы и лотереи, налоги со страхования от пожара и других стихийных бедствий, а также пивной налог.

При этом финансовое положение земель весьма дифференцировано. Сильным в финансовом положении Баварии, Гамбургу и Гессену противостоят слабые земли на востоке страны (бывшая ГДР). Эти различия смягчаются посредством общегерманской системы распределения доходов между землями, предусматривающей:

· дифференцированное распределение общей доли земель в налоге с оборота между отдельными землями;

· компенсационные выплаты сильных в финансовом отношении земель слабым;

· дополнительные субсидии со стороны федерации.

Контроль за исполнением бюджетов на уровне федерации и земель возложен на Федеральную счетную палату и на счетные палаты 16-ти земель, что отвечает конституционным принципам федерализма и бюджетной самостоятельности.

Как положительный можно рассматривать и опыт фискального федерализма в Швейцарии, хотя, в отличие от немецкой финансовой системы, швейцарская “фискальная конституция” не является унифицированной формальной структурой, поскольку в этой сфере, наряду с обилием федеральных норм, значительную роль играют и “фискальные конституции” каждого из 26-ти кантонов. Швейцарский фискальный федерализм, несмотря на разнообразие составляющих его элементов, характеризуется тремя основными чертами, каждая из которых соответствует основополагающей проблеме межбюджетных отношений в неоднородном обществе:

· децентрализация расходов;

· ограниченность и узаконенность налогообложения;

· разумная система финансового выравнивания⁸⁴.

Определенный интерес представляет испанский опыт финансового регионализма. Регионы в Испании пользуются “финансовой автономией в целях своего развития и для ведения дел своей компетенции, соблюдая принцип координации финансовой деятельности с Государственным казначейством и принцип солидарности всех испанцев” (ч. 1 ст. 156 Конституции Испании). Средства регионов складываются из:

· налогов, полностью или частично передаваемых государством, надбавок на государственные налоги и другого участия в доходах государства;

· собственных налогов, пошлин и специальных взносов;

· передачи из компенсационного межтерриториального фонда и других ассигнований Генерального бюджета государства;

· прибыли от их собственного имущества и доходов;

· прибыли от кредитных операций (ст. 157 Конституции Испании).

В Испании сосуществуют две системы финансового обеспечения осуществления регионами принадлежащих им полномочий. Общая система подразумевает преимущественное субсидирование регионов государством. Специальный органический закон, регулирующий осуществление финансовых полномочий, порядок разрешения возможных споров и возможные формы финансового сотрудничества между регионами и государством принимается в соответствии с ч. 3 ст. 157 Конституции Испании сроком на пять лет. Каждую пятилетку он пересматривается (на сегодня, таким образом, насчитывается уже 4 реформы данного закона). Общая система финансирования действует в отношении всех регионов, за исключением Наварры, в отношении которой применяется т.н. купонная система финансирования, подразумевающая циркуляцию финансовых потоков не сверху вниз, как в общей системе, а снизу вверх (т.е. Наварра субсидирует государство).

Одним из важных аспектов финансового регионализма можно считать и закрепление Конституцией Испании требований к законам, касающихся делегирования полномочий. Так, ч. 2 ст. 150 Конституции гласит, что аналогичный закон должен в каждом случае предусматривать передачу соответствующих финансовых средств, а также формы контроля, право на который сохраняется за государством.

6. Разграничение и делегирование компетенции с точки зрения теории управления

При обращении к зарубежному опыту разграничения компетенции, было бы неправильным игнорировать последние наработки в данной области теории управления (менеджмента) как смежной научной дисциплины. В процессе сравнительного анализа государственно-правовых и корпоративных институтов проявляется поразительная тождественность подходов к разграничению и делегированию полномочий, однако, в теории управления данные вопросы предстают более “выпуклыми”, лишенными идеологических наслоений, присущих государственно-правовым дисциплинам

Рассмотрим тезисы У. Райса-Джонстона, одного из зарубежных “классиков” менеджмента⁸⁵. Он определяет делегирование полномочий как передачу полномочий по выполнению отдельной работы или решению задачи от одного лица другому, как правило (но не всегда) подчиненному в рамках одной и той же организации. Делегирование, пишет Райс-Джонстон, это “действительно великая вещь”, ключевой фактор жизнеспособности любой организации в силу следующих причин:

· делегирование полномочий способствует рациональному распределению рабочего времени исходя из уровня полномочий, ответственности и опыта (т.е. по мере рутинизации осуществляемых полномочий, они должны делегироваться);

· делегирование полномочий позволяет наладить практику подготовки высококвалифицированных кадров (т.е. делегирование является стимулом профессионального роста);

· задачи при делегировании полномочий осуществляются теми, кто действительно умеет и может это делать (принцип субсидиарности);

· делегирование полномочий - это компонент усилий по укреплению организации, так как оно сопровождается передачей обязанностей и ответственности, упрощением организационной структуры, ликвидацией дорогостоящих управленческих звеньев⁸⁶.

Чтобы делегирование стало поистине эффективным инструментом управления, оно должно охватывать все организационные уровни, все виды деятельности. При этом сам процесс делегирования начинается, как правило, снизу. Однако несмотря на свои очевидные преимущества, делегирование полномочий - это одна из сфер, характеризующихся наиболее сильным сопротивлением переменам. Девиз антиделегирования: “Так делалось всегда”. Отчасти это происходит потому, что грамотно проведенное делегирование полномочий ведет к укреплению жизнедеятельности организации только в долговременной перспективе. При этом неминуемые краткосрочные убытки являются скромной платой за возможность дальнейшего плодотворного развития.

Девиз делегирования полномочий: “Контролируй, но не мешай”. В рамках процесса делегирования делегирующий должен освободиться от части своих обязанностей в пользу более “низких” уровней управления. Обратный процесс передачи полномочий снизу вверх не является, по сути, делегированием, - это централизация, создание монолитной структуры, существование которой оправдано лишь на очень небольшом временном участке исключительно для выполнения узко очерченного круга задач⁸⁷. Для делегирования полномочий характерно горизонтальное распределение задач.

Разумеется, экстраполяция институтов менеджмента на государственное управление - это непростой и неоднозначный процесс. Однако приведенные выше тезисы способны внести некоторую ясность в процессы размежевания предметов ведения и полномочий на государственном уровне, помогают сделать выбор той или иной модели разграничения компетенции более осознанным, способствуют правильной оценке состояния и перспектив разграничения компетенции в конкретном государстве.

7. Основные тенденции в зарубежной практике разграничения компетенции

В российском обществе длительное время господствовали несколько искаженные представления об основных тенденциях зарубежной практики разграничения предметов ведения и полномочий. Так, например, считалось, что в зарубежных федерациях в основном достигнута идеальная модель взаимоотношений центра и регионов. Не отрицая достижений отдельных государств в области федеративного строительства в целом и разграничения компетенции в частности, необходимо отметить, что это утверждение далеко не соответствует действительности, на что периодически указывают не только отечественные, но и зарубежные авторы⁸⁸. Зарубежный опыт разграничения характеризуется на сегодняшний момент следующими проблемами:

· возрастающая концентрация власти внутри общенациональных правительств, чрезмерная централизация исполнительной власти, неизбежно ведущая к ситуации, когда должностные лица в центре и на местах меняют “свои конституционные обязанности на средства национального казначейства”⁸⁹;

· усиление эрозии законодательных стандартов (по мнению В. Острома, даже такая развитая федерация, как США, в деле игнорирования “неудобных” норм неуклонно продвигается вслед за ставшей примером в этой области Аргентиной⁹⁰);

· наличие т.н. нефинансируемого мандата федерального центра, что характерно не только для российских межбюджетных отношений, но и для развитых европейских федераций (в последних дополнительно появляется еще и нефинансируемый мандат Евросоюза);

· повышение социального бремени субъектов федерации, осуществляющих в среднем от 50 до 100 государственных функций, расширение перечня которых без должного финансового обеспечения приводит к потере многих социальных статей расходов на региональном уровне;

· тенденция к ущемлению прав местного самоуправления, когда органы власти субъектов федерации отвечают “той же монетой” муниципальным образованиям, вынуждая их сокращать собственные социальные расходы;

· “битва” за налоги (их доли) и субсидии, которая разгорается на всех уровнях власти, ибо собственная налоговая база многих, даже относительно благополучных субъектов федерации обеспечивает их собственные потребности только на 50%⁹¹;

· рассмотрение грантов (субсидий) в качестве основного элемента выравнивания доходов субъектов федерации, несущей конструкции региональной политики;

· межбюджетный “перекос” в сторону перераспределения средств субъектов федерации, а не центра, что ведет к процветанию лоббизма на федеральном уровне, в то время как федеральные гранты зачастую предоставляются в рамках незначительных сумм (4-8% от бюджетов субъектов), не облегчая, таким образом, их социального бремени⁹³.

Весьма критично по отношению к американскому опыту разграничения полномочий настроен Винсент Остром, один из классиков американского федерализма. Он считает, что “по мере смягчения Конгрессом… конституционных стандартов, определяющих как полномочия, так и способы их реализации, мы наблюдаем весьма существенную экспансию общенациональной законодательной власти, захватывающей все более широкие области жизни американского общества. Но этот процесс сопровождается падением внимания к качеству законодательства. Вместо того, чтобы устанавливать адекватные стандарты, которые санкционируют действия исполнительной власти и в то же время ставят пределы осуществления исполнительных прерогатив, современное законодательство все чаще принимает формы декларирования некой общественной цели, предоставляя какому-либо исполнительному органу полномочия для достижения этой цели и одновременно наделяя его полномочиями формулировать “необходимые” правила и распоряжения. Фундаментальное полномочие нормотворчества передается исполнительной ветви власти”. Глава в основополагающем труде Острома так и называется: “Дело Гарсиа”, упадок федерализма и “ловушка центрального правительства”⁹⁴ - no comments.

В пору “бушевавшего” десять лет назад на российских просторах т.н. парада суверенитетов, плавно перешедшего в парад заключения договоров, замещенного впоследствии парадом отказа от договоров, на сегодняшний день постепенно трансформирующегося в парад ренессанса договорных отношений, со стороны субъектов Федерации часто слышались голоса о том, что необходимо децентрализовать конституционную практику разграничения компетенции по примеру зарубежных федераций, являющихся якобы децентрализованными. Не отрицая этого в целом, необходимо отметить, что федеральный законодатель в большинстве федераций наделяется правом при определенных условиях неограниченно расширять сферу федеральной компетенции, что ставит под вопрос практику децентрализации.

Собственно децентрализованным остается лишь осуществление полномочий органами исполнительной власти субъектов федерации. Такая конструкция имеет место в таких государствах, как ФРГ, Австрия и Швейцария и даже в США, где вместо континентального единства системы исполнительной власти провозглашен дуализм в системе исполнительных полномочий (дуалистическая система подразумевает обеспечение федеральным центром исключительно полномочий в собственной сфере ведения и его невмешательство в дела штатов путем издания каких-либо предписаний; таким образом, сосуществует два обособленных правительственных уровня, наделенных собственной совокупностью прав и обязанностей).

Однако в большинстве федеративных государств, так или иначе провозглашающих децентрализацию в осуществлении полномочий, сама исполнительная власть рассматривается как единая вертикаль, что окончательно сводит на нет теорию о повсеместной децентрализации. В Швейцарии, например, подобная конструкция закреплена в ст. 46 новой Конституции и носит название “исполнительный федерализм”. Данный институт основан на иерархических отношениях между кантональными и федеральным правительствами во всем, что касается федеральной компетенции. Основной обязанностью органов власти кантонов является исполнение федеральных законов, так как на федеральном уровне необходимые органы, как правило, отсутствуют. Таким образом, все федеральные законы и постановления выполняются кантональными администрациями. Федеральные власти взяли курс на предоставление права подробного нормотворчества кантональным органам наряду с оставлением за собой прерогативы разработки общего политического курса, установления федеральных стандартов и принципов и закрепления за кантонами полномочий на реализацию этих принципов, так как кантоны, по сравнению с Федерацией, обладают большим опытом непосредственного взаимодействия с населением. Исполнение же самими федеральными органами федеральных законов в пределах кантонов могло бы привести, по мнению швейцарских аналитиков, к непредсказуемым последствиям

Аналогичная практика имеет место и в ФРГ. Федеральное управление там осуществляется лишь в области внешних связей, трудоустройства, таможенной службы, в федеральной пограничной охране и бундесвере. Большую же часть административной деятельности осуществляют земли. Таким образом, земли отвечают практически за все внутреннее административное управление, а их аппарат несет ответственность за исполнение большинства федеральных законов.

Таким образом, исполнительный федерализм оказывается на поверку отнюдь не новой формой государственного устройства, а всего лишь оптимальным способом разграничения полномочий в иерархически выстроенной, единой системе исполнительной власти. Ее единению способствует и существующая в таких странах, как ФРГ и Австрия, практика конференций, т.е. постоянно действующих координирующих межминистерских органов, являющихся общими для федерации и земель и состоящих из руководителей органов исполнительной власти различных уровней (в основном, премьер-министров и министров федерации и земель). Данную модель называют также организационным федерализмом.

Однако при этом не стоит переоценивать положительный опыт конференций. По мнению австрийского правоведа Пернталера, в Австрии вследствие реализации данной модели произошло усиление централизации и ослабление автономии земель; ландтаг (земельный парламент) уже не может контролировать главу земельного правительства, так как тот подчинен федеральным органам более, чем земельным; “земельное законодательство... дегенерировало вследствие федеральной законодательной интервенции”, а Конституция приписывает землям, как разрабатывать законодательство и осуществлять управление, и, наконец, что по отношению к Австрии и ФРГ давно уже можно вести речь об унитарном федерализме.

В первой половине 90-х годов, когда большинство субъектов Российской Федерации стремилось присвоить себе как можно больше полномочий, а девизом времени стало историческое высказывание Президента Б. Ельцина во время его поездки по Татарстану, было принято ссылаться на зарубежный опыт размежевания компетенции. Однако сам зарубежный опыт в это время характеризовался совершенно обратной тенденцией: ни центр, ни регионы не стремились “взвалить” на себя дополнительные полномочия. В противовес общероссийской “битве” за полномочия в наиболее развитых зарубежных федерациях шел и в настоящее время идет процесс ответственного осуществления уже имеющихся полномочий. Субъекты федерации не стремятся получить дополнительные полномочия от центра, а центр, в свою очередь, не стремится оставить их себе, так как подобный “экстенсивный” путь разграничения компетенции может привести только к отставанию регионов в социально-экономической сфере и раздуванию федеральных органов управления, занимающихся неэффективным хозяйствованием в регионах.

На вооружение в наиболее прогрессивных зарубежных федерациях давно уже взят принцип субсидиарности, подразумевающий, что полномочия должны осуществляться на том уровне власти, где это может быть сделано наиболее эффективным для населения образом, и где население сможет осуществлять реальный общественный контроль за действиями наиболее близкого к нему “этажа” публичной власти. Таким образом, “битва” за полномочия постепенно превращается в “битву” за финансовое обеспечение полномочий.

Однако несмотря на обилие нерешенных вопросов, наиболее успешные зарубежные модели разграничения компетенции зачастую оказываются едва ли не единственным ориентиром в этой сфере для нашей страны. В настоящее время зарубежный опыт разграничения предметов ведения и полномочий характеризуется следующими тенденциями:

· усложнение конституционно-правовой конструкции разграничения компетенции, ее распространение не только на вертикальные, но и на горизонтальные властные отношения;

· критерием оптимального соотношения централизации и децентрализации властных полномочий становится удовлетворение потребностей населения тех или иных территорий; на федеральном уровне оставляются только те полномочия, которые относится к функционированию федерации в целом, остальные же полномочия передаются субъектам федерации и т.д.; власть, таким образом, приближается к населению по принципу: “Никогда не поручайте крупной единице то, что может быть сделано более мелкой”

· перераспределение властных полномочий, их централизация и децентрализация осуществляются мирным, конституционным путем, на что нацелена концепция партнерства и солидарности между федерацией и ее субъектами;

· так как зачастую причиной размежевания в обществе являются не этническая или религиозная, а финансово-экономическая дифференциация, на вооружение берется стратегия справедливого и разумного выравнивания доходов субъектов федерации;

· усиление “прозрачности” сфер совместного ведения и остаточных полномочий, неразрывность нормативно-правового регулирования осуществления конкретного полномочия с его финансовым обеспечением;

· широкое использование принципа субсидиарности.

Федерация - это гибкий инструмент согласования общего и частных интересов. Различные, подчас взаимоисключающие тенденции централизации и децентрализации, глобализации и изоляционизма, унификации и стремления к своеобразию вынуждают все время корректировать вектор ее модернизации. При этом использование той или иной модели разграничения компетенции способно оказать решающее воздействие на всю динамику федеративных отношений, ибо основная идея федерализма состоит в следующем: отдай другим то, что не можешь сделать сам.

Размещено на Allbest.ru