Институты государственной власти, даже при наличии развитой правовой системы, не могут оставаться без авторитетного арбитра, который, не состоя с этими институтами в прямых отношениях власти-подчинения, тем не менее, обеспечивает согласованное их функционирование, способен оперативно выводить государственную систему из возможных тупиковых ситуаций, которые не всегда имеют форму правового спора. Тем самым президент обеспечивает необходимое единство государственной власти в условиях разделения властей. Говоря по-другому, институт президента призван цементировать государство, т.е. обеспечивать прежде всего устойчивость механизма властвования.

Перестав быть "высшим должностным лицом", российский Президент по новой Конституции больше не является и главой исполнительной власти. Соответственно видоизменились и его отношения с Правительством Российской Федерации и всей системой органов исполнительной власти. Однако такие изменения не носят кардинального характера, поскольку в Российской Федерации конституционно обеспечена модель "президентской республики", т.е. модель не только представительствующего, но и реально властвующего Президента См. Окуньков Л.А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // «Журнал российского права» - №2 - 2003 г..

Наибольшее сходство российская модель президентства имеет с французской моделью. Однако в силу политической и экономической специфики сегодняшней России, у нас президентская власть еще более влиятельная, чем во Франции. Это обусловлено прежде всего необходимостью проводить комплекс реформ, фактически изменяющих общественный строй, а также наличием легально действующих политических сил, не разделяющих существующие конституционные ценности. Эти факторы, даже в большей степени, чем сама Конституция, определяют решающее значение Президента страны для пути и темпов ее развития.

Особенно ярко роль главы государства проявляется в "треугольнике" отношений: Президент - Правительство - Государственная Дума. Практика до сих пор складывается таким образом, что Президент опосредованно (через Премьера) формирует непартийное Правительство, т.е. Кабинет, состав которого не связан с распределением депутатских мест в нижней палате парламента. Собственно говоря, и Конституция Франции впрямую не требует от ее Президента учитывать партийный состав Национального собрания. Однако на практике Президент Франции (даже имея собственную партийную принадлежность) при выборе кандидатуры Премьера основывается на соотношении сил в нижней палате См. там же..

Данное отличие от зарубежной политической традиции вызывалось несовместимостью президентской стратегической программы, выражаемой в различных его документах, с программными установками некоторых партий, которые могли бы претендовать на формирование Правительства. Такой подход был со всей очевидностью проявлен при формировании Правительства после президентских выборов 1996 г. Однако со временем это стало тормозить развитие страны, а частая смена Кабинетов министров оказалась дестабилизирующим фактором. Тем более, что такая смена не обосновывалась принципиальными аргументами.

В ч. 2 ст. 80 закреплены важнейшие прерогативы Президента как главы государства.

Практика показывает, что обязанность Президента гарантировать Конституцию, права и свободы человека и гражданина воспринимается чрезвычайно широко. Например, нередко граждане адресуют Президенту свои жалобы, связанные с несправедливыми, по их мнению, решениями правоохранительных органов и даже судебными решениями. И при этом подчеркивают, что Президент как гарант Конституции, прав человека обязан им помочь.

В общем-то понятно стремление человека прибегнуть к защите главы государства (особенно это понятно в ситуации, когда правовые институты в России действуют еще очень слабо, когда традиционный чиновничий произвол еще не изжит, когда для многих людей Президент предстает в роли всемогущего монарха или вождя). Но возникает вопрос, действительно ли Конституция имела в виду подобное понимание президентской функции? Разумеется, нет. В ином случае деятельность Президента была бы парализована, стала бы подменять функции и полномочия суда, правоохранительных органов и т.п.

Названная формула означает следующее.

1) Президент цементирует всю государственную систему и охраняет самую сердцевину того, что принято называть государством. В этом смысле второе предложение той же части ст. 80 можно считать, так сказать, "расшифровкой" основной нормы о гаранте Конституции, прав человека и гражданина.

Каждый из государственных органов (институтов государственной власти) в рамках своей компетенции обязан выполнять функции, которые тоже направлены на обеспечение действия Конституции, на защиту прав и свобод личности. Однако каждый из этих институтов обеспечивает лишь частично действие Конституции. Только перед Президентом ставится задача обеспечивать устойчивость государства в целом, его суверенитет и государственную целостность. При этих условиях все иные органы власти и должностные лица могут иметь возможность осуществлять свои полномочия в нормальном конституционном режиме.

2) Президент главенствует в государственной системе. Речь идет не о его монархической роли, не о праве принимать к своему рассмотрению любой вопрос, подменяя законодательную, судебную, исполнительную ветви власти, а о роли обеспечителя условий, при которых все эти институты власти способны выполнять свое предназначение, а также о роли верховного контролера, следящего, чтобы ни один институт власти не мог посягнуть на прерогативы другого, не мог узурпировать власть в стране или присвоить чьи-либо властные полномочия.

Разумеется, Президент и сам не должен выходить за пределы Конституции. Не случайно выполнение перечисленных в той же части комментируемой статьи задач главы государства ограничено рамками установленного Конституцией порядка. В то же время глобальность самой задачи сохранения российской государственности перед лицом той или иной возможной угрозы, непредсказуемость характера этой угрозы обусловливают невозможность какого-то жесткого регулирования, юридической конкретизации средств и методов, применяемых Президентом для ликвидации такой угрозы и обеспечения действия Конституции в полном объеме либо восстановления такого действия См. Червонюк В.И. Конституционное право России. - М.: Инфра-М, 2003..

Заметим в связи с этим, что на практике не исключены отдельные акты Президента, сомнительные с конституционной точки зрения (например, противоречащие какому-либо закону), как не исключены такие акты любой иной структуры власти. В этих случаях мы наблюдаем одно из проявлений системы разделения властей, когда судебная власть осуществляет правовую коррекцию актов иных ветвей власти. И здесь Президент как раз гарантирует такую возможность, т.е. нормальный режим установленного Конституцией порядка.

3) Рассматриваемая конституционная формула включает обязанность гарантировать не только Конституцию в целом, но и права и свободы человека и гражданина. Почему рядом с обеспечением Конституции в целом названа именно эта конституционная ценность? Дело в том, что ст. 2 Конституции гласит: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью". Тем самым Конституция указывает на основной смысл существования и государства, и Конституции. Гарантирование Президентом Конституции имеет опосредованную цель: гарантирование именно прав и свобод личности. В конечном итоге, и суверенитет, и целостность государства предназначены именно для обеспечения в полном объеме прав и свобод. "Государственная целостность - важное условие равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одна из гарантий их конституционных прав и свобод". Мы обращаем на это внимание, поскольку нередко наблюдается стремление разорвать единую конституционную ткань, противопоставить одни конституционные ценности другим.

Для иллюстрации заметим, что боевые действия в Чеченской Республике нередко характеризуются как нарушение прав человека. При этом не берется во внимание такое обстоятельство, что это лишь следствие преступных действий по разрушению целостности государства. Если государство откажется обеспечивать целостность страны под лозунгом "ненарушения прав человека", то в скором времени непоправимый удар, но в гораздо больших масштабах будет нанесен именно по правам человека, ибо они, их обеспечение возможно при условии полноценного конституционного порядка. А если разрушается само государство, разрушается и этот порядок.

Сказанное дает возможность сделать вывод о наличии обязанности Президента не столько по защите, восстановлению нарушенных прав и свобод конкретных людей (для этого существуют специализированные государственные структуры), сколько по обеспечению условий, при которых и осуществление, и охрана, и защита этих прав и свобод могут быть реальными, т.е. условий полноценного конституционного порядка.

Закрепленное в ч. 3 ст. 80 Конституции Российской Федерации полномочие Президента страны ранее принадлежало Съезду народных депутатов Российской Федерации. Однако это не означает, что теперь Президент играет или должен играть такую же роль почти всемогущего правителя, на которую претендовал Съезд См. Яценко И.С. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий и семантический словарь. - М.: Бератор-Пресс, 2003..

Во-первых, следует учитывать, что в действующей Конституции последовательно и системно реализована модель разделения властей. В прежней Конституции это лишь провозглашалось, но до закрепления полноценного механизма сдержек и противовесов дело так и не дошло.

Во-вторых, Президент определяет не вообще всю внутреннюю и внешнюю политику (как было записано за Съездом в п. 2 ст. 104 прежней Конституции), а только ее основные направления. Это значительно меняет представления об объеме соответствующего полномочия.

В-третьих, реализация данного полномочия ограничивается правовым условием - соответствием Конституции и федеральным законам.

Смысл этого полномочия Президента состоит в следующем. Президент является главой государства, но одновременно имеет политический мандат, вручаемый народом на всеобщих прямых выборах. Президент, таким образом, не только занимает пост главы государства, но и является наиболее авторитетным (с правовой точки зрения) выразителем определенных политических интересов, даже не будучи партийным Президентом. Однако анализируемое полномочие не позволяет признать, что определение основных направлений политики носит директивный по отношению ко всем институтам власти характер. Особенно важно понять, какова роль данного полномочия применительно к Федеральному Собранию.

В системе разделения властей парламент является одним из главных центров выработки политики, выражаемой в законах. Парламент не может быть юридическим оформителем воли, выражаемой иными институтами власти (равно как и сам не вправе безраздельно властвовать). Но в Конституции есть несколько положений, указывающих на взаимосвязанное функционирование разных ветвей власти. Одно из таких положений - рассматриваемое президентское полномочие См. Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации Тюмень: Изд-во Тюменский государственный институт, 2004..

Осуществляя его, глава государства провозглашает собственное понимание государственных приоритетов. Формально, в соответствии с Конституцией, он не обязан ни с кем согласовывать свое мнение о политических направлениях. Но в реальности Президент не может не считаться ни с положением дел в стране, ни с состоянием бюджета, ни с расстановкой сил в парламенте, ни с общественным мнением. Учет этих факторов, так сказать, "метаконституционная обязанность" Президента, вытекающая из самой природы его статуса, из совокупности основных его функций.

Сказанное не означает, однако, что основные направления политики, определяемые Президентом, должны восприниматься как сугубо информационные, которые могут быть лишь приняты к сведению другими властными структурами. Прежде всего, очевидна императивность официального президентского взгляда по отношению к федеральному Правительству. Это вытекает из ряда конституционных норм. В частности:

а) из полномочия исключительно Президента назначать Председателя Правительства (с согласия Госдумы);

б) из права назначать заместителей Председателя Правительства и федеральных министров и освобождать их от должности;

в) из права председательствовать на заседаниях Правительства (по усмотрению самого Президента);

г) из права Президента отправить Правительство в отставку.

Несколько сложнее вопрос о степени императивности президентских позиций по отношению к парламенту. Как уже отмечалось, Федеральное Собрание не могло бы играть присущей парламенту роли, если счесть комментируемое президентское полномочие юридически обязывающим обе палаты следовать по избранным Президентом направлениям и приоритетам. Однако Федеральное Собрание, будучи включенным в демократический механизм власти, не может быть и абсолютно свободным от провозглашенных Президентом акцентов во внутренней и внешней политике, от заявленных им концепций тех или иных законодательных актов.

Поскольку в России институт президента включен в систему, вырабатывающую политический баланс, постольку каждый иной властный институт, участвующий в создании такого баланса на основе Конституции, попросту не может игнорировать другие. Этим и определяется отношение обеих палат Федерального Собрания к направлениям внутренней и внешней политики, определяемым Президентом. Отдельные депутаты Думы и члены Совета Федерации могут быть и не согласны с этими направлениями, но у них уже появляется предмет спора с президентским и правительственным видением проблем и путей их решения. Главное же, для депутатов Думы и членов Совета Федерации появляются ориентиры, по которым им придется соизмерять свою деятельность.

В чем это проявляется? По каким линиям Президент оказывает воздействие на парламент в связи с определением основных направлений политики?

Во-первых, официально заявленные президентские позиции непосредственно влияют на составление плана законопроектных работ, прежде всего в Государственной Думе. Объединенная комиссия по координации законопроектной деятельности, включающая в себя представителей всех ветвей власти, была образована как раз на основе одного из Посланий Президента РФ.

Во-вторых, парламент получает достаточно ясную информацию о намерениях Президента - как текущих, так и на перспективу. Это заставляет парламентариев учитывать позицию главы государства, строить на этом линию своей деятельности.

В-третьих, становится известной "идеология" тех или иных законопроектов, законодательных предложений. Эта "идеология" может не разделяться парламентскими фракциями. Однако ее придется учитывать, поскольку право отклонения законов находится в руках Президента. И этим правом он пользуется на практике весьма широко, хотя главным образом отклоняет законы по мотивам их юридического несовершенства.

В ч. 3 ст. 80 Конституции Российской Федерации не говорится, в какой конкретно форме Президент определяет основные направления политики. Подсказку дает п. "е" ст. 84 Конституции, который закрепляет полномочие Президента представлять Федеральному Собранию ежегодные послания: о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Отсюда можно сделать вывод, что эти направления содержатся, главным образом, в посланиях Президента. Но исходя из точного смысла упомянутой конституционной формулировки нельзя утверждать, что невозможны иные формы представления основных направлений политики См. Государственное право Российской Федерации / Под ред. О.Е. Кутафина. М., 2004. - с. 357..

Действительно на практике основные направления политики определяются Президентом в разнообразных формах.

1) Уже стали традиционными названные выше ежегодные послания парламенту, содержащие как оценку положения дел, так и задачи государства на будущее. Речь идет именно о традиции, поскольку из текста Конституции нельзя с определенностью заключить, должны ли эти составные части быть изложены в разных документах или в одном. Начиная с 1994 г. было принято решение о целесообразности единого ежегодного Послания Президента.

2) Традиционными стали и бюджетные послания Президента страны Правительству РФ. Посредством этих специфических посланий глава государства также определяет основные текущие приоритеты.

3) В практику входят тематические концептуальные документы Президента.

4) Отдельные направления формулируются Президентом в его указах, а также в некоторых публичных выступлениях. Среди выступлений, включающих основные направления политики, можно было бы отметить телевизионное Обращение главы государства.

4. Одной из характерных черт института президентской власти, как уже отмечалось, является наличие представительской функции. Ей непосредственно и посвящена ч. 4 ст. 80 Конституции Российской Федерации. При этом данная норма разбивается на две смысловых части.

Конституционная формула "представляет Российскую Федерацию внутри страны" означает, что Президент выступает от имени всех федеральных властей во взаимоотношениях прежде всего с властными структурами субъектов Федерации См. там же.. Это весьма важно, если учесть, что федерализм в России носит как конституционный (закрепляемый Конституцией РФ и конституционными законами), так и черты договорного характера. Ярким примером последнего может служить подписание Президентом от имени федеральной власти договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Характерно, что в состав федеральных делегаций для подписания таких договоров включаются представители обеих палат Федерального Собрания и представители Правительства Российской Федерации.

Разумеется, представительская роль Президента РФ не исчерпывается взаимоотношениями с субъектами Федерации. Президент представляет Российскую Федерацию (уже в качестве суверенного государства) во взаимоотношениях со всевозможными структурами гражданского общества. Однако во всех случаях представительства Президент вправе использовать только те полномочия, которые установила для него Конституция Российской Федерации.

Сказанное не означает, что руководители иных федеральных органов власти не вправе вступать в отношения с органами власти субъектов Федерации или общественными структурами. Но они могут представлять при этом лишь соответствующий государственный орган, но никак не государство (Федерацию) в целом.

ГЛАВА 2. КОМПЕТЕНЦИЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти

Президент РФ по Конституции Российской Федерации 1993 г. не является главой исполнительной власти. Тем не менее, его роль, функции и полномочия в этой сфере весьма существенны.

Как глава государства он является гарантом прав и свобод человека и гражданина, реализуемых преимущественно в сфере государственного управления, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в осуществлении которой активно участвуют все субъекты исполнительной власти.

Конституция РФ наделяет Президента рядом полномочий, непосредственно связанных с организацией и функционированием исполнительной власти. Так, с согласия Государственной Думы он назначает Председателя Правительства РФ; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, принимает решение об отставке Правительства; представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Правительства, федеральных министров; представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на высшие судебные должности, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ, т.е. лиц, активно участвующих в обеспечении законности в сфере исполнительной власти; формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ; утверждает доктрину национальной безопасности и военную доктрину; формирует Администрацию Президента; назначает и освобождает от должности полномочных представителей Президента; назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (ст. 83 Конституции) См. Черкасов А.И. Глава государства и правительство в странах современного мира. Конституционно-правовое регулирование и практика - М.: Экзамен. - 2006. - с.11..

Президент по представлению Председателя Правительства утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в них изменения.

Как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ Президент Российской Федерации своими указами и распоряжениями направляет деятельность федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, непосредственно руководит деятельностью ряда таких органов См.: Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023..

Положения о названных органах утверждаются Президентом Российской Федерации. Их руководители назначаются на должность и освобождаются от должности в особо устанавливаемом порядке. Он вправе также отменять правовые акты федеральных органов исполнительной власти, непосредственно подведомственных ему.

Президент также вносит изменения в состав Правительства, упраздняет, объединяет или преобразует федеральные органы исполнительной власти.

В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент вводит на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение. При обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, Президент вводит повсеместно либо в отдельных местностях чрезвычайное положение.

Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Федерации. Естественно, что такого рода разногласия могут возникать и между различными органами исполнительной власти. При недостижении согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

По вопросам своей компетенции Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации. Президентские правовые акты не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Следует подчеркнуть, что большинство указов Президента посвящено различным сторонам организации и деятельности исполнительных органов государственной власти, т.е. имеет управленческую направленность и содержит преимущественно нормы административного права. Это, например, указы о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти.

Как обладающий правом законодательной инициативы Президент является инициатором ряда принципиально важных федеральных законов, непосредственно относящихся к организации и деятельности органов исполнительной власти и представляющих их должностных лиц. В этом отношении значительный интерес представляют нормы Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными, в частности, Федеральным законом от 11 декабря 2004 г.).

Этими законами значительно расширены полномочия Президента, в частности, в отношении высших должностных лиц субъектов Федерации - руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Президент вправе отрешить такое лицо от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации, с утратой доверия Президента, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Президент может в случае отрешения высшего должностного лица (если законодательством субъекта не предусмотрен иной порядок) назначить временно исполняющего обязанности такого лица на период до вступления в должность по его представлению вновь избранного законодательным (представительным) органом субъекта Федерации руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (президента, губернатора).

Президент вправе приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта Федерации в случае его противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Президент Российской Федерации может вынести высшему должностному лицу субъекта Федерации предупреждение в случае, когда противоречие изданного им акта Конституции РФ и законодательству установлено соответствующим судом, а должностное лицо не приняло в течение установленного судом срока (как правило, два месяца) в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. Если высшее должностное лицо не обращается в суд и в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении его акта уклоняется от отмены приостановленного акта или внесения в него изменений, Президент также выносит ему предупреждение. Если в течение месяца со дня вынесения Президентом предупреждения высшее должностное лицо не принимает мер по устранению причин, послуживших основанием для предупреждения, Президент вправе отрешить его от должности. По мотивированному представлению Генерального прокурора РФ высшее должностное лицо может быть временно отстранено от исполнения обязанностей (например, в случае предъявления обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления).

Таким образом, исполнительная власть в субъектах Федерации становится реальным объектом контроля со стороны Президента РФ. Об этом же свидетельствуют и некоторые иные президентские инициативы, в частности, нашедшие выражение в формировании федеральных округов и в усилении роли полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах См. Чиркин В.Е. Президент и исполнительная власть в системе разделения властей: реалии современной России // Сборник «История становления и современное состояние исполнительной власти в России». - М.: Новая Правовая культура, 2003..

Федеральные округа образованы на базе территорий нескольких субъектов Федерации, сопредельных в географическом смысле - их семь См. СЗ РФ. 2000. N 34. Ст. 3473.. При этом учитывалась и их экономическая общность (Северо-Западный, Центральный, Сибирский, Дальневосточный, Приволжский, Уральский, Южный). По своей сути они представляют собой новое звено в системе российского федерализма, объединяющее по названным признакам региональные (территориальные) исполнительные органы с целью усиления прежде всего влияния Президента РФ на функционирование исполнительной власти в субъектах Федерации.