Паспортная система в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Традиционной формой контролирующего воздействия разрешительного характера, применяемого в пограничных органах федеральной службы безопасности (далее - пограничные органы), является использование документов, удостоверяющих личность предъявителя. При этом необходимо отметить, что устоявшиеся стереотипы в научном осмыслении проблем в данной сфере не всегда соответствуют современной действительности, в особенности темпам развития и специфике применяемых технологий.

Ослабление в силу ряда причин контроля за въездом и пребыванием на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, необустроенность границ Российской Федерации и иные негативные факторы становятся причиной дестабилизации социально-экономической, внутриполитической и оперативной обстановки, что повышает роль дальнейшего совершенствования организационно - правовых основ деятельности пограничных органов и обусловливает особую актуальность научно-практического исследования особенностей использования в интересах обеспечения национальной безопасности в пограничной сфере паспортной системы Российской Федерации.

Актуальность исследуемой темы обусловлена следующими факторами:

- во-первых, стремлением российского государства к укреплению собственной безопасности в пограничной сфере, что не может быть осуществлено без стабилизации процессов паспортизации населения в условиях реформирования порядка определения гражданства Российской Федерации;

- во-вторых, необходимостью повышения качества правовой регламентации деятельности государственно-управленческого аппарата, учитывая особенности соотношения процессов паспортизации населения и реализации прав и свобод человека, а также стремление России к формированию правового государства;

- в-третьих, значимостью процесса формирования основ новой миграционной политики государства, одной из важнейших сторон которой является формальное определение правового статуса человека;

- в-четвертых, необходимостью анализа социально-политических и правовых факторов, влияющих на неблагоприятную обстановку на Государственной границе Российской Федерации (далее - Государственная граница), характеризующуюся большим количеством правонарушений в паспортной сфере;

- в-пятых, несовершенством механизма реализации правовых норм в сфере паспортных отношений, что требует осуществления научно-практических разработок в области повышения эффективности деятельности большинства составляющих государственного аппарата.

Таким образом, можно отметить объективную необходимость анализа нормативной правовой базы Российской Федерации в таких сферах жизнедеятельности личности, общества и государства, как система государственного управления Российской Федерации, миграционная и паспортная политика России, система национальной и в том числе пограничной безопасности России и другие с одновременной выработкой мер по предупреждению негативных явлений на Государственной границе. Это обстоятельство придает особую актуальность задаче совершенствования сложившихся и поиска новых форм и методов исследования основных направлений деятельности пограничных органов.

ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ПАСПОРТНОЙ СИСТЕМЫ

1.1 Паспортно-визовая служба: как всё начиналось

Зарождение первых звеньев учета и документирования населения на Руси, как свидетельствует Лаврентьевская летопись, относится к 945 году. Княжеская администрация выдавала купцам, занимавшимся заграничной торговлей, грамоты, в которых были обозначены их корабли.

Киевские и новгородские княжества положили начало учета населения. Велся он с фискальными целями, то есть для податного обложения. Кроме того, на территории Древнерусского государства было установлено требование "знатка" - для каждого, не принадлежавшего к общине человека, требовалось поручительство за него одного из членов общины.

Со второй половины XIII века, в период монголо-татарского ига, проводились учеты населения в отдельных русских княжествах для определения размеров дани. Эти же цели преследовали учеты на территории Закавказья в 70-х годах XIII века.

Кроме количественного учета населения обращалось внимание и на проблемы его документирования. Так, в конце XIII века в Новгороде лицам, выезжающим в другие государства, и приезжавшим иностранцам выдавали "проезжие грамоты", которые были своеобразным удостоверением их личности и в то же время позволяли местным властям контролировать их поведение.

Объектом обложения в XIV веке становятся земельные участки, производительно используемые в хозяйстве, - соха (позднее четверть, десятина). Составлялось так называемое "сошное письмо", а результаты описаний заносились в писцовые книги. В писцовых книгах отражались сведения о населении; содержались записи, характеризующие положение крестьян; выполняемые ими повинности и другие данные.

В XIV веке русские князья для всех иностранцев, въезжающих в Россию, и для русских подданных, отправляющихся за границу, выдавали "проезжие грамоты" и "отпускные жалованные грамоты".

"Отпускные" впервые упоминаются с 1482 года. С этого времени выдача отпускных холопам получает большое распространение. Их выдавали не только сами холоповладельцы, но и их приказчики.

По Судебнику 1497 года круг лиц, которые могли выдавать отпускные холопам, ограничивается. Было решено выдавать их только по боярскому приговору или по решению наместников с боярским судом.

За оформление отпускных в столичных учреждениях и на местах следовало вознаграждение (за написание грамоты, за подпись, прикладывание печати).

В начале XVI века отмечается всплеск насильственных преступлений, значительный рост которых давали сбежавшие холопы и крестьяне.

С принятием Судебника 1550 года отнималось право у холоповладельцев давать собственноручные отпускные, не оформленные в наместническом суде. Ужесточение порядка выдачи документов отпущенным на волю холопам должно было исключить злоупотребления должностных лиц. Число городов, где могли оформляться отпускные холопам, сокращалось с 30-ти до 3-х (Новгород, Москва и Псков). Кроме того, создание единого государства вело к централизации делопроизводства. Усилилась роль государства в решении социальных вопросов.

Само название "отпускных" документов использовалось и для грамот, которые выдавались иным лицам, получившим разрешение на отъезд с постоянного места жительства. В изданном в 1551 году крупнейшем нормативном акте церковного права "Стоглаве" было записано, что принимать на службу пришедших из других епархий священников и дьяконов можно только в том случае, если они имеют отпускные грамоты от архиерея по прежнему месту службы. Попов и дьяконов, не предъявлявших таких грамот, к службе допускать запрещалось.

Оформляли и регистрировали отпускные грамоты архиерейские тиуны - церковные чиновники, которые вместе с соборными старостами следили за священниками и церковными служителями, выполняли иные внутрицерковные полицейские функции. За выдачу отпускной грамоты без указания архиерея тиунам угрожало отстранение от должности и "великая опала" от митрополита.

Однако жесткий порядок выдачи отпускных холопам часто не соблюдался, поэтому в 50-е годы XVI века принимаются нормативно-правовые акты, которые предусматривали ряд существенных уточнений и изменений в действующие правовые акты.

В 1556 году было решено аннулировать отпускные тех холопов, которые продолжали служить у своих господ, а отпускные, выбранные без боярской печати и "дьяческой руки", следовало оформить надлежащим образом.

Разруха и запустение в стране, массовое бегство холопов в 70-80-е годы XVI века, а также уничтожение документов во время пожаров побудили царя Федора Иоановича (годы правления 1584-1587) провести сплошную перепись холопов.

В годичный срок на основании сохранившихся документов (кабальных, рядовых, закладных и прочих грамот) в Москве в приказе Холопьева суда, а также в Новгороде должна была состояться новая запись холопов.

Названные грамоты, как и записи в книгах, еще не были основанием отпуска на свободу холопа, даже если в них фиксировалось освобождение. Единственным документом, бесспорно подтверждавшим освобождение, была выданная холопу отпускная грамота.

Голод 1601-1603 гг., когда холопов массами отпускали, а, по сути, изгоняли владельцы, чтобы не кормить их, а также восстание Хлопка в 1603 году, заставили власти пойти в чем-то навстречу холопам.

Указом от 16 августа 1603 года было установлено, что холопы, изгнанные хозяевами в голодный год без выдачи отпускных, могли получить отпускные документы в приказе Холопьева суда вне зависимости от места нахождения холоповладельца

Уложением от 9 марта 1607 года предписывалось содержащихся в рабстве девушек, достигших 17 лет, молодых вдов через два года после смерти мужей, холостых парней старше 20 лет - отпускать на волю, если хозяин их не женит.

Боярским приговором от 25 февраля 1608 года подтверждалась правомерность отпускных, выданных опальными холоповладельцами при Лжедмитрии (1605-1606 гг.). Если отпущенные на волю холопы совершали измену ("уходили в воровство"), то их отпускные аннулировались, а сами холопы возвращались прежним владельцам (за двукратную измену холопов казнили).

Соборным Уложением 1649 года, закреплявшим полное закрепощение крестьян, предусматривалась выдача отпускных грамот "дочерям, девкам и вдовам", которым вотчинники и помещики разрешали выходить замуж в другие землевладения.

При всем многообразии документов, свидетельствующих об освобождении крестьян и холопов (записи в переписных книгах, в духовных, купчих и прочих грамотах) отпускные оставались основными документами, удостоверяющими личность отпущенного на волю человека.

Одновременно совершенствовался порядок выдачи проезжих грамот. Соборным Уложением 1649 года устанавливалась "свободная и обязательная выдача проезжих грамот тем, кто ехал в другие мирные с Московским государства для торгового промысла или иного какого своего дела".

Челобитные на выдачу таких грамот следовало подавать - в Москве на имя царя, в других городах - воеводам.

За проезд в другое государство без проезжей грамоты предусматривалось наказание кнутом, а за переход границы с целью государственной измены - смертная казнь.

Иноземные купцы могли ездить по территории Российского государства лишь при наличии у них проезжей грамоты, выданной в Посольском приказе.

Совершенствуя выдачу проезжих грамот, царское правительство, с одной стороны, поощряло внешние экономические связи, с другой - обеспечивало государственную безопасность.

Таким образом, Соборное Уложение 1649 года впервые законодательно закрепило требование удостоверения личности.

Во второй половине XVII века возникла острая проблема удержания крестьян на постоянном месте жительства.

Для отыскания самовольно ушедших крестьян и холопов, возвращения их на прежнее место жительства, где они значились по переписным книгам, к законным владельцам, власти стали назначать специальных сыщиков. В это же время был введен централизованный учет крепостных креста и бобылей, которые обязывались регистрироваться в Поместном приказе. Был узаконен и частный сыск.

В городах частновладельческим крестьянам разрешалось проживать со своими владельцами без каких-либо документов.

Для вольных людей, приходящих в города на заработки, в том числе артелями, в конце XVII века была обязательной поручная запись и регистрация в управленческих учреждениях (в Москве в Земском приказе). Без такого оформления проживание и работа в столице запрещались.

Наказом 1683 года устанавливалось двойное взыскание "зажилых денег" за дезертирство и массовые уходы крестьян и работных людей. Иностранцы уже не могли без особых "жалованных грамот" находиться в России и разъезжать по ее территории. Принимались соответствующие меры по упорядочению передвижения русских подданных по территории России.

1.2 Преобразование паспортной системы в эпоху Петра I

Система учета населения и контроля за его передвижением зародившаяся в раннефеодальных условиях древнерусского государства, развивалась по мере формирования крепостничества, развития внутренней и внешней торговли, роста и расширения социальной напряженности, развития международных связей страны. Её совершенствование происходит в позднефеодальном государстве, когда отмеченные процессы достигают апогея, но сохраняется средневековый характер форм и методов властно-управленческой деятельности

Постоянные, тяжелые кровопролитные войны, массовые мобилизации в армию и на флот, на принудительные работы по строительству городов, промышленных предприятий, портов и судов, на обслуживание заводов и мануфактур, а также непосильные налоги, государственные и частные повинности в первой четверти XVIII века порождали дезертирство, массовые самовольные уходы крестьян и работных людей. Борьба с этим явлением постоянно ужесточалась. Введенный запрет на передвижение российского населения без специальных "проезжих", "прохожих", "покормежных", "пропускных" писем оказывался неэффективным.

В этот период времени появляются новые документы, удостоверяющие личность гражданина, а жесткий контроль государства за передвижением населения привел к созданию паспортной системы. Купцам, как и прежде, выдавались проезжие грамоты. Военнослужащим, временно отпущенным со службы, выдавались "письменные отпуска", а уволенным со службы - "абшиды". Четкого различия между этими документами не делалось, для их названия уже в Артикуле воинском 1715 года как альтернативное употреблялось слово "ПАС" (от французского - PASSE - проход, пропуск).

Документом, удостоверяющим личность иностранцев, прибывших в Россию, а также отъезжавших заграницу русских подданных, становится "пашпорт", иногда называемый также - "пас".

Для выдачи паспорта россиянину, состоявшему на службе, следовало представлять абшид, подписанный президентом соответствующей коллегии. Заграничные паспорта выдавались в Коллегии иностранных дел.

Основным государственным органом, который вел учет населения и контролировал его передвижение, стала полиция, для которой паспортное дело было одним из важнейших в ее многопрофильной деятельности.

Созданная паспортная система постоянно использовалась для обеспечения сбора налогов и рекрутства. Первые документы - паспорта - фактически без существенных изменений просуществовали вплоть до февральской буржуазно-демократической революции 1917 года.

Паспортная система абсолютистского государства суживала возможности передвижения населения. Устанавливался порядок, при котором никто не мог изменить место жительства без разрешения соответствующих властей:

- "воеводам гулящих людей без проезжих писем провинциям не пропускать" (Инструкция или Наказ 1714 года);

- "не пропускать "без пашпортов" (впервые делает ссылка на паспорт) проезжающих людей" (Наказ Астраханскому воеводе, 1710 год);

- Указом (1714 год) и Инструкцией (1719 год) вводилась обязательность "проезжих писем" или "пашпортов" для всех свободных жителей государства, отъезжающих в другие местности страны: "Его Царского Величества указами опубликовано, чтоб никто никуда без пашпортов или проезжих писем не ездили и не ходили, но каждый имел от своего начальника пашпорт или пропускное письмо".

Петр I постоянно ужесточал преследование всех незанятых постоянным трудом и без достаточных оснований находившихся вне постоянного места жительства.

Следует заметить, что и при Петре I документы, удостоверявшие личность, не были надежными и Петр I предписывал ужесточать преследование мигрирующих преступников, опасных для общества, путем клеймения. Например, у осужденных преступников, совершивших корыстные преступления, на лице выжигали (путем неоднократных натираний порохом) изображения орла, которое в 1705 году было заменено буквой "В" (Вор), у лиц, совершивших убийство, выжигали букву "У", для лжесвидетелей - букву "Л"... Применялось также обрезание ушей и вырывание ноздрей. Указом 1724 года предписывалось ноздри вынимать до кости, чтобы было заметнее. За использование подложных документов, удостоверяющих личность, виновные ссылались на каторжные работы.

Важнейшее значение в учете и документировании населения имел подписанный 6 июля 1724 года Петром I законодательный акт, имевший название "Плакат". Изданный в условиях катастрофического финансового положения страны, "Плакат" регулировал взимание подушной подати - налогового сбора с каждой мужской души, введенного вместо подворного обложения. С "Плакатом" справедливо связывают и установление паспортной системы для податного сельского населения.

С созданием регулярной полиции важнейшей ее обязанностью стало наблюдение за населением, борьба с опасными для самодержавного строя элементами. Действенную помощь в этом оказывала паспортная система.

Кроме того, при Петре I широко использовались возможности переписи населения. Если в XVII веке единицей обложения был двор, основной формой учета - подворные переписи, то в начале XVIII века кроме подворных переписей, на отдельных территориях стали проводиться общегосударственные переписи (1710, 1716, 1717... гг.).

Начало государственных ревизий населения было положено Указом Петра I от 26 ноября 1718 года. Всего было проведено десять ревизий: первая в 1719-27 гг., десятая - в 185 7-60 гг.

Ревизии, называвшиеся часто "народными переписями", были единственным источником сведений о населении страны на протяжении почти полутора веков.

1.3 Паспортная система до и после отмены крепостного права в Российской Империи

Указ 1803 года установил "печатные" паспорта (вместо рукописных) для купцов, мещан и крестьян с целью борьбы с использованием фальшивых паспортов и участившимися случаями бегства крестьян.

Домовладельцам по-прежнему вменялось в обязанность своевременно сообщать в полицию обо всех лицах, приезжающих в С.-Петербург и другие крупные города России и вселять в дома только при наличии паспортов. С начала 30-х годов и до конца XIX века основным законом, определяющим права и обязанности полиции по осуществлению паспортного режима в империи, являлся Устав о паспортах и беглых.

Главное правило Устава (ст. 1) гласило, что никто не может отлучаться от места постоянного жительства без узаконенного вида или паспорта. Не служившие на государственной службе дворяне могли не иметь паспортов, для них документом являлась грамота на дворянское достоинство.

В соответствии с Уложением о наказаниях лицам, находящимся под надзором полиции или общества, выдавались паспорта, в которых делалась отметка об их судимости, и указывались места, в которых ранее судимый не имел права появляться. В таком виде на жительство представлялся особый знак о судимости.

В Положении о паспортах 1812 года был подробно регламентирован порядок получения паспортов крестьянами, отлучающимися для торговли или работы в другие местности.

С 1809 года в Санкт-Петербурге и с 1816 года в Москве в составе городской полиции учреждаются адресные конторы. Все лица, работающие по найму в столицах, обязаны были зарегистрироваться в адресной конторе и получить там Пресный билет. Однако принимаемые меры были неэффективны, поскольку под воздействием развивавшихся капиталистических отношений феодальный строй России переживал глубокий кризис, который носил всеобщий характер, охватывал как экономическую, так и политическую жизнь страны. Стремясь задержать объективный ход исторического развития, сохранить незыблемость своего господства, царизм пошел на отмену крепостного права Российской империи.

Отмена крепостного права в 1861 году обусловила необходимость реформ паспортной системы. Крестьяне получили личную свободу и вышли из-под надзора помещика.

Для выработки предложений по усовершенствованию паспортной системы в 1869 году была учреждена паспортная комиссия под председательством статс-секретаря Сольского, однако, предложения этой и создаваемых позднее комиссий были реализованы только в 1895 году. В 70-е и 80-е годы XIX столетия в связи с ростом революционного движения в России усилился надзор полиции за населением.

Государственный Совет 8 июня 1894 года утвердил последнее Положение о видах на жительство в Царской России, которое также усилило роль паспорта как средства полицейского надзора.

С 1 января 1895 года в соответствии с Положением о видах на жительство началась выдача новых по форме документов.

Вид на жительство удостоверял личность, служил средством контроля за передвижением из одной местности в другую, обеспечивал общий учет податных людей и контроль за сбором недоимок. Особого дохода от паспортизации страна не имела. В 1895 году доходы государства от выдачи видов на жительство составили несколько миллионов рублей. С 1897 года виды на жительство стали выдаваться бесплатно. Следует отметить, что впервые в России паспорта получили фискальное значение в 1763 году, когда было установлено взимание денежных сборов: с паспортов, выдаваемых на один год, десять копеек, двухгодовых - пятьдесят копеек, трехгодовых - один рубль.

Отменялась уголовная ответственность за нарушение паспортного режима.

По Закону 1894 года особый (красный) знак не проставлялся, а "волчьи паспорта", как окрестил их народ, заменялись после окончания надзора на новые, без отметки о судимости. Однако эта замена могла быть произведена только с разрешения губернского начальства.

Введение с 1895 года новой, менее жесткой паспортной системы, вытекало из требований жизни и отвечало, прежде всего, основным тенденциям экономическим тенденциям государства.

Либерализация паспортного режима и усиление миграции населения с неизбежностью вели к возрастанию нагрузки на малочисленные территориальные органы полиции.

Принятое Положение 1895 года разделило все население империи на две группы. К первой относились дворяне, офицеры, почетные граждане, купцы и разночинцы. Им выдавались бессрочные паспортные книжки. Ко второй - мещане, ремесленники и сельские обыватели, то есть люди податных сословий. Для второй группы предусматривалось три вида на жительство:

- паспортные книжки (выдавались на пять лет при условии отсутствия задолженностей по сборам и платежам. В них указывался годовой размер сборов. Полиция отбирала паспорта у тех, если их владельцы не уплачивали установочный сбор в срок);

- паспорта (выдавались на срок до одного года независимо от наличия недоимок и согласия других лиц);

- бесплатные виды на отлучку (выдавались на срок до одного года пострадавшим от неурожая, пожара, наводнения). Они могли быть выданы и лицам моложе восемнадцати лет.

На основании утвержденного положения от 5 июня 1895 года была проведена первая всеобщая перепись населения Российской империи.

Первая и единственная всеобщая перепись населения Российской империи проводилась по состоянию на 9 февраля (28 января) 1897 года. В основе ее организации и программы был проект Семенова-Тян-Шанского. Учитывались три категории населения: наличное, постоянное (оседлое) и приписное. Перепись была проведена по принципу однодневной. По мнению исследователей, она считается наиболее достоверной о численности населения страны. Учета эмиграции Россия не вела и о ней можно судить только по иностранным источникам. В отношении же выезжающих за границу сохранились некоторые статистические сведения, которые позволяют дать количественную характеристику деятельности полиции Российской империи в этом направлении.

В 1867 году в Санкт-Петербурге более пяти тысяч русских подданных получили паспорта для выезда заграницы. В этом же году в столице империи было прописано 12.375 иностранцев из 49-ти государств.

В 1885 году из России выехало 921,6 тысячи человек, а въехало более одного миллиона. Иностранцы стремились в Россию. На сто выехавших в 1885 году приходилось 122 въехавших иностранца. В последующие годы миграция из России постоянно увеличивалась.

Существовавший в дореволюционной России порядок выезда подданных заграницу был аналогичен порядку в европейских государствах и обеспечивал весьма широкую, хотя и контролируемую свободу передвижения.

1.4 Формирование и развитие паспортной системы в России в первой четверти XX века

Основным документом, регламентирующим процедуру паспортизации населения России, в первые годы XX века был "Устав о паспортах", принятый в 1903 году. В соответствии с предписаниями Устава о паспортах лица, проживающие по месту постоянного жительства, не обязывались иметь паспорта.

Под постоянным местом жительства понималось:

а) для дворян, купцов, чиновничества, почетных граждан и разночинцев - место, где они имели недвижимое имущество или домашнее обзаведение, или были заняты по службе;

б) для мещан и ремесленников - город или местечко, где они были причислены к мещанскому или ремесленному обществу;

в) для крестьян - сельское общество или волость, к которой они были приписаны.

На фабриках, заводах, мануфактурах и горных промыслах, на которые распространялось действие правил о надзоре за заведениями фабрично-заводской промышленности, всем рабочим предписывалось иметь паспорта, даже в случаях, когда предприятие находилось в месте постоянного жительства этих рабочих.

Отбывшие наказание в исправительно-арестанских отделениях, тюрьмах и крепостях в соответствии с Уложением о наказаниях (в отдельных случаях по решению Особых Совещаниях при министре внутренних дел) находились под особым полицейским надзором. Этим лицам паспорта выдавались только с разрешения полиции, а в них делалась отметка о судимости владельца и производилась запись, ограничивающая места проживания.

Именной Высочайший Указ от 5 октября 1906 года отменил некоторые ограничения в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных сословий. Указ (п. 5) предоставил сельским обывателям и лицам других бывших податных сословий свободу избрания места постоянного жительства на одинаковых, указанных в Уставе о паспорта" основаниях с лицами других сословий. В то же время обеспечение паспортного режима внутри империи усугублялось значительными потоками лиц, выезжающими заграницу. Полиция выдавала всем желающим уехать заграницу свидетельства об отсутствии законных препятствий к отъезду, которое прикладывалось к прошению на имя губернатора.

Заграничные паспорта выдавались без промедления сроком на пять лет всем лицам старше двадцати лет. Контроль и учет за переездом границы осуществлялся на таможне.

Прибывающие в Россию иностранцы получали паспорт сроком на один год с указанием места проживания.

В период первой мировой войны (1914-1918 гг.) Российское правительство ввело некоторые ограничения о выдаче паспортов, связанные с военными условиями... Пришедшее к власти в 1917 году буржуазное временное правительство отменило эти ограничения. Других изменений в регулировании паспортного режима оно не внесло, и Положение о видах на жительство 1894 года продолжало действовать до Великой Октябрьской социалистической революции (7 ноября 1917 года).

После революции процесс учета и миграции населения России был сложным и длительным.

10 ноября 1917 года Декрет ВЦИК и СНК "Об уничтожении сословий и гражданских чинов" ликвидировал все сословные привилегии и ограничения и провозгласил равенство советских граждан. Это коренным образом изменило паспортный режим в стране.

Крушение Российской империи, революционные потрясения, мировая и гражданская войны вызвали перемещения больших масс населения, в том числе бывших военнообязанных, появление беженцев и эмигрантов. Для решения этих вопросов в составе НКВД РСФСР, комиссариатов по внутренним делам и исполкомов на местах были созданы иностранные отделы. Они совместно с Народным комиссариатом иностранных дел РСФСР вели работу по обеспечению учета и перемещению в свои страны указанных категорий граждан. Координировало эту деятельность Центральное эвакуационное управление (Центрэвак) при СНК РСФСР.

В этот же период НКВД РСФСР и НКИД РСФСР издали нормативные акты, регулирующие вопросы въезда в Россию и выезда за границу. В их числе;

- Приказ НКВД РСФСР № 89 (ноябрь, 1917 год) "О выезде за границу граждан воюющих с нами стран с места их постоянного жительства";

- Приказ НКИД РСФСР (январь, 1918 год) "О правилах въезда в Россию из-за границы русских граждан";

- Циркулярное письмо НКИД РСФСР № 91 (январь, 1918 год) "Правила въезда в Россию" и другие.

Устанавливаемый порядок въезда-выезда сводился к обязательному получению всеми русскими иностранными гражданами специального разрешения (визы) на каждую поездку.

Своеобразно развивалась паспортная система в России в первые годы после Октябрьской революции. Совнарком РСФСР 5 октября 1918 года принял Декрет "О Трудовых книжках для нетрудящихся".

Целью Декрета были осуществление принципа всеобщей обязанности трудиться, привлечение к труду нетрудящихся.

Трудовые книжки были не только средством контроля за выполнением трудовых повинностей нетрудящимися элементами, но и единственным документом для них, удостоверяющим личность.

Выдача трудовых книжек, справок, свидетельств и других документов в соответствии с Инструкцией НКВД и НКЮ РСФСР от 12 октября 1918 года "Об организации советской рабоче-крестьянской милиции" возлагалось на милицию, а общее руководство этой работой осуществляли подотделы отделов управлений исполкомов.

В период гражданской воины в России встал вопрос о едином документировании всех российских граждан.

Первой такой попыткой была Инструкция о порядке выдачи паспортов и временных свидетельств, объявленных приказом Главного Управления Советской рабоче-крестьянской милиции НКВД от 1 ноября 1920 года.

Исключительное право выдачи паспортов и временных свидетельств возлагалось на уездно-городские и уездные управления милиции. Всем другим учреждениям запрещалась выдача подобных документов.

Виды на жительство, выданные другими учреждениями, считались недействительными и подлежали замене на паспорта.

В паспортах образца 1920 года вносились сведения о служебном, общественном и семейном положении. Особая отметка делалась в паспортах лиц, лишенных избирательного права в соответствии со статьей 65 Конституции РСФСР 1918 года.

Паспорта выдавались лишь лицам, желавшим их получить. Однако экономические и политические условия не позволили в те годы ввести единый документ для всех граждан России.

После окончания гражданской войны разнообразие документов, удостоверяющих личность гражданина, являлось серьезным препятствием для осуществления гражданами своих прав во взаимоотношениях с государственными органами, учреждениями и частными лицами.

Для персонального учета населения требовался единый, удостоверяющий личность документ. Нельзя не учитывать и того обстоятельства, что в 1922 году ВЦИК утвердил Гражданский кодекс РСФСР, согласно которому каждый гражданин имел право свободно передвигаться по территории РСФСР, выбирать не запрещенные законом занятия и профессии.

В целях урегулирования создавшегося положения в НКВД РСФСР в 1922 году и начале 1923 года разрабатывались проекты положений об удостоверениях личности. 20 июня 1923 года был принят Декрет ВЦИК и СНК РСФСР "Об удостоверении личности", который юридически оформил слом старой дореволюционной паспортной системы. Все прежние документы, дающие право на передвижение, аннулировались, и с 1 января 1924 года вводились удостоверения личности. Они содержали в себе следующие сведения: фамилия, имя, отчество владельца; год, месяц и число рождения; место постоянного жительства; род занятий (основная профессия); отношения к отбыванию воинской повинности; семейное положение; перечень несовершеннолетних детей, внесенных в документ родителей.

В отступление от общего правила на несовершеннолетних в возрасте от 12-ти до 16-ти лет могли быть выданы отдельные удостоверения личности, но только по просьбе родителей или заменяющих их лиц, а при отсутствии родителей - по просьбе самих несовершеннолетних.

Удостоверение личности выдавались на три года. По желанию получателя в документе могла быть наклеена фотокарточка. Как видно из Декрета, получение удостоверение личности являлось не обязанностью, а правом граждан. Отсутствие у граждан такого документа не влекло никаких правовых последствий.

Опыт РСФСР по введению удостоверений личности был заимствован другими союзными республиками.

1.5 Развитие паспортной системы в СССР и в период пререстройки в России

27 декабря 1932 года в Москве председателем ЦИК СССР М. И. Калининым, председателем Совнаркома СССР В. М. Молотовым и секретарем ЦИК СССР А. С. Енукидзе было подписано Постановление № 57/1917 "Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов".

Во всех паспортизированных местностях паспорт становится единственным документом, "удостоверяющим личность владельца". В п. 10 предписывалось: Паспортные книжки и бланки изготавли]вать по единому для всего Союза ССР образцу. Текст паспортных книжек и бланков для граждан различных союзных и автономных республик печатать на двух языках; на русском и на языке, общеупотребительном в данной союзной или автономной республике.

В паспортах образца 1932 года указывались следующие сведения: имя, отчество, фамилия, время и место рождения, национальность, социальное положение постоянное местожительство и место работы, прохождение обязательной военной службы... и документы, на основании которых выдавался паспорт.

Одновременно с постановлением ЦИК и СНК СССР (Об Установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов) 27 декабря 1932 года было издано постановление "Об образовании Главного управления рабоче-крестьянской милиции при ОГПУ Союза ССР". Этот орган создавался для общего руководства работой управления рабоче-крестьянской милиции союзных республик, а также для введения по всему Советскому Союзу единой паспортной системы, прописки паспортов и для непосредственного руководства этим делом.

В областных и городских управлениях РКМ были образованы паспортные отделы, а в отделениях милиции - паспортные столы. Была также проведена реорганизация адресно-справочных бюро.

Ответственность за проведение в жизнь паспортной системы и за состояние паспортной работы несли начальники городских и районных управлений милиции. Они организовали эту работу и руководили ею через паспортные аппарата (отделы, столы) подчиненных органов милиции.

Великая Отечественная война (1941-1945 гг.) потребовала от советской милиции дополнительных усилий по поддержанию паспортного режима в стране.

Циркуляр НКВД СССР № 171 от 17 июля 1941 года предписывал наркомам внутренних дел республик и начальникам Управлений НКВД краев и областей следующий порядок документирования граждан, прибывающих без паспортов в тыл в связи с военными событиями: в случае утраты всех документов, проводить тщательный допрос и перепроверять все показания. После этого выдавать справку с анкетными данными (со слов).

Данная справка не могла служить удостоверением личности владельца, но облегчала ему временную прописку и устройство на работу.

Этот циркуляр был отменен только в 1949 году.

С первых дней войны вся деятельность милиции, ее служб и подразделений существенно изменилась и расширилась и была приспособлена к условиям военного времени.

Одним из важных средств укрепления советского тыла, охраны общественного порядка и борьбы с преступностью была паспортная система.

Так, 9 августа 1941 года постановлением СНК СССР было утверждено Положение о прописке граждан, эвакуированных из прифронтовой полосы. Все эвакуированные, прибывшие на место расселения, как в организованном, так и в индивидуальном порядке, были обязаны прописать свои паспорта в милиции в течение 24 часов.

Учитывая, что вместе с эвакуированным населением в глубь страны устремились и преступные элементы, которые пытались скрыться от органов власти, НКВД СССР в сентябре 1941 года установил обязательную личную явку в милицию граждан для получения разрешения на прописку.

Расширение задач паспортных аппаратов в условиях войны вызвало к жизни новые организационные формы по их выполнению.

В 1955 году введено в действие Положение о паспортно-регистрационном отделе. На этот отдел возлагались следующие функции:

а) организация и руководство всей деятельностью работы по проведению в жизнь паспортной системы;

б) выдача и обмен паспортов;

в) прописка и выписка населения;

г) ведение адресно-справочной работы;

д) выявление преступников, разыскиваемых оперативными и судебно-следственными органами;

е) выявление и удаление из местности с особым паспортным режимом лиц, подпадающих под паспортные ограничения;

ж) выдача гражданам пропусков на въезд в запретную пограничную зону;

и) регистрация актов гражданского состояния (рождений, смертей, браков, разводов, усыновления и т.д.).

Паспортно-регистрационный отдел, кроме того, оказывал практическую помощь паспортным аппаратам на местах, командируя туда своих работников, разрабатывал и предъявлял руководству ГУМ проекты приказов и других руководящих документов по осуществлению паспортной системы и регистрации актов гражданского состояния; обеспечивал милицию бланками паспортов, свидетельствами регистрации актов гражданского состояния, пропусками и т.д.; вел учет разыскиваемых и принимал меры по заявлениям и жалобам граждан, поступающим в отдел; решал кадровые вопросы.

19 июля 1959 года Совет Министров утвердил Положение въезда в СССР и выезда за границу. Это Положение было дополнено перечнем лиц, которым выдавались дипломатические и служебные паспорта, а также разрешался въезд и выезд не только по заграничным паспортам, но и по документам их заменяющим (удостоверениям и внутренним паспортам).

В последующий период для зарубежных поездок в дружественные страны по служебным и частным делам вводились специальные удостоверения (серии "АВ" и "НЖ"), совершались безвизовые поездки по внутренним паспортам СССР со специальным вкладышем.

В 1959 году ЦК КПСС и СМ СССР приняли Постановление "Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране". В это время в нашей стране на первый плац выдвинулись задачи усиления организаторской и идеологи, ческой работы среди населения по укреплению социалистической законности и правопорядка, предупреждению и пре, сечению преступлений и нарушений общественного порядка,

После принятия Постановления появились специализированные группы и внештатные сотрудники по поддержанию паспортного режима в крупных населенных пунктах и городах СССР. Большую помощь паспортным аппаратам оказывали домовые, уличные и квартальные комитеты и объединяемый ими актив, в состав которого, как правило, входили работники домоуправлений данной территории.

Важным шагом, направленным на улучшение деятельности органов милиции, явилось утверждение СМ СССР от 17 августа 1962 года нового Положения о Советской милиции.

В Положении были закреплены принципы советской паспортной системы, определены конкретные задачи по ее осуществлению.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 8 апреля 1968 года "Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся" (объявлен Приказом МВД СССР № 1258-196Эг) были введены новые правила прописки и выписки граждан в сельской местности.

За органами внутренних дел сохранилась функция прописки в районных центрах и поселках в тех местностях, где имеются штатные работники паспортных аппаратов, а также в населенных пунктах, отнесенных к пограничной зоне.

22 сентября 1970 года Совет Министров СССР утвердил новое Положение о въезде в СССР и выезде из СССР, в которое были внесены существенные изменения и дополнения.

Впервые в законодательной практике страны были определены основания отказа гражданам о выдаче разрешения на выезд за границу по частным делам.

ЦК КПСС и Совет Министров СССР в августе 1974 года рассмотрели вопрос "О мерах по дальнейшему совершенствованию паспортной системы в СССР", а 28 августа 1974 года Совет Министров СССР утвердил новое Положение "О паспортной системе в СССР".

Данное Положение установило единый для всего населения страны порядок, предусматривающий обязанность иметь паспорт всем гражданам СССР, достигшим шестнадцати лет независимо от места проживания (город или село).

Введение всеобщей паспортизации стало главной обязанностью сотрудников всех паспортных аппаратов.

Действие нового паспорта не ограничивалось каким-либо сроком. Для того чтобы учесть внешние изменения черт лица владельца паспорта, связанные с возрастом, предусматривается последовательная вклейка трех фотокарточек:

Первая - при получении паспорта, достигшим 16-ти лет;

Вторая - по достижении 25-ти лет;

Третья - по достижении 45-ти летнего возраста.

В новом паспорте сократилось количество граф, содержащих сведения о личности гражданина и обязательные отметки.

Сведения о социальном положении вообще исключены из паспорта, так как в процессе жизни социальное положение постоянно меняется.

Не записываются в паспорт сведения о приеме на работу и увольнении, поскольку есть трудовая книжка.

Новое Положение вводилось в действие (за исключение выдачи самих паспортов) с 1 июля 1975 года.

В течение шести лет (до 31 декабря 1981 года) предстояло заменить и выдать паспорта миллионам городских и сельских жителей.

Наиболее сложная проблема для России - это осуществить свободное передвижение граждан и выбор места жительства. В настоящее время во многих странах ограничений этого права нет. В исключительных случаях они могут устанавливаться только законом.

В СССР с 1925 года существовал порядок прописки, которого нет в других странах.

Однако, отказываться от нее не так-то легко, потому что это социальная проблема, которая крепко переплетена с экономическими проблемами. В то же время ее решение имеет большое политическое значение.

В процессе строительства правового государства остро обозначилась задача создания гарантий правовой и социальной защищенности человека.

5 сентября 1991 года на съезде народных депутатов СССР была принята Декларация прав и свобод человека. Статья 21 Декларации гласит: "Каждый человек имеет право на свободное передвижение внутри страны, выбор места жительства и места пребывания. Ограничения этого права могут устанавливаться только законом".

22 декабря 1991 года Постановление Верховного Совета РСФСР утвердило Декларацию прав человека и гражданина, где в статье 12-ой закрепляются права граждан на свободное передвижение и выбор жительства.

Эти права нашли отражение в Законе Российской Федерации от 25 июня 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации".

В Конституции Российской Федерации (принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) в статье 27 записано: каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин РФ может беспрепятственно возвращаться в РФ.

С принятием в 1991 году Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации" на паспортно-визовую службу были также возложены обязанности по решению вопросов гражданства.

Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 15 февраля 1993 года № 124 управления (отделы) виз, регистрации и паспортной работы, а также паспортные отделения (паспортные столы) и отделения (группы) виз и регистрации милиции были реорганизованы в паспортно-визовую службу органов внутренних дел Российской Федерации, как в центре, так и на местах.

Паспортно-визовая служба, используя свои возможности, принимает активное участие в борьбе с преступностью, обеспечении правопорядка и профилактики правонарушений.

Кроме того, в части, относящейся к ее компетенции, она осуществляет реализацию законодательных актов в области обеспечения прав и свобод человека.

В целях создания необходимых условий для обеспечения конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации впредь до принятия соответствующего федерального закона об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации, Указом Президента РФ от 13 марта 1997 года № 232 введен в действие паспорт гражданина Российской Федерации. Во исполнение данного Указа Правительство Российской Федерации 8 июля 1997 года (№ 828) утвердило Положение о паспорте гражданина Российской Федерации, образец бланка и описание паспорта гражданина Российской Федерации. В том же Постановлении Правительства Министерству внутренних дел предписывалось:

а) приступить с 1 октября 1997 года к выдаче паспортов гражданина РФ;

б) произвести выдачу паспортов в первоочередном порядке гражданам, достигшим 14-16-летнего возраста, военнослужащим, а также другим гражданам в случаях, определяемых МВД РФ;

в) осуществить до 31 декабря 2003 года поэтапную замену паспорта гражданина СССР на паспорт гражданина Российской Федерации.

В органах внутренних дел ныне проводится большой комплекс организационных и практических мероприятий по реализации Указа Президента от 13 марта 1997 года и Постановления Правительства от 8 июля 1997 года.

ГЛАВА 2. ПАСПОРТНАЯ СИСТЕМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Понятие паспортной системы

Паспортная система - совокупность урегулированных правом общественных отношений, возникающих преимущественно между органами внутренних дел и гражданами в связи с выдачей гражданам паспортов (видов на жительство) и регистрационным учетом граждан по месту жительства и месту пребывания.

Главными субъектами этих правоотношений являются граждане и органы внутренних дел. Но определенное участие в них принимают военкоматы, органы ЗАГСа, медицинские учреждения, принимающие участие в заполнении паспортов, а также жилищно-коммунальные и иные организации, занимающиеся регистрационным учетом граждан. Паспортная система включает в себя права, обязанности названных субъектов и возникающие при их реализации отношения по поводу:

* заполнения и выдачи паспортов гражданам России;

* выдачи иностранцам видов на жительство;

* регистрации граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства или временного проживания в России;

* выдачи гражданам заграничных паспортов;

* контроля за соблюдением паспортного режима.

В настоящее время паспортизация и регистрация граждан решает четыре главные задачи:

1. Обеспечить граждан основным документом, который позволяет им осуществлять многие важные права (на свободу передвижения, вступление

в брак, открытие банковских счетов, получение лицензий, поступление в вуз, на государственную службу, участие в голосовании, использование авиационного и железнодорожного транспорта и т.д.). По российскому праву многие права и даже обязанности могут быть реализованы гражданами только при наличии у них паспорта или иного основного документа, позволяющего идентифицировать личность. Паспорт позволяет проверить истинность сведений о гражданине, которые он сам о себе сообщает, а также тех, которые содержатся в других источниках информации. Идентификация личности необходима, когда предоставляются или используются важные права (вступление в брак, прием на работу и т.д.).

2. Обеспечить учет граждан: воинский учет, статистический учет процессов миграции, учет численности и состава проживающего на определенной территории населения (для образования избирательных округов и проч.).

3. Способствовать борьбе с преступностью, в частности, розыску лиц, скрывающихся от правосудия, от уплаты алиментов, учету лиц, прибывших из мест лишения свободы, и т.п.

4. Способствовать рациональному размещению населения на территории страны: предотвращению перенаселения курортных мест, крупных городов, нарушений санитарных правил при заселении жилых помещений, обеспечению безопасности при заселении местностей с особыми административными режимами. Экономические и иные средства косвенного воздействия на выбор гражданами места проживания пока еще не обеспечивают рационального расселения населения. И регистрационный учет в определенной степени используется как средство прямого административного воздействия на процесс миграции. Решение названных задач обеспечивает выполнение двуединой цели паспортного режима: создание условий, благоприятствующих осуществлению гражданами своих прав, а также - способствующих выполнению их обязанностей, обеспечению безопасности граждан, общества, государства.

Правовой основой паспортной системы являются Федеральные законы «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О гражданстве Российской Федерации», Указ Президента России «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации», утвержденные Правительством «Положение о паспорте гражданина Российской Федерации», «Положение о паспорте моряка», «Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета», ряд приказов и инструкций МВД. Вопросы выдачи основного документа иностранным гражданам и лицам без гражданства, их регистрации регулируются еще и актами СССР, и актами субъектов Федерации.

Система названных актов закрепляет в России паспортный режим, то есть совокупность правил паспортизации и регистрации граждан, правовую основу паспортной системы. Для ее существования необходимы также организационные (система компетентных органов, служб, организаций), материально-технические условия и деятельность субъектов во исполнение соответствующих правил. Паспортный режим - часть общего административного режима страны, поскольку его правила распространяются на всех граждан, он не связан с какими-то особыми обстоятельствами. В отличие, например, от таких специальных административно-правовых режимов, как режимы закрытого административно-территориального образования, чрезвычайного положения, пограничной зоны.

В решении вопросов реализации гражданами России права на свободу передвижения большую роль играют многочисленные постановления, определения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, других судов. В этой главе приведены некоторые из них. Использованные в главе судебные правоположения свидетельствуют о том, что суды решительно выступают против любых необоснованных ограничений этого конституционного права не только подзаконными актами, но и федеральными законами и законами субъектов Федерации. Судебная практика в немалой степени способствует либерализации российского паспортного режима. Она направлена на устранение тех ограничений прав граждан, которые связаны с существовавшим в СССР в условиях тоталитаризма отношением к паспортизации, регистрации граждан как средствам контроля за ними.