Деятельность прокуратуры

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры Российской Империи в период с 1722 до 1764 года

Создание российской прокуратуры связано с государственными реформами Петра Великого. После образования Правительствующего сената появилась необходимость создания органа, специально предназначенного для надзора за соблюдением законности. Первоначально это был институт фискалов, а затем - прокуроров.

Фундамент современной российской прокуратуры закладывался Петром I, который учредил прокуратуру в России 12 января 1722 года. В Именном Высочайшем Указе Петра 1 Правительствующему Сенату отмечалось: «Надлежит быть при Сенате Генерал-Прокурору и Обер-Прокурору, а также во всякой Коллегии по Прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-Прокурору». Спустя несколько дней были введены должности прокуроров и при надворных судах. При создании прокуратуры Петром 1 перед ней ставилась задача «уничтожить или ослабить зло, проистекающее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония» 1, с. 7.

Предыстория появления этого указа такова. Петр I, отправляясь в Прусский поход, указом от 22 февраля 1711 года ввел вместо бывшей консилии министров новый Правительствующий сенат, главной задачей которого на первоначальном этапе было объединение местного центрального управления в единую государственную систему. Второго марта того же года сенаторы были приведены к присяге в верном исполнении своей должности: «Обещаюся аз перед господом богом, сотворившим всяческая, что мне честно и чисто, неленостно, но паче ревностно исполнять звание свое, в чем да поможет мне господь бог всемогущий:

- во-первых, верность моему государю и всему государству;

- второе, правду и правый суд, как между народом, так и в деле государственном…» 2, с. 32.

Первоначально Сенат возник как орган с монолитной структурой. В его внутренней организации различались только присутствия, куда входили весь личный состав и канцелярия. Однако в дальнейшем, ввиду того, что Сенат являлся высшим общегосударственным учреждением, имевшим исключительно широкое поле деятельности, возникла потребность в создании вспомогательных органов, которые должны были способствовать Сенату в осуществлении его функций.

С 1711 по 1722 год в Сенате появились прообразы будущей прокуратуры Российской империи: Расправная палата для расследования служебных преступлений и злоупотреблений и для контроля над местными чиновниками в области суда; обер-фискал для негласного надзора за нижестоящими учреждениями и должностными лицами, а также для защиты казенных интересов при судебных исках; генерал-рекетмейстер для приема и рассмотрения жалоб на центральные учреждения; позднее генерал-ревизор и штаб-офицеры гвардии. Однако все эти учреждения и должности не смогли решить единого и общего контроля над чиновничьим аппаратом в центре и на местах, более того, имели место даже злоупотребления самих наблюдателей.

В связи с этим 12 января 1722 года Петр Великий издал указ об учреждении прокуратуры:

«Быть при Сенате Генерал-прокурору и Обер-прокурору, а также при всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору» 1, с. 13.

Спустя несколько дней были введены должности прокуроров и при надворных судах. Государь, создавая прокуратуру, ставил задачу «уничтожить или ослабить зло, проистекающее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония».

Прокурорский надзор был распространен и на Правительствующий сенат. Прокурор контролировал финансовую отчетность и ведомости коллегий. В соответствии с указом от 18 января 1722 года «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах и по доносам фискальским и прочих людей» прокуратура была поставлена над фискальскими органами.

18 января 1722 года Петр I назначил Павла Ивановича Ягужинского первым генерал-прокурором Сената.

Представляя сенаторам генерал-прокурора, император произнес крылатую фразу: «Вот око мое, коим я буду все видеть». Эту же мысль он повторил и в указе от 27 апреля 1722 года «О должности генерал-прокурора»: «И понеже сей чин - яко око наше и стряпчий о делах государственных» 1, с. 15.

Указ устанавливал основные обязанности и полномочия генерал-прокурора по надзору за Сенатом и руководству подчиненными органами прокуратуры: «Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах, которые к сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потери времени, по регламентам и указам отправлял, разве какая законная причина к отправлению ему помешает, что все записывать повинен в свой журнал.

…Также должен накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал.

…А ежели что увидит противное сему, тогда в тот же час повинен предлагать Сенату явно, с полным изъяснением, в чем они или некоторые из них не так делают, как надлежит, дабы исправили.

…И ежели в чем поманит, однако, каким образом ни есть, должность свою ведением и волею преступит, то, яко преступник указа и явный разоритель государства, наказан будет» 1, с. 18.

То, что выбор Петра I пал на Павла Ивановича Ягужинского, было вполне закономерно. Тот свободно владел несколькими иностранными языками, отличался красноречием и был наделен дипломатическими способностями. По приказу Петра он вел переговоры с королями Дании и Пруссии, участвовал в ряде конгрессов, часто сопровождая царя в его заграничных поездках.

Умный и деятельный, Павел Иванович умел жестко отстаивать свою позицию, за что светлейший князь Меньшиков «от души ненавидел его».

Находясь в должности генерал-прокурора, П.И. Ягужинский довольно быстро занял ключевые позиции в государственных делах. По существу, он был вторым человеком в империи после Петра I. Как писал известный русский историк В.О. Ключевский, генерал-прокурор стал «маховым колесом всего управления».

Царь не мог нахвалиться своим генерал-прокурором, не раз повторяя приближенным: «Что осмотрит Павел, так верно, как будто я сам видел». А 7 мая 1724 года, в день коронации императрицы Екатерины Алексеевны, П.И. Ягужинский был удостоен ордена Св. Андрея Первозванного.

Пост генерал-прокурора Павел Ягужинский сохранил вплоть до самой своей смерти в 1736 году, хотя при преемниках Петра I в полной мере познал как взлеты, так и падения. Во время «заговора верховников» был даже обвинен в измене и арестован, но из кратковременного заточения вышел еще более могущественным. Он достиг чина действительного тайного советника, был пожалован в сенаторы и обер-шталмейстеры. При императрице Анне Иоанновне даже получил титул графа и стал ее кабинет-министром.

Однако в последние годы своего пребывания на посту генерал-прокурора Ягужинский несколько отошел от собственно прокурорских дел, чему в немалой степени способствовала и изменившаяся политическая обстановка.

«Новое дыхание» российская прокуратура ощутила при следующем генерал-прокуроре - князе Никите Юрьевиче Трубецком. Получив образование за границей, в молодости он состоял членом так называемой ученой дружины, объединявшейся вокруг знаменитого Феофана Прокоповича, который был одним из образованнейших людей своего времени и сразу же решительно поддержал преобразовательную деятельность Петра I. Трубецкой участвовал в военных кампаниях против Польши и Турции, дослужился до чина генерал-майора.

28 апреля 1740 года Н.Ю. Трубецкой был назначен генерал-прокурором и оставался в этой должности в течение 20 лет. Возглавил прокуратуру не в самое лучшее для нее время, так как преемники Петра I значительно ее ослабили. По его словам, он нашел, что «в сенатской конторе и ее многих коллегиях и прочих судебных местах, и в губерниях прокуроров почти никого нет, а в некоторых, малых, хотя и есть, токмо люди уж зело престарелые и к тому неспособные».

Преодолевая большие трудности, генерал-прокурор стремился подбирать себе «добрых и надежных помощников». Только после восшествия на престол дочери Петра Великого, Елизаветы Петровны, Н.Ю. Трубецкой получил все прежние «прерогативы верховной власти», что позволило ему значительно возвыситься.

Трубецкой был довольно жестким прокурором, искренне радея за государственные дела, он, при необходимости, смело опротестовывал решения Сената. От подчиненных ему прокуроров он требовал, чтобы они с «наиприлежнейшим трудом крепкое и неослабное смотрение имели» за всеми делами, решения «чинили по указам» и «безволокитно», а на все нарушения и отступления от закона делали вначале устный, а если не «возымеет действие», то и письменный протест.

По поручению императрицы Н.Ю. Трубецкой выступал иногда и в роли высшего судьи в государстве. Так, он председательствовал в комиссиях, судивших Б.-Х. Миниха, А.И. Остермана, М.Г. Головкина (1741), А.П. Бестужева-Рюмина (1759).

5 сентября 1756 года за вы дающиеся заслуги императрица произвела его в генерал-фельдмаршалы. В 1760 году Н.Ю. Трубецкой покинул высший прокурорский пост, став президентом Военной коллегии. Спустя три года вышел в отставку с «полным пансионом».

По мнению современников, Н.Ю. Трубецкой «видел падение многих своих милостивцев и благоприятелей, сам нередко участвовал в гибели их и, ловко соображаясь с переменой обстановки, всегда умел своевременно оставить ослабевшую и перейти на сторону усилившейся партии». Эти качества помогли ему в течение восьми царствований удерживать за собой посты в ряду «наиболее значительных государственных лиц».

Трудно назвать счастливой судьбу двух преемников Н.Ю. Трубецкого - Якова Петровича Шаховского и Александра Ивановича Глебова.

Князь Я.П. Шаховской, за плечами которого были Русско-турецкая война, посты генерал - полицмейстера и обер-прокурора Святейшего синода, пробыл в должности генерал-прокурора немногим более года. Указом от 16 августа 1760 года Елизавета Петровна поручила Шаховскому и Сенату содействовать ей в восстановлении в государстве «надлежащего порядка, правосудия, благосостояния и обильного добра». А 25 декабря 1761 года новый император Петр III отправил генерал-прокурора в отставку. И хотя Екатерина II вновь призвала Я.П. Шаховского на службу, назначив его сенатором, к исполнению прежней должности он не вернулся.

Александр Иванович Глебов также числил в своем послужном списке должность обер-прокурора Синода, прежде чем 25 декабря 1761 года Петр III назначил его генерал-прокурором Сената.

Будучи очень дружен с императором, А.И. Глебов быстро занял прочное положение среди приближенных к монарху вельмож. Ему поручалась подготовка целого ряда важных узаконений. Он являлся одним из авторов известных манифестов: от 18 февраля 1762 года «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» и от 21 февраля 1762 года об уничтожении Тайной канцелярии 3, с. 45.

Как опытный царедворец генерал-прокурор А.И. Глебов тонко оценил обстановку во время дворцового переворота 1762 года, сразу же поддержав Екатерину II. Он обладал исключительными способностями и трудолюбием, поэтому Екатерина, хотя и знала о его дурных наклонностях и корыстолюбии, но оставляла на высшем прокурорском посту.

Более того, она поручила ему вместе с графом Н.И. Паниным руководство только что созданной Тайной экспедицией, занимавшейся всеми политическими делами. Однако вскоре положение Глебова при дворе заметно пошатнулось, чему в немалой степени способствовали сомнительные коммерческие сделки.

После проведенного расследования Екатерина II нашла, что он в этом деле оказался «подозрительным и тем самым уже лишил себя доверенности, соединенной с его должностью». Поэтому 3 февраля 1764 года А.И. Глебов был смещен с поста генерал-прокурора с предписанием императрицы «впредь ни на какие должности его не определять».

При пятом генерал-прокуроре князе Александре Алексеевиче Вяземском началась административная реформа Российской империи, затронувшая и деятельность прокуратуры.

3 февраля 1764 года Екатерина II, убедившись в исключительной честности князя Вяземского, назначила его генерал-прокурором. Она лично написала «секретнейшее наставление», в котором четко определила его обязанности. Императрица напоминала А.А. Вяземскому, что генерал-прокурор должен быть совершенно откровенен с государем, поскольку «по должности своей обязывается сопротивляться наисильнейшим людям», и в этом только власть императорская «одна его подпора». Она подчеркивала, что не требует от него «ласкательства», но «единственно чистосердечного обхождения и твердости в делах». Екатерина II предостерегала генерал-прокурора от ввязывания в интриги при дворе и предлагала иметь только «единственно пользу отечества и справедливость в виду, и твердыми шагами идти кратчайшим путем к истине».

А.А. Вяземский строго придерживался данного наставления и пользовался полным доверием императрицы, что позволило ему удерживать высший прокурорский пост в течение почти 29 лет. В отличие от своего предшественника, он деятельно руководил подчиненными ему прокурорами. При нем были введены в действие в 1775 году Учреждения для управления губерний, которые подробно регламентировали права и обязанности местной прокуратуры.

При проведении реформы 1775 года вся территория России была разделена на 40 губерний, в каждой из которых, помимо административно-полицейских, судебных, финансово-хозяйственных учреждений, введены и должности губернских прокуроров.

2. Прокурорские проверки законности правовых актов, издаваемых в процессе исполнения законов: их необходимость, основания, задачи, подготовка, виды

прокуратура проверка законность

Прокурорские проверки - основной способ выявления нарушений закона. Именно в результате проверок принимается большинство решений о применении мер прокурорского реагирования. В зависимости от оснований, послуживших причиной их проведения, следует различать текущие и плановые проверки.

Основную массу проверок составляют текущие проверки. Решение об их проведении прокурор принимает на основании поступающей информации о конкретных фактах нарушения закона. Такая информация содержится в обращениях граждан, поступает от должностных лиц (в том числе и по запросам прокурора), из контролирующих органов, имеется в материалах уголовных, гражданских, административных дел, может быть получена из средств массовой информации.

Проверки также проводятся по поручению вышестоящей прокуратуры.

В отличие от текущих, плановые проверки уже включены в планы работы прокуратуры на соответствующий период. Проверки не должны планироваться только лишь для отчетности; принимая решение о включении в план той или иной проверки, прокурор должен учитывать состояние законности на проверяемом объекте, накопленную за предыдущий отчетный период информацию, данные предыдущей проверки, результаты рассмотрения протестов и представлений, внесенных по поводу выявленных ранее нарушений закона, планы вышестоящих прокуратур и другие значимые обстоятельства.

Любая проверка включает в себя несколько этапов:

1. Подготовка к проведению проверки.

2. Проведение самой проверки.

3. Составление по результатам проверки справки, обобщения или иного документа.

4. Принятие решения о применении мер прокурорского реагирования.

Не нуждается в дополнительной аргументации следующее положение: должным образом проведенная подготовка во многом определяет успешность самой проверки. Если прокурор приходит на проверяемый объект, не зная точно, что именно он хочет обнаружить, скорее всего, он найдет только то, что должностные лица захотят ему показать. Такая проверка не даст никаких результатов, не поможет устранить нарушения закона, и, рано или поздно, очередные нарушения вынудят прокурора вновь проверять этот объект.

Поэтому руководители прокуратуры должны требовать от своих сотрудников, особенно не имеющих достаточного опыта, чтобы они составляли план предстоящей проверки, который включал бы и также план ее подготовки.

Независимо от обстоятельств, которые необходимо выявить в ходе проверки, подготовительные мероприятия в любом случае должны включать:

- ознакомление с действующим законодательством, регламентирующим деятельность проверяемого органа;

- ознакомление с приказами и указаниями Генерального прокурора, касающимися изучаемого вопроса;

- сравнение статистических данных о деятельности интересующего объекта за проверяемый период и соответствующий период прошедшего года;

- ознакомление с материалами предыдущих прокурорских проверок, справками, обобщениями;

- анализ поступивших в прокуратуру жалоб граждан на действия данного органа и его сотрудников, заявлений и обращений должностных лиц (информация о нарушениях законов, прав и свобод граждан учитывается в книгах учета прокурорских проверок, жалоб и обращений граждан, в соответствующих папках (нарядах);

- изучение иной, имеющейся в прокуратуре города (района) и в вышестоящей прокуратуре, информации.

На основании анализа этой информации прокурор, во-первых, составляет предварительный перечень вопросов, которые необходимо выяснить в ходе проверки, а во-вторых, определяет, какую еще дополнительную информацию, необходимо получить до начала проверки.

Для того чтобы использовать средства и методы осуществления прокурорского надзора с наибольшей эффективностью, прежде всего необходимо определить вид предстоящей проверки. В зависимости от поставленных задач, проверки можно подразделить на следующие виды: комплексные, целевые, сквозные и контрольные.

1. Комплексная проверка ставит своей целью контроль за исполнением широкого круга норм действующего законодательства.

2. Целевая проверка направлена на проверку исполнения какой-либо одной отрасли законодательства - налогового, банковского, регламентирующего определенный вид экономической деятельности и т.д.

3. Если необходимо проверить исполнение законодательства всеми подразделениями или звеньями районного (городского) органа, то проводится так называемая «сквозная» проверка. По своему характеру она может быть как целевой, так и комплексной.

4. Фактическое устранение ранее выявленных нарушений устанавливается в ходе контрольной проверки.

В любом случае, независимо от формы и цели проверки, в ее процессе необходимо выяснить следующие обстоятельства:

- характер допущенных нарушений;

- какой правовой акт, и какие именно содержащиеся в нем нормы нарушены;

- какие обстоятельства способствовали нарушению закона;

- почему выявленное прокурором нарушение не было выявлено контролирующими органами, ранее проводившими проверки.

Это необходимо для того, чтобы впоследствии, при анализе материалов проверки, прокурор мог принять взвешенное и обоснованное решение о применении меры прокурорского реагирования.

Насколько разнообразны по своему правовому режиму, компетенции, характеру деятельности и другим характеристикам объекты прокурорского надзора, настолько же разнообразны и обстоятельства, которые необходимо установить в ходе проверки.

Проверка соответствия закону издаваемых правовых актов.

В процессе проверки законности актов необходимо установить следующие обстоятельства:

- уполномочен ли этот орган издавать подобный акт, т.е., не вышел ли он за пределы своей компетенции;

- соблюден ли порядок принятия акта, закрепленный в регламенте (например, имелся ли необходимый кворум для принятия акта представительным органом власти);

- не противоречит ли данный акт другим актам, ранее принятым тем же органом;

- не допущено ли нарушения материального закона;

- не ограничивает ли акт права и свободы граждан или законные интересы юридических лиц;

- не устанавливаются ли актом обязанности граждан, не предусмотренные законом;

- не разрешает ли акт совершение запрещенных законом действий;

- не содержит ли акт сведений о совершенных преступлениях или правонарушениях 5, с. 115.

Осуществляя надзор за исполнением законов, прокурор не вправе отменить незаконные или необоснованные правовые акты. Законодатель предусмотрел для этого определенные формы реагирования:

- обращение в суд в предусмотренном гражданско-процессуальным законодательством Республики Беларусь порядке;

- принесение протеста на противоречащий закону правовой акт.

Прокурор сам решает, в какой орган вносить протест - в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Если есть основания считать, что должностное лицо или руководитель органа отклонят протест, целесообразно направить протест вышестоящему органу или должностному лицу.

Будучи разновидностью расследования, проверки служат установлению истины. В ходе их проведения устанавливается, соответствуют ли действительности полученные сведения о нарушении закона, т.е. имело ли место нарушение закона.

Список литературы

1. К.Ф. Гуценко, М.А. Ковалев «Правоохранительные органы» учебное пособие, Москва, 1995.

2. Сухарев, А.Я. Прокурорский надзор. Российская прокуратура в правовом демократическом государстве: учебник / А.Я. Сухарев. - М.: Норма, 2008.

3. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник / под ред. А.Н. Савенкова. - М.: ИТК Дашков и К, 2008.

4. Басков, В.И. Прокурорский надзор: учеб. пособие / В.И. Басков. - М.: Юристъ, 2009.

5. Прокурорский надзор: ответы на экзаменационные вопросы/М.А. Шостак. - 2-е изд., испр. и доп. - Мн.: ТетраСистемс, 2009.

Размещено на Allbest.ru