Основные функции Президента РФ как главы государства определены в ст. 80 Конституции РФ, согласно которой он Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право. М., 2001. С. 254.:

1) является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина;

2) в установленном Конституцией РФ порядке принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;

3) в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;

4) представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Первая из основных функций Президента РФ -- быть гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В силу этого он прежде всего должен обеспечить положение, при котором все органы государства выполняют свои конституционные обязанности, не выходя за пределы своей компетенции. Для этого он должен обращаться к любому федеральному органу власти и органу власти субъекта РФ с предложением привести свои акты или действия в соответствие с Конституцией РФ. Президент является гарантом Конституции РФ, а не конституций субъектов РФ, но поскольку последние должны соответствовать федеральной Конституции, то функцию Президента РФ следует понимать как гарантию всей системы конституционной законности в стране. Президент не может оставаться безучастным, если хоть один орган государства нарушает или не соблюдает Конституцию РФ, а тем более когда при этом ущемляются или нарушаются права и свободы каких-либо групп населения. Президент не только вправе, но просто обязан принять меры вплоть до применения самого широкого принуждения на законной основе, если на территории государства действуют организованные преступные банды или незаконные вооруженные формирования, от которых исходит прямая и реальная угроза территориальной целостности, безопасности государства и правам человека в мирное время. Функция гаранта требует от Президента постоянной заботы об эффективности судебной системы и осуществления очень многих других акций, прямо не сформулированных в его полномочиях, -- естественно, не вторгаясь в прерогативы парламента. Функция гаранта Конституции предполагает широкое право Президента действовать по своему усмотрению, исходя не только из буквы, но и духа Конституции и законов, восполняя пробелы в правовой системе и реагируя на непредвиденные Конституцией жизненные ситуации. Дискреционная власть, неизбежная в любом государстве, не является сама по себе нарушением демократии и не чужда правовому государству, если, конечно, действия главы государства не ведут к репрессиям и широким нарушениям прав человека, не взрывают механизм общественного согласия и не приводят к массовому неповиновению властям. Дискреция не перечеркивает конституционного права граждан на судебное обжалование действии Президента. Как гарант прав и свобод граждан Президент обязан разрабатывать и предлагать законы, а в случае их отсутствия и впредь до принятия федеральных законов принимать указы в защиту прав и свобод отдельных категорий граждан (пенсионеров, военнослужащих и др.), по борьбе с организованной преступностью и т. д.

Столь же широко сформулирована в Конституции РФ функция Президента по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности. Ясно, что и здесь Президент должен действовать в пределах своих полномочий, установленных Конституцией, но ив этом случае не исключаются дискреционные полномочия, без которых цели общей функции не могут быть достигнуты. Так, только сам Президент и в меру своего разумения должен определить нарушение или угрозу нарушения суверенитета, независимости и государственной целостности и предпринять соответствующие действия, которые могут быть поэтапными, если, конечно, речь не идет о внезапном ядерном нападении или других грубых формах внешней агрессии, когда требуются решительные действия, включая и применение силы. Конституция предусматривает порядок объявления, воины, но в наш век, полный непредсказуемых событий, может возникнуть экстраординарная ситуация, требующая от Президента быстрого оперативного и адекватного реагирования. Каждый, кому дороги интересы России, должен признать, что грош цена всей конституционной законности, если Президент не реализует своей конституционной функции, хотя и сформулированной в весьма общих выражениях, и допустит территориальный распад государства, внешнее вмешательство во внутренние дела или развитие сепаратизма.

Конституция РФ указывает, что осуществление этой функции должно проходить в "установленном Конституцией РФ порядке" (например, путем введения военного или чрезвычайного положения, что предусмотрено ч. 2 ст. 87 и ст. 56 Конституции РФ) Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право. М., 2001. С. 256.. Но жизнь может преподнести случаи, в отношении которых порядок действий Президента прямо Конституцией не предусмотрен. Здесь также Президент обязан действовать решительно, исходя из собственного понимания своих обязанностей как гаранта Конституции или прибегнув к толкованию Конституции с помощью Конституционного Суда (следует помнить, что в России другие органы государственной власти правом толкования Конституции РФ не обладают).

Весьма сложной и ответственной является функция Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Президент РФ вправе прибегать к согласительным процедурам и другим мерам преодоления кризисов и разрешения споров.

Конституция РФ возлагает на Президента функцию определения основных направлений внутренней и внешней политики государства, оговаривая, однако, что эта функция должна осуществляться в соответствии с Конституцией и - федеральными законами. Взаимоотношения Президента и парламента в данном процессе -- самый болезненный нерв формирования государственной политики. Однако возможностей у парламента, учитывая сложность законодательного процесса, все же меньше, чем у Президента. И практически организовать на теоретической и экспертной базе разработку проблем внутренней и внешней политики, собрать для этого необходимую информацию и т. д. в большей мере под силу Президенту. В целом процесс определения основных направлений политики государства развивается в сотрудничестве Президента и Федерального Собрания. Конституционные функции Президента РФ конкретизируются и дополняются Законом РФ "О безопасности" (в редакции от 24 декабря 1993 г.). Под безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. К основным объектам безопасности относятся: личность -- ее права и свободы, общество -- его материальные и духовные ценности, государство -- его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.

В этом Законе закреплены некоторые функции и полномочия Президента РФ. Так, Президент РФ осуществляет общее руководство государственными органами обеспечения безопасности, возглавляет Совет Безопасности, контролирует и координирует деятельность государственных органов обеспечения безопасности, в пределах определенной законом компетенции принимает оперативные решения по обеспечению безопасности.

В целях консолидации усилий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ по обеспечению национальных интересов и безопасности Российской Федерации Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. утверждена Концепция национальной безопасности Российской Федерации. В этом документе сформулированы национальные интересы России, угрозы национальной безопасности и задачи по обеспечению национальной безопасности.

Полномочия Президента РФ

Президент РФ обладает широкими полномочиями в различных сферах государственной жизни. В одних случаях эти полномочия носят прерогативный характер, т. е. принадлежат исключительно ему, в других -- соприкасаются с полномочиями других органов государственной власти, способствуя решению вопросов во взаимодействии на основе принципа разделения властей. Совокупность президентских полномочий сбалансирована с полномочиями других органов государственной власти, образуя систему сотрудничества и взаимных противовесов в целях недопущения односторонних авторитарных решений.

По специфике предметов компетенции и взаимоотношений с другими органами государственной власти полномочия Президента могут быть разбиты на следующие основные группы.

Президент и Федеральное Собрание. Полномочия Президента, вытекающие из различия конституционных функций главы государства и парламента, в главном не конкурируют с полномочиями представительного органа. Конституция проводит четкое различие их полномочий, исходя из принципа разделения властей. В то же время полномочия Президента в сфере взаимоотношений с парламентом позволяют рассматривать главу государства как непременного участника законодательного процесса. Президенту принадлежит право назначать выборы Государственной Думы, в то время как выборы Президента назначаются Советом Федерации. В то же время Совет Федерации формируется на основе Конституции РФ и федерального закона без участия Государственной Думы и Президента.

Президент имеет право законодательной инициативы, т. е. внесения законопроектов в Государственную Думу, он обладает правом вето на законопроекты, принятые Федеральным Собранием. Это вето, именуемое в теории как относительное, может быть преодолено при повторном принятии законопроекта двумя палатами Федерального Собрания при раздельном обсуждении большинством в две трети голосов каждой палаты -- в этом случае Президент обязан подписать закон в течение семи дней. Законопроект становится законом и вводится в действие только после его подписания и обнародования Президентом

Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, с бюджетным посланием, но обращение с этими посланиями (которые, кстати, в присутствии Президента не обсуждаются) не означает обязанности Федерального Собрания беспрекословно согласиться с высказанными идеями. Порядок взаимодействия Президента с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе (разработка законопроектов, использование права вето, подписания) регулируется Положением, утвержденным указами Президента РФ от 13 апреля 1996 г. и от 4 марта 1998 г.

Президент назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом, другие органы принимать решение о проведении общероссийских референдумов не вправе.

Президент вправе распускать Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, но не предусмотрено его право распускать Совет Федерации. Роспуск Думы возможен в случае трехкратного отклонения ею представленных кандидатур Председателя Правительства (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ), при двукратном вынесении недоверия Правительству в течение трех месяцев (ч. 3 I ст. 117) и при отказе Думы в доверии Правительству (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ). В случае роспуска Государственной Думы Президент назначает новые выборы с тем, чтобы новая Дума собралась не позднее чем через четыре месяца после роспуска.

Государственная Дума не может быть распущена Президентом Коваленко А.И. Конституционное право России. М., 1997. С. 87.:

1) в течение года после ее избрания;

2) с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации;

3) в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения;

4) в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.

Президент и Правительство. Эти отношения основываются на безусловном приоритете президентской власти. Президент назначает Председателя Правительства РФ с одним только условием, что он получит на это согласие Государственной Думы. Президент обладает сильным оружием для давления на Думу в этом вопросе: после трехкратного отклонения представленных кандидатур он вправе распустить палату и назначить новые выборы, а Председателя Правительства назначить самостоятельно. Пока еще неустойчивая многопартийная система, сложившаяся в стране, и соответствующее ей представительство в Думе исключают возможность создания однопартийного правительства большинства. Согласно ч. 4 ст. 78 Конституции РФ Президент вместе с Правительством обеспечивает "в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Важное значение имеет право Президента приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина. При определенных условиях Президент вправе отрешать от должности высшее должностное лицо, добиваться через Федеральное Собрание роспуска законодательного Собрания субъекта РФ. Он также обладает правом отрешения от должности глав муниципальных образований и внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о роспуске органа местного самоуправления.

Президент и судебная власть. В соответствии с принципами разделения властей и независимости судов Президент не вправе вмешиваться в деятельность судебных органов. Однако он участвует в формировании органов судебной власти. Так, только Президенту предоставлено право выдвижения кандидатур для назначения Советом Федерации на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, т. е. высших судебных органов Российской Федерации. Президент также назначает судей других федеральных судов, что предусмотрено ч. 2 ст. 128 Конституции РФ. Никто не вправе требовать от Президента выдвинуть ту или иную кандидатуру -- это было бы нарушением принципа разделения властей Коваленко А.И. Конституционное право России. М., 1997. С. 98..

С этими полномочиями тесно связано и право Президента влиять на назначение Генерального прокурора РФ. В соответствии с федеральным законом Президент предлагает Совету Федерации кандидатуру на эту должность и он же вносит предложение об освобождении от должности Генерального прокурора РФ. В случае отклонения Советом федерации кандидатуры, предложенной Президентом, последний в течение 30 дней представляет новую кандидатуру, но лишен права назначить исполняющего обязанности Генерального прокурора РФ. Неоднократные случаи отклонения Советом Федерации кандидатур, предлагавшихся Президентом на должность Генерального прокурора РФ, как и судей Конституционного Суда РФ, приводили к длительной задержке с. формированием этих органов. Конституционный Суд РФ в постановлении от 1 декабря 1999 г. установил, что в случае возбуждения в отношении Генерального прокурора уголовного дела Президент обязан издать акт о временном отстранении Генерального прокурора от должности на время расследования дела.

Военные полномочия. В военной области полномочия Президента достаточно широки. Он является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, утверждает военную доктрину РФ, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ. Военная доктрина является составной частью концепции безопасности РФ. Она представляет собой систему официально принятых в государстве взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности России. Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г. утверждена Военная доктрина Российской Федерации. С этим документом тесно связана Концепция национальной безопасности, утвержденная Указом Президента РФ от 10 января 2000 г.

В случае агрессии против России или ее непосредственной угрозы Президент вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Но объявить состояние войны Президент не вправе.

Конституцией РФ предусмотрено, что режим военного положения определяется федеральным конституционным законом. Конституцией РФ также предусмотрено, что указ Президента РФ о введении военного положения требует утверждения Совета Федерации.

Военные полномочия Президента РФ конкретизированы в некоторых федеральных законах. Так, Федеральным законом "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности" от 23 июня 1995 г. установлено, что решение о направлении за пределы территории РФ отдельных военнослужащих для участия в миротворческой деятельности принимает Президент РФ. Он же определяет район действий, задачи, подчиненность, срок пребывания, порядок замены этих военнослужащих и принимает решение об их отзыве.

Полномочия в сфере внешней политики. Как глава государства, осуществляющий высшее представительство в международных отношениях, Президент по Конституции осуществляет руководство внешней политикой РФ.

Президент назначает и отзывает послов и иных дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях. Чрезвычайное положение. Полномочия Президента в этом вопросе сформулированы в Конституции предельно четко. Только Президент вправе вводить на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение, о чем он незамедлительно сообщает Совету Федерации и Государственной Думе. Чрезвычайное положение неоднократно вводилось Президентом РФ в определенных районах в связи с возникновением межнациональных конфликтов на основе действующего пока в определенной части Закона о чрезвычайном положении от 17 мая 1991 г.

Гражданство и награды. К числу полномочий Президента относится решение вопросов гражданства и предоставления политического убежища. Заметим, что республики, входящие в РФ, закрепляют свое гражданство, но поскольку оно даже в таком случае является и гражданством РФ, они не вправе принимать тех или иных лиц в свое гражданство. Президент РФ награждает государственными наградами РФ, присваивает почетные звания РФ, высшие воинские и высшие специальные звания. Государственные награды и положения о них установлены указами Президента РФ.

Президент РФ осуществляет помилование осужденных за уголовные преступления. Помилование не следует путать с амнистией, право на которую принадлежит Государственной Думе.

Акты Президента РФ. Многогранная деятельность Президента осуществляется через правовые акты, каковыми согласно Конституции РФ являются указы и распоряжения.

Указ -- это правовой акт, относящийся к неопределенному кругу физических и юридических лиц, органов государства, организаций и, кроме того, действующий в долговременном плане. Это, следовательно, нормативный акт. Распоряжение -- это акт индивидуального организационного характера. Акты Президента издаются им самостоятельно, без уведомления или согласия Федерального Собрания или Правительства. Они обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, имеют прямое действие.

Указы и распоряжения Президента РФ не называются в Конституции подзаконными актами. Но они таковыми являются, ибо не должны противоречить как Конституции РФ, так и федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции РФ).

Государственный совет Российской Федерации. Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. образован Государственный совет Российской Федерации.

Государственный совет является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Основными задачами Государственного совета являются: обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту РФ; обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, и внесение соответствующих предложений Президенту РФ; содействие Президенту РФ при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ; рассмотрение по предложению Президента РФ проектов федеральных законов и указов Президента, имеющих общегосударственное значение; обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете; обсуждение информации Правительства РФ о ходе исполнения федерального бюджета; обсуждение основных вопросов кадровой политики в Российской Федерации и др.

Председателем Государственного совета является Президент РФ. Членами Государственного совета являются по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ.

Администрация Президента РФ. Как и в любом государстве, Президент РФ работает, опираясь на большое число помощников, советников и др. Они объединены в единой структуре -- Администрации Президента РФ, которая формируется единолично Президентом и часто подвергается реорганизациям.

В функции Администрации входит много вопросов: подготовка законопроектов для внесения их в Государственную Думу, подготовка проектов и выпуск указов, распоряжений и обращений Президента, обеспечение деятельности Совета Безопасности РФ, осуществление контроля и проверки исполнения федеральных законов и указов Президента, обеспечение взаимодействия с политическими партиями и общественными объединениями, а также с государственными органами и должностными лицами зарубежных государств и международными организациями, подготовка обращений в Конституционный Суд РФ, обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти, их территориальных органов и органов власти субъектов РФ, обеспечение реализации государственной политики в области кадров и государственной службы и др. Выполняя эти функции, Администрация взаимодействует с палатами Федерального Собрания, Правительством и другими органами государственной власти Федерации и ее субъектов, обеспечивает координацию деятельности федеральных органов по реализации основ государственной политики в области обеспечения прав человека, свободы средств массовой информации и др.

В состав Администрации входят Коваленко А.И. Конституционное право России. М., 1997. С. 109.: Руководитель Администрации, его первые заместители и заместители, полномочные представители Президента в Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде РФ, в федеральных округах, пресс-секретарь Президента, руководитель протокола, заведующий Канцелярией Президента, помощники, советники, старший референт (возглавляет референтуру Президента). Указанные должностные лица, непосредственно подчиняющиеся Президенту РФ и им назначаемые, обладают своими аппаратами, которые, как и другие самостоятельные подразделения, также входят в Администрацию Президента РФ. Администрация также обеспечивает деятельность совещательных и консультативных органов при Президенте РФ (комиссий, советов).

Ведущую роль в аппарате Президента играет Руководитель Администрации.

Совет Безопасности Российской Федерации. Президент РФ возглавляет Совет Безопасности, который является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности. Этот совещательный орган призван проводить работу по упреждающему выявлению и оценке угроз национальной безопасности, оперативно готовить для Президента проекты решений по их. предотвращению, координирует деятельность сил и органов обеспечения национальной безопасности, контролирует реализацию решений в этой области органами исполнительной власти Федерации и субъектов РФ.

Совет Безопасности формируется Президентом РФ в соответствии с Конституцией РФ и Законом РФ "О безопасности" (от 24 декабря 1993 г.). В развитие этого Закона Указом Президента РФ (от 15 ноября 1999 г.) утверждено Положение о Совете Безопасности Российской Федерации.

Основными задачами Совета Безопасности, в частности, являются: определение жизненно важных интересов общества и государства, выявление внутренних и внешних угроз объектам безопасности, разработка основных направлений стратегии обеспечения безопасности, подготовка рекомендаций Президенту РФ для принятия решений по вопросам внутренней и внешней политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства, подготовка оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, подготовка предложений Президенту РФ о введении, продлении или отмене чрезвычайного положения, разработка предложений по координации деятельности органов исполнительной власти Федерации и субъектов РФ, разработка предложений по реформированию существующих либо созданию новых органов, обеспечивающих безопасность личности, общества и государства. В соответствии с этими задачами строятся функций Совета Безопасности, которые весьма широки.

Совет Безопасности в соответствии с основными задачами и направлениями его деятельности образует межведомственные комиссии, которые являются рабочими органами Совета Безопасности. В зависимости от возлагаемых на них задач они могут создаваться по функциональному или региональному признаку на постоянной или временной основе. При Совете Безопасности образован научный совет.

Пресс-служба Президента РФ. В работе Президента РФ, его связях с общественностью важную роль играет Управление пресс-службой, положение о котором утверждено Указом Президента РФ от 21 апреля 1998 г. Оно является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ. В его функции входят обеспечение связи Президента РФ со средствами массовой информации; организация информационного обеспечения официальных визитов, рабочих поездок, встреч Президента РФ, а также других мероприятий с его участием в России и за рубежом; предоставление средствам массовой информации сведений о деятельности Президента РФ, об издаваемых им актах, о заявлениях, выступлениях, встречах главы государства и Других мероприятиях с его участием; оперативное информирование Президента о позиции средств массовой информации по поводу выступлений и решений главы государства, об откликах на них в прессе, на телевидении и радио, о состоянии общественного мнения и др.

Заключение