Система правоохранительных органов РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

План

введение

1. понятие системы правоохранительных органов

2. место правоохранительных органов в механизме российского государства

3. общая характеристика деятельности правоохранительных органов

Заключение

Список литературы

приложения

введение

Деятельность государства и его органов охватывает многие сферы государственной и общественной жизни. Решение проблем, связанных с обеспечением нормального функционирования экономики в целом, ее отраслей и конкретных хозяйственных организаций, осуществление внешней политики, создание условий для развития культуры, науки и образования, поддержание обороноспособности и охрана государственной безопасности страны, а также многие другие функции - таково содержание этой многообразной и многоплановой деятельности.

Одно из центральных мест в ней занимает выполнение задач по обеспечению правопорядка и законности, защите, прав и свобод человека, охране прав и законных интересов государственных и негосударственных организаций, трудовых коллективов, борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Эти задачи - предмет заботы в первую очередь государства и его органов, о чем в той или иной форме говорится, к примеру, в ст. 2, 7, ч. 1 ст. 45, ст. 71, 72, 114 Конституции РФ. В частности, в ст. 2 недвусмысленно сказано: “Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства”. Эта же идея содержится в ч. 1 ст. 45: “Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется”. По своей сути эти и другие конституционные предписания требуют, чтобы все государственные органы выполняли указанную функцию. Одновременно граждане, разумеется, не лишаются возможности отстаивать всеми законными способами свои права и свободы, активно добиваться выполнения государственными органами возложенных на них полномочий, всемерно содействовать им.

Приступая к исследованию заданной темы, мы ставили перед собой цель - как можно шире раскрыть понятие такого самостоятельного правового института как система правоохранительных органов.

Сообразно выдвинутой цели мы постарались решить ряд задач:

ь Раскрыть и охарактеризовать понятие правоохранительных органов;

ь Определить место правоохранительных органов в механизме государства;

ь Исследовать и проанализировать основные направления деятельности правоохранительных органов.

Данная работа может быть рекомендована студентам и преподавателям юридических вузов, юристам, специализирующимся в данном правовом институте, а также всем желающим, кому интересна данная проблема.

1. понятие системы правоохранительных органов

Конституция Российской Федерации исходит из того, что Россия будет развиваться эволюционным путем на базе согласия всех основных слоев общества при полном и безусловном соблюдении прав и свобод граждан, которые названы в ней высшей ценностью, с возложением на государство обязанности их признания, соблюдения и защиты (ст. 2). Конституция устанавливает реальную защиту прав и свобод граждан. В ст. 45, с одной стороны, их защита объявляется обязанностью государства, с другой - каждому гражданину предоставляется право защищать свои права и свободы любыми способами, не запрещенными законом.

О государственной защите прав и свобод граждан говорится, по существу, в ст. 7, 37-48, 52, 71, 72, 114 Конституции. Самостоятельная защита прав и свобод дает гражданину широкую возможность использовать в этих целях свои конституционные права и свободы, установленные ст. 31, 33, 35, 36,47-54 Конституции.

В Конституции Российской Федерации реализованы основные международные декларации, пакты и стандарты ООН: Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических, социальных и культурных правах 1966 г., Венская декларация и программа действий ООН, принятые Всемирной конференцией по правам человека 25 июня 1993 г., Заключительный акт совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. Действующее международное право. - М., 1997. Т. 2. С. 5, 11,21,94, 151

В развитие положений Конституции Российской Федерации о правах человека и гражданина Россия подписала и ратифицировала Конвенцию

Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека 1995 г. Указом Президента Российской Федерации от 26 июня 1995 г. |' 763 утверждено Положение о предоставлении политического убежища в ; Российской Федерации. Принят ряд федеральных законов, защищающих права человека и гражданина в России, например, Гражданский кодекс РФ (части 1 и 2) - в 1994, 1995 гг., Арбитражный процессуальный кодекс РФ -в 1995г., Семейный кодекс РФ- в 1995г., Уголовный кодекс РФ- в 11996 г., Уголовно-исполнительный кодекс РФ- в 1996 г., Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» - в ; 1996 г. СЗРФ. 1994. №32. Ст. 3301; 1995. №31. Ст. 3095; № 19. Ст. 1709; 1996. № Ст. 16; №25. jj| Ст. 2954; 1997. № 1. Ст. 1, Федеральный закон «О Судебном департаменте при Верховном f Суде Российской Федерации» - в 1998 г. СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 223.

В связи со вступлением в Совет Европы в России осуществляются значительные меры по учету в отечественном законодательстве положений ряда европейских международно-правовых актов. Так, 7 ноября 1996 г. Россия подписала Европейскую конвенцию «О взаимопомощи по уголовным делам», заключенную европейскими странами 20 апреля 1959 г. Это расширит возможности правоохранительных органов по защите прав и свобод граждан России. Следует иметь в виду, что в ст. 15 Конституции Российской Федерации прямо записано, что общепринятые принципы и нормы международного права и международные договоры Российской | Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Таким образом, признание и защита прав и свобод граждан являются конституционной обязанностью государства, всех его органов, учреждений и организаций. Без такого всестороннего подхода невозможна реализация этих прав и свобод. В то же время, когда нарушение прав и свобод граждан * Другими лицами или государственными органами, учреждениями и организациями связано с нарушением конкретных правовых норм об ответственности за преступления или иные правонарушения, когда возникает необходимость пресечения таких действий или восстановления нарушенных прав, - эта обязанность возлагается на правоохранительные органы.

В отечественной литературе меры борьбы с преступностью и иными правонарушениями было принято делить на общие и специальные. К общим мерам противодействия преступности и иным правонарушениям относят: повышение благосостояния населения, рост его культурного уровня, повышение образованности, иные меры социального характера. К специальным мерам относились те, которые прямо и непосредственно воздействовали на преступность и иные правонарушения. Они связаны с деятельностью правоохранительных органов и иных организаций, принимающих участие в контроле над преступностью.

В принципе такой подход, вероятно, является правильным. Но при этом, как нам представляется, недостаточно точно расставлены акценты. Считалось, что общие меры социального предупреждения являются основными, решающим образом влияющими на правопослушность граждан. Что касается специальных мер, а это в основном деятельность правоохранительных органов, то они, хотя и относились к мерам, которые прямо влияют на преступность и иные правонарушения, признавались не главными, а иногда и второстепенными. В этом, как теперь очевидно, просматривается идеологический подход - стремление выдать желаемое за действительное, соответствующее идее ликвидации преступности и построения нового общества. Ослабление тоталитарного режима сопровождалось ростом преступности и иных правонарушений, что заставило по-другому взглянуть на роль правоохранительных органов в противодействии этим явлениям. Анализ мировой практики показал, что роль правоохранительных органов и других государственных и общественных структур, непосредственно связанных с противодействием преступности и иным правонарушениям, гораздо более значительна, чем признавалось в прошлые годы. Более того, совершенно ясно, что чем выше уровень деятельности правоохранительных органов, тем больше возможностей для предупреждения и пресечения преступлений, а также их раскрытия, тем больше у государства возможностей для защиты прав и свобод граждан, восстановления нарушенных прав.

В законодательстве и указах Президента РФ нет исчерпывающей формулировки понятия «правоохранительные органы». В п. 1 Положения о координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1995 г. СЗРФ. 1996. №17. Ст. ² СЗ РФ. 1996., речь идет о координации деятельности органов внутренних дел, органов Федеральной службы безопасности, других федеральных органов в целях повышения эффективности борьбы с преступностью. Формулировку «правоохранительные органы» можно также встретить в различных документах ненормативного характера. Например, в Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1996-1997 годы, утвержденной Президентом РФ, говорится о «правоохранительной системе», о «взаимодействии правоохранительных органов», о «соглашениях правоохранительных органов стран СНГ»². Это понятие применяется и в

других документах как обобщающее для обозначения государственных органов, на которые возложена обязанность осуществления правоохранительной деятельности.

От понятия «правоохранительные органы» необходимо отличать понятие «правоприменительные органы», являющееся более широким. Применять во - это значит действовать на основании норм закона, без этого невозможна жизнедеятельность граждан, государства и современного общества, во применяют все юридические и физические лица. Но о правоприменительных органах речь идет лишь тогда, когда право применяют государственные органы. К ним относятся все органы государства, включая и правоохранительные. Иными словами, правоохранительные органы - это только часть правоприменительных.

Правоохранительные органы составляют определенным образом обособленную по признаку профессиональной деятельности самостоятельную органов государства, имеющих свои четко определенные задачи. Эти задачи состоят либо в восстановлении нарушенного права, например, в области гражданских правоотношений, либо в наказании правонарушителя, либо когда восстановить нарушенное право невозможно (при совершении некоторых преступлений, например, при убийстве), либо в восстановлении нарушенного права и наказании одновременно, когда возможность восстановит» нарушенное право имеется, но правонарушитель заслуживает еще и наказания. Решая эти задачи, правоохранительные органы защищают жизнь, здоровье, имущество граждан, их собственность, собственность государства, государственных, общественных и частных организаций, защищают государство и его институты, природу, животный мир и т. д. Деятельность правоохранительных органов характеризуется специфическими чертами, реализация которых призвана обеспечить полноту, всесторонность и объективность их выводов и решений. К таким чертам, в частности, относятся:

ь начало деятельности правоохранительных органов в каждом случае должно иметь повод- сообщение о совершении преступления или иного правонарушения либо необходимость предупредить преступление или другое существенное правонарушение. Во всех иных случаях правоохранительные органы не вправе вмешиваться в жизнь граждан, в деятельность других органов государства, государственных, общественных и частных организаций;

ь правоохранительные органы осуществляют свою деятельность только на основании закона и в соответствии с законом, а в некоторых случаях - и в определенной процессуальной форме. Любые произвольные действия недопустимы.

ь нарушение требований закона, допущенное в процессе правоохранительной деятельности, может оказаться само по себе правонарушением, влекущим дисциплинарную, административную, уголовную ответственностьь правоохранительную деятельность могут осуществлять только лица, состоящие на службе в правоохранительных органах, имеющие специальную, чаще всего юридическую, подготовку. Присвоение другими лицами права осуществлять правоохранительную, деятельность является недопустимым и при определенных условиях расценивается как преступление;

ь решения правоохранительных органов во всех случаях являются мерами юридического воздействия, основанными на законе и соответствующими обстоятельствам совершения действия (или бездействия), в связи с которыми имело место вмешательство этих органов. Нарушение такого требования влечет отмену принятого решения, а иногда и ответственность лица, его принявшего;

ь законные и обоснованные решения, принятые правоохранительными органами, подлежат выполнению любыми должностными лицами и гражданами. Невыполнение их влечет для правонарушителей дополнительные санкции;

ь все связанные с преступлениями и иными правонарушениями решения правоохранительных органов, которые существенно влияют на права и свободы граждан либо затрагивают интересы государства, государственных, общественных или частных организаций, могут быть обжалованы в установленном законом порядке. Воспрепятствование осуществлению это го права является недопустимым и при определенных обстоятельствах может быть само по себе правонарушением.

Когда речь идет о преступлениях, правоохранительные органы, на которые законом возложено расследование уголовных дел или их судебное разбирательство, часто называют органами уголовной юстиции. Это вполне правомерно. К уголовной юстиции относятся все органы, которые в полной мере или частично осуществляют свою деятельность в связи с преступностью. Не относятся к уголовной юстиции те правоохранительные органы, к компетенции которых отнесено реагирование на гражданские, административные и дисциплинарные правонарушения.

Известно, что многие государства, например США, Англия, франция, придерживаются принципа разделения властей: законодательной, исполнит тельной, судебной. Суть такого принципа состоит в независимости этих властей друг от друга, обеспеченной системой «противовесов» и процедур, которые повышают их ответственность, максимально сокращают возможность злоупотребления властьюПодробнее см.: Ершов В. в. Статус суда в правовом государстве. - М., 1992. С. 35-76. Представляется, что правоохранительные органы и их деятельность следует оценивать с позиции существа названного принципа. При этом надо иметь в виду не только и не столько сами правоохранительные органы, сколько функции Кудрявцев В. Н. Уголовная юстиция как система. Право и кибернетика. - М., 1973., которые они выполняют для достижения заданных результатов: проверки конституционности законодательных и иных нормативных актов; рассмотрения гражданских, уголовных, административных и дисциплинарных дел; осуществления прокурорского надзора и поддержания обвинения; раскрытия и расследования преступлений; исполнения приговоров и иных судебных решений; предупреждения преступлений и иных правонарушений; защиты законных интересов ан, их прав и свобод. Эти результаты достигаются реализацией соответственно функций:

конституционного контроля;

отправления правосудия;

прокурорского надзора;

расследования преступлений;

оперативно-розыскной;

исполнения судебных решений;

оказания юридической помощи и защиты по уголовным делам;

предупреждения преступлений и иных правонарушений.

В совокупности эти функции характеризуют разделение компетенции правоохранительных органов и в определенной степени влияют на их структуру. От наличия или отсутствия функции зависит наличие или отсутствие соответствующего правоохранительного органа. Мы рассмотрим только некоторые общие вопросы соотношения функций, распределения их между правоохранительными органами и другими участниками правоохранительной деятельности, определения места правоохранительных органов в системе органов власти и управления. ,. Наиболее тесно связаны между собой функции, осуществляемые по уголовным делам: оперативно-розыскная, расследования, обвинения и прокурорского надзора, защиты и правосудия. Эти функции по конкретному уголовному делу могут следовать одна за другой, либо реализовываться одновременно. Последовательное осуществление характерно, например, для расследования и правосудия, одновременное - для обвинения, защиты и правосудия. Необходимо также отметить, что некоторые функции могут ' осуществляться и не правоохранительными органами, а другими участниками судопроизводства по уголовному делу. Например, потерпевший может выполнять функции обвинения, сам подсудимый - выполняет функцию защиты.

Некоторые одноименные функции выполняются различными правоохранительными органами при разграничении их подведомственности, подследственности или подсудности: функцию оперативно-розыскной деятельности выполняют органы внутренних дел, органы безопасности, налоговой полиции и др.; функцию расследования при дознании выполняют органы милиции, безопасности, налоговой полиции, пожарного надзора и т. д.; функцию расследования при производстве предварительного следствия выполняют следователи прокуратуры, внутренних дел, безопасности, налоговой полиции; функцию правосудия выполняют суды общей юрисдикции по гражданским и уголовным делам, арбитражные суды.

Функция предупреждения преступлений и иных правонарушений занимает особое место. Среди правоохранительных органов нет такого, который был бы специально создан для ее реализации. Данную функцию обязаны выполнять по существу все без исключения правоохранительные органы. Дело в том, что осуществление любой другой функции так или иначе в конечном счете служит предупреждению преступлений и иных правонарушений. Но это не исключает, а, наоборот, предполагает целенаправленные действия правоохранительных органов для реализации этой функции наряду с той функцией, которая является основной. Такая обязанность прямо предусмотрена законом, например, для органов, осуществляющих функции оперативно-розыскной деятельности, расследования и правосудия.

Выполняемой функцией определяется место правоохранительных органов в системе органов власти и управления. Так, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ с системой судов общей юрисдикции и военных судов, Высший Арбитражный Суд РФ и нижестоящие арбитражные суды, а также суды субъектов Федерации (конституционного правосудия и мировые судьи) представляют судебную власть в стране - одну из трех ветвей власти. Это важно подчеркнуть, поскольку в печати и иных средствах массовой информации иногда высказывается мнение о том, что судебная власть - это только Конституционный Суд. Такая трактовка субъектов судебной власти противоречит главе VII Конституции Российской Федерации о судебной власти (ст. 118 и 128).

Отправление правосудия имеет приоритетное, а для конкретных гражданских, уголовных и иных дел, рассматриваемых судами, - решающее значение. Оно состоит в том, что суды при осуществлении правосудия являются единственными в государстве органами, которые по всем вопросам, отнесенным к их подведомственности или подсудности, после соответствующих процедур обжалования принимают окончательное решение. Такое высокое и независимее положение судов, которое теперь, по общему правилу, не является пустой декларацией, дало повод для предложений не относить суды к правоохранительным органамСавицкий В. М. Организация судебной власти в Российской Федерации: Учебное пособие. -М., 1996. С. 3-7.. Сторонники такого подхода, с отмечается в литературе, - и с этим нельзя не согласиться - упускают из виду по крайней мере два существенных обстоятельства. Во-первых, отнесение того или иного органа к числу правоохранительных не означает ни нарушения его независимости, ни подчинения другим правоохранительным органам. К примеру, отнесение органов юстиции к правоохранительным органам не должно вести и не ведет к их зависимости от органов внутренних дел и прокуратуры. Во-вторых, исключение судов из числа правоохранительных органов неизбежно приведет к отрицанию того, что они уполномочены заниматься охраной прав. Это уже совсем лишено логики и прямо противоречит Конституции РФ и многим международно-правовым актам. уд был и остается органом, олицетворяющим судебную власть, которая в значительно большей мере, чем другие ветви государственной власти, окна и может охранять право. Принадлежность судов к самостоятельной ветви государственной власти следовало бы рассматривать как обстоятельство, в силу которого за ними признается особый статус среди иных органов, стоящих на страже права. И данное обстоятельство никто не оспаривает². Представляется, что отнесение судов к правоохранительным органам не умаляет и не принижает определенное Конституцией РФ место удов в государстве как одной из ветвей власти. Такой подход позволяет осмотреть по существу роль судов в общей системе правоохраны и защита прав граждан, интересов общества и государства. Дело не только в том, .0 суды выносят окончательные решения по отнесенным к их компетенции вопросам, но и осуществляют надзор за значительной частью деятельности других правоохранительных органов. Поэтому вряд ли верно включать председателей судов в число членов комитетов или советов по борьбе с преступностью. Сомнительно также оставление по существу открытым pro же вопроса в ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (редакция статьи дает основание предполагать, что председатель суда входит в состав координационного совещания при прокуратуре). По нашему мнению, председатель суда (от районного до Верховного) моют приглашаться на координационные совещания при прокуратуре только качестве наблюдателя Гуценко К. Ф., Ковалев М. А. Правоохранительные органы. - М., 1995. С. 8.. Решения этого совещания при прокуратуре не могут быть обязательны для суда не только по отдельным делам или по отдельным категориям дел, но и по более общим вопросам уголовной политики. Для него во всех случаях обязательны только указания закона, который применяется в результате судебного разбирательства.

Каждой функции соответствуют наиболее целесообразные, выработанные опытом и закрепленные в законе средства и процедуры реализации, которые предоставляются - в зависимости от содержания функции - тем или иным правоохранительным органам. Исходя именно из этих положений была построена правоохранительная система в дореволюционной России; в период тоталитарного режима от нее допускались серьезные, ведущие к произволу отступления. В то время в МВД были сосредоточены: оперативно-розыскная, дознавательная и следственная функции, в значительной степени - судебная («особое совещание», «тройки») и исполнение уголовных наказаний.

В последнее время уже проведены меры по разукрупнению ведомств по обеспечению общественного порядка (МВД РФ) и безопасности (бывшее КГБ). Подразделения и службы по обеспечению безопасности уже рассредоточены в ряде ведомств. В настоящее время места заключения и исполнения наказаний из МВД РФ переданы в Минюст РФ. На этот счет были рекомендации ООН Российская газета. 1997. 20 августа, а в связи с принятием России в Совет Европы-- и европейского сообщества. Надо отметить, что функции по исполнению судебных решений также возложены на систему Минюста РФ. В соответствии со ст. 31 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» при Верховном Суде РФ создан Судебный департамент для организационного обеспечения деятельности судов общей юрисдикции и органов судейского сообщества. В настоящее время положения этой статьи Федерального конституционного закона реализуются на практике СЗ РФ. № 1.Ст. 1 в соответствии с упомянутым Федеральным законом «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации».

Следственный аппарат в настоящее время функционирует в рамках четырех ведомств - прокуратуры, органов МВД, ФСБ, ФСНП. При наличии необходимых финансовых, кадровых средств обеспечения, вероятно, будет предпринята проработка вопроса о сосредоточении следственного аппарата в рамках отдельного самостоятельного ведомства, например Следственного комитета Российской ФедерацииСм. об этом: Концепция судебной реформы в Российской Федерации. - М, 1992. С. 63-67., хотя, надо признать, вопрос этот достаточно сложен.

2. место правоохранительных органов в механизме российского государства

Источники права -- это нормативные акты, в которых содержатся нормы конституционного, административного, уголовного, процессуального и других отраслей права, регулирующие деятельность суда, прокуратуры, адвокатуры и других правоохранительных органов.

Все нормативные акты подразделяются на законы, которые принимаются законодательными органами власти Российской Федерации и ее субъектов, и подзаконные акты, которые издаются государственными органами на основе и в соответствии с законами.

На самом верхнем уровне находится Конституция РФ и Конституции республик в ее составе, уставы субъектов РФ. Она принимается с соблюдением особой процедуры и решает узловые вопросы государственной и общественной жизни, в том числе и вопросы организации и деятельности правоохранительных органов.

Вторую группу нормативных актов составляют законы, принятые в порядке текущего законодательства законодательными органами России, республик в ее составе и других субъектов Российской Федерации.

Все российские законы подразделяются на федеральные конституционные, федеральные и иные законы.

Подзаконные акты -- это указы Президента РФ и президентов республик в составе Российской Федерации.

К подзаконным актам относятся постановления и распоряжения Правительства РФ, которые издаются на основании Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ.

К следующей группе нормативных актов относятся ведомственные акты руководителей систем правоохранительных органов (приказы Генерального прокурора РФ, министра юстиции, министра внутренних дел и др.). Эти акты регулируют в основном деятельность конкретных правоохранительных органов или частные вопросы их организации.

В последнее время все большее значение в регулировании тех или иных вопросов общественной или государственной жизни приобретают принципы и нормы международного права и международные договоры. Нормы международного права имеют преимущественное применение перед внутрироссийскими нормативными актами.

Для правильного применения нормативного акта обязательно, чтобы органы и должностные лица имели возможность руководствоваться точным, не устаревшим, не искаженным текстом соответствующего акта.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации отнесены: установление системы федеральных органов судебной власти; судоустройство; прокуратура; формирование федеральных органов судебной власти, а также федеральных органов исполнительной власти, включая правоохранительные органы (МВД, ФСБ, ФСНП и др.), Генеральной прокуратуры; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (пп. «в», «г», «о» ст. 71; п. «е» ст. 83; пп. «ж», «з» ч. 1 ст. 102).

Предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектом являются: защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура; нотариат (пп. «б», «л» ч. 1 ст. 72).

Приведенные положения Конституции свидетельствуют о том, что к компетенции Российской Федерации отнесены вопросы законодательства общефедеральной значимости, обеспечения организации и деятельности судов, прокуратуры, других государственных органов, изучение которых входит в предмет курса «Правоохранительные органы в Российской Федерации». Вместе с тем важные вопросы отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Организация и деятельность государственных органов и негосударственных образований, изучаемых в рамках данного курса, регулируются множеством нормативных актов различного уровня и неодинаковой юридической силы. Эти нормативные акты могут быть классифицированы по их предмету (содержанию) и форме (виды источников), предмету правового регулирования можно выделить прежде всего сальные нормативные акты. К их числу применительно к изучаемой Общественных отношений относится один нормативный акт, но акт I юридической силы - Конституция Российской Федерации. К другой группе нормативных актов относятся такие законы и другие источники права, которые посвящены организации и деятельности судов, прокуратуры, других правоохранительных органов. В их входят правовые акты: о судах и судебной власти; о прокуратуре и прокурорском надзоре; об органах обеспечения общественного порядка; об безопасности; об органах расследования преступлений; о налогообложении, о таможенных органах; об учреждениях уголовно-исполнительной системы; о нотариате; об адвокатуре; о негосударственных органах правопорядка.

Центральное место среди специальных нормативных актов о судебной суде и судоустройстве занимает Федеральный конституционный «О судебной системе Российской Федерации». Он определил основные функции федеральных судов, оговорив, что их полномочия, порядок образования и деятельности определяются федеральными конституционными законами, некоторые из которых еще предстоит принять.

Организация и деятельность правоохранительных органов, обеспечивающих безопасность и общественный порядок, регламентируется прежде всего рядом законов Российской Федерации (о милиции, об оперативно-розыскной деятельности, о безопасности, о Федеральных органах налоговой полиции (преобразованной в 1995 г. в Федеральную службу налоговой полиции), о внутренних войсках, о Государственной границе, частной детективной и охранной деятельности), а также Таможенным кодексом РФ. Организация и структура центральных аппаратов указанных органов строится на основе положений о соответствующих министерствах, ведомствах, службах.

Прокуратура в Российской Федерации организована в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. Закона от 23 декабря 1998 г. (27 января 1999 г.) СЗ РФ. 1999. № 7. Ст. 878.

Организация, задачи и структура органов нотариата базируется на таком законодательном акте, как Основы законодательства Российской Федерации о нотариате ВВС РФ. 1993. № 10. Ст. 357.

Организацию и деятельность адвокатуры формально регулирует Положение об адвокатуре РСФСР 1980 г. ВВС РСФСР. 1980. № 48. Ст. 1596 Фактическое построение адвокатуры опережает те параметры, которые определены указанным нормативным актом. В России сложились многочисленные объединения адвокатов, деятельность которых регулируется не только Положением, но и рядом актов индивидуального характера, которые будут рассмотрены в главе 19 учебника.

По своей юридической силе нормативные акты, регулирующие деятельность судебной власти, прокуратуры, органов внутренних дел, других правоохранительных и правообеспечивающих органов, далеко не одинаковы.

Высшую ступень иерархической лестницы нормативных актов, регулирующих рассматриваемую сферу, занимает Конституция Российской Федерации.

Вторую ступень занимают федеральные законы, а среди них прежде всего - федеральные конституционные законы.

Необходимо учитывать, что федеральные законы по своей значимости и Сфере регулирования существенно различаются, но ко всем им предъявляется общее требование-- они не должны противоречить Конституции РФ (Ч. 1 ст. 15).

" Одни из них посвящены комплексу вопросов, входящих в отрасль или подотрасль законодательства. Если их нельзя в полной мере считать отраслевыми кодексами (какими являются УК, УПК, ГК, ГПК), они все-таки Отличаются относительно высоким уровнем систематизации и носят комплексный характер. К таким можно отнести законы: о статусе судей, о прокуратуре, о милиции, об оперативно-розыскной деятельности.

Другие федеральные законы более индивидуализированы. К ним можно отнести, например, Закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

Еще одну группу законов составляют законы Российской Федерации, которыми вносятся изменения и дополнения в действующие кодифицированные или комплексные нормативные акты.

В настоящее время в Российской Федерации стала известна и такая форма нормативного акта, как «Основы законодательства». В интересующей нас области, в частности, к числу таких нормативных актов относятся Основы законодательства Российской Федерации о нотариате. По-видимому, подобная форма права может применяться в будущем для правового регулирования общественных отношений, принятие законов о которых составляет совместную компетенцию Российской Федерации и ее субъектов (см. пп. «к», «л» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации).

Вопросы, составляющие предмет совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, могут быть на федеральном уровне предметом решения и других форм права, иллюстрацией чего является Федеральный закон № 18-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» от 11 ноября 1998 г. (2 декабря 1998 г.). Принятый в соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе в Российской Федерации», этот Закон установил, что мировые судьи в Российской Федерации являются судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации и входят в единую судебную систему Российской Федерации. Законом определено, что порядок деятельности мировых судей и порядок создания должностей мировых судей устанавливается федеральными законами, а порядок назначения (избрания) и деятельности мировых судей устанавливается также законами субъектов Федерации. Порядок осуществления ими правосудия устанавливается федеральным законом (УПК, ГПК). В части, касающейся осуществления правосудия по делам об административных правонарушениях, допускается возможность установления порядка производства также законами субъекта Российской Федерации. Как видно, во всех рассмотренных случаях речь идет о разграничении совместной компетенции Федерации и ее субъектов. Это - далеко не все те вопросы, которые разрешает указанный Закон.

Нормативный характер имеют, однако, не только акты высшего законодательного и представительного органа России, именуемые законами, но и постановления этого государственного органа. Характерно, что постановления эти в рассматриваемой сфере правового регулирования принимались двух разновидностей. Одними утверждались положения. Например, постановлением от 13 мая 1993 г. ВВС РФ. 1993. № 24. были утверждены: Положение о квалификационных коллегиях судей, Положение о квалификационной аттестации судей³. В других случаях непосредственно в самом постановлении высшего законодательного и представительного органа решались те или другие вопросы, нуждающиеся в нормативно-правовом регулировании. К их числу можно отнести постановление от 19 февраля 1993 г. «О некоторых вопросах реализации положений Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" в отношении судей военных судов, об их материальном обеспечении и мерах их социальной защиты». Заметим, что в этом случае, как и при утверждении вышеназванных Положений, в преамбуле постановлений делается ссылка на те или другие статьи Закона о статусе

Следующее за законами звено в иерархии нормативных актов занимает указы Президента Российской Федерации. Указы Президента носят, как правило, подзаконный характер.

Вслед за президентскими актами необходимо выделить среди нормативных актов постановления Правительства Российской Федерации. На этот чет ст. 115 Конституции Российской Федерации устанавливает жесткое предписание о границах правительственных актов, оговорив, что Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации. В развитие универсальных положений ч. 1 ст. 15 Конституции в ч. 3 ст. 115 подчеркнуто, что постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их Противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным 'Законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом Российской Федерации (ч. 3 ст. 115).

Так же, как законодательный орган и Президент, Правительство РФ правомочно утверждать нормативные акты в виде положений. Заметное место среди них занимают положения о министерствах. В частности, Правительством были утверждены Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации 1993 г.¹ и др. Кроме того, Правительство издает постановления по отдельным конкретным вопросам, относящимся к организации и деятельности государственных органов, входящих в предмет изучения данного курса. Например, во исполнение возложенных на него обязанностей Правительство приняло постановление № 653 от 29 июня 1995 г. «О заключении соглашений между Министерством внутренних дел Российской Федерации и компетентными ведомствами иностранных государств».

Несмотря на существенное различие предмета регулирования указанных постановлений Правительства, все они приняты на основании и в обеспечение исполнения Конституции, федеральных конституционных или федеральных законов Российской Федерации.

Среди нормативных актов федерального уровня заключительным звеном являются ведомственные нормативные акты. Немалое их число издается по линии Генеральной прокуратуры, Минюста, МВД и других министерств и ведомств РФ. Эти акты носят разные названия: приказы, инструкции, правила, положения и т. п. Согласно указам Президента РФ от 5 декабря 1991 г. и 21 января 1992 г. не могут иметь юридической силы ведомственные акты, затрагивающие права и интересы граждан или относящиеся к сфере действия ряда ведомств, если они не зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ и не опубликованы. Правительством России 8 мая 1992 г. утверждено на этот счет специальное Положение «О порядке государственной регистрации ведомственных нормативных актов».

Ведомственные нормативные акты иногда издают совместно два или несколько ведомств. Известны, например, совместные акты МЮ, МВД и Генеральной прокуратуры РФ; МВД и ФСБ; МВД и ФСНП и др. Практикуется издание нормативных актов одним ведомством при предварительном согласовании его проекта с другими ведомствами. Например, Минюст РФ 27 января 1994 г. утвердил положение «О порядке оплаты труда адвокатов за счет государства»³, проект которого был согласован с Генеральным прокурором РФ, МВД РФ и еще пятью ведомствами.

Правосудие в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией, законами о суде и судебной власти, материальными и процессуальными законами. Опыт, судебная практика показывают, что применение норм закона нередко встречает затруднения на практике, в связи с гм они нуждаются в разъяснении. Это делают пленумы Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в своих постановлениях. Хотя указанные акты не являются источниками права, разъяснения, содержащиеся в них, имеют важное значение для f-правильного и единообразного применения закона. В них, с учетом практики применения законодательства, даются разъяснения отдельных норм права, содержатся рекомендации в целях наиболее эффективной их реализации, анализируются допускаемые на практике ошибки и недостатки. Причем эти рекомендации имеют большое значение не только для судов, но также и для органов расследования, прокуроров. Чтобы в этом убедиться, достаточно обратиться к двум из недавних актов Пленума Верховного Суда .РФ- его постановлениям от 31 октября 1995г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» и от 11 июня 1999 г. «О практике назначения судами уголовного наказания».

Конституционные основы правосудия, организации правоохранительных органов, как и деятельность по осуществлению правосудия и судопроизводства, наиболее ярко выражены в тех положениях, которые принято называть принципами. Было бы, однако, не совсем точно конституционные основы деятельности в сфере правосудия и судопроизводства сводить лишь к принципам, хотя бы и сформулированным Конституцией Российской Федерации. В Конституции имеется немало и других положений, оказывающих влияние на формирование законодательства о судебной власти, правосудии, судопроизводстве, организации и деятельности других правоохранительных органов.

Необходимо иметь в виду, что Конституция, как нормативный источник права высшей юридической силы и прямого действия, является источником права о судебной власти и правоохранительных органов. Следовательно, она содержит правовые нормы, непосредственно регулирующие отношения, возникающие в указанных выше сферах.

Конституция Российской Федерации провозгласила высшей ценностью человека, его права и свободы (ст. 2). Она исходит из универсальной обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Естественно, такая обязанность в сфере судопроизводства лежит на судебной власти, прокуратуре, других правоохранительных органах. В числе последних в уголовном процессе существенное место принадлежит следователям и органам дознания.

В то же время положения, содержащиеся в ст. 2 Конституции, оказывают воздействие на формирование в новом законодательстве, принимаемом в ходе судебной реформы в Российской Федерации, задач, стоящих перед судебной властью, правоохранительными органами, судопроизводством. Эти идеи учтены при подготовке ряда принятых законов и разработке проектов нового законодательства. Однако уже теперь, не ожидая принятия новых законов о суде и судопроизводстве, не только в теории и в учебной литературе, но и в реальной практической деятельности необходимо учитывать, что правильное понимание современных задач правосудия и судопроизводства не может быть достигнуто только лишь на основе ст. 3 Закона о судоустройстве. Необходимо обязательно иметь в виду положения ст. 2 Конституции.

Основываясь на приведенных конституционных положениях, можно сделать вывод, что центральное место в блоке задач, стоящих перед правосудием и судопроизводством, занимают обеспечение и защита прав и свобод участвующих в судопроизводстве граждан.

3. общая характеристика деятельности правоохранительных органов

От функций необходимо отличать основные направления деятельности правоохранительных органов. Мы не можем согласиться с высказанной в литературе позицией, которая ставит знак равенства между функциями и основными направлениями правоохранительной деятельности. Эти категории находятся в разных плоскостях и взаимно дополняют общую характеристику организации и деятельности правоохранительных органов. Если функции связаны с задачами, которые решают правоохранительные органы в борьбе с преступлениями и иными правонарушениями, то основные направления определяют цели деятельности правоохранительных органов, которые вытекают из правовой политики государства.

Прежде чем рассмотреть эти основные направления, необходимо уяснить, участвуют ли правоохранительные органы в политике и, если участвуют, в чем это участие заключается. Данный вопрос возникает в связи с тем, что в последние годы много говорится о деполитизации правоохранительных органов. Во времена тоталитарного режима правоохранительные органы рассматривались в качестве проводника политики коммунистической партии. В связи с ликвидацией однопартийной монополии и утверждением в обществе многопартийности стало очевидно, что правоохранительные органы не могут находиться под влиянием какой-то одной или даже нескольких партий. В Последнем случае они просто потеряли бы способность выполнять возложенные на них функции и превратились в арену межпартийных дискуссий или борьбы различных партийных интересов. Поэтому единственно верным выходом оказалась деполитизация правоохранительных органов- они должны служить государству, которое провозглашено всенародно утвержденной Конституцией Российской Федерации, и, следовательно, руководствоваться в своей деятельности его правовой политикой как частью социальной политики.

Исходя их сказанного полагаем, что правоохранительные органы должны находиться вне политики различных партий и иных политических групп.

Но это вовсе не значит, что они не должны принимать участие в осуществлении правовой политики государства, которая в настоящее время определяется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными актами, принятыми в установленном порядке, в целях создания правового государства и гражданского общества в России (перспективная цель), сокращения преступности и всех правонарушений (ближайшая цель) путем:

- принятия новых федеральных законов, других законов и иных правовых актов, направленных против преступности и всех правонарушений;

- совершенствования системы и деятельности правоохранительных органов, обязанных противодействовать преступности и всем правонарушениям, с разграничением их полномочий и компетенции;

- установления принципиальных, исходных положений устройства, организации и деятельности правоохранительных органов, направленной на сокращение преступности и всех правонарушений;

- взаимодействия правоохранительных органов при выполнении возложенных на них функций;

- определения новых юридических и научно-технических средств, методов и приемов противодействия преступности и всем правонарушениям;

- возложения обязанности оказывать содействие правоохранительным органам в борьбе с преступностью и всеми правонарушениями на другие государственные органы, государственные, общественные и частные организации, а также население с установлением пределов их участия в этой деятельности;

- развития финансовой и материально-технической базы для деятельности правоохранительных органов при противодействии преступности и всем правонарушениям.

В соответствии с существующими доктринальными разработками рассматриваемый вид государственной деятельности обладает рядом существенных признаков.

Один из них проявляется в том, что такая деятельность может осуществляться не любым способом, а лишь с помощью применения юридических мер воздействия. К ним принято относить меры государственного принуждения и взыскания, регламентируемые законами. Например, если совершено преступление, то может быть назначено наказание, установленное уголовным законодательством, или иная мера воздействия, допускаемая по закону; если имуществу причинен ущерб, не влекущий уголовной ответственности, то может быть возложена обязанность возместить этот ущерб; если по заключенному договору не выполнено обязательство, скажем, об изготовлении какого-то изделия или оказании каких-то услуг, то возможно применение имущественной санкции; если кто-то управлял автомашиной в нетрезвом виде, то его можно лишить водительских прав и т. д. Среди мер юридического воздействия важное место отводится также мерам предупреждения противоправных действий, их профилактике, допускаемой лишь в установленных пределах.

Вторым существенным признаком правоохранительной деятельности является то, что применяемые в ходе ее осуществления юридические меры воздействия должны строго соответствовать предписаниям закона или иного правового акта. Только они могут служить основанием применения конкретной меры воздействия и четко определять ее содержание. Орган, применяющий такое воздействие, обязан пунктуально выполнять соответствующие предписания. Например, если по закону за впервые совершенное мелкое хулиганство допускается, в частности, штраф в размере от одной десятой до половины минимальной месячной оплаты труда, то данная мера взыскания может быть применена только в этих пределах.

В-третьих, характерным для правоохранительной деятельности является и то, что она реализуется в установленном законом порядке, с соблюдением определенных процедур. К примеру, приговор суда, назначающий уголовное наказание, освобождающий от него или оправдывающий подсудимого, может быть постановлен только после проведенного судебного разбирательства и всестороннего обсуждения судом всех вопросов, конкретно обозначенных процессуальным законом. Такое обсуждение должно проходить в совещательной комнате, с обеспечением тайны совещания и соблюдением других процедурных правил. Законом установлены свои правила и для разбирательства дел о других правонарушениях. По соответствующим правилам проводится разбирательство имущественных споров, споров, связанных с увольнением, и т. д. Во всяком случае для принятия решения о применении или неприменении юридических мер воздействия предусматриваются устанавливаемые законом конкретные правила, подлежащие обязательному исполнению. Их нарушение может повлечь за собой признание решения незаконным и недействительным.

Наконец, существенным признаком правоохранительной деятельности считается то, что ее реализация возлагается прежде всего на специально уполномоченные государственные органы, комплектуемые соответствующим образом подготовленными служащими - по большей части юристами, а также специалистами, обладающими познаниями в других областях. В их распоряжение предоставляются необходимые материальные и технические средства. Организация и деятельность таких государственных органов детально и всесторонне регламентируются в законодательном порядке, в том числе путем установления особых процедурных (процессуальных) правил для решения наиболее ответственных вопросов. Все это в совокупности направлено на обеспечение оперативности, обоснованности, законности и справедливости принимаемых названными органами решений о применении юридических мер воздействия, направленных на охрану права от уже допущенных или предполагаемых нарушений.

С учетом сказанного можно определить понятие того, что принято считать правоохранительной деятельностью. Как видно по приведенным признакам и их краткой характеристике, к ней следовало бы относить такую государственную деятельность, которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка.

Заключение

Таковы основные направления организации и деятельности правоохранительных органов, которые детализируются в различных системах правовой политики государства (гражданско-правовой, уголовно-правовой, административно-правовой, процессуальной, уголовно-исполнительной и др.) в переходный от тоталитаризма к демократии период, к сожалению, воспринятый многими гражданами как обретение неограниченной свободы действий, включая игнорирование законов, определяющих рамки законопослушного поведения.