Государственная служба в политической системе Российской Федерации

Традиционным в научной литературе стало определение государственной службы, данное Манохиным В.М., в котором государственная служба представляет собой одну из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государстваМанохин В.М. Служба и служащий в РФ: правовое регулирование. - М.: Юристъ, 2002. - С.42.

Лазарев Б.Ю. определяет государственную службу как служение государству, то есть выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач функций государства в государственных органахЛазаревБ.Ю. Государственная служба. - М., 2006. - С. 72..

В современном законодательстве РФ государственная служба - это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных органов государственной власти РФ и субъектов РФ компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативных актахФедеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ (ред. от 11.11.2003). - Справочная система Гарант. - С.1..В этом определении можно выделить следующие аспекты:

1) государственная служба представляет собой профессиональную деятельность, то есть деятельность, являющуюся для государственного служащего профессией и, как правило, она связанна с выполнением им в качестве основного вида деятельности специальных полномочий;

2) в рамках осуществляемой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов. Эта деятельность направлена на обеспечение функционирования государственных органов;

3) такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей, то есть в данном случае очевиден личностный аспект понятия государственной службы, так как обязанности принадлежат негосударственной службе, не должности, а самому государственному служащему.

В соответствии с действующим законодательством государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов представительной исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.

К числу важнейших правовых и организационных основ системы государственной службы в РФ относятся понятия государственной службы и ее видов, принципы ее построения и функционирования, классификация должностей государственной службы и государственных служащих, квалификационные требования к государственным служащим, а так же правовое положение (статус) государственных служащих.

В Федеральном законе от 27 мая 2003г. «О системе государственной службы в РФ» в соответствии с Конституцией РФ определены единые, правовые и организационные основы системы государственной службы. В том числе управления в этой сфере, а также закреплены общие правила государственной службы России, которые должны применяться при правовом регулировании всех видов и уровней государственной службы и применении их на практике соответствующими государственными органами и должностными лицами.

Впервые понятие государственной службы было нормативно закреплено в п.1 ст. 2 Федерального закона от 31 июля 1995г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ныне утратившим силу), где под государственной службой понималось профессиональная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий только государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ и ее субъектов.

В ст. Закона «О системе государственной службы Российской Федерации» дано новое определение понятия государственной службы. Теперь государственная служба РФ определяется как профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Федераций; органов государственной власти субъектов Федераций, иных государственных органов субъектов Федераций; лиц, замещающих должности, установленные Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (лица, замещающих государственные должности РФ); лиц, замещающих должности, установленные конституциями, уставами, законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Федераций (лица, замещающие государственные должности субъектов федераций)Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ (ред. от 11.11.2003). - Справочная система Гарант. - С.1..

Что касается лиц, замещающих государственные должности РФ, то сводный перечень наименований таких должностей был утвержден Указом Президента РФ от 11 января 1995г. К ним относятся: Президент и Председатель правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители законодательной и исполнительной власти субъектов Федераций, депутаты, министры, судьи и некоторые другие. Лица, замещающие эти должности и не являющиеся государственными служащими, осуществляют общегосударственные функции, и на них в соответствии с их компетенцией возлагается ответственность за положение дел в стране, нормальное функционирование государственного аппарата.

Государственная служба представляет собой вид общественно полезной профессиональной служебной деятельности, которая хотя и носит обслуживающий (обеспечивающий) характер, в конечном итоге заключается в содействии по реализации задач и функций того государственного органа, службы или учреждения, в котором государственный служащий проходит службу.

Федеральным законом от 27 мая 2003г. установлена новая система государственной службы с видовой классификацией. Если ранее, согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации», государственная служба подразделялась только по уровням - на федеральную и субъектов РФ, то теперь, согласно закону от 27 мая 2004г., она подразделяется на три вида - гражданскую, военную и правоохранительную. При этом только гражданская государственная служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу государственную гражданскую службу субъектов РФ. А военная и правоохранительная службы наряду с государственной гражданской службой считаются видами федеральной государственной службы. Наряду с федеральной государственной службой в России складывается государственная гражданская служба субъектов Федераций, которая в значительной степени регулируется региональным законодательством исходя из общин (единых) правовых и организационных основ, но с учетом местных условий.

Законом о системе государственной службы в РФ установлены следующие основные принципы ее построения и функционированияФедеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ - Справочная система Гарант. - С.3..

1) Принцип федерализма, который обеспечивает единство системы государственной службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федераций. Согласно п. «Т» ст.71 Конституции в ведении РФ находится федеральная государственная служба.

Учитывая наличие в субъектах РФ (республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области), только одного вида государственной службы, Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» (ст. 2) установлено, что правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Федераций находится в совместном ведении Федерации и её субъектов, а её организация - в ведении субъекта Федерации.

2) Принцип законности означает, что исполнительные органы и должностные лица при осуществлении своих задач и функций обязаны строго соблюдать законы и иные нормативные акты о государственной службе. Принцип законности отражает требования ст. 4 Конституции о том, что Конституция страны и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ, а все остальные нормативно правовые акты, в том числе по вопросам государственной службы, должны соответствовать Конституции. Нельзя допускать такого явления, когда субъекты Федерации отдают предпочтение своим правовым актам, в том числе по вопросам государственной гражданской службы, по сравнению с актами федеральными. Понимание и применение всех правовых актов должно быть единообразным. Всякое правонарушение неизбежно должно влечь ответственность виновных лиц.

3) Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдение и защиты представляют собой новое явление в российском законодательстве. Для правового государства, которое предполагается создать в России, должно быть характерным, когда права личности действительно является высшей ценностью, а все государственные служащие несут предусмотренную законодательством РФ ответственность за деяния, нарушающие права и законные интересы граждан. Гражданин должен быть надежно защищен от «усмотрений» органов государства и его работников. Отсюда вытекает необходимость совершенствования национального законодательства, приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами России и стандартами, в том числе по вопросам государственной службы.

4) Принцип равного доступа граждан к государственной службе закреплен в ст. 32 Конституции. Это соответствует ст. 25 (п. «с») Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966г. Сущность принципа заключается в том, что при приеме на государственную службу не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений в зависимости от расы, пола, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъекта РФ, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Возможность доступа к государственной службе обусловлена владением государственным языком РФ, возрастом и другими требованиями, установленным федеральным законом о виде государственной службы. Иностранные граждане могут приниматься на военную службу по контракту на должности солдат, матросов, сержантов и старшин.

5) Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы, как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Федераций. Конечно, субъекты Федерации, действуя в рамках своей компетенции, вправе сами определять структуру своих органов власти, органов по вопросам государственной гражданской службы и кадров и самостоятельно осуществлять кадровую политику. Однако при этом должны использоваться общероссийская система государственных должностей, классных чинов, единый порядок прохождения государственной гражданской службы.

6) Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы нашел свое отражение в законодательном закреплении единства основных квалификационных требований для замещения должностей государственной гражданской службы и должностей муниципальной службы. Требований к профессиональной подготовке, переподготовке по повышению квалификации государственных гражданских служащих и муниципальных служащих. Соотносимы основные условия оплаты служебной деятельности и социальных гарантий, а также пенсионного обеспечения.

7) Открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества объективное информирование общества о деятельности государственных служащих является важной предпосылкой эффективного функционирования государственной службы.

Статьей 15 Конституции установлено, что законы подлежат обязательному опубликованию, неопубликованные законы не применяются.

Подлинной подконтрольности государственных служащих не может быть без разрешения гласности, учета общественного мнения, открытости и доступности для контроля, систематического освещения деятельности органов государственной власти средствами массовой информации. Ни один работник государственных органов не может оставаться вне контроля, вне критики.

8) Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих имеет первостепенное значение при отборе кандидатов для замещения должностей государственной службы. Профессионализм означает исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей постоянно (в течение определенного времени) по приобретенной профессии за регулярно получаемое вознаграждение, проявляя при этом глубокое и всестороннее знание правил и процедур, владение практическими навыками в определенной сфере деятельности. Компетентность отражает объем знаний и опыт работника.

9)Защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц крайне необходима для обеспечения нормальной деятельности государственных органов, исключения фактов коррупции и принятия незаконных решений.

Реализация перечисленных принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы.

Правовые и организационные основы системы государственной службы в Российской Федерации

правовой государственный организационный служба

Правовую основу государственной службы в Российской Федерации регламентируют следующие нормативно-правовые акты:

- Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993г. Этому акту отведена особая роль в правовом регулировании государственной службы. Именно Конституцией определены государственные должности РФ, предназначенные для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. В Конституции определена также компетенция Президента, Совета Федераций и Государственной Думой по назначению на должности и освобождению от должностей государственных служащих.

- Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ. Данный Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации" устанавливает правовые, организационные и экономические основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской ФедерацииБабелюк Е.Г. Реформа государственной службы в РФ: новый этап // Российский юридический журнал. 2003. N 3..

Предметом регулирования данного Федерального закона являются отношения, связанные с поступлением на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации.

29 июня 2011г. Президент России Дмитрий Медведев подписал изменения в закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Законом вводится новое основание для расторжения служебного контракта с государственным гражданским служащим по инициативе представителя нанимателя. В частности, служебный контракт может быть расторгнут, а государственный гражданский служащий освобожден от замещаемой должности государственной гражданской службы и уволен с государственной гражданской службы в случае отсутствия на службе в течение более четырёх месяцев подряд в связи с временной нетрудоспособностью, если законодательством Российской Федерации не установлен более длительный срок сохранения места работы (должности) при определенном заболевании или если для определенной категории граждан законодательством Российской Федерации не предусмотрены гарантии по сохранению места работы (должности).

Федеральным законом предусмотрена гарантия для государственных гражданских служащих, увольняемых по данному основанию, в виде выплаты компенсации в размере четырехмесячного денежного содержания.

Федеральным законом также предусмотрено, что государственный гражданский служащий не может быть освобожден от замещаемой должности государственной гражданской службы и уволен с государственной гражданской службы по инициативе представителя нанимателя в период его временной нетрудоспособности в связи с увечьем, профессиональным заболеванием или иным повреждением здоровья, связанным с исполнением должностных обязанностейВнесены изменения в закон о государственной гражданской службе [Электронный ресурс] - Режим доступа:http://президент.рф/acts/11958#sel=, свободный. - Проверено 17.11.2011.

- Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ (ред. от 14.02.2010). Данный Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе системы управления государственной службой Российской Федерации.Коновалов А.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. - М.: Изд-во РАГС, 2005. - С. 115.

Преобразования, происходящие в системе российского права, во многом связаны с осуществляемыми в нашей стране судебной, правовой и административной реформами. Ученые продолжают обсуждать вопросы взаимосвязи государственной службы и гражданского общества, а также общие вопросы реформирования государственно-служебного законодательства.

С одной стороны, административная реформа воздействует на систему административного права. Уже сейчас утверждают, что принятие в 2003 году ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" явилось результатом проводимой в стране административной реформы.

Следующим шагом в развитии института государственной службы стало принятие Государственной Думой Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Этот Закон называют "трудовым кодексом" для чиновника или ГОСТом службыГОСТ службы: Государственные чиновники теперь будут жить и работать по закону // РГ. 2004. 29 июля..

- Федеральный закон от 5 декабря 2005 г. N 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества», определяет правовые и организационные основы несения российским казачеством государственной службы, раскрывает основные понятия данного Федерального закона, дает толкование основным принципам несения российским казачеством государственной службы, а также раскрывает основные положения порядка ведения государственного реестра казачьих обществ в Российской Федерации.

Впервые на законодательном уровне были сформулированы правовые и организационные формы несения российским казачеством государственной службы. Служебная деятельность, осуществляемая российским казачеством, является новым видом службы, формирование которой связано с процессами возрождении и развития казачества в России. Служебной деятельности российского казачества присущи как общие для всех видов государственной службы признаки, так и особенные, обусловленные спецификой казачьего самоуправленияМасленникова Е.В., Осипова И.Н "Комментарий к Федеральному закону от 5 декабря 2005 г. N 154-ФЗ "О государственной службе российского казачества". М.: 2007 ..

В литературе новые законы о государственной службе получили неоднозначную оценку: наряду с утверждениями о том, что они заложили, в целом, твердые правовые основы построения и практической деятельности самой двигательной силы в государственном механизме, можно встретить и достаточно отрицательные оценки нововведений. Например, президент фонда "ИНДЕМ" Г. Сатаров оценивает ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" на "три с минусом" и приводит соответствующие обоснования ГОСТ службы: Государственные чиновники теперь будут жить и работать по закону // РГ. 2004. 29 июля. С. 12..

Кроме указанных нормативных актов, правовую основу государственной службы Российской Федерации также составляет ряд подзаконных нормативных актов:

1. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела» от 30 мая 2005 года N 609.

2. Указ Президента Российской Федерации «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации» от 16 февраля 2005 года N 159.

3. Указ Президента Российской Федерации «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» от 1 февраля 2005 года N 110.

4. Указ Президента Российской Федерации «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» от 1 февраля 2005 года N 112.

По российскому законодательству государственным служащим может стать гражданин Российской Федерации, приверженный интересам служения обществу и государству, обладающий надлежащими качествами и профессиональной подготовкой, исполняющий обязанности по замещаемой должности государственной службы на основе служебного контракта, если иное не установлено федеральным законом, получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств соответствующего бюджета, соблюдающий установленные федеральными законами ограничения, связанные с государственной службой, и требования, содержащиеся в должностном (служебном) регламенте государственного служащего, и несущий ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных (служебных) обязанностей.Барабашев А.Г. Государственная служба в Российской Федерации: современное состояние, проблемы и перспективы аналитический обзор направлений и содержания реформирования государственной службы в РФ. - СПб.: Питер, 2005. - С. 67

Правовой статус государственного служащего определяется его правами и обязанностями, определенными российским законодательством. Основным нормативным актом, определяющим правовое положение федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ.В соответствии с данным нормативным актом государственный служащий обладает полным объёмом конституционных прав личности и гражданина РФ. Общегражданские права и обязанности государственных служащих такие же, что и других граждан. Государственные служащие пользуются всеми правами и свободами, исполняют обязанности перед обществом наравне со всеми правами и свободами, а также перед обществом наравне со всеми гражданами. Вместе с тем поступление на государственную службу обусловливает определенные особенности осуществления прав и исполнения обязанностей, кроме того, налагает определенные ограниченияКоновалов А.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. - М.: Изд-во РАГС, 2005. - С. 238..

Закрепляя право поступления на государственную службу, ч. 1 ст. 21 Федерального закона «О государственной гражданской службе» вместе с тем устанавливает ряд условий, необходимых для реализации этого права. Чтобы поступить на государственную гражданскую службу, гражданин должен:

- иметь гражданство Российской Федерации. Право поступить на государственную гражданскую службу имеют только граждане Российской Федерации. Иностранные граждане или лица без гражданства не могут быть государственными служащими в Российской Федерации. Не могут быть приняты на гражданскую службу и граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства (двойное гражданство), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

- достичь возраста 18 лет. В отличие от ТК РФ, который допускает приём на работу, как общее правило, с 16 лет, право поступления на государственную гражданскую службу возникает у гражданина только с 18 лет. Повышение возраста по сравнению с общими требованиями, установленными ТК РФ, обусловлено спецификой профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, его более высокой, по сравнению с другими работниками, ответственностью за выполнение возложенных функций, а также особыми требованиями, предъявляемыми законом к гражданским служащим;

- владеть государственным языком Российской Федерации. Условие о знании государственного языка Российской Федерации лицом, претендующим на гражданскую службу, является обязательным требованием, предъявляемым при поступлении на государственную службу. Поскольку в соответствии со ст. 68 Конституции Российской Федерации государственным языком на всей её территории является русский язык, гражданин, поступающий на государственную службу, должен знать русский язык. Знание русского языка обязательно как для федеральных государственных гражданских служащих, так и для государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации;

- отвечать соответствующим квалификационным требованиям, установленным для гражданских служащих законом. В число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Квалификационные требования к должностям гражданской службы устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей государственной гражданской службы.

Поступление на гражданскую службу впервые и переход гражданского служащего с одной должности гражданской службы на другую осуществляются на основании конкурса. В процессе конкурса определяется профессиональный уровень претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствие установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы.

В исключение из общего правила, устанавливающего конкурсный порядок поступления на гражданскую службу, закон предусматривает ряд случаев, когда поступление на государственную гражданскую службу осуществляется без прохождения конкурса. Конкурс может не проводиться при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, если в перечне должностей, утверждённом указом Президента Российской Федерации, прямо предусмотрено, что эти должности могут замещаться без конкурса. Конкурс может не проводиться и при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы. Решение о проведении или не проведении конкурса на замещение указанных должностей в каждом конкретном случае принимает представитель нанимателя.

Право на участие в конкурсе имеют все граждане Российской Федерации, отвечающие требованиям, установленным Законом для поступления на государственную гражданскую службу. Право участвовать в конкурсе имеют и находящиеся уже на государственной службе гражданские служащие независимо от того, какую должность они замещают на момент его проведения.

Порядок и условия проведения конкурса в соответствии со ст. 12 Федерального закона «О государственной гражданской службе» определяются положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утверждаемым указом Президента Российской Федерации. В настоящее время такое Положение утверждено Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112.

Служебный контракт - соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон. Представитель нанимателя обязуется предоставить гражданину, поступающему на гражданскую службу, возможность прохождения гражданской службы, а также предоставить указанному гражданину или гражданскому служащему возможность замещения определённой должности гражданской службы, обеспечить им прохождение гражданской службы и замещение должности гражданской службы в соответствии с Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами о гражданской службе, своевременно и в полном объёме выплачивать гражданскому служащему денежное содержание и предоставить ему государственные социальные гарантии.

Гражданин, поступающий на гражданскую службу, при заключении служебного контракта о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы и гражданский служащий при заключении служебного контракта о замещении должности гражданской службы обязуются исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом и соблюдать служебный распорядок государственного органа.

Таким образом, служебный контракт - это юридический факт, являющийся основанием возникновения служебного отношения, в силу которого его стороны приобретают права и обязанности, определяющие их правовой статус как государственных служащих. Условия служебного контракта могут быть изменены только по соглашению сторон и в письменной форме.

В набор прав государственного служащего законом включено:

1) обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

2) ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, с критериями оценки исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями последовательного должностного роста;

3) отдых, обеспечиваемый установлением предельной продолжительности служебного времени, предоставлением еженедельных выходных и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных основных и дополнительных оплачиваемых отпусков;

4) оплату труда и другие выплаты в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и условиями служебного контракта;

5) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

6) доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, необходимым для исполнения должностных обязанностей;

7) доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, организации;

8) ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, с материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов;

9) защиту сведений о персональных данных; 10) должностной рост на конкурсной основе;

11) профессиональную переподготовку, повышение квалификации, стажировку в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами;

12) объединение в профессиональные союзы гражданских служащих;

13) урегулирование индивидуальных служебных споров в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами;

14) проведение по его заявлению служебной проверки;

15) защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд при их нарушении;

16) медицинское страхование в соответствии с настоящим Федеральным законом, федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих;

17) государственную защиту своей жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества;

18) государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным закономБахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. - Екатеринбург: Издательство Государственной юридической академии, 2004. - С. 134..

Законодательством подробно урегулирован круг обязанностей государственного служащего и некоторые ограничения в правах, связанные с прохождением государственной службы. Федеральный закон «О государственной гражданской службе» перечисляет 12 общих для всех гражданских служащих служебных обязанностей, возводя эти требования в разряд законодательных предписаний. В действительности же законодательство возлагает на них большее число обязанностей. Конкретные обязанности по соответствующим государственным должностям определяются должностными регламентами, инструкциями и положениями.

Вместе с тем в законодательстве последнего десятилетия прослеживается тенденция к расширению объема правомочий государственного служащего без адекватного расширения объема его ответственности в случае их неисполнения. Данное несовершенство законодательства требует пристального внимания со стороны органов законодательной власти. Если ранее законодательством ограничивались права государственного служащего совмещения с государственной службой иных видов деятельности (кроме творческой или образовательной), то последние поправки в законодательство позволили гражданскому служащему с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не приводит к конфликту интересовМанохин В.М. Служба и служащий в РФ: правовое регулирование. - М.: Юристъ, 2002. - С.42..

Существует тенденция расширения набора прав гражданского служащего, при этом не уделяется достаточного внимания усилению контроля над их деятельностью. Система аттестации государственных служащих недостаточно гибкая, как и определение уровня профессиональной подготовки кандидатов. Кроме того, существует необходимость более подробного регулирования труда государственных служащих.

Цели, задачи и функции государственной службы

Составными элементами системы государственной службы являются: цели, задачи и функции государственной службы. Цели и задачи государственной службы обуславливают раскрытия системно-функционального аспекта государственной службы как системы.

Функции государственной службы - это основные направления деятельности государственной службы по её кадрового, нормативно-правового и научного обеспечения, а также обеспечение реализации общих направлений политики в сфере государственной службы. Функции государственной службы обусловлены объективными закономерностями. Содержание каждой функции определяется целями, которые стоят перед государством и государственным управлением, и спецификой объекта государственного управления, особенностями государственно-служебных полномочий, сферы деятельности и должностных обязанностей государственных служащих и т.д.Относительно функций государственной службы следует отметить, что она решает задачи государства, выполняет ее функции и функции органов государственной власти. Итак, государственная служба с функциональной точки зрения представляет собой определенное целенаправленное действие субъекта государственно-служебных отношений в целях упорядочения организации и практической деятельности системы органов государственной власти. Это деяние имеет ярко выраженный управленческий характер.

Одной из основных задач государственного управления является формирование кадрового потенциала органов государственной власти. Это делается для того, чтобы персонал и организационные средства, необходимые для решения задач государственного управления, отвечали бы целям и задачам государства и были бы в ее распоряжении. В случае такого подхода к исследованию государственной службы целесообразно выделять внутри системы государственного управления такой институт, как государственная служба.

Государственная служба представляет собой важнейшую сферу государственно-управленческого деяния. Государственная служба, которая реализует на практике функции органов государственной власти и выполняет их задания, функционирует во всех отраслях. Поэтому анализ функций государственной службы позволяет оценить его роль и назначение в механизме государства, определить ее эффективность, полезность и значимость, учитывая то, что государственная служба является основным каналом реализации правоотношений, возникающих в процессе осуществления компетенции органов государственной власти, выполнение задач и полномочий государственных служащих.

Государственная служба в современном понимании сводится к осуществлению функций государственного управления, которое рассматривается в широком смысле, т.е. как управленческая деятельность всех органов в системе законодательной, исполнительной и судебной власти и органах местного самоуправления. При таком подходе деятельность как законодательных, так и исполнительных и судебных органов государственной власти подпадает под формулировку «управление государством». Иначе говоря, государственное управление в таком понимании характеризует всю деятельность государства, связанную с организующим влиянием со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. Обычно эту деятельность осуществляют государственные служащие.

Рассматривая виды и классификацию функций государственной службы, целесообразно перечислить наиболее важные для современного этапа функции:- правотворчество, то есть разработка и принятие правовых актов, повышения качества нормотворческой деятельности органов государственной власти;

- организационная, то есть создание системы государственной службы и поддержание в ней порядка и законности;

- развитие кадровой политики и правового, экономического, социального, организационного и культурного институтов государственной службы;

- регулировочные, то есть разработка и реализация политики, направленной на создание конкретных государственных программ;

- регулирование хозяйственной жизни в стране;

- управление предприятиями и учреждениями государственного сектора;

- регулирование деятельности предприятий негосударственного сектора;

- обеспечительно-восстановительная, то есть обеспечение прав и свобод человека и гражданина;

- принуждение, то есть применение государством установленных в законодательстве мер государственного принуждения в строго определенных ситуациях как необходимый элемент демократического правового порядка;

- обеспечение государственного контроля и надзора в сфере управленческой деятельности государства.

Функции государственной службы можно разделить на основные и специфические. В свою очередь, основные и специфические функции делятся на общие, специальные и вспомогательные.

Основные функции государственной службы - это общие, типичные, такие, которые характерны для всех управленческих связей, такие, которые обеспечивают достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления, такие, определяющих взаимодействие между субъектами и объектами управления. К ним относятся:

- информационное обеспечение деятельности органов государственной власти, то есть сбор, получение, обработка и анализ информации, необходимой для осуществления государственно-управленческой деятельности;

- прогнозирование целей и моделирование развития механизма государства, государственного аппарата, государственной службы, органов государственной власти, стандартов государственного управления;

- прогнозирование, то есть научно обоснованное предвидение целей развития и в результате каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в государственной службе на основе полученных данных, достижений научного анализа, профессионального опыта и практики;

- планирование как определение направлений, темпов, количественных и качественных показателей тех или иных процессов в системе государственного управления, функций государства (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьба с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т.п.), направленных на достижение заранее определенных целей;

- разработка целей и задач, направлений развития и реформы всей государственной деятельности и государственной службы;

- организация как формирование системы государственной службы на базе установленных целей, принципов и подходов к этому процессу, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственной службе, определение их компетенции;

организация в узком смысле - это упорядочение структуры функций и полномочий органов государственной власти, структуры самих органов, штатов, персонала, процессов государственного управления;

руководство - установление правил, нормативов, направлений деятельности и отдельных действий органов государственной власти, управляемых объектов;

координация - согласование деятельности различных структур государственного механизма для достижения общих целей и задач государства;

распоряжение, то есть оперативное регулирование режима надлежащей государственной деятельности, в узком смысле - это текущие указания руководящими государственными служащими;

контроль - определение соответствия или несоответствия фактического состояния государственной службы, ее структуры и конкретных действий государственных служащих потребностям социально-экономического развития государства;

учет - фиксация и анализ информации относительно полномочий и перечень органов государственной власти, государственных управленческих решений, реестра должностей государственных служащих, кадрового состава государственной службы, результатов реализации государственно-служебных отношений и т.д.

Вместе с тем, перечень основных идей относительно функций государственной службы, изложенный в концепции, должен быть дополнен некоторыми общими функции, которые уточняют функциональную реализации целей и задач государственной службы, а именно:

- осуществление государственной кадровой политики в сфере государственной службы;

- разработка нормативно-правового обеспечения государственной службы;

- планирования и прогнозирования развития персонала государственной службы;

- анализ состояния и эффективности государственной службы в органах государственной власти и местного самоуправления;

- нормативно-правовой и организационное обеспечение комплектования персонала органов государственной власти и местного самоуправления с учетом способности, профессиональных достижений, личностных и моральных качества служащих;

- создание и ведение реестра органов государственной власти, местного самоуправления и реестров государственных должности и должности государственных служащих;

- разработка и внедрение современных типовых схем управления, их методического обеспечения;

- создание и ведение функционально классификатора органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- определение и нормирование профессионально-квалификационных характеристик должностей государственного аппарата и органов местного самоуправления;

- определения квалификационных требований к государственных служащих;

- совершенствование социально-правовых условий и гарантий, необходимых для деятельности государственных служащих;

- организация и методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации и стажировкой государственных служащих;

- формирование современной информационно-аналитической сети, которая бы содержала информацию о системе нормативных актов государственной службы, обеспечивала учет и анализ персонального состава государственных служащих, мониторинг эффективности деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и т.д.;

- создание и внедрение правовых механизмов защиты прав и интересов государственных служащих;

- информирование общественности о деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и государственных служащих;

- контроль над соблюдением законодательства о государственной службе и деятельностью ее персонала.

Специфические общие функции государственной службы, с одной стороны, касаются деятельности персонала органов государственной власти, связанной с осуществлением государственного принуждения в сфере поддержания правопорядка, общественного порядка, проведение налоговой политики и т.п.

Вспомогательные функции государственной службы - это обслуживание деятельности государственных организаций в рамках основных и специфических общих и специальных функций. Это делопроизводство, юридическое обслуживание, материально-техническое обеспечение и др.

Специальные функции государственной службы отражают особенности объекта управления (например, методическое и техническое руководство, специальный государственный надзор). Специальные функции могут дополнить общие функции, где их недостаточно. Так, специальная функция изучения общественного мнения дополняет такие функции, как информационное обеспечение, прогнозирование, планирование, организация управления.

Перечень специальных функций государственной службы определить довольно трудно, поскольку орган государственной власти имеет много направлений деятельности, которая обеспечивает выполнение основных задач этого органа. К специальным функциям государственной службы можно отнести:

- разработку и введение нормативов численности материальных, финансовых и трудовых затрат органов государственной власти;

- обоснование финансовых и иных материальных затрат на содержание персонала органа;

- выработки критериев оценки эффективности деятельности государственных служащих;

- разработку нормативных правовых актов, которые определяют государственно-служебные отношения или другие правоотношения в органах государственной власти со специальным статусом.

Рассмотрение вопроса относительно функций государственной службы позволяет уточнить не только ее основное назначение, но и выявить неразрешимые проблемы с целью ликвидации пробелов в правовом регулировании или его недостатков, разработки направлений и определения средств совершенствования государственной службы и ее развития. Функции государственной службы обусловлены ее внутренними свойствами и принципиальными чертами. В целом можно констатировать, что функциями государственной службы является обеспечение осуществления функций непосредственно государства, поскольку государственная служба обеспечивает реализацию задач и функций государства через ее механизм, практическое выполнение служащими своих должностных обязанностей, определяемых компетенции конкретных органов государственной власти и местного самоуправления.

Заключение