Контроллинг в системе государственных финансов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Государственный финансовый контроль - это неотъемлемая составная часть деятельности по управлению государством, функция, внутренне присущая управлению экономикой и подчиненная решению задач, стоящих перед государственной управляющей системой. Конечно, контроль не самоцель, но он становится основным источником информации для выявления причин нарушений, возникающих в процессе управления государственными финансами и методом воздействия принятых решений по данному нарушению. Необходимость налаживания четкого механизма государственного финансового контроля диктуется также усложнением финансовых аспектов деятельности государства в рыночных условиях, в том числе активным привлечением к удовлетворению общественных нужд коммерческих структур, использованием инфраструктуры банков и других финансово-кредитных учреждений для обслуживания государственных средств, выходом государства на рынок в качестве собственника имущества и производителя товаров и услуг.

В настоящее время правовое регулирование государственного финансового контроля приобретает особую актуальность, что обусловлено масштабностью, значительным ростом объема, многообразием и сложностью задач, решаемых в процессе финансовой деятельности государства в период становления и развития рыночных отношений в России.

В условиях рыночного хозяйства финансовый контроль выступает наиболее действенной составной частью государственного контроля, поскольку именно при его осуществлении государство имеет возможность на единой стоимостной базе, в которой получает отражение экономическая, хозяйственная деятельность любого звена, определять и оценивать законность, и в ряде случаев целесообразно использование ресурсов, что позволяет повысить эффективность этой деятельности.

Целью написания данной курсовой работы является изучение государственного и муниципального финансового контроля в РФ.

В связи с этим нами были поставлены следующие задачи:

- Изучение теоретических и законодательных основ формирования государственного и муниципального финансового контроля в РФ.

- Анализ деятельности конкретного органа финансового контроля на примере Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Минфина РФ по Вологодской области.

- Выявление проблем функционирования государственного и муниципального финансового контроля в РФ на современном этапе и определение направлений его дальнейшего развития.

Основой для написания данной курсовой работы являются научные работы отечественных ученых и статистическая отчетность органов государственного и муниципального финансового контроля.

муниципальный контроль финансовый надзор

1. Теоретические основы организации государственного и муниципального финансового контроля в РФ

1.1 Понятие, объекты и формы, сущность финансового контроля

К числу приоритетных задач любого современного государства, независимо от формы правления и государственного устройства, относится осуществление контроля за исполнением государственного бюджета и государственными финансами. Более того, возможность не только воздействовать на формирование государственных доходов, но и контролировать распоряжение государственными средствами является важнейшим инструментом в руках государства для достижения его политических целей.

Роль финансового контроля проявляется в результатах практического использования функций финансов - распределительной и регулирующей, которые неразрывны и должны быть реализованы в интересах повышения эффективности использования финансовых ресурсов. Адекватное отражение взаимосвязи данных функций в создании соответствующих контрольных органов, в регулировании их деятельности формирует необходимую правовую базу эффективного использования финансовых ресурсов.

В рыночных условиях финансовый контроль должен быть направлен на ускорение экономического и социального развития, пресечение бесхозяйственности и хищений, проверку своевременности выполнения обязательств перед бюджетом и внебюджетными фондами, взаимных платежей между хозяйствующими субъектами. С его помощью возможно решение проблем рационального использования всех ресурсов, сохранности денежных средств и материальных ценностей субъектами всех форм собственности, использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов по целевому назначению.

Финансовый контроль осуществляется на всех стадиях финансовой деятельности, т.е. в процессе формирования, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств. Он направлен на проверку соблюдения финансового законодательства и целесообразности деятельности всех государственных и муниципальных органов власти. Однако финансовый контроль охватывает финансовую деятельность не только государственных, муниципальных, но и иных организаций, физических лиц, граждан-предпринимателей в целях поддержания законности и правопорядка в сфере финансов.

Финансовый контроль является сложной, многоаспектной категорией. С одной стороны, это функция государственного управления, по отношению к которому он выступает средством, инструментом реализации политики государства. С другой стороны, сам финансовый контроль можно рассматривать как управленческую деятельность, имеющую свои методы, способы, формы реализации. Раскрытию сущности контроля способствует рассмотрение всех аспектов его проявления. Однако определяющим его назначение в обществе является выявление его соотношения с государственным управлением. В этой связи представляется, что наиболее полной характеристике финансового контроля способствует рассмотрение его в системе категорий «цель - средство - результат».

Целью государственного управления является достижение в обществе правового порядка деятельности, строящейся в строгом соответствии с требованиями закона, которая закрепляется в нормативно-правовых актах.

Для достижения названной цели государство организует проведение контроля во всех сферах и областях общественной жизни, в том числе в сфере финансов, в процессе осуществления финансовой деятельности. Следовательно, финансовый контроль, в том числе государственный финансовый контроль, выступает средством достижения стоящей перед государством цели - установления правопорядка.

Соответственно, целью финансового контроля является также достижение правопорядка, а не только соблюдение законности, как принято говорить об этом в специальной литературе. Подобный подход не отражает всех аспектов финансового контроля, ограничивает его социальное назначение. Поскольку обеспечение законности не является конечной целью правового регулирования, а является условием достижения стабильности, урегулированности правом различных общественных отношений, соответственно и финансовый контроль не сводим только к тому, как субъекты финансовых отношений соблюдают законодательство страны. Учитывая противоречивый характер последнего, цели государства были бы упрощены и сведены лишь к некой констатации - имеет место правонарушение или нет. Функции финансового контроля, направления его деятельности позволяют ему выступать каналом «обратной связи», дающим информацию о необходимости изменения законодательства, правоприменительной практики и т. п.

Государственный финансовый контроль - это система мероприятий по контролю:

за экономической обоснованностью, соблюдением законодательных и нормативных правовых актов, норм, стандартов и правил использования государственных средств, полнотой и своевременностью формирования и исполнения федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов, сохранностью, эффективным и целевым использованием государственных финансовых и материальных ресурсов, налоговых льгот, кредитных и заемных средств, привлеченных под гарантии государства, а также иных форм государственной поддержки;

за исполнением международных финансовых обязательств Российской Федерации, состоянием государственного внутреннего долга, соблюдением налогового, таможенного, валютного законодательства и законодательства о рынке ценных бумаг;

за осуществлением операций с негосударственными средствами в целях выявления необычных (нетрадиционных для финансово-хозяйственной деятельности субъекта правоотношений) сделок, требующих повышенного внимания и дополнительного контроля.

Многообразие финансовых отношений, субъектом которых выступает государство, обусловливает широкую сферу деятельности государственного финансового контроля. Это бюджетный, налоговый, денежно-кредитный, валютный, страховой, таможенный и другие виды финансового контроля, осуществляемого государственными органами в пределах своей компетенции [2 стр. 474-475].

Объектами финансового контроля в территориальной финансовой системе являются поступления всех видов доходов бюджета и взносов во внебюджетные фонды, кредитных и заемных средств, а также использования этих средств. Они могут быть классифицированы следующим образом.

(1) По источникам финансовых средств:

территориальный бюджет;

внебюджетные фонды;

средства от распоряжения и управления собственностью, находящейся в распоряжении территориальных администраций;

кредитные и заемные средства;

средства от размещения территориальных финансов в кредитно-финансовых организациях;

федеральные средства, передаваемые территориям в форме субвенций, дотаций, субсидий.

(2) По принадлежности финансовых поступлений и расходов тому или иному виду организации:

* органы государственной власти и их структурные подразделения;

муниципальные унитарные предприятия;

юридические лица всех форм собственности и организационно-правовых форм;

банки и другие финансовые учреждения, производящие операции по зачислению и использованию финансовых средств территории;

предприятия и организации, в уставном капитале которых есть доля территориальных органов власти.

(3) По признаку отражения поступления и расходования средств в том или ином типе нормативного документа:

территориальный бюджет и сметы внебюджетных фондов и отчеты об их исполнении;

территориальные программы, итоговые документы по их реализации;

законодательные и иные нормативные правовые акты территорий по бюджетно-финансовым вопросам, проекты договоров и соглашений с федеральными органами государственной власти, другими субъектами РФ, зарубежными партнерами [3 с. 663-664].

Главными органами, наделенными полномочиями по осуществлению государственного финансового контроля в нашей стране, являются, в частности:

- Счетная палата Российской Федерации;

- Центральный банк Российской Федерации (Банк России);

- Министерство финансов Российской Федерации;

- Федеральное казначейство Российской Федерации;

- Федеральная служба по финансово-бюджетному надзору Российской Федерации;

- Федеральная налоговая служба Российской Федерации;

- Федеральная таможенная служба Российской Федерации;

- органы представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти;

- иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

Надо заметить, что специальные контрольные органы, призванные осуществлять мероприятия по защите бюджетных интересов, созданы и функционируют в большинстве стран мира, но далеко не во всех. Так, в ряде государств указанные функции наравне с надзором за дисциплиной и правопорядком в других сферах (общим контролем, экологическим, банковским, страховым, антимонопольным, контрбраконьерским, антитеррористическим, строительным и т.п. контролями) возложены на прокуратуру, службы главного (генерального) контролера и на другие органы с широкими полномочиями. Например, на Британских Виргинских островах только в 2004 г. в связи с необходимостью усилить борьбу с финансовой преступностью было создано Управление финансовых расследований - специальный правоохранительный орган правительства островов, основной задачей которого стало проведение расследований в бюджетной и финансовой сферах (неправомерное использование бюджетных средств, неуплата налогов и т.д.), а равно обеспечение исполнения запросов о содействии, поступающих по линии договоренностей о взаимной правовой помощи. Ранее вопросами бюджетного контроля занималась королевская полиция островов [1, стр. 669].

В зависимости от субъектов, осуществляющих финансовый контроль, различают государственный, внутрихозяйственный (ведомственный), общественный и независимый (аудиторский) финансовый контроль. Государственный финансовый контроль, как элемент финансового менеджмента на макроуровне, является многоуровневым и многосторонним. Он охватывает движение денежных фондов, прежде всего на федеральном и региональном уровнях. Государственный финансовый контроль проявляется при разработке, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, а также осуществлении контроля за финансовой деятельностью государственных предприятий и учреждений. Он затрагивает негосударственную сферу экономики лишь по части выполнения финансовых обязательств перед государством, включая налоги и другие обязательные платежи, соблюдение законности и целесообразности при расходовании выделенных из бюджетов и внебюджетных фондов государственных средств, а также соблюдение установленных правил организации денежных расчетов, ведения учета и отчетности [11, стр. 25].

Как составная часть публично-правового финансового контроля бюджетный контроль представляет собой урегулированную нормами бюджетного права систему ревизионно-правовых мер, направленных на проверку законности и целесообразности осуществляемой в Российской Федерации бюджетной деятельности.

В Бюджетном кодексе РФ указано три формы финансового контроля в бюджетной сфере, осуществляемого законодательными (представительными) органами, а также органами местного самоуправления [4, ст. 256]:

- предварительный контроль - осуществляется в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;

- текущий контроль - осуществляется в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, органов местного самоуправления в ходе слушаний и в связи с депутатскими запросами;

- последующий контроль - имеет место в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Из официально постулируемой федеративной природы российского государства и единства его бюджетной системы вытекает необходимость наличия общих требований к организации и осуществлению контрольной деятельности в сфере бюджета. Эти требования составляют правовую основу бюджетного контроля в Российской Федерации и являются обязательными для всех субъектов бюджетных правоотношений. Они имеют прямое действие на всей территории страны и не должны нарушаться при законодательном регулировании бюджетного контроля на соответствующих уровнях публичной власти.

В современной литературе можно встретить самые различные классификации видов, форм, методов финансового контроля. При этом необходимо учитывать, что соотношение понятий «вид», «форма» и «метод» в науке финансового права остается дискуссионным (правда, в большинстве работ указанные понятия представлены в различных смысловых сочетаниях, но фактически используются как равнозначные). В зависимости от выбранного критерия такой классификации, как правило, выделяют следующие методы финансового контроля:

- по субъекту контроля - государственный; ведомственный; независимый; правовой; гражданский; внутрихозяйственный; общественный контроль;

- по методам проведения - документальная (камеральная) или выездная проверки; экономический анализ; ревизия; обследование;

- по характеру проверяемого материала - документальный контроль; фактический контроль;

- по степени охвата материала - частичный; тематический; комплексный; сквозной; выборочный контроль.

С точки зрения предмета контрольного воздействия основными видами государственного (муниципального) финансового контроля в настоящее время являются:

- бюджетный контроль - финансовый контроль за соблюдением бюджетного законодательства (финансовый контроль в бюджетной сфере);

- налоговый контроль - финансовый контроль за законностью (полнотой) налогообложения;

- валютный контроль - финансовый контроль за соблюдением валютного законодательства. [1, стр. 670-671]

1.2 Органы, осуществляющие государственный и муниципальный финансовый контроль

Финансовый контроль в бюджетной сфере в пределах своей компетенции осуществляют высшие органы государственной власти и государственного управления - Федеральное Собрание РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, а также представительные органы местного самоуправления, а также финансовые и контрольные органы исполнительной власти на федеральном, территориальном уровне и исполнительные органы местного самоуправления.

На федеральном уровне структура государственного финансового контроля выглядит следующим образом: [2, стр. 508]

Рис. 1. Структура государственного финансового контроля в РФ

Контроль законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления предусматривает право соответствующих законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления:

на получение от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

на получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об исполнении бюджетов;

на утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета;

на создание собственных контрольных органов (Счетная палата, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов субъектов РФ и органов местного самоуправления) для проведения внешнего аудита бюджетов;

на вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Органы государственной исполнительной власти, органы местного самоуправления обязаны предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля, законодательным (представительным) органам, представительным органам местного самоуправления в пределах их компетенции по бюджетным вопросам [5, стр. 294-296].

Федеральное Собрание РФ для осуществления государственных функций финансового контроля образовало Счетную палату. В соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему[6].

К основным задачам Счетной палаты отнесены следующие:

организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

* финансовая экспертиза проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти;

• анализ выявленных отклонений от установленных тенденций бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений по их устранению;

контроль за законностью и своевременностью движения бюджетных средств и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях;

регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе выполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Счетная палата осуществляет свою деятельность в соответствии с принципами законности, объективности, независимости и гласности.

Счетная палата осуществляет следующие виды (функции) контрольной деятельности:

1) контрольно-ревизионную:

организация и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году;

проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

подготовка и представление в палаты Федерального Собрания заключений по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

2) экспертно-аналитическую:

• экспертиза проектов федерального бюджета, законов, иных нормативных актов, международных договоров, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов России;

* подготовка и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти РФ;

3) информационную деятельность:

информация Государственной Думы о результатах ревизий и проверок;

информация Совета Федерации о результатах ревизий и проверок;

* представление органам государственной власти предписаний по устранению выявленных нарушений, возмещению ущерба, привлечению к ответственности виновных лиц.

Счетная палата состоит из председателя, заместителя председателя, аудиторов и аппарата Счетной палаты. Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой сроком на шесть лет. Кандидат на должность председателя должен отвечать следующим требованиям: быть гражданином РФ, иметь высшее образование, опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, финансов, экономики.

Аудиторами Счетной палаты являются должностные лица, возглавляющие основные направления контрольной деятельности Счетной палаты, которые охватывают совокупность ряда статей федерального бюджета, объединенных общим назначением. Аудиторы назначаются сроком на шесть лет и утверждаются палатой Федерального Собрания. В Счетной палате образована коллегия Счетной палаты. Аппарат Счетной палаты состоит из инспекторов и иных штатных сотрудников, в служебные обязанности которых входят организация и проведение контроля в пределах компетенции Счетной палаты.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения РФ, на федеральные внебюджетные фонды. Счетной палате также подконтрольны органы местного самоуправления, организации, банки, страховые компании и иные финансово-кредитные учреждения вне зависимости от форм собственности, деятельность негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или имеют налоговые льготы.

Финансовый контроль осуществляют органы исполнительной власти, органы местного самоуправления: Министерство финансов РФ; Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований; распорядители бюджетных средств [5, стр. 298].

Министерство финансов РФ является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой политики в стране. Положением о Министерстве финансов РФ на него возложено осуществление в пределах своей компетенции государственного финансового контроля. Минфин России осуществляет контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями и получателями бюджетных средств.

В установленных БК РФ случаях Министерство финансов РФ осуществляет финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.

Министерство финансов РФ организует финансовый контроль и проверки организаций - получателей бюджетных кредитов и бюджетных инвестиций.

Осуществляя государственный контроль, Министерство финансов РФ имеет право:

запрашивать у федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации необходимые материалы;

ограничивать, приостанавливать в соответствии с законодательством финансирование из федерального бюджета организаций при выявлении фактов нецелевого использования ими средств федерального бюджета, а также в случае непредставления ими в установленные сроки отчетности о расходовании полученных средств;

взыскивать в установленном порядке с организаций средства федерального бюджета, израсходованные ими не по целевому назначению.

Финансовые органы субъектов Федерации при осуществлении государственного финансового контроля за использованием денежных средств бюджета соответствующего субъекта Федерации наделяются правами и обязанностями, аналогичными правам и обязанностям Министерства финансов РФ.

Федеральное казначейство Министерства финансов РФ осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государствен-ных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе проведения контроля и координирует их работу.

Федеральное казначейство образует единую систему органов Казначейства, включающую подчиненные ему территориальные органы республик, краев, областей и других субъектов РФ.

Главными задачами органов Федерального казначейства являются: организация и контроль за исполнением бюджета; управление доходами и расходами бюджета на счетах казначейства, открытых в банках исходя из принципа единства кассы; сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов; представление вышестоящим органам отчетности б финансовых операциях и др.

Главные распорядители, распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами. Главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений.

Финансовый контроль органы субъектов Федерации и муниципальные образования проводят при самостоятельном исполнении бюджетов. Их финансовые органы осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса. В случае передачи исполнения бюджета органам Федерального казначейства финансовые органы субъекта Федерации осуществляют финансовый контроль за соблюдением главными распорядителями и получателями бюджетных средств условий выделения, распределения, получения, целевого использования и возврата бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий [7, стр. 331-333]

С 1 февраля 2002 г. начал свою деятельность Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу, созданный в соответствии с Указом Президента России от 1 ноября 2001 г. № 1263 «Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем».

На Федеральную службу по финансовому мониторингу возлагаются задачи:

организация надзора и борьбы с финансовыми преступлениями в России;

координация деятельности правоохранительных органов в области финансового и налогового мониторинга;

изучение опыта финансового мониторинга в зарубежных странах;

противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем [7, стр. 334].

Установлена предельная численность работников Центрального аппарата Федеральной службы по финансовому мониторингу (без персонала по охране и обслуживанию зданий) в количестве 250 единиц[8]. В составе службы руководитель, 4 заместителя руководителя.

Служба по финансовому мониторингу образует территориальные органы в субъектах Федерации в количестве 155 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий).

2. Оценка эффективности работы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Минфина РФ по Вологодской области за 2002-2008 годы

За базу для анализа показателей работы конкретного контролирующего органа мы возьмем отчетные данные о работе Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Минфина РФ по Вологодской области [9] и материалы статьи И.А. Аветисяна [10]. Данные для оценки эффективности работы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Минфина РФ по Вологодской области представлены в таблице 1.

Табл. 1. Основные показатели работы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Минфина РФ по Вологодской области за 2002 - 2008 годы

Показатели	2002 г.	2003 г.	2004 г.	2005 г.	2006 г.	2007 г.	2008 г.
1. Количество ревизий и проверок (единиц)	905	680	381	276	258	285	283
2. Количество ревизий и проверок, которыми выявлены финансовые нарушения (единиц)	283	295	229	187	174	178	167
3. Сумма финансовых нарушений - всего, тыс. руб.	218 364	207 755	479 187	1 553 276	398 164	517 267	1 127 107
Из них: - нецелевое использование бюджетных средств	92 055	12 125	5 902	10427	3498	3367	1302
-неэффективное использование материальных ресурсов по части государственной и муниципальной собственности	4 069	6 402	4 090	9699	75104	10222	3405
-недостача денежных средств и материальных ресурсов	6 055	5 196	1 139	484	533	25	75
-недопоступления платежей в бюджет	79	1 258	2 832	н/д	н/д	н/д	н/д
-неправомерное расходование денежных средств и материальных ресурсов	-	124 619	348 603	553847	177201	103320	116393
-другие финансовые нарушения	116 106	68 155	116 621	969521	138305	397256	1005110
4. Передано органам прокуратуры и правоохранительным органам материалов ревизий и проверок (единиц):	72	93	43	17	8	153	160
-на сумму выявленных финансовых нарушений, тыс. руб.	78 858	43 206	49 142	23691	13373	421274	1120377
5. Количество возбужденных уголовных дел по материалам ревизий и проверок, проведенных без предварительно вынесенных мотивированных постановлений правоохранительными органами (единиц)	8	28	13	2	0	2	0
6. Принято постановлений и решений органами государственной власти и местного самоуправления по результатам ревизий и проверок (единиц)	1	11	4	0	3	11	39
7. Число лиц, привлеченных к дисциплинарной ответственности (чел.)	94	70	46	40	32	38	22
8. Число лиц, привлеченных к материальной ответственности (чел.)	82	31	11	17	26	10	2
9. Сумма возмещенных финансовых нарушений и взысканных штрафных санкций - всего, тыс. руб.	12 101	22 630	111 222	639540	36981	93548	204171
Из них: - взыскание с виновных лиц руководством проверенных организаций	86	70	8	н/д	н/д	н/д	н/д
-восстановлено в добровольном порядке	12 015	20 542	5 640	87	453	1956	1573

За период с 2002 по 2008 год общее количество ревизий и проверок Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Минфина РФ по Вологодской области сократилось в 3,2 раза, однако следует отметить, что за последние два года их количество несколько выросло по сравнению с 2005-2006 гг. Вместе с тем уменьшилось количество проверок, по которым были выявлены финансовые нарушения. За весь период данное уменьшение составило 116 единиц, тогда как сумма указанных нарушений за этот период увеличилась в 5,1 раз. При этом количество материалов, переданных органам прокуратуры и правоохранительным органам в 2002 году составило 30% от общего количества ревизий и проверок, по которым выявлены нарушения, а в 2008 году - 96%. Сумма выявленных финансовых нарушений по материалам ревизий и проверок, переданным органам прокуратуры и правоохранительным органам, в 2002 году составила 36.4% от общей суммы финансовых нарушений, а в 2008 году значение данного показателя повысилось до 99,5%. Сумма возвращенных финансовых нарушений и взысканных штрафных санкций в 2002 году составила 2.9% от общей суммы финансовых нарушений, в 2008 г - 18,1%, что является довольно низким показателем (так, в 2004 году значение данного показателя равнялось 23,2%).

Следует отметить, что за последние годы количество возбужденных уголовных дел по материалам ревизий и проверок, проведенных без предварительно вынесенных мотивированных постановлений правоохранительными органами снизилось до нуля, в то время как, например в 2003 году их количество составило 28 единиц. В то же время количество постановлений и решений, принятых органами государственной власти и местного самоуправления по результатам ревизий и проверок выросло до 39 единиц в 2008 году.

Следует отметить и тот факт, что число лиц привлеченных как к дисциплинарной, так и к материальной ответственности за рассмотренный период снизилось до 22 и 2 человек соответственно. В это же время доля добровольного возмещения финансовых нарушений снизилась с 99% до 0,77%.

3. Совершенствование государственного финансового контроля в РФ

3.1 Оценка состояния государственного финансового контроля РФ

В результате произошедших реформ, Россия оказалась в ситуации, когда нет адекватной общегосударственной контрольной системы, ориентированной на решение новых задач. Отсутствие правильной и четкой стратегии реформирования органов контроля, непоследовательность действий и прямые ошибки не позволили создать эффективно функционирующую в условиях перехода к рынку государственную систему контроля в Российской Федерации.

Следует заметить, что в последние десятилетия значение государственного финансового контроля явно недооценивалось. Хотя отдельные ученые обращали внимание на необходимость реструктуризации и усиления государственного контроля, приведения его в настоящую упорядоченную систему, но комплексных предложений на этот счет не выдвигалась, кардинальных системных мер по совершенствованию государственного контроля не принималось.

В настоящее время тема российского государственного финансового контроля в условиях многоукладной экономики мало разработано учеными. Ломка прежних государственных структур, отсутствие четкой перспективы экономического и государственного развития привели к тому, что современная российская наука о государственном финансовом контроле располагает разрозненным и нередко противоречивым материалом, не соединенным продуманной концепцией. Существует крайне мало работ, содержащих анализ как настоящей ситуации с госконтролем в России, комплекса действующих правовых норм, его методологии и оргструктурных вопросов, так и проблем его развития и совершенствования. В основном освещаются лишь отдельные вопросы (в частности, организация деятельности тех или иных органов государственного финансового контроля). Фиксация же авторов на каких-то отдельных моментах, узкой тематике хотя и вносит определенный вклад и развитие той или ной темы государственного финансового контроля, но в то же время, не способствует широкому, комплексному и системному взгляду на всю проблему в целом. Предложенные учеными теоретические и практические решения тех или иных государственных вопросов, в том числе и вопросов становления и функционирования органов государственного финансового контроля, должны быть адекватны политической реальности, а это очень сложно в условиях стремительных переем, происходящего дня в России.

Примеров неэффективности деятельности организации и функционирования органов государственного финансового контроля, можно привести множество.

При этом среди основных причин неэффективности деятельности органов государственного финансового контроля можно выделить следующие:

· Отсутствие базового федерального закона о системе органов государственного контроля с четким обозначением их обязанностей и ответственности;

· Низкий уровень правовой культуры должностных лиц контролирующих органов;

· Неприменение в полном объеме предоставленных законодательством контрольным органом полномочий (не выдерживается периодичность контроля, проверки зачастую проводятся от случая к случаю по указанию вышестоящих органов, органы контроля не всегда владеют информацией.

· Минфин России, налоговая служба России, государственный таможенные комитет России и их территориальные органы, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не принимают должных мер по исполнению доходной части бюджета (не принимаются исчерпывающих мер по сбору налогов и сборов (в результате чего растет дотационность региональных и местных бюджетов), не правомерно устанавливают различные льготы и освобождения от уплаты таможенных платежей, не принимают должностных мер по ликвидации растущей задолженности перед бюджетом);

· Минфину России не удалось сформировать единую систему органов федерального казначейства с ведением счетов по учету доходов и средств федерального бюджета в Банке России;

· В ряде субъектов РФ, несмотря на сложное социально-экономическое положение, допускается нецелевое расходование финансовых ресурсов;

· Минфин России, налоговые службы России, государственный таможенный комитет России, другие федеральные органы, осуществляющие финансовый контроль, недостаточно используют предоставленные им полномочия по выявлению и пресечению имеющихся нарушений. Их деятельность плохо скоординирована, сфера компетенции четко не разграничена;

· Неэффективно расходуются средства, выделенные на развитие инфраструктуры рынка ценных бумаг, нарушаются права акционеров при ведении реестров, допускаются факты безлицензированной деятельности регистративов и т.д.;

· Заказчики республиканских целевых программ, как правило, не обеспечивают выполнение своих контрольных функций за движением бюджетных средств и достижением социально значимых результатов. Зачастую средства, выделенные на реализацию республиканских целевых программ, идут на оплату расходов по текущему содержанию учреждений;

· Имеет место завышении должностных окладов, установление неправомерных надбавок, введение дополнительных ставок без правого основания;

· Нередко производится списание материальных ценностей с нарушением требований законодательства, без оформления соответствующих документов;

· Большое количество нарушений допускается главами администраций городов и районов при принятии ими единоличных распоряжений по вопросам использования дополнительных доходов бюджетов;

Все вышеописанные негативные моменты существующей системы государственного финансового контроля, а также усложнение социально-политических условий и хозяйственной жизни в России, расширение сфер деятельности хозяйствующих субъектов, увеличение информационных потоков - все это требует создания адекватной современным условиям хозяйствования системы государственного финансового контроля на основе надежного правого «фундамента», реформирования существующей структуры и преобразования методов действия. По нашему мнению, если и дальше не уделять должного внимания проблемам государственного финансового контроля, то вряд ли можно ожидать, что реформы в нашем государстве пойдут в правильном направлении, предотвратив бесконтрольность, казнокрадство, беспорядочность экономических решений и нарушения законодательства во многих сферах хозяйствования. Тем более что развития государственного финансового контроля требует и перспектива вхождения нашей страны в сообщество развитых государств (уже сейчас укрепления финансового контроля - в частности, контроля за использованием предоставленных займов - от нас требуют государства и международные организации-кредиторы). Поэтому преодоление отставания в области как теории, так и практики контроля вообще и государственного финансового контроля в частности является одной из основных и самых актуальных задач сегодняшнего дня, которые необходимо решать специалистам.

3.2 Направления совершенствования государственного финансового контроля РФ

Совершенствование финансового контроля в РФ должно осуществляться по следующим основным направлениям. Создание методологических основ финансового контроля в РФ как важнейшей составляющей общенационального контроля позволит всем субъектам контроля и субъектам хозяйствования получить четкие ориентиры в процессе определения и реализации своих задач, функций, полномочий, а также определить цели, задачи, принципы, этические нормы финансового контроля и т.п. Следует также законодательно определить: виды финансового контроля, субъекты и объекты финансового контроля, разделить сферы внешнего и внутреннего финансового контроля. Отсутствие общих подходов к классификации финансового контроля, единой терминологии в части определения таких ключевых понятий, как вид, форма, методы контроля, создает трудности в разработке и применении нормативно-правовых актов (методических документов контролирующих органов и т.п.), способствует возникновению ряда спорных ситуаций, например, в отношении мер ответственности за финансовые нарушения. Необходимо также завершить разработку единой кодифицированной системы стандартов финансового контроля, используя опыт Счетной палаты РФ.

В вопросах совершенствования финансового контроля большая роль принадлежит различным профессиональным ассоциациям, объединениям органов финансового контроля, деятельность которых позволит решать, как отдельные вопросы осуществления того или иного вида финансового контроля в РФ, так и ключевые вопросы методологии финансового контроля.

Ключевым направлением совершенствования государственного финансового контроля как важнейшей составляющей финансового контроля в РФ и повышения его эффективности является принятие единой концепции государственного финансового контроля в РФ, которая должна установить единые методологические и правовые основы осуществления государственного финансового контроля в РФ, определить систему органов, осуществляющих контроль, а также механизм их взаимодействия. В рамках этих вопросов необходима разработка научно-методических основ оценки эффективности деятельности органов государственного финансового контроля и их сотрудников. В современных условиях отсутствует механизм взаимодействия органов государственного финансового контроля и законодательной (представительной) и исполнительной власти, разработка которого является ключевым вопросом организации государственного финансового контроля в РФ. Кроме того, необходимо четко определить статус органов государственного финансового контроля по отношению к органам аудиторского контроля, законодательно закрепив их приоритет в вопросах методологии финансового контроля. До сих пор не решен вопрос о необходимости разработки основополагающих правовых актов, таких как Федеральный закон о государственном финансовом контроле в РФ, о статусе контрольно-счетных органов.

В целях повышения эффективности расходования государственных средств перспективным направлением совершенствования контроля является переход к аудиту эффективности государственных расходов, который представляет собой направление деятельности контрольных органов, предполагающее анализ результативности и экономности использования государственных средств, оценку возможных резервов их роста и обоснованности расходования. В настоящее время отсутствует единая методика проведения аудита эффективности государственных расходов, не определены критерии и показатели эффективности использования государственных средств.

Требует завершения работа по конкретизации и законодательному закреплению критериев неэффективного использования бюджетных средств, распоряжения государственной собственностью, а также ответственность за их неэффективное использование. Значительную долю в общем объеме финансовых нарушений, выявляемых в ходе осуществления финансового контроля, является нецелевое использование бюджетных средств. При этом недостаточно четко определены основания, по которым использование бюджетных средств может трактоваться как нецелевое, а также отсутствуют правовые механизмы, которые должны быть направлены на усиление мер ответственности за нецелевое и неэффективное расходование государственных средств. Важной проблемой осуществления контроля является низкий процент возврата бюджетных средств по результатам проведенных ревизий и проверок. В связи с этим необходимо принять комплекс мер: по повышению уровня результативности контрольных мероприятий, направленных на уточнение ответственности государственных должностных лиц за нарушение требований закона об исполнении бюджетов и внебюджетных фондов и о распоряжении государственной собственностью; по повышению ответственности должностных лиц за неисполнение предписаний. Контрольных органов; по установлению правовых норм, закрепляющий механизм возврата бюджетных средств и ответственности должностных лиц за предоставление необеспеченных беспроцентных кредитов и ссуд и т.п. Для повышения эффективности проведения ревизий финансово-хозяйственной деятельности как одного из основных методов финансового контроля необходимо в законодательном порядке закрепить основы проведения ревизии, определив цель и задачи ревизии, порядок ее проведения; состав органов, имеющих право на проведение ревизии, их права и обязанности; определить права и обязанности ревизуемых организаций и т.п. Важным вопросом совершенствования контроля является исключение дублирования действий контрольных органов, заключающееся в совершении различными органами своих функций в отношении одних и тех же объектов контроля, - Министерства финансов РФ, органов федерального казначейства, Счетной палаты РФ, контрольных органов, созданных главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств при осуществлении последующего финансового контроля.

Органы налогового и таможенного контроля должны более тесно взаимодействовать с контрольными органами исполнительной власти, прежде всего с органами федерального казначейства и Счетной палатой РФ. Кроме того, повышению эффективности налогового контроля будут способствовать: решение задач, связанных с разработкой форм и методов контрольной работы в отношении налогоплательщиков, представляющих «нулевые балансы» или не представляющих налоговую отчетность; дальнейшее развитие налогового администрирования, и в первую очередь для субъектов хозяйствования, осуществляющих деятельность в приоритетных для данного региона направлениях деятельности; введение системы косвенного контроля, в основу которой положена оценка риска неуплаты налогов и других обязательных платежей; расширение направлений взаимодействия с общественными организациями налогоплательщиков; совершенствование программного обеспечения процедуры камеральных проверок, а также стандартизация процедуры выездных и встречных проверок и др. Использование новых информационных технологий должно стать фактором повышения совершенствования эффективности государственного финансового контроля. Информатизация деятельности органов государственной власти и государственного финансового контроля на основе передовых технологий открывает перспективы повышения эффективности использования государственных ресурсов. С появлением новых информационных технологий станет возможным в полной мере обеспечить открытость бюджетов всех уровней, возможность в реальном масштабе времени контролировать расходы и доходы каждого получателя бюджетных средств.

Наличие оперативной информации о финансово-хозяйственной деятельности всех участников бюджетного процесса будет способствовать предупреждению нарушений финансово-хозяйственной деятельности. Для формирования единого информационного пространства необходима информационная совместимость результатов деятельности контрольных органов, автоматизация учета контрольных мероприятий и обеспечение обмена соответствующей информацией между контрольными органами и т.п.

В целях совершенствования аудиторского контроля особого внимания заслуживает проблема повышения качества оказываемых аудиторских услуг. Важное значение в этой связи приобретает разработка дополнительных критериев, характеризующих деятельность аудиторских организаций помимо соблюдения действующих правил (стандартов). Кроме того, повышению качества оказываемых аудиторских услуг будут способствовать и такие факторы, как создание методик оценки ущерба от осуществления некачественного аудита, упрощение существующей системы судебного делопроизводства и др. Качество аудиторских услуг тесно связано с уровнем квалификации аудиторов, повышению которого должна способствовать более эффективная система их профессиональной подготовки.

Важным направлением совершенствования аудиторского контроля в РФ должно стать изменение характера проводимого аудита, который будет заключаться не только в выражении мнения о достоверности отчетности, но и в предоставлении необходимой информации ее пользователям о фактическом финансовом положении субъекта хозяйствования. Для дальнейшего расширения взаимодействия органов государственного финансового контроля и аудиторских организаций необходимо расширить и более четко формализовать направления возможного сотрудничества, например, в части проведения анализа рационального и эффективного использования организациями государственных финансовых средств и имущества. Наиболее важным моментом является также согласование интересов всех участников рынка аудиторских услуг на базе эффективного механизма его регулирования, который включал бы меры не только административного, но и финансового воздействия, а также учитывал бы систему установленных этических норм, имеющих сегодня в основном декларативный характер. В современных условиях своего решения требует законодательное обеспечение внутрихозяйственного финансового контроля, нынешнее состояние которого позволяет говорить лишь о его создании, а не о развитии. Следует законодательно закрепить основы функционирования служб внутреннего контроля и установить основы их взаимодействия с другими органами финансового контроля. Важным направлением совершенствования системы внутрихозяйственного контроля являются разработка и реализация наиболее рациональных форм, методов его осуществления, способствующих снижению злоупотреблений должностных лиц, сохранности и рациональному использованию финансовых ресурсов, снижению трудоемкости контрольной работы (например, внедрение бюджетирования, ориентированного на результат). Дальнейшему развитию и совершенствованию общественного контроля должно способствовать осуществление следующих мер: расширение деятельности попечительских советов, создание которых предусмотрено действующим законодательством; более четкая регламентация отдельных аспектов деятельности некоммерческих организаций (общественных организаций, партий, союзов и др.), таких как информирование о результатах своей деятельности (определение конкретного перечня средств массовой информации, в которых должны публиковаться отчеты таких организаций, установление мер ответственности за уклонение от публикации отчетов); законодательное обеспечение процедур доступа к государственным информационным ресурсам, исключая информацию с ограниченным доступом, как важнейшую основу осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций; обеспечение возможности участия общественности в проведении конкретных контрольных действий (например, инвентаризации товарно-материальных ценностей и денежных средств).