Функция организации заключается в формировании управляющей и управляемой систем административной деятельности, в обеспечении упорядоченности этих систем посредством создания соответствующей структуры и регулирования происходящих в ней процессов. Организация означает образование, реорганизацию, упразднение служб, осуществляющих административную деятельность, определение их обязанностей и прав, порядка взаимоотношений, подбор и расстановку кадров и др., т.е. создание условий для исполнения функциональных обязанностей структурных подразделений ОВД.

В тесной связи с организацией находится функция регулирования, которая призвана сохранять необходимую для эффективного осуществления субъектами административной деятельности их упорядоченность. Через регулирование осуществляется непосредственное руководство, направление деятельности служб, подразделений, поведение работников милиции, осуществляющих административную деятельность. Без регулирования немыслимо целенаправленное осуществление этой деятельности в соответствии с заданной программой, в том числе - и корректировка перспективного планирования деятельности милиции.

Функция учета заключается в обеспечении сбора, передачи, хранения и переработки данных, т. е. в количественном измерении, регистрации и группировке сведений о функционировании субъектов административной деятельности, о выполнении возложенных на них задач; о наличии и расходе, ресурсов, о состоянии технических средств, а также о состоянии объекта, на который воздействует административная деятельность.

Учет составляет важную предпосылку контроля, суть которого как общей функции административной деятельности милиции состоит в установлении соответствия или несоответствия реального состояния объекта деятельности заданной программе. Контроль позволяет обнаружить, насколько сделанное соответствует выдвинутым целям и задачам.

б) Специальные функции административной деятельности ОВД

Цели и задачи административной деятельности направлены на поддержание условий и порядка, благоприятных для реализации гражданами и другими субъектами права их прав, свобод и выполнения обязанностей, разрешения многочисленных вопросов, возникающих в жизненных ситуациях при правомерном поведении, при совершении правонарушений. Содержание административной деятельности милиции, связанной с внешней по отношению к милиции сферой, составляют специальные (основные) функции административной деятельности. Такими функциями являются: Сальников В.П. «Административная деятельность ОВД», наглядное учебное пособие, М.2002 С 243.

- обеспечение, личной безопасности граждан и общественной безопасности, защита жизни, чести и достоинства личности, ее прав, свобод и законных интересов, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств;

- предупреждение преступлений и других правонарушений: выявление причин и условий, способствующих совершению преступлений и других правонарушений, принятие мер к их устранению; осуществление индивидуальной профилактической работы с правонарушителями- участие в правовом воспитании граждан;

- охрана общественного порядка на улицах, площадях, в парках, на транспорте и иных общественных местах, в том числе при проведении общественно-политических, культурных, спортивных и иных мероприятий; в местностях и населенных пунктах, где объявлено, чрезвычайное положение и введена особая форма управления;

- осуществление разрешительной системы;

- обеспечение контроля за соблюдением правил паспортной системы; обеспечение контроля за соблюдением правил пребывания в ПМР иностранных граждан и лиц без гражданства и правил транзитного проезда через территорию Приднестровья;

- обеспечение безопасности дорожного движения;

- охрана собственности по договорам;

- оказание социальной помощи населению; принятия мер к оказанию неотложной помощи лицам, пострадавшим от правонарушений и несчастных случаев, находящимся в беспомощном состоянии; принятие неотложных мер по ликвидации последствий аварий, пожаров, катастроф, стихийных бедствий и других чрезвычайных событий, спасению людей и оказанию им помощи, охране имущества, оставшегося без присмотра; обеспечение сохранности найденных и сданных в милицию документов, вещей, ценностей и другого имущества, принятие мер к возврату их законным владельцам;

- осуществление контроля и надзора в пределах своей компетенции за исполнением гражданами и должностными лицами актов органов государственной власти и управления по вопросам охраны общественного порядка и борьбы с преступностью;

- осуществление производства по делам об административных правонарушениях;

- исполнение в пределах своей компетенции административных взысканий;

- правовое обеспечение гражданского общества и периодическая отчётность перед населением.

в) Обеспечивающие функции административной деятельности ОВД

К ним относятся: кадровое, финансовое, материально-техническое и иное обеспечение административной деятельности милиции.

Общие, специальные (основные) обеспечивающие функции находятся во взаимосвязи и взаимозависимости. В совокупности они составляют сферу (объем, содержание) административной деятельности милиции.

Для административной деятельности милиции характерно то, что она преимущественно связана с внешней по отношению к милиции сферой. Эта деятельность - наиболее обширное, емкое направление в работе милиции. В связи с этим большая часть работников милиции осуществляет административные функции. Субъектами этой деятельности являются специальные службы (патрульно-постовой, ГАИ и др.), их подразделения, группы, работники милиции (постовые, патрульные и др.).

Результаты административной деятельности ОВД ПМР за первое полугодие 2006г.

	Составлено административных протоколов	Рассмотрено жалоб	Направлено представлений	Поставлено на учет лиц
ИДН	15 478	1776	3549	1200
Д/Ч	10 244	23841	1023	344
УИМ	21550	2990	5129	4237
ОАС	9398	1902	674	987
КЭО	2009	543	431	641
ППС	18542	748	367	1287
ДПС ГАИ	22675	861	211	3554



Таблица 1 и приложение- диаграмма Доклад министра внутренних дел на Коллегии Министерства внутренних дел ПМР за 1-е полугодие 2006г.« Милиция Приднестровья» от 28 июля 2006 г.

Рассматриваемая деятельность милиции регулируется нормами административного права. В процессе осуществления этой деятельности ее субъекты вступают в административно-правовые отношения с гражданами, неподчиненными в служебном отношении милиции государственными органами, общественными организациями, предприятиями, учреждениями, государственными - служащими, служащими (представителями) общественных организаций, иностранными гражданами и лицами без гражданства.

Глава 3. Виды административной деятельности ОВД ПМР

Административная деятельность органов внутренних дел составляет одно из важнейших направлений обеспечения общественного порядка и безопасности, обстановки спокойствия в общественных местах, охраны личности, ее прав и свобод, защита законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций, предупреждения и пресечения противоправных действий, применения к нарушителям мер административно-процессуального обеспечения и административных взысканий. Коренев А.П. "Административная деятельность ОВД". Часть общая. М., 2003 г. С 42.

Правовая характеристика административной деятельности органов внутренних дел складывается из административно-правового регулирования и административно-правовых отношений, в которые вступают органы внутренних дел (как и их полномочные представители) с гражданами, предприятиями, учреждениями, организациями и их должностными лицами.

В процессе административной деятельности органы внутренних дел вступают повседневно в многочисленные отношения с другими государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами, а также с вышестоящими, подчиненными и иными органами внутри своей системы. Эти отношения регулируются нормами административного права и являются в этой связи административно-правовыми. В зависимости от того, где складываются отношения, где они возникают и развиваются (вне органов внутренних дел или внутри их системы), различаются нормы, регулирующие как эти отношения, так и содержание, формы, способы реализации отношений.

Содержание деятельности, направленной на охрану общественного порядка, составляют административно-правовые отношения, складывающиеся и развивающиеся:

во-первых, внутри органов в процессе организации практического решения задач обеспечения общественного порядка и безопасности;

во-вторых, в ходе повседневной непосредственной охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности силами и средствами государственных органов и общественности.

а) Внутриорганизационная административная деятельность ОВД

В первом случае речь идет об определении штатов, о подборе, расстановке и обучении кадров, выработке решений по охране общественного порядка и об организации практического выполнения этих решений, осуществлении функций контроля и т.п., т.е. о внутриорганизационных отношениях (внутриорганизационная деятельность органов внутренних дел).

Внутренняя административная деятельность органов регулируется, например, нормами административного законодательства о службе в органах внутренних дел. Эти нормы составляют правовую основу при перемещении работников, присвоении им специальных званий, поощрений, дисциплинарной ответственности и др. Отношения в подобных случаях возникают между органами внутренних дел и работником, причем содержание отношений в значительной мере определяется соподчиненностью участников отношений (субъектов).

б) Внешняя административная деятельность ОВД

Во втором случае имеются в виду отношения, складывающиеся в связи с охраной общественного порядка, отношения, возникающие в связи с совершением гражданином административного правонарушения, посягающего на общественный порядок и т.д. Субъектами возникающих при этом отношений с участием органов внутренних дел могут быть граждане, предприятия, организации, учреждения и их должностные лица, не подчиненные органам внутренних дел в служебном и отношении. Рассматриваемые отношения присущи внешней административной деятельности органов внутренних дел, которая выражается в непосредственном обеспечении соблюдения гражданами, должностными лицами требований законодательства в сфере внутренних дел.

Внешняя административная деятельность характеризуется обязательностью указаний (распоряжений) органа внутренних дел (или его полномочного представителя) для другой стороны данного правоотношения. Таковы, например, требования инспектора лицензионно-разрешительной системы о предоставлении необходимых документов при выдаче лицензий на приобретение и разрешений на хранение огнестрельного оружия и других предметов, подпадающих под лицензионно-разрешительную систему, требование работника милиции о прекращений правонарушения и т.п. Безденежных В.М. и др. «Административная деятельность ОВД» учебное пособие, часть Общая, М. 2004 г. С 55.

Сказанное ни в коей мере не дает оснований для утверждения, что все отношения, участниками которых являются органы внутренних дел, строятся по принципу «власть-подчинение». Профилактический характер внешней административной деятельности органов и их сотрудников обусловливает необходимость в целях достижения наибольшего результата вступления в отношения, характеризующиеся равенством сторон, сотрудничеством. Таковы отношения милиции с добровольными народными дружинами по охране общественного порядка, общественными пунктами охраны порядка, администрацией предприятий, учреждений, организаций и представителями общественности по вопросам проведения разнообразных мероприятий профилактического характера. В качестве примера можно привести отношения между Министерством внутренних дел ПМР, Верховным Судом ПМР, Прокуратурой ПМР, Министерством юстиции ПМР по координации усилий в борьбе с преступностью и иными правонарушениями.

В целях более полной характеристики административной деятельности отдельных аппаратов, служб органов внутренних дел следует иметь в виду, что каждая из них наряду с общими имеет свои конкретные задачи, охватывающие определенную сторону охраны общественного порядка. Например, конкретные задачи милиции определены в специальном законе. Выполнение конкретных задач осуществляется в специфических формах: например, обеспечение порядка на улицах, в парках и т.п. достигается путем несения службы патрульно-постовыми нарядами милиции и патрулирования членов народных дружин. Возникающие в процессе выполнения этих задач отношения регулируются соответствующим законодательством.

При этом внутриорганизационная и внешняя деятельность органов внутренних дел взаимосвязаны и имеют главной задачей создание наиболее благоприятных условий для граждан и должностных лиц в сфере их труда, отдыха, удовлетворения различных потребностей, реализации прав и законных интересов.

Таким образом, специфика общественных отношений, складывающихся в том или ином конкретном направлении административной деятельности, обусловливает, с одной стороны, наличие специальных правовых актов, с другой - особые формы действий в ходе внедрения этих актов в жизнь.

Решение однородных задач административно-правовыми средствами осуществляется путем совершения однотипных действий, определяемых характером возникающих при этом общественных отношений. Совокупность такого рода действий составляет вид административной деятельности.

Глава 4. Понятие и виды форм административной деятельности ОВД ПМР

Вопрос о формах административной деятельности милиции остается дискуссионным. По мнению Л.Л. Попова, общими формами административной деятельности милиции в целом являются: а) осуществление общественно-организационной деятельности; б) совершение материально-организационных действий; в) издание актов государственного управления. При этом Л.Л. Попов считает, что в издании актов управления находят свое юридическое выражение осуществление общественно-организационной деятельности и совершение материально-организационных действий, и отмечает, что организационные формы деятельности милиции, в отличие от юридических, касаются практического, материального осуществления задач, выраженных в общих правовых актах. Издание акта управления направлено на установление, изменение или прекращение конкретных правоотношений, а организационные действия служат средством для его приготовления или осуществления. Попов Л.Л. Некоторые вопросы содержания и форм административной деятельности советской милиции//Тр. высшей школы МООП РСФСР. Вып.7.-М., 1962. С.237, 240.

В.М. Безденежных выделяет следующие формы административной деятельности милиции: а) издание индивидуальных и нормативных актов управления; б) заключение договоров (об охране объектов); в) совершение иных юридически значимых административных действий; г) проведение общественно-организационных мероприятий; д) совершение организационно-технических действий. В отличие от предыдущей данная классификация форм административной деятельности милиции дополнительно включает в себя еще две формы: заключение договоров (об охране объектов) и совершение иных юридически значимых действий. Раскрывая формы административной деятельности милиции, В.М. Безденежных к проведению общественно-организационных мероприятий и совершению организационно-технических действий относит только такие действия, которые никаких юридических последствий не порождают и не связаны непосредственно с проявлением государственно-властных распорядительных полномочий милиции. Безденежных В.М. Правовые формы административной деятельности милиции: Дис.канд. юрид. наук. -М., 968. .82, 91.

М.И. Еропкин выделяет формы административной деятельности милиции, характерные, с одной стороны, для внутриорганизационной работы, с другой - для практического осуществления функции охраны общественного порядка. К формам внутриорганизационной работы он относит: определение структуры аппарата, работу по ее совершенствованию, подбор и расстановку кадров, планирование, принятие решений, осуществление повседневного руководства низовыми органами, обобщение и распространение передового опыта, контроль и проверку исполнения, поощрение, аттестование сотрудников, применение мер дисциплинарного воздействия. Формами практического осуществления функции охраны общественного порядка он считает: проведение различных профилактических мероприятий, административный надзор; применение мер административного воздействия; передачу дел о нарушениях порядка в коллективы предприятий, учреждений, учебных заведений для принятия мер общественного воздействия. Юридическое выражение перечисленные организационные формы административной деятельности милиции находят в издании соответствующих актов управления (нормативных и индивидуальных), в совершении иных юридически значимых действий в рамках предоставленных тому или иному органу (его сотруднику) полномочий. Еропкин М.И. Сущность административной деятельности советской милиции//Тр. Высшей школы МВД РСФСР. Вып.5. -М., 1961. С. 176-177; Еропкин М.И. : Управление в области охраны общественного порядка. -М., Юрид. лит., 1965. С.84.

Современное определение, даваемое учеными таково- форма административной деятельности органов внутренних дел - это организационно-правовое внешнее выражение конкретных однородных действий, совершаемых в целях практического осуществления стоящих перед ними задач. Следовательно, форма есть объективированное выражение сущности деятельности органов внутренних дел и их должностных лиц, которые осуществляют административную деятельность. При этом форма, раскрывая содержание деятельности, показывает вместе с тем конкретные пути ее осуществления.

Точки зрения названных авторов отличаются друг от друга разнообразием выделяемых форм административной деятельности милиции, которые в зависимости от характера и юридических последствий административных действий можно разделить на две группы:

1) непосредственно-организационные формы, не имеющие юридического характера и не влекущие за собой правовых последствий;

2) правовые формы, т.е. акты, устанавливающие правила поведения (нормы права), влекущие за собой возникновение, изменение, прекращение административно-правовых отношений, либо вызывающие определенные правовые последствия.

а) Правовые формы административной деятельности ОВД ПМР

Правовые формы характеризуются тем, что в них наиболее отчетливо проявляется государственно-властный, управленческо-исполнительный, подзаконный характер полномочий субъектов административной деятельности. Правовые формы рассматриваемой деятельности отличаются от других направлений деятельности милиции (оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной) тем, что посредством этих форм практически организуется и реализуется выполнение задач и функций милиции административно-правовыми средствами и делятся на:

- правотворческая (правоустановительная);

-правоприменительная, которая в свою очередь подразделяется на регулятивную и правоохранительную;

Примером правотворческой формы деятельности является издание уставов, положений, инструкций МВД ПМР.

Примером правоприменительной формы деятельности может служить издание приказа начальника ОВД о назначении на должность того или иного работника (регулятивная форма правоприменительной деятельности) или постановление начальника горрайоргана внутренних дел о наложении штрафа на правонарушителя (правоохранительная форма правоприменительной деятельности).

Регулятивная форма используется в административной деятельности для разрешения конкретных дел организационного, управленческо-распорядительного характера (например, назначение на должность, дача поручений работнику милиции и т.д.), для реализации прав и законных интересов граждан, государственных органов, общественных организаций, предприятий, учреждений и иных субъектов права, например, выдача гражданину разрешения на приобретение охотничьего ружья, аннулирование выданного разрешения, регистрация автомототранспортных средств, выдача предприятиям, учреждениям и организациям разрешений на приобретение и хранение предметов, подпадающих пол разрешительную систему, и др.

Посредством правоохранительной формы осуществляется охрана урегулированных юридическими нормами общественных отношений в сфере административной деятельности милиции обеспечивается их неприкосновенность. Осуществляется охрана личности, ее прав и свобод, защита законных интересов граждан государственных органов, общественных организаций, предприятий, учреждений. Применяются меры государственного принуждения к лицам, не выполняющим административно-правовое и иные юридические обязанности.

б) Неправовые формы административной деятельности ОВД ПМР

Во второй группе основное место занимают проводимые работниками милиции различные профилактические мероприятия среди населения и осуществляемый ими административный надзор за исполнением и соблюдением должностными лицами и гражданами постановлений и решений органов государственной власти и государственного управления по вопросам охраны общественного порядка.

Функции административной деятельности милиции реализуются в конкретных действиях субъектов, осуществляющих эту деятельность. Действия находят внешнее выражение в определенных формах деятельности. Следовательно, под формой понимается объективированное выражение сущности действий субъектов. Поскольку посредством форм практически реализуются функции административной деятельности, то от использования тех или иных форм в определенной мере зависит эффективность деятельности. Формы призваны обеспечивать целесообразное выполнение административных функции. Колонтаевский Ф.Е. Обеспечение социалистической законности в административной деятельности милиции: Дис. канд. юрид. наук. -М.: 1970. С.18.

К неправовым формам административной деятельности милиции относятся формы выражения организационных и материально-технических действий. Неправовые формы, как и правовые, связаны с компетенцией субъектов административной деятельности, они также должны соответствовать целям и задачам этой деятельности.

К организационной форме деятельности относятся: совещания, консультации, инструктирование, обмен опытом, проведение профилактических бесед, изучение и оценка обстановки, обучение и пр.

Материально-техническая форма деятельности, является необходимой предпосылкой для правотворческой, правоприменительной и организационной деятельности, выражается в подготовке и обработке информационных материалов, справок, отчетов, обзоров, осуществлении учетно-статистической работы, делопроизводства.

Таким образом, специфика общественных отношений, складывающихся в том или ином конкретном направлении административной деятельности, обусловливает, с одной стороны, наличие специальных правовых актов, с другой - особые формы действий в ходе внедрения этих актов в жизнь.

Глава 5. Автоматизация административной деятельности ОВД

Автоматизация никогда не может быть целью, а только средством достижения цели. В современных условиях автоматизация административного управления в ОВД - объективная необходимость и является средством, с помощью которого обеспечивается качественное выполнение функций по управлению, таких, как планирование, составление планов и отчетности, распределение функций и обязанностей, оперативное и диспетчерское управление и т. п. Эти функции объективно необходимы для обеспечения нормальных условий работы и жизни людей. Сальников В.П. «Административная деятельность ОВД», наглядное учебное пособие, М.2002 С 257

Как мы уже знаем, автоматизация административного управления в ОВД направлена на более эффективное и качественное выполнение управляющих функций. Средства автоматизации - ЭВМ, должны быть включены в работу организации (системы управления в ОВД) так, чтобы способствовать качественной и эффективной их работе. Подобное включение не изменяет целей системы управления в ОВД, ее функций, а меняет лишь способы достижения этих целей и выполнения установленных функций. Таким образом, работы по автоматизации управления в ОВД направлены на включение машин в поток работы, выполняемой системой управления в ОВД, с целью повышения эффективности ее деятельности.

Разработка систем управления в ОВД с использованием средств автоматизации имеет ряд особенностей. Одна из них связана с тем, что в подавляющем большинстве случаев автоматизации подлежат уже работающие (и многие в течение весьма длительного времени) системы управления в ОВД и автоматизация не должна нарушать выполнение их функций. Это общее требование относится ко всем способам использования машин. Как уже отмечалось, эти системы - их структуры, методы работы, формы документов и т. п. рассчитаны на «ручное» выполнение, т. е. на возможности людей. Насколько глубоко изменения, связанные с введением ЭВМ, затронут существующую систему, зависит от ряда факторов - возможностей разработчиков, наличия вычислительных устройств, поставленных целей, установленных сроков. По существу же это зависит от выбранного способа использования вычислительных машин.

Введение ЭВМ направлено на повышение эффективности административной деятельности ОВД, поэтому независимо от выбранного способа требуется определить источник повышения эффективности. Для этого нужно определить операции, которые целесообразно выполнять с помощью ЭВМ. А это требует достаточно подробного изучения работы существующей неавтоматизированной административной деятельности ОВД, чтобы установить, как включить ЭВМ в ее поток, что и как изменить в ней, чтобы максимально использовать возможности людей и машин, другими словами, определить состав подразделений системы управления в ОВД (организации), связи между ними, разделение ответственности между подразделениями и выполняемую ими работу.

Выбранный способ использования ЭВМ обусловит также организацию и состав работ по автоматизации, их масштаб, сроки, стоимость, количество сотрудников, их квалификацию. Очевидно, что разработка новой, научно обоснованной системы управления в ОВД, рассчитанной на человеко-машинную работу, т. е. разработка АСУ, требует гораздо больших усилий и несравненно более высокой квалификации работников, чем при других способах использования машин.

Машинное выполнение работ требует, прежде всего, разработки алгоритмов и соответствующего программного обеспечения. Количество необходимых алгоритмов и программ, их сложность опять-таки зависят от выбранного способа использования ЭВМ. Но в любом случае алгоритмическое и программное обеспечение разрабатываются постепенно, в установленной очередности для каждой подсистемы. Постепенность, поочередное внедрение результатов разработки - еще одна особенность автоматизации административного управления в ОВД. Сальников В.П. «Административная деятельность ОВД», наглядное учебное пособие, М.2002 С 259.

Перевод «ручной» системы в автоматизированную происходит постепенно, поскольку, даже при небольших по масштабам работах, невозможно охватить одновременно все задачи управления в ОВД и автоматизировать их выполнение. Количество и объем частей работ целиком определяются имеющимися ресурсами разработчиков. Выбор очередности работ, переводимых на ЭВМ, определяется рядом факторов. Прежде всего, обычно переводят работы, автоматизация которых имеет наибольшее значение, дает наибольший эффект, обеспечивает постепенное наращивание уровня автоматизации и возможность построения единой автоматизированной системы (если разрабатывается АСУ).

ФУНКЦИЯ

Комплекс задач		Комплекс задач		Комплекс задач

Отдельные задачи	Отдельные задачи		Отдельные задачи	Отдельные задачи

Рис 1. Блок-схема функции управления в ОВД

При определении очередности используют возможность расчленения системы управления в ОВД на части - подсистемы.

Существуют два вида подсистем - структурные и функциональные. Структурные соответствуют организационной структуре системы управления в ОВД и используются в основном для организации разработок. Функциональные подсистемы соответствуют основным функциям управления в ОВД, выполняемым системой (планирование, оперативное управление, управление кадрами и т, д.). Автоматизация управления в ОВД осуществляется именно путем автоматизации выполнения отдельных функций, причем эта автоматизация также осуществляется постепенно (рис.1). Для выполнения любой функции необходимо выполнить N комплексов работ (N>1). Каждый комплекс в свою очередь состоит из T задач (T^N). Автоматизация выполнения функций и осуществляется переводом на машинное выполнение отдельных функциональных задач. Для них разрабатываются модели, программы, создаются информационные массивы. Введение автоматизации по отдельным функциональным задачам должно осуществляться таким образом, чтобы обеспечить стыковку отдельных задач в комплексы, а комплексы - в автоматизированную функцию, и т. д.

Таким образом, при автоматизации административного управления в ОВД, с одной стороны, имеет место стремление создать единую законченную систему, а с другой - ограниченные возможности заставляют вести внедрение ЭВМ постепенно, наращивая количество работ, выполняемых с помощью машин. Системы управления в ОВД относятся к классу так называемых развивающихся систем, которые требуют фактически постоянного совершенствования своей деятельности в соответствии с меняющимися внешними условиями и возникающими новыми требованиями. Изменение криминогенной ситуации, экстремальные условия, расширение масштабов деятельности, дефицит квалифицированных кадров - все это и целый ряд других моментов обусловливают целесообразность внесения соответствующих коррективов в функционирование системы управления в ОВД. По этому об окончании работ по внедрению ЭВМ в системы административного управления в ОВД можно говорить лишь условно. По существу, речь должна идти об окончании более или менее крупного этапа этих работ. Гибкость систем административного управления в ОВД, возможность их адаптации к изменяющимся условиям есть непременное условие успешного управления в ОВД.

6. Законность в административной деятельности ОВД ПМР

а) Понятие законности в административной деятельности ОВД ПМР

Причины и условия нарушения законности при осуществлении административной деятельности ОВД.

Сущность законности состоит в единообразном понимании и точном соблюдении действующего законодательства всеми органами государства, общественными организациями, должностными лицами и гражданами.

Характер законности в государственном управлении выделяется тем, что он распространяется на исполнительную и распорядительную деятельность всей системы органов исполнительной власти. Эти органы реализуют законы и иные нормативные акты в различных областях хозяйственной, социально-культурной и социально-политической жизни, реально соприкасаясь с гражданами, принимая решения, затрагивающие непосредственно их права, личные интересы.

Поэтому законодательство:

четко определяет объем предоставляемых органам государственного управления и их должностным лицам полномочий (обязанностей и прав);

регламентирует порядок их применения;

гарантирует гражданам осуществление их субъективных прав и, в частности, права вносить в государственные и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе, а также обжаловать в суде неправомерные действия должностных лиц, ущемляющих права граждан.

Обеспечение законности немыслимо без строгого соблюдения государственной дисциплины, предполагающей точное соблюдение всеми организациями, государственными службами и гражданами установленного государством порядка деятельности государственных органов, предприятий, учреждений, организаций по выполнению возложенных на них обязанностей и реализации предоставленных прав. Щелоков Н. А. Актуальные вопросы совершенствования деятельности органов внутренних дел, пути дальнейшего совершенствования работы штабов МВД, УВД.--«Вестник штабной работы», М,, 1993, № 10, с. 12.

Одним из важнейших принципов законности является ее неразрывная связь с государственной дисциплиной. Дисциплина и законность не только связаны друг с другом, но и взаимообусловлены.

Законность -- основная составная часть государственной дисциплины. Это объясняется тем, что основные требования государственной дисциплины оформляются в виде правовых норм и содержатся в законах, указах, актах органов исполнительной власти ПМР и других правовых актах. В соответствии с принципами законности эти акты должны неукоснительно соблюдаться.

Обеспечивать законность - значит пресекать малейшие нарушения закона, предупреждать их, принимать меры к ликвидации причин, их порождающих, восстанавливать нарушенные права и законные интересы граждан и организаций, наказывать виновных, создавать атмосферу неотвратимости ответственности, воспитывать работников аппарата управления в духе строжайшего соблюдения целей и буквы закона.

Законность является одним из важнейших демократических принципов в организации и деятельности органов исполнительной власти ПМР. Под законностью понимается безусловное и точное соблюдение всеми государственными органами, должностными лицами, общественными объединениями и гражданами Конституции ПМР, законов, а также основанных на них актов государственных органов, гарантирующих неприкосновенность новых общественных отношений, в соответствии с которыми формируется единый производственно-хозяйственный рынок; обеспечивается приоритетное конституционное направление - защита прав, свобод и интересов граждан. Поэтому законность выполняет огромную активную творческую роль. Она не только отражает сложившиеся общественные отношения, но и активно закрепляет их и двигает вперед; создает условия, благоприятствующие осуществлению основного экономического закона. Экономическая система Приднестровской Молдавской Республики функционирует на основе комплексного использования всех форм собственности в пределах правовых установлении ПМР В связи, с чем законность опосредствует собой 2 уровня: республиканский уровень; муниципальный уровень, которые опосредствуют собой единую законность ПМР.

Ответственные задачи по обеспечению законности в нашей стране возложены на правоохранительные органы ПМР. За последние годы в стране успешно проводится организационно-структурная реформа правоохранительных органов, определяется их компетенция, вырабатывается концепция о роли правоохранительных органов в свете новой Конституции ПМР, определившей приоритетные направления в деятельности правового Приднестровского государства. Конституция ПМР от 24 декабря 1995 г. (с изменениями на 2000г.) Ст. 2.

Деятельность по обеспечению законности в государственном управлении осуществляется по двум основным направлениям:

1) обеспечение строгого соблюдения законности каждым звеном аппарата управления и каждым его работником в целях организации четкой его работы, поддержки государственной дисциплины.

2) обеспечение охраны и защиты прав и законных интересов граждан в повседневной деятельности аппарата управления.

Милиция в своей деятельности, помимо Закона ПМР «О милиции» этого закона, руководствуется законами, указами, постановлениями Президента ПМР, Кабинета Министров ПМР; а также нормативными установлениями муниципальных органов, ведомственными нормативными актами. Организационно милиция является составной частью системы МВД ПМР.

Таким образом, в настоящее время нашли правовое закрепление права и обязанности милиции, содержание которых определено ее задачами. Особенно четко определены права и обязанности милиции в отношении правонарушителей, которые должны осуществляться строго в соответствии с законом. Любое отступление от установленных требований рассматривается как нарушение законности. Следовательно, важнейшим способом обеспечения законности является создание организационно-правового механизма ее обеспечения.

Обеспечить законность и дисциплину значит:

1. Не допустить отклонений от их требований в деятельности органов государственного управления и должностных лиц.

2. Своевременно обнаружить такие отклонения, если они имеют место.

3. Устранить обнаруженные нарушения законности и дисциплины.

4. Восстановить нарушенные при этом права.

5. Привлечь к установленной ответственности виновных в нарушении законности и дисциплины.

6. Принять необходимые меры, обеспечивающие недопущение впредь отклонений от требований законности и дисциплины.

К сожалению в последнее время участились факты нарушения законности сотрудниками ОВД. Причин и условий способствующих данному положению много. Вот некоторые из них.

Уровень профессиональной подготовки сотрудников постоянно падает, как вследствие отсутствия финансирования на обучение личного состава со стороны МВД, так и в результате нежелания самого сотрудника повышать свои знания. Занятия по первоначальной подготовке проводятся формально.

Из 150 проверенных протоколов об административном правонарушении, составленных сотрудниками за нарушение общественного порядка и появление в общественном месте в пьяном виде, 45 были составлены с нарушением требований КоАП ПМР, у 35 отсутствовала подпись лица, который рассматривал протоколы, почти во всех протоколах, составленных по ст. 167, не указывалось, в чём конкретно выражалось оскорбляющее человеческое достоинство и общественную нравственность, состояние правонарушителя, в протоколах, составленных по ст. 164, не указывается в присутствии кого, правонарушитель совершал свои хулиганские действия. В 25 протоколах об административном задержании отсутствует подпись правонарушителя, время, когда он доставлен и выпущен, неправильно составляется опись изъятого и т.д. В итоге любой из этих протоколов суд может признать недействительным. Тем же участковым инспекторам, которым приходится иметь дело с самыми различными видами правонарушений и преступлений, знание юриспруденции просто необходимо.

Возможность роста до старшего офицерского состава со среднеспециальным образованием так же не способствует возникновению у сотрудников желания к дальнейшему повышению своего профессионального уровня.

Недостаточна, на мой взгляд, эффективна кадровая политика, на работу в органы внутренних дел принимаются люди, уволенные из других организаций по отрицательным мотивам. Состояние служебной дисциплины всё ещё не отвечает предъявленным требованиям. Привлечено к дисциплинарной ответственности в 1998 г. 36 человек, из них 16 - сотрудники милиции общественной безопасности, в том числе - 11 участковые инспектора милиции. Сильно хромает исполнительская дисциплина.

Не последнюю роль играет экономическая и политическая обстановка в стране. В результате недостаточного финансирования милиции общественной безопасности, личному составу приходится работать на устаревшем оборудовании, отсутствует форменное обмундирование, хотя одним внешним видом, я считаю, сотрудник милиции должен внушать уважение, устарел автомобильный парк.

Престижность службы в органах внутренних дел сильно упала, уровень заработной платы, если сравнивать с другими правоохранительными органами да и гражданскими предприятиями, не просто низок, а с учётом что, как это не странно, так же влияет на производство по делам об административных правонарушениях в сфере торговли и, как следствие на пополнение доходной части местного бюджета. Пример: почти у каждого сотрудника УИМ или ППСМ имеется семья, дети, которых нужно содержать, многие сотрудники МОБ (в том числе офицеры) подрабатывают в киосках и коммерческих магазинах, в качестве охраны и можно быть уверенным, что эти магазины будут продавать продукцию с нарушением законодательства.

По отношению к сотрудникам органов внутренних дел постоянно нарушается законодательство: льготы, предусмотренные Законом ПМР "О милиции", реализуются не в полном объёме (отсутствуют льготы на проезд, коммунальные услуги т.д.) нарушается Трудовой Кодекс, Положение о прохождении службы, Указ Президента ПМР о повышении заработной платы работника МВД приостановлен и зарплата выплачивается по старым окладам. Приказы МВД ПМР исключают льготы, положенные сотрудникам, как гражданам, проживающим в районах приравненных к «горячим точкам».Учитывая, что жилье сотрудникам милиции не выдается в нарушение законодательства бесплатно, то как и закономерность происходят нарушения законности со стороны сотрудников, для покупки жилья молодыми милиционерами. Положение дел не спасает создание милицейских кооперативов, где нужно оплатить большую сумму денег на постройку жилья.

Учитывая отношение к личному составу в сочетании со спецификой и риском, с которыми приходится иметь дело сотрудникам милиции, не удивительно, что они увольняются из МВД, как правило, это опытные, подготовленные работники, имеющие высшее юридическое образование, остаются лишь те, кому либо скоро уходить на пенсию, либо некуда идти, либо они учатся в учебных заведения за счёт МВД ПМР.

Таким образом, получаем, что урезание средств на финансирование милиции общественной безопасности приводит к снижению эффективности её работы и, как следствие, росту преступности и снижению поступления средств в местный бюджет, и огромному росту нарушения дисциплины.

Наряду с задачей обеспечения законности большое значение имеет профилактическая, воспитательная направленность законодательства об административных правонарушениях. Поэтому необходимо развивать финансовую политику по отношению к милиции общественной безопасности.

К данной ситуации очень подходит народная мудрость: «скупой платит дважды», правда ущерб не ограничивается только материальными рамками.

б) Обеспечение законности в административной деятельности ОВД

Под способами обеспечения законности и дисциплины понимаются организационно-правовые приемы предупреждения, обнаружения и своевременного пресечения нарушения или невыполнения правовых предписаний и требовании дисциплины, восстановления нарушенных прав и законных интересов, наказания виновных.

В целях защиты интересов государства, общества и отдельных граждан от отрицательных последствий нарушении закона и дисциплины юридически закреплены следующие способы обеспечения законности и дисциплины в административной деятельности ОВД:

- контроль представительных органов государственной власти и местного самоуправления;

- контроль органов исполнительной власти общей компетенции;

- контроль со стороны органов исполнительной власти межотраслевой и специальной компетенции (уполномоченные но правам человека, финансовые, и др.);

- внутриведомственный контроль (в системе МВД ПМР);

- судебный контроль (Конституционный суд, арбитражные и общие суды);

- надзор прокуратуры;

- общественный контроль.

Контроль - это осуществление постоянного наблюдения за административной деятельностью ОВД со стороны компетентных органов государства, общественности и их представителей. Контроль позволяет получать информацию о состоянии административной деятельности ОВД, выполнении законов и иных правовых норм, оценивать эту деятельность не только с позиций законности, но и эффективности, целесообразности, а также оперативно реагировать на недостатки. Безденежных В.М. и др. «Административная деятельность ОВД» учебное пособие, часть Общая, М. 2004 г. С 67.

Основные требования, предъявляемые к осуществлению контроля:

постоянство, систематичность, повседневность:

универсальность (охват всех участков работы);

оперативность (быстрое реагирование па сигналы о нарушениях);

объективность и беспристрастность (проведение незаинтересованными лицами);

действенность, результативность (обеспечение улучшения работы, устранения недостатков);

гласность (доведение результатов контроля до сведения широкого круга лиц).

По методам осуществления различают контроль

а) фактический, то есть за реальной деятельностью;

б) документальный (по документальным материалам).

По времени осуществления (относительно проверяемых действий) различают контроль:

а) предварительный (до совершения действии);

б) текущий (в процессе совершения действий;

в) последующий {после совершения действий)

Нередко используются термины "контроль и проверка исполнения". Их разграничение проводится по объему деятельности и полномочиям.

Содержание контроля значительно шире проверки исполнения. Как уже отмечалось, контроль охватывает не только проверку исполнения конкретных актов, но и состояния работы в целом, ее эффективности, принятие мер к совершенствованию деятельности, устранению недостатков. Проверка исполнения ограничивается в основном установлением того. что фактически сделано для исполнения конкретного акта, решения, плана, поручения и, как правило, она имеет тематический характер.

От контроля и проверки исполнения необходимо отличать надзор. Их разграничение проводится по следующим критериям:

а) надзор состоит в наблюдении за законностью деятельности, тогда как контроль и проверка исполнения охватывают наряду с законностью и целесообразность деятельности;

б) административный надзор осуществляют специализированные органы надзора (санитарные, ветеринарные, налоговые инспекции, ГАИ, органы пожарного надзора и др.);

в) при надзоре между проверяющим и проверяемым отсутствует организационное подчинение, и орган надзора не вмешивается в оперативную и иную деятельность поднадзорного органа;

г) органы надзора наделены полномочиями на применение к поднадзорным мер административного воздействия.

За административной деятельностью милиции осуществляется внешний и внутренний контроль. Внешний контроль осуществляется органами исполнительной власти и местного самоуправления, судами. Контрольные функции за деятельностью милиции, в том числе. и за административной деятельностью, осуществляют Президент ПМР, Кабинет министров и государственные администрации городов и районов. Они осуществляют контроль за:

-состоянием законности в милиции путем изучения материалов, характеризующих законность в милиции;

- истребования письменных отчетов, справок о принимаемых мерах по укреплению законности;

- изучение общественного мнения о работе милиции по материалам печати, по жалобам и заявлениям о нарушениях прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций.

Контрольные функции осуществляются также посредством заслушивания руководителей ОВД о состоянии законности в их работе. Осуществляя контроль за работой милиции, названные органы исполнительной власти не могут вмешиваться в уголовно-процессуальную, оперативно-розыскную деятельность и в производство по делам об административных правонарушениях.

Судебный контроль за административной деятельностью милиции осуществляют Конституционный суд ПМР, Арбитражный суд и суды общей компетенции. Контроль осуществляется посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Контроль городских, районных судов за административной деятельностью милиции осуществляется в следующих формах:

1. Выявление нарушений законности в административной деятельности ОВД при рассмотрении гражданских и уголовных дел и вынесение частных определений об устранении нарушений закона и причин, способствующих его нарушению.

2. Непосредственное рассмотрение судами (судьями) материалов ОВД об административных правонарушениях и дача ОВД обязательных для исполнения указаний об устранении выявленных нарушений законности сотрудниками милиции при пресечении правонарушений и оформления материалов.

3. Рассмотрение жалоб граждан на административные решения и действия ОВД и их сотрудников.

Внутриведомственный контроль - это контроль в системе МВД РФ со стороны вышестоящих ОВД и должностных лиц за деятельностью подчиненных органов и сотрудников. Внутриведомственный контроль является составной частью управления в системе МВД ПМР, одним из способов воздействия на подчиненные органы. Он осуществляется всеми звеньями ОВД, их штабными, функциональными и отраслевыми службами (в том числе аппаратами по организованной преступности по своей линии), прямыми и непосредственными начальниками.

Задачами внутриведомственного контроля являются: повышение эффективности деятельности ОВД по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности; оценка фактического положения дел, деловых качеств сотрудников; совершенствование стиля работы; проверка хода выполнения правовых актов, приказов, инструкций, директив, планов работы, состояния законности и дисциплины; выявление и устранение недостатков в работе и привлечение виновных к ответственности; выявление и устранение условий, способствующих правонарушениям; выявление и распространение положительного опыта.

В практике сложились и нормативно закреплены следующие формы внутриведомственного контроля:

личный повседневный контроль руководителей ОВД за деятельностью подразделений и подчиненных сотрудников;

заслушивание на служебных и оперативных совещаниях, заседаниях коллегий докладов и отчетов о состоянии работы, соблюдении законности и дисциплины;

изучение отчетных и других документальных материалов;

гласный и негласный контроль,

личная беседа,

проверка выполнения плана работы,

инспектирование;

контрольные проверки;

комплексный выезд,

целевой выезд,

оперативно-зональный (кураторский ) контроль,

линейный контроль,

вызов руководителей ОВД или служб с отчетами о результатах деятельности за определенный период деятельности,

ревизии финансово-хозяйственной деятельности,

служебные расследования по правонарушениям сотрудников ОВД,

рассмотрение жалоб и заявлений граждан на действия сотрудников ОВД.

Личный повседневный контроль - основная и наиболее важная составная часть руководства подчиненными подразделениями и сотрудниками, осуществляемого начальниками всех ОВД и служб. Особенно важное значение личный повседневный контроль руководителей имеет в основном звене ОВД - городских, районных и линейных органах. Начальники ОВД несут персональную ответственность за обеспечение собственной безопасности, законности и дисциплины в целом и за организацию работы по выявлению и пресечению правонарушений, совершаемых подчиненными сотрудниками, устранению обстоятельств, способствующих правонарушениям. Бесспорно, что необходимым условием правильного, не формального контроля являются знание руководителем подчиненных ему работников, установление с ними деловых отношений и оказание им доверия. Нельзя руководить, не доверяя работнику, но доверяя, - надо проверять.

В Нормативных актах МВД ПМР указывается на необходимость повышения персональной ответственности должностных лиц за состояние дисциплины и законности во вверенных подразделениях и выполнение функциональных обязанностей подчиненными сотрудниками. Приказ МВД ПМР № 279 от 27.10.1999 г. Об утверждении Инструкции «О порядке производства служебного расследования в органах внутренних дел ПМР».

Приказ МВД ПМР № 427 от 29.12. 1998 г. Об утверждении Инструкции «О порядке аттестации сотрудников ОВД и реализации выводов по ней».

Инспектирование представляет собой комплекс мер по изучению, проверке и оценке состояния оперативно-служебной деятельности, проводимых инспекторской комиссией непосредственно в ОВД. Это наиболее сложный и объемный вид внутриведомственного контроля.