Размещено на http://www.allbest.ru/

Дальневосточный Государственный Университет

Кафедра социальных и гуманитарных наук и управления

Факультет Государственного и муниципального управления

Курсовая работа

МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК СИСТЕМА

2002

Содержание

Введение

1. Понятие и предмет муниципального права

2. Субъект муниципального права

3. Понятие местного самоуправления

4. Соотношение местного самоуправления и государственной власти

5. Основополагающие начала (принципы) местного самоуправления

6. Принципы местного самоуправления, закрепляемые в уставах субъектов Российской Федерации

7. Принципы местного самоуправления в зарубежных странах

8. Принцип самостоятельности в организации и осуществлении местного самоуправления

9. Принцип самостоятельности местного самоуправления в Европейской хартии местного самоуправления

10. Роль государства в обеспечении самостоятельности местного самоуправления

11. Понятие и особенности российского муниципального права

Введение

Российское муниципальное право является относительно молодой учебной дисциплиной. Ее появление в первую очередь связано с необходимостью углубленного изучения и обобщения тех процессов, которые в настоящее время протекают в сфере местного самоуправления. Кроме этого, практическое становление и развитие самоуправляющихся муниципальных образований настоятельно диктует потребность подготовки юридических кадров, свободно ориентирующихся в вопросах правовой регламентации конституционного права граждан на местное самоуправление, обладающих навыками анализа и применения норм российского муниципального права.

В современных условиях местное самоуправление рассматривается в качестве одной из фундаментальных основ конституционного строя Российской Федерации. За девять лет прошедших после принятия Конституции России 1993 года, местное управление, которое в условиях бывшего Советского государства традиционно воспринималось в качестве государственного управления, кардинальным образом реформировано и обрело новый конституционный статус, отвечающий интересам самоорганизации населения в решении вопросов местного значения. На федеральном уровне и в большинстве субъектов Российской Федерации разработана необходимая законодательная база местного самоуправления, определены территориальные масштабы функционирования муниципальных образований, уточнены в зависимости от численности населения и иных особенностей различные модификации самоуправляющихся территорий, завершается структурирование органов и должностных лиц муниципальной власти, а также процесс становления их взаимоотношений с законодательными и исполнительными органами власти.

По состоянию на 1 июня 1997 года в субъектах Российской Федерации насчитывается более 13300 муниципальных образований. При этом границы, состав и система организации местного самоуправления в каждом из них должны быть определены в самостоятельно разрабатываемых уставах муниципальных образований, многие из которых уже приняты или находятся в завершающей стадии разработки. Эти акты являются неотъемлемым элементом правового обеспечения местного самоуправления, а отраженный в них опыт становления и развития местного самоуправления на отдельных территориях, несомненно, нуждается в осмыслении и обобщении.

Настоящее учебное пособие написано на основе критического осмысления значительного массива федеральных, региональных и локальных нормативных правовых актов, а также анализа практики организации и осуществления различных форм непосредственной муниципальной демократии и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. В нем использован зарубежный опыт муниципально-правового регулирования.

1. Понятие и предмет муниципального права

В течение последних лет идет сбор об определении муниципального права. Юристы, безусловно, могут иметь противоречивые представления относительно природы муниципального права. Но это различие мнений не является препятствием для его существования и развития, ибо без муниципального права невозможно говорить о подлинной демократии в обществе, государстве.

Муниципальное право - своеобразное право, отличное от всех иных отраслей права. Попытка подхода к муниципальному праву как к типичной отрасли права и принесение на него категории последней является несостоятельной ни с научной, ни с практической точек зрения, так как при подобном подходе не учитывается специфика самого муниципального права.

Основные особенности муниципального права проистекают из того факта, что оно регулирует прежде всего и главным образом отношения, связанные с формированием и деятельностью органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти, и должно быть подчинено интересам населения, осуществляющего самостоятельное решение вопросов местного значения

Поэтому его нельзя относить к числу основных отраслей права, непосредственно связанных с государством и его органами.

Муниципальное право, во-первых, выступает в виде совокупной связи юридических норм, в которых отражена воля местного населения; во-вторых, эти нормы, в основном, создаются на уровне местного самоуправления; в-третьих, система его норм состоит как из предписываемых государством норм различных отраслей права, так и норм, являющихся результатом прямого волеизъявления местного населения, правотворчества органов местного самоуправления. Этим и объясняется, почему муниципальное право является комплексной отраслью права. В-четвертых, в случае нарушения этих норм принуждение в муниципальном праве основывается, главным образом, на судебном решении.

Муниципальное право, как и всякая отрасль права, имеет свой специфический предмет - совокупность общественных отношений, лежащих в основе организации и деятельности местного самоуправления.

В этой связи такие общественные отношения можно классифицировать на следующие разновидности:

отношения, возникающие в процессе формирования местного самоуправления и его органов;

отношения, связанные с рамками деятельности и предметами ведения местного самоуправления и его органов;

отношения, возникающие в процессе государственной поддержки местного самоуправления;

отношения, специфицирующие деятельность органов местного самоуправления в результате наделения их определенными государственными полномочиями федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации;

отношения, связанные с судебной защитой прав органов местного самоуправления и гарантиями местного самоуправления как такового;

отношения, обусловленные ответственностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

2. Субъект муниципального права

Субъектом муниципального права является прежде всего и главным образом местное население, выражающее свою волю путем выборов органов местного самоуправления, референдума и других форм прямого волеизъявления. Его главенствующее место среди других субъектов муниципального права определяется и тем, что оно решает такие важнейшие вопросы местного значения, как владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, установление местных налогов и сборов, формирования и исполнения местного бюджета и др.

Субъектом муниципального права может быть и гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на соответствующей территории муниципального образования. Он является таковым, прежде всего, в качестве лица, участвующего в выборах органов местного самоуправления и обладающего правом быть избранным в них. Правда, здесь законодательством предусмотрен возрастной рубеж - достижение 18 лет. Однако им же установлено, что в общем собрании (сходе) могут принимать участие граждане, достигшие 16 лет.

В целом же, гражданину, проживающему на территории соответствующего муниципального образования, гарантируются все права на участие в местном самоуправлении.

Субъектом муниципального права, безусловно, являются и органы местного самоуправления. Наделенные широкими властными полномочиями, они реализуют в своей многогранной деятельности интересы местного населения.

В качестве субъектов муниципального права выступают соответствующие органы государства, различные предприятия, организации и учреждения, общественные объединения, но в весьма ограниченной области, а именно, в сфере взаимодействия с органами местного самоуправления.

3. Понятие местного самоуправления

Муниципальное право называют правом местного самоуправления. В этой связи возникает вопрос: что такое местное самоуправление, какова его сущность?

Под местным самоуправлением понимается организация власти на местах, предполагающая самостоятельные решения населением вопросов местного значения.

Оно может осуществляться гражданами как путем прямого волеизъявления (референдум), так и через выборные органы.

Местное самоуправление - одна из демократических основ управления обществом, важнейший структурный элемент устройства власти, это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. Народ может осуществлять власть различными способами (ст. 3 Конституции РФ), в том числе и через местное самоуправление. Местное самоуправление - это децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность, автономность местных органов.

Причем, эти органы не являются государственными, выведены из структуры государственных; они являются органами местных самоуправляющихся территориальных сообществ (городской общины, сельской общины, союза общин).

Местное самоуправление предполагает:

самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством;

многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовыми ресурсами.

Отсюда следует, что государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления власти. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (система, структура, компетенция этих органов определяется в локальных нормативных актах).

Причем органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, самостоятельно решают иные вопросы местного значения. Решения органов местного самоуправления могут быть отменены только в судебном порядке.

4. Соотношение местного самоуправления и государственной власти

В ранее действующей Конституции РСФСР от 12 апреля 1978 г. с последующими изменениями и дополнениями в систему местного самоуправления входили районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские Советы народных депутатов (ч. 2 ст. 850), которые определялись как представительные органы власти. Таким образом, местное самоуправление и органы власти не отделялись друг от друга. Теперь впервые в российской Конституции закрепляется важное положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Это означает, что местное самоуправление отделено от государственной власти и в пределах своих полномочий является самостоятельным.

При этом следует иметь в виду, что органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 3 ст. 15).

Важно подчеркнуть, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132).

5. Основополагающие начала (принципы) местного самоуправления

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» содержит следующие общие принципы местного самоуправления:

самостоятельность местного самоуправления;

выборность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

открытый и публичный характер (гласность) деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

использование местных обычаев и традиций в организации и деятельности местного самоуправления;

право муниципальных образований на объединение.

Общие принципы - это основополагающие начала, которые определяют статус местного самоуправления, его органов и должностных лиц, а также характер и содержание их деятельности.

Наряду с общими принципами существуют и иные принципы местного самоуправления. Так, например, принцип соразмерности полномочий местного самоуправления его материально-финансовым ресурсам является одним из основных при определении полномочий местного самоуправления или его финансово-экономические основы, но имеет частный характер при рассмотрении в целом организации и функционирования местного самоуправления. Как о частном случае общего положения, например, можно говорить о принципе организационной обособленности местного самоуправления.

Положение, когда органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, является достаточно распространенным вариантом реализации самостоятельности местного самоуправления в мировой муниципальной практике, хотя это и не является обязательным правилом. Так, в отдельных странах, органы местного самоуправления могут входить в систему государственной власти или являться одновременно элементами и системы государственной власти, и системы местного самоуправления. Отдельные должностные лица местного самоуправления могут утверждаться в должности органами государственной власти или государственными должностными лицами. Тем не менее, в этих странах обеспечивается самостоятельный статус местного самоуправления иными механизмами. Та или иная классификация принципов местного самоуправления выполняет в каждом случае определенную роль.

Она может способствовать поиску наиболее оптимальной модели местного самоуправления для конкретного муниципального образования или помочь в анализе деятельности местного самоуправления на определенной территории, осуществить сравнительный анализ организации и деятельности местного самоуправления в разных регионах, странах и т.п. Поэтому выбор той или иной классификации принципов местного самоуправления часто определяется и теми задачами, которые преследуются данной классификацией.

6. Принципы местного самоуправления, закрепляемые в уставах субъектов Российской Федерации

Принципы местного самоуправления в Российской Федерации содержаться в Уставах субъектов Российской Федерации. Так, Устав Иркутской области, например, определяет следующие принципы местного самоуправления в регионе:

соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

гарантированность местного самоуправления

обеспечение широкого участия граждан в осуществлении местного самоуправления;

самостоятельность местного сообщества в решении вопросов местного значения; признание за местным сообществом собственных полномочий;

экономическая и финансовая самостоятельность местного самоуправления;

организационная самостоятельность местного самоуправления; взаимодействие с органами государственной власти области в осуществление общегосударственных задач;

- многообразие форм организации местного самоуправления и самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления с учетом исторических. Национальных и иных особенностей жизни населения;

- ответственность органов местного самоуправления перед государственной властью и местным сообществом.

Устав Псковской области к принципам местного самоуправления, которые осуществляются на ее территории, относит:

- государственные гарантии местного самоуправления;

- самостоятельное определение сообществом структуры органов местного самоуправления;

- организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

- признание за местным сообществом собственных полномочий, самостоятельности при решении вопросов местного значения, исходя из этих полномочий;

- экономическая и финансовая самостоятельность, самостоятельное правление и распоряжение муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

- достаточность материальных и финансовых ресурсов для выполнения функций местного самоуправления; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным сообществом.

Устав Оренбургской области определяет в качестве принципов местного самоуправления:

- самостоятельное решение вопросов местного значения, исходя из интересов населения;

- самостоятельное распоряжение органами местного самоуправления муниципальной собственностью, местным бюджетом, установление местных налогов и сборов;

- гарантированность возможностей свободного использования всех форм непосредственной демократии;

- учет национальных, исторических, социально-этнографических и других особенностей в организации и деятельности местного самоуправления;

- гласность и подконтрольность для населения функционирования местного самоуправления.

7. Принципы местного самоуправления в зарубежных странах

Организация и деятельность местного самоуправления может определяться различными принципами. Так, основными началами местного самоуправления в германии являются:

местное самоуправление как один из принципов государственного порядка;

правовая регламентация местного самоуправления;

признание за местным самоуправлением определенной компетенции;

организационная самостоятельность местного самоуправления;

территориальный принцип организации и деятельности местного самоуправления;

открытый и публичный характер деятельности органов местного самоуправления.

В США основополагающим принципом местного самоуправления традиционно считается формула, высказанная в свое время А. Линкольном: «Правление народа при помощи своих представителей и в интересах».

Ключевое значение в муниципальном праве США придается также реализации требований справедливости и равенства перед законом как принципа осуществления местного самоуправления. В организации местного самоуправления предпочтение отдается также осуществлению таких принципов как: федерализм, система «сдержек и противовесов», гармонизация интересов государства и личных прав и свобод человека и гражданина.

8. Принцип самостоятельности в организации и осуществлении местного самоуправления

Под самостоятельностью в российском законодательстве понимается, во-первых, организационная самостоятельность органов местного самоуправления. Данное положение закреплено в конституционном требовании, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (Конституция Российской Федерации Ст. 12).

Во-вторых, население муниципального образования самостоятельно в определении структуры собственных органов местного самоуправления (Конституция Российской Федерации ст. 130. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Ст. 14, п. 6).

В-третьих, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (Конституция Российской Федерации. Ст. 12, 130). Это конституционное положение соответствует нормам Европейской хартии местного самоуправления, которая предусматривает, что «органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти».

В-четвертых, понятие самостоятельности предполагает экономическую самостоятельность местного самоуправления в Российской Федерации и она обеспечивается, прежде всего, наличием муниципальной собственности.

Наконец, финансовую самостоятельность местного самоуправления обусловливает наличие местного бюджета, внебюджетных фондов, местные

налоги и сборы, право органов местного самоуправления на участие в кредитных отношениях.

9. Принцип самостоятельности местного самоуправления в Европейской хартии местного самоуправления

Этот принцип формулируется в международных документах и нормативно-правовых актах зарубежных стран - как автономия местного самоуправления, рассматриваемая в различных ракурсах. Европейская хартия местного самоуправления, провозглашая принцип широкой автономии как основы существования местных органов самоуправления, проецирует его на а) компетенцию, б) порядок осуществления полномочий и в) используемые для этого средства.

Причем, в отношении компетенции, понятие автономии распространяется не только на собственные полномочия местного самоуправления, но и частично делегированные. Так, п. 5 ст.4 Европейской хартии местного самоуправления предусматривает, что «при делегировании полномочий центральными или региональными органами, органы управления (органы местного самоуправления) должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям».

10. Роль государства в обеспечении самостоятельности местного самоуправления

Государственная поддержка местного самоуправления - одно из главных условий обеспечения самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Объясняется это не только тем, что в нашей стране традиционно, начиная с XVI века, местное самоуправление формировалось исключительно при поддержке государства, но и ролью государства вообще в функционировании местного самоуправления в любой стране на современном этапе.

Например, в правовом регулировании, обеспечении финансовой основы деятельности путем представления дотаций субвенций и др. В отношении последнего полномочия органов государственной власти разграничиваются следующим образом: органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают остальные гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления.

В целом, содержание государственной поддержки местного самоуправления определяется как создание необходимых условий для становления и развития местного самоуправления, и содействие населению в осуществлении прав на местное самоуправление. Среди необходимых условий, которые обеспечивают органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, выделяют правовые, организационные, материально-финансовые.

Там, где органы государственной власти обеспечивают определенные условия - в Республике Карелия, Алтайском крае, Липецкой, Белгородской, Калужской, Псковской, Ярославской областях - там успешно идет процесс формирования системы муниципальных органов, уже приобретен ценный начальный опыт решения проблем в интересах населения муниципальных образований.

Вместе с тем, в Удмуртии формирующаяся система местного самоуправления в 1995 году фактически была разрушена. Муниципальные образования неправомерно были ограничены уровнем жилых комплексов городов и сельскими поселениями. В городах и районах республики граждане были лишены права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, влиять на решение вопросов, отнесенных к их ведению. Президиум Государственного Совета Республики повсеместно назначил глав администрации, заставив уже избранных населением за два года до истечения срока сложить полномочия. Положение с местным самоуправлением в Удмуртии стало предметом рассмотрения в Конституционном суде РФ. На основании решения последнего Президент РФ издал Указы, требующие привести законодательство республики в соответствие с федеральным законом.

Острая ситуация сложившаяся вокруг местного самоуправления в Чувашской Республике, объясняется в основном противоборством законодательной и исполнительной ветвей государственной власти. Государственный Совет республики в первом полугодии 1996 года принял пакет законов о местном самоуправлении и проведении выборов глав местного самоуправления в декабре этого же года.

Однако администрация Президента Чувашской республики направила во все районные и городские администрации свой вариант устава района (города), в котором предусмотрены назначение и отстранение от должности глав местного самоуправления в административном порядке, возможность отмены решений представительных органов местного самоуправления также в административном, а не в судебном порядке. Районные (городские) собрания депутатов лишаются права юридического лица. Таким образом, в Республике фактически осуществляется подмена системы местного самоуправления системой органов, административно подчиненных органам государственной власти. В этих условиях, конечно, трудно говорить о самостоятельности местного самоуправления.

11. Понятие и особенности российского муниципального права

муниципальный право местный самоуправление

Для правовой науки современной России понятие муниципальное право - относительно новая область знаний. Хотя эта новизна является относительной, так как еще в дореволюционный период ученые-юристы активно занимались разборкой муниципального права и нам досталось богатое наследие в этой области науки Градовский А.Д. Системы местного управления на Западе и в России: Собр. соч. Т. 9. ? СПб., 1904; Ефремова Н.Н., Лаптева Л.Е. История земств и перспективы развития местного самоуправления // Государство и право. ? 1993. ? №11. ? С. 150-153; Чичерова И.А. Земское и городское самоуправление в России второй половины XIX века (историко-правой анализ); Автореф. дис. … к.ю.н. ? М., 1995.. Что же касается советского периода, то сам термин муниципальное право в юридической литературе был изъят из оборота. И только начавшийся в 1990-х гг. процесс реформирования власти на местах, появление ряда законов по местному самоуправлению положили начало формированию новой отрасли права и соответствующей ей науки, именуемой в настоящее время российским муниципальным правом.

Вот почему не будет преувеличением мысль о том, что муниципальное право как отрасль права и как научная дисциплина пока еще находится в стадии формирования, в связи с чем внимание ученых и практиков к названной дисциплине достаточно велико. Более того, интерес к муниципальной тематике значительно возрос с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года, официально признавшей и юридически оформившей институт местного самоуправления. Идеи Конституции о местном самоуправлении дали мощный импульс в формировании на различных уровнях правовых основ местного самоуправления.

В специальной юридической литературе появились отдельные статьи и более солидные монографические исследования ученых по разнообразным аспектам местного самоуправления, в том числе связанным с глубинным познанием науки муниципального права. Последняя стала формироваться более быстрыми темпами, получил развитие и уточнение предмет муниципального права. В.И Фадеев в своем учебнике по муниципальному праву России определяет его как право местного самоуправления. Фадеев В.И. Муниципальное право России. - М., 1994. ? С. 6.

Думается, что такой подход вполне может быть принят за основу, но он не раскрывает содержание муниципального права и не показывает его сущностного отличия от других отраслей и институтов российского права.

До сих пор спорным остается вопрос о месте муниципального права в системе отраслей права и о том, является ли муниципальное право самостоятельной отраслью права, либо это, как отмечают некоторые авторы, комплексная отрасль права? По перечисленным вопросам в юридической литературе преобладает мнение, что муниципальное право - это правовое образование, которое не принадлежит к числу основных отраслей права, поскольку его нормы выступают в качестве правовых норм конституционного права Российской Федерации и одновременно составляют правовую базу для муниципального права. Сторонником такого взгляда является Б.Н. Габричидзе, считающий, что «дифференциация, выделение, отпочкование от основных отраслей права новых и относительно самостоятельных правовых образований, комплексных отраслей - естественный процесс…» Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - М., 1996. ? С. 486.

Понятно, что это объективный процесс, оправдывающий себя как с теоретической, так и с практической точек зрения. Выделение муниципального права из конституционного (государственного) права Российской Федерации в самостоятельное правовое образование - явление вполне закономерное и обоснованное с учетом комплексного характера, сложности и неоднородности отношений, регулируемых нормами этой правовой отрасли. Возможен подход к муниципальному праву как к подотрасли конституционного права, но предпочтительнее все-таки рассматривать его как самостоятельную комплексную отрасль российского права.

В литературе можно встретить различные точки зрения ученых на понятие муниципального права как комплексной отрасли российского права. В принципе они мало чем отличаются друг от друга. Справедливости ради следует отметить, что принципиально отличный взгляд на предмет и содержание муниципального права высказан Ю.А. Тихомировым. Он полагает, что муниципальное право необходимо рассматривать в качестве одного из элементов «самоуправленческого права, которое наряду с местным самоуправлением имеет своим предметом правового регулирования также национальное, профессиональное, политическое самоуправление, самоуправление по интересам (в рамках объединений и общественных организаций). Тихомиров Ю.А. Публичное право. ? М., 1995. ? С. 116-126.

К примеру, М.В. Баглай и Б.Н. Габричидзе рассматривают муниципальное право как совокупность юридических норм, регулирующих комплексные по своему характеру отношения в сфере местного самоуправления, его систему, компетенцию, гарантии и ответственность, а так же формы деятельности. Баглай М.В.., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. ? С. 486.

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев определяют муниципальное право Российской Федерации в качестве комплексной отрасли Российского права, представляющей совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - М.: Юристъ, 1997. ? С. 10.

Разделяя в целом подобные взгляды на определение российского муниципального права, оно представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления, в основания которых положены:

а) система местного самоуправления, принципы ее построения и функционирования;

б) функции и компетенция местного самоуправления;

в) правовые, территориальные, финансово-экономические основы местного самоуправления;

г) гарантии местного самоуправления;

д) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

Как комплексная отрасль права муниципальное право базируется на стыке ряда отраслей: конституционного, административного, финансового и некоторых других. В отличии от других формирующихся комплексных отраслей российского права, для него характерно доминирование в его структуре правовых норм одного отраслевого характера. Так, если избирательное право Российской Федерации объективно тяготеет к конституционному праву, таможенное и служебное - к административному праву, то муниципальное право вряд ли может быть однозначно отнесено к государственному, административному или финансовому праву. Российское муниципальное право, комплексно обеспечивая регламентацию отношений, составляющих одну из основ конституционного строя, в равной степени использует потенциал норм права различного отраслевого характера и не может быть отождествлено ни с одной российской отраслью права по причине преобладания в его составе государственно-правовых, административно-правовых или иных предписаний. И в этом заключается одна из особенностей муниципального права как комплексного юридического образования.

Муниципальное право отличается от других отраслей своим предметом и методом регулирования.

Муниципальное право - отрасль права, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности органов местного самоуправления, а также различных форм непосредственной демократии муниципального уровня. Под предметом правового регулирования муниципального права понимают общественные отношения, возникающие в процессе реализации населением своего права на местное самоуправление. Что касается метода правового регулирования, то муниципальное право, будучи комплексной, отраслью, заимствует методы, используемые в различных отраслях.

Поэтому правовое регулирование муниципальных отношений основано на сочетании частноправового (диспозитивного) и публично-правового (императивного) методов. В целом для местного самоуправления как публично-правового института характерно преобладание публично-правовых методов, хотя предметная деятельность органов местного самоуправления, связанная с реализацией их компетенции, регулируется частноправовыми методами.

Предмет муниципального права складывается разнообразных общественных отношений, возникающих в процессе функционирования местного самоуправления. В основном его составляют:

Отношения, возникающие в процессе выбора население организационных форм местного самоуправления, его структуры, формирования органов местного самоуправления.

Отношения, связанные с деятельностью местного самоуправления. Его органов по управлению муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета, управленческой и контрольной деятельностью в различных сферах местной жизни.

Отношения возникающие в процессе осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, организации и исполнения ими законодательных и правовых актов федеральных органов власти и органов власти субъектов российской Федерации.

Отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных полномочий, а также в связи с непрерывной деятельностью органов государственной власти. Фадеев В.И. Муниципальное право России. ? С. 7.

Регулирование этих отношений осуществляется при помощи специфических муниципально-правовых норм. Считается, что нормам муниципального права присуще такие же общие черты, которыми обладают нормы других отраслей права. Вместе с тем они имеют некоторые особенности, к числу которых, в частности, можно отнести то, что муниципально-правовые нормы одновременно могут выступать в качестве норм других отраслей права - государственного, административного, финансового, налогового и др.

Другой существенной особенностью норм муниципального права является регулирование общественных отношений, возникающей в специфической сфере общественной жизни, именуемой Российской Конституцией как местное самоуправление и составляющей одну из основ конституционного строя. Кроме этого, для муниципально-правовых норм характерно, что среди них преобладают такие, которые не имеют законодательного характера, а исходят от органов местного самоуправления или непосредственно от населения муниципальных образований. Что же касается норм муниципального права, установленных на уровне закона, то большая часть из них сосредоточена в законодательных актах субъектов российской Федерации.

Муниципальные правоотношения возникают между субъектами правоотношения. Приводимые в специальной литературе классификации субъектов муниципальных отношений принципиально не отличаются друг от друга.

Так, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев различают следующие виды субъектов муниципально-правовых отношений:

- муниципальные образования;

- население муниципальных образований; собрания (сходы) граждан;

- органы местного самоуправления;

- граждане;

- иностранцы и лица без гражданства;

- депутаты представительных органов местного самоуправления;

- члены других выборных органов местного самоуправления;

- должностные лица местного самоуправления;

- органы территориально-общественного самоуправления;

- ассоциации и союзы муниципальных образований;

- государственные органы;

- общественные объединения;

- предприятия, учреждения, организации.

Подобный подход к классификации субъектов российского муниципального права в целом адекватно отражает круг участников отношений в сфере местного самоуправления. Вместе с тем спорным является вопрос об отнесении к субъектам муниципальных правоотношений иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории муниципального образования.

С.Д. Князев и Е.И. Хрусталев полагают, что к числу субъектов муниципально-правовых отношений относятся:

- муниципальные образования;

- население муниципальных образований;

- граждане Российской Федерации;

- выборные и иные органы местного самоуправления;

- глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления;

- представительные и исполнительные органы государственной власти;

- судебные органы;

- предприятия, учреждения, организации различных форм собственности;

- органы территориально-общественного самоуправления.

Муниципальные образования. Им принадлежит право собственности в отношении имущества, находящегося в муниципальной собственности, к ведению муниципальных образований относятся вопросы местного значения и т.д. Они вправе заключать между собой различного рода соглашения, образовывать союзы и ассоциации, устанавливать побратимские связи. Однако, необходимо учесть, что права и обязанности муниципальных образований как субъектов муниципально-правовых отношений от их имени реализуют органы местного самоуправления либо население муниципального образования непосредственно.

Население муниципального образования. Именно населению принадлежит право на участие в местном самоуправлении. Оно непосредственно или через органы местного самоуправления решает вопросы местного значения. Действующее законодательство, регулирует вопросы местного самоуправления, выделяет население в качестве основного субъекта местного самоуправления.

Граждане Российской Федерации. Им принадлежит право на участие в местных референдумах, сходах, выборах и других формах прямого волеизъявления.

Выборные и иные органы местного самоуправления, к числу которых относится, к примеру, представительный орган местного самоуправления. Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.

Глава муниципального образования, иные выборные должностные лица местного самоуправления. Являясь выборным должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, он в соответствии с уставом обладает широким кругом полномочий и вступает в различные отношения в процессе осуществления местного самоуправления.

Представительные и исполнительные органы государственной власти. К их числу принадлежат федеральные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Они создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и иные условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. Осуществляя свою деятельность в этом направлении, они вступают в различные правоотношения по реализации функции местного самоуправления.

Судебные органы в сфере муниципальных отношений наделены широкими полномочиями по обеспечению гарантий местного самоуправления и разрешению возникающих в процессе его осуществления споров. Так, например, краевыми (областными) судами общей юрисдикции предоставлено право по запросу представительных органов государственной власти рассматривать вопрос о соответствии деятельности глав муниципальных образований требованиям конституции Российской Федерации, федеральным и иным законам.

Предприятия, учреждения, организации различных форм собственности. В зависимости от форм собственности предприятий, учреждений организаций по-разному строятся их отношения с органами и должностными лицами мастного самоуправления.

Органы территориально-общественного самоуправления (советы, комитеты и т.д.) выступают участниками муниципальных отношений в тех случаях, когда они взаимодействуют с органами местного самоуправления, осуществляющими свои функции и задачи.

Говоря об источниках российского муниципального права, мы считаем необходимым отметить, что таковыми являются нормативно-правовые акты, содержащие нормы муниципального права. Их классификация может быть различной.

Так, всю совокупность источников муниципального права как отрасли российского права условно можно разделить на две группы. К первой относятся систематизированные акты. К таковым можно отнести, например, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. К систематизированным актам относят такие, в которых регулируется комплекс вопросов, касающихся местного самоуправления.

Ко второй группе относятся тематические акты, посвященные отдельным аспектам организации местного самоуправления. Их примером может служить Закон Приморского края от 16 октября 1995 года «О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Приморском крае»

Источники муниципального права можно также распределить по их юридической силе. Под юридической силой акта понимают как его обязательность вообще, так и приоритет перед другими актами или подчиненность им.

По этому критерию источники муниципального права можно расположить в таком порядке:

- Конституция Российской Федерации;

- федеральные законы и иные нормативные акты Федеральных органов государственной власти Российской Федерации;

- акты Президента Российской Федерации;

- конституции (уставы) субъектов Российской Федерации;

- законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации;

- уставы (положения) о местном самоуправлении;

- акты, принимаемые населением на муниципальных референдумах;

- иные локальные акты, издаваемые органами и должностными лицами местного самоуправления.

В иерархии правовых актов Конституция занимает высшее место, что указывает на ее особую значимость и юридическую силу. Она обладает верховенством над законами и другими актами, которые должны исходить из Конституции и не противоречить ей. Законы и подзаконные акты, противоречащие Конституции не имеют юридической силы. Причем соответствовать Конституции должны не только акты федерального законодательства, но и акты органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. Конституция, распространяя свое действие на всю без исключения территорию Российской Федерации, олицетворяет собой государственную целостность, единство принципов, положенных в основу системы государственной власти местного самоуправления.

С учетом уровня правового регулирования муниципальных отношений выделяют три группы источников муниципального права: федерального уровня; акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации; акты принятые путем прямого волеизъявления населением муниципального образования, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Как отрасль права, муниципальное право имеет свою систему, включающую однородные нормы, регулирующие определенные группы общественных отношений. При этом систему российского муниципального права характеризует не их хаотичное нагромождение, а определенная взаимозависимость правовых норм, отражающих внутреннее строение данной отрасли права. С этой точки зрения представляется целесообразным в системе российского муниципального права различать его общую и особенную часть. Причем критерием деления муниципально-правовых норм в этом случае выступает территориальный масштаб их действия.

Общая часть российского муниципального права объединяет нормы, действующие на территории всей Российской Федерации и определяющие исходные начала организации местного самоуправления во всех муниципальных образованиях. На их взгляд, вполне правомерно утверждать, что общая часть являет собой федеральное муниципальное право Российской Федерации, основные институты которого строятся с учетом структуры Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и включает в себя следующее:

общие положения, включающие основные понятия и термины о местном самоуправлении, полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, предметы ведения местного самоуправления и др.

Территориальные основы местного самоуправления.

Органы и должностные лица местного самоуправления.

Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления.

Финансово-экономическая основа местного самоуправления.

Гарантии местного самоуправления.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью.

Особенная часть муниципального права представлена нормами, которые действуют на территории отдельных субъектов Российской Федерации и отражают специфику и особенности организации местного самоуправления на уровне регионов, основанную на учете их исторических, культурных и иных традиций. Соответственно этому особенная часть российского муниципального права состоит из институтов, регулирующих муниципальные отношения в отдельных республиках, краях, областях и других субъектах Российской Федерации. В связи с этим, по их мнению, муниципальное право отдельных субъектов Российской Федерации (например, Приморского края) вполне правомерно рассматривать в качестве отрасли права в составе их собственных правовых систем и одновременно характеризовать их как институты особенной части российского муниципального права.

Сам термин «муниципальное право» служит не только для обозначения соответствующей отрасли права, но и для одноименной научной дисциплины. Как научная дисциплина муниципальное право России представляет собой совокупность знаний, идей о местном самоуправлении.

Научная дисциплина изучает нормы муниципального права, используя весь арсенал приемов, научных методов, присущих юридической науке: исторических, сравнительных, статистических, социологических и др. Князев С.Д., Хрусталев Е.И. Муниципальное право Российской Федерации. ? Владивосток.: ДВГУ, 1997. ? С. 11.

Формируемая в настоящее время дисциплина российское муниципальное право - это совершенно новая область научных знаний, которая основывается на принципах иных, нежели наука советского строительства, взглядах об организации власти на местах. Предметом изучения научной дисциплины муниципального права является не единая система представительных органов государственной власти, каковыми были прежние Советы, Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство. ? М.: Юрид. Лит., 1974. а организация функционирования местного самоуправления.

Теоретическую базу муниципального права составляют общепризнанный ценности муниципальной демократии и муниципального управления, которые нашли свое отражение в трудах ученых России и зарубежных стран. Сюда же можно отнести фундаментальные научные труды ученых и ведущих деятелей земского движения дореволюционной России.

Наука муниципального права, критически оценивая накопленный опыт исследований местных органов советской власти, не отбрасывает его. Ведь наука одним из существенных признаков своего развития имеет историческую преемственность. На этот счет В.И. Фадеев справедливо отмечает, что "«научные работы, посвященные проблемам местного самоуправления в советский период развития нашей государственности, в качестве источников представляют интерес для формирования муниципального права по крайней мере по двум основаниям: во-первых, надо учитывать, что в изучении организационных форм и методов работы местных, представительных и исполнительных органов власти, их правового регулирования имелись отдельные достижения, которые не потеряли своего значения и сегодня. Во-вторых, важное место в процессе формирования и развития научной дисциплины муниципального права занимает критический анализ всего опыта исторического развития местных органов власти в нашей стране, что также предполагает обращение и использование научных исследований и работ прежних лет». Фадеев В.И. Муниципальное право России. ? С. 14.

Научная дисциплина российского муниципального права, изучая одноименную отрасль права, обращается к практике реализации норм муниципального права, выявляет тенденции развития основных институтов и организационных форм местного самоуправления, формирует свои предложения и рекомендации законодателю, всем заинтересованным в развитии местного самоуправления органам и лицам. Реализуя эти задачи, научная дисциплина муниципального права тесно взаимодействует со смежными дисциплинами: государственным правом, административным правом, финансовым правом и другими.

Определенное значение для развития муниципального права в нашей стране имеет изучение и использование не только опыта местного самоуправления России, но и муниципальной практики в зарубежных странах. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. ? М.: МГУ, 1971. Это обусловлено не только необходимостью сравнительно-правового подхода к анализу российской муниципальной действительности, но и позволяет обогатить комплекс научных взглядов и представлений о природе и механизмах реализации местного самоуправления за счет зарубежного опыта.

Муниципальное право как научная дисциплина - это не просто совокупность знаний, идей, теорий и т.д., а система знаний, под которой понимается логическая последовательность изучения вопросов, составляющих ее содержание. Система научной дисциплины муниципального права имеет в своей основе структуру отрасли права, которую она изучает. Вместе с тем в ней выделяются разделы, которые отсутствуют в системе одноименной отрасли права.