Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Общая характеристика административного процесса

1.1 Понятие, признаки, особенности административного процесса

1.2 Стадии административного процесса

Глава 2. Особенности административного процесса

2.1 Особенности осуществления административного процесса

2.2 Состояние и пути развития административного судопроизводства в Российской Федерации

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Правовые основы судебного контроля за соблюдением законности при осуществлении органами государственного управления и должностными лицами возложенных на них обязанностей закреплены статьей 46 Конституции Российской Федерации Конституция Российской федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. - 25 декабря 1993., в соответствии с которой решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Процедуры судебного контроля устанавливаются и конкретизируются на уровне отраслей права.

В соответствии со ст. 118, ч. 2, Конституции РФ судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Это во многом способствовало тому, что судебному оспариванию решений и действий государственных органов и должностных лиц посвящены процессуальные нормы нескольких отраслей российского законодательства. В связи с этим нередко возникают вопросы конкуренции правовых норм и ошибки в их применении.

Практика показывает, что в ходе производства по делам об административных правонарушениях нередко права граждан нарушаются не только самим актом незаконного привлечения к административной ответственности, но и неправомерными процессуальными действиями должностных лиц. Поскольку в таких случаях решения и действия государственных органов и должностных лиц, участвующих в ходе разбирательства по делам об административных правонарушениях, могут быть обжалованы в порядке и административного, и гражданского судопроизводства, в ходе разбирательства по таким делам у судов возникают некоторые трудности с определением вида судопроизводства, а следовательно, и закона, которым следует руководствоваться при разрешении соответствующей конфликтной ситуации.

В результате проводимой в современный период в России судебно-правовой реформы существенному совершенствованию подвергнуто административное законодательство. В рамках его совершенствования значимым шагом явилось принятие 20 декабря 2001 г. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Российская газета. - 31 декабря 2001..

Важнейшим достижением стало осознание того, что задачами законодательства об административных правонарушениях является защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина (ст. 1.2 КоАП). Нельзя отрицать очевидного факта, что производство по делам об административных правонарушениях способно в значительной мере ограничивать права и свободы личности, в том числе и гарантированные Конституцией РФ. В этой связи важнейшей гарантией реализации задач законодательства об административных правонарушения должен выступать детально регламентированный и единообразно применяемый порядок принятия процессуальных решений, совершения процессуальных действий, фиксации их хода и результатов. Этот порядок призван обеспечить ограждение личности от возможных злоупотреблений должностных лиц, осуществляющих административно-процессуальную деятельность, и обеспечить оптимальный путь установления обстоятельств правонарушения.

Одним из вопросов первостепенной важности является на сегодняшний день совершенствование, детализация производства по делам об административных правонарушениях, т.е. создание такой процессуальной формы производства, которая явилась бы подлинной гарантией его законности. К сожалению, вопросы процедуры производства по делам об административных правонарушениях традиционно остаются без должного внимания законодателя. Это тем более опасно, поскольку ряд административно-процессуальных действий напрямую затрагивают конституционно охраняемую сферу. К числу таких действий относится арест товаров, транспортных средств и иных вещей, предусмотренный ст. 27.14 КоАП как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Актуальность теоретико-правового исследования вопросов административного процесса обусловлена необходимостью: 1) проведения современных научно-теоретических исследований в области административного процесса; 2) скорейшей административной процессуализации для создания системы административно-процессуального законодательства, нацеленной на реализацию конституционного положения о разделении властей, на защиту прав и свобод граждан, а также на создание правового государства; 3) улучшения организации и функционирования органов исполнительной власти, исключая недопустимый в ряде случаев произвол и субъективизм в силу отсутствия процессуальной регламентации.

В последние годы в России наблюдается устойчивый рост количества административных правонарушений, усугубляемый недостаточно оцененной степенью латентности в сфере административной деликтности. Эта тенденция усугубляется ростом общественной опасности административных правонарушений, а также изменениями в их структуре в сторону увеличения доли наиболее опасных правонарушений.

Все сказанное, безусловно, подтверждает актуальность выбранной для изучения темы.

Цель настоящей работы заключается в выявлении и анализе наиболее важных, дискуссионных аспектов правового регулирования административного процесса, в первую очередь, это комплексное исследование административного процесса.

Указанная цель предопределила необходимость решения следующих задач:

- изучение понятия, признаков, особенностей административного процесса;

- характеристика стадий административного процесса;

- изучение особенностей осуществления административного процесса;

- рассмотрение состояния и путей развития административного судопроизводства в Российской Федерации.

Теоретическую основу исследования составили труды следующих авторов: Ю. С. Адушкина, Д.Н. Бахраха, В.Б. Гайдова, А.С. Дугенец, П.И. Кононова, А.П. Коренева, О.Е. Кутафина, В.А. Лория, М.Я. Масленникова, И. В. Пановой, Н.Г. Салищевой, Ю. Н. Старилова, А.П. Шергина и других ученых.

Курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников.

Глава 1. Общая характеристика административного процесса

1.1 Понятие, признаки, особенности административного процесса

административный процесс судебный контроль

Мы полностью разделяем позицию сторонников широкого понимания административного процесса, которые считают, что административный процесс охватывает все индивидуальные дела, рассматриваемые органами управления (В.Д. Сорокин, В.М. Манохин, Д.Н. Бахрах и др.) Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1996. С. 153 - 156; Тихомиров Ю.А. О концепции развития административного права и процесса // Государство и право. 1998. N 1. С. 12..

Отождествление деятельности по управлению с процессуальной деятельностью вполне оправданно Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С. 182 - 185.. По нашему мнению, подобная трактовка административного процесса является наиболее правильной, ибо отражает все многообразие управленческой деятельности.

Вторая группа ученых (А.Ф. Клейман, Н.Г. Салищева, А.А. Демин и др.) возражает против признания административным процессом всей области применения государственным аппаратом норм материального административного права, всего порядка деятельности административных органов.

Данную "юрисдикционную концепцию" наиболее обстоятельно развивает Н.Г. Салищева в своих фундаментальных трудах Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 16, определяя административный процесс как "регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения". Рассмотрение других индивидуальных дел в административных органах Н.Г. Салищева относит к административному производству, из чего следует, что административное производство не охватывает в целом государственное управление (деятельность исполнительной власти), ибо это производство, по мнению Н.Г. Салищевой, регулируется определенной группой материальных административно-правовых норм; административное производство в данном случае рассматривается как самостоятельное понятие по отношению к управленческой деятельности Там же. С. 16 - 17..

В статье "К вопросу об административном процессе в СССР" в 1963 г. Н.Г. Салищева придерживалась расширительного толкования понятия административного процесса и рассматривала его как порядок всех индивидуальных дел в области исполнительной и распорядительной деятельности (Вопросы административного права на современном этапе. М., 1963. С. 134 - 145). В 1964 г. Н.Г. Салищева меняет свое мнение и признает расширительное толкование административного процесса неплодотворным, ибо, по ее мнению, при этом организационная деятельность аппарата (административное устройство) по существу подменяется административным процессом, что отождествляет различные понятия.

Думается, что нельзя согласиться с таким определением административного процесса, поскольку административный процесс и административное производство - понятия одного и того же порядка, причем первое - более широкое понятие, чем второе Панова И.В. Юридический процесс: Монография / Науч. ред. Н.М. Конин. Саратов, 1998. С. 26 - 28..

Юрисдикционная деятельность органов государственного управления является отправной при определении административного процесса, которое дается Н.Г. Салищевой. Административный процесс, по ее мнению, есть форма жизни административной юрисдикции; под административным процессом в правовом смысле ею понимается "не сама юрисдикционная деятельность, а порядок (способы и формы) осуществления юрисдикции" Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С. 16, 20..

Административный процесс нельзя ограничивать только сферой административной юрисдикции. Юрисдикционная деятельность является частью не только процессуальной, но и иной исполнительно-распорядительной деятельности; она осуществляется не всеми органами исполнительной власти, в связи с чем не может быть тождественной административному процессу.

Нельзя отождествлять административный процесс с гражданским и уголовным процессами. Административный процесс связан теснейшим образом с исполнительно-распорядительной деятельностью государственных органов, а эта сфера не только нуждается в разрешении правовых споров и дел, связанных с применением мер принуждения, но и в подавляющем большинстве охватывает положительные действия, сопряженные с отправлением задач в области экономики, социального развития и культуры.

На сегодняшний период общепризнанным в юридической науке является положение о том, что процессуальные нормы обеспечивают реализацию норм материальных и, наоборот, нормы права, закрепляющие порядок реализации материальных норм, представляют собой нормы процессуальные. Данное общетеоретическое положение без каких-либо исключений распространяется и на нормы административного права, что подтверждают ученые-административисты (в частности, В.Д. Сорокин, Ю.М. Козлов и др.).

Безусловно, управленческая деятельность обладает творческим, активным характером, и нет никакого противоречия в том, что нормы процессуального права закрепляют динамику управленческой деятельности. Административный процесс - часть управленческой деятельности, а закрепление "статики" управленческой деятельности административным процессуальным правом вовсе не умаляет организующего, созидательного характера административно-правовых материальных норм.

Мы разделяем мнение ученых, которые считают такие опасения излишними, ибо процессуальный порядок направлен не на применение, а на обеспечение реализации материальных норм. Скрупулезно отработанные и четко регламентированные правом процедуры различных направлений деятельности управленческих органов настолько важны, что без них любые нормы станут парализованными и потеряют всю свою реальную социальную значимость Адушкин Ю.С. К вопросу о структуре административного процесса. - М., 2004. - С. 67..

В юридической литературе были высказаны и другие мнения в пользу ограничительного толкования административного процесса (А.Ф. Клейманом, А.П. Клюшниченко, А.В. Самойленко, В.С. Тадевосяном и др.), считающими административным процессом рассмотрение спора о праве административном, посредством которого происходит принудительное осуществление материальной нормы Якимов А.Ю. 1) Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1996. С. 29; 2) Субъекты административной юрисдикции (правовой статус и его реализация). М., 1996. С. 6..

Сторонники третьего подхода к рассматриваемой проблеме подвергают критике две изложенные позиции: первую - за слишком расширительное понятие административного процесса и фактическое его отождествление с понятием исполнительно-распорядительной деятельности государства, вторую - за ограничительное понимание административного процесса и сведение его, по сути, только к юрисдикционной деятельности.

В юридической литературе наиболее обстоятельное развитие эта концепция получила в трудах В.А. Лория. Наш анализ понятия административного процесса связан с критической оценкой позиции В.А. Лория, тем более что взгляды автора претерпели заметную эволюцию.

В своей докторской диссертации на тему "Проблемы кодификации советского административно-процессуального права" в 1976 г. В.А. Лория возражает против отождествления административного процесса с процессом применения материальной административно-правовой нормы, считая, "что не во всех стадиях административно-процессуального рассмотрения индивидуальных дел применяется материальная норма права. Вся процедура установления индивидуального факта до применения материальной нормы входит в административный процесс, который также может повлечь применение материальной нормы, но оно непосредственно связано лишь с одной из стадий административного процесса, а именно со стадией решения дела. Кроме того, применение административно-правовых материальных норм осуществляется также посредством норм гражданско-процессуального права, ввиду чего применение материальной административно-правовой нормы не всегда является признаком административного процесса Лория В.А. 1) Проблемы кодификации советского административно-процессуального права: Дисс. ... докт. юрид. наук (на правах рукописи). Тбилиси, 1976. С. 201; 2) Проблемы кодификации советского административно-процессуального права: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. Киев, 1976. С. 7..

Думается, следует согласиться с ученым, что деятельность, связанная с применением административно-правовой нормы (как правило) к конкретным жизненным случаям, осуществляемая путем рассмотрения и разрешения тех или иных дел, является административным процессом, решение же других вопросов лежит в сфере иной управленческой деятельности, не связанной с осуществлением функций управления посредством издания индивидуальных (правоприменительных) актов, и может выражаться, в частности, в таких формах управления, как осуществление организационно-инструкторских мероприятий и материально-технических операций Лория В.А. 1) Административный процесс и его кодификация. Тбилиси, 1986. С. 28; 2) Некоторые вопросы теории кодификации административно-процессуального права. Тбилиси, 1974. С. 33; 3) О кодификации административно-процессуального законодательства // Правоведение. 1972. N 5..

В.А. Лория критикует мнение о правотворческом характере части административного процесса. По его мнению, "юридический процесс всегда имеет целью правоприменение, а не правотворчество, он осуществляется на базе уже осуществленного правоприменения и правотворчества. Не следует смешивать процесс правоприменения с правотворчеством. Правотворчество - это не юридический процесс, а процедура, связанная с осуществлением государственно-властных полномочий и законодательной техники" Лория В.А. 1) Административный процесс и его кодификация. - С. 28 - 29.

Мы категорически не согласны с данным высказыванием и считаем, что правотворческому (нормотворческому) процессу органов исполнительной власти принадлежит важное место среди правообразующих источников российского законодательства, о чем свидетельствует и правовая литература Панова И.В. Юридический процесс. - С. 57..

Таким образом, по нашему мнению, правотворческий процесс - официальный порядок осуществления официально значимых действий, вид управленческой деятельности, состоящий в реализации системы правотворческих отношений, обеспечивающих формирование и установление государственного волеизъявления органа исполнительной власти в предусмотренном законом процессуальном порядке, а также вид (часть) административного процесса Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. М., 1974. С. 150; Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. М., 1977.- С. 61..

В последний период усилилась тенденция обособления отдельных групп процессуальных норм и выделения их за рамки административного процесса в земельном, экологическом, финансовом, налоговом, трудовом и других отраслях права. Нами уже была высказана в литературе позиция по рассматриваемому вопросу Панова И.В. Юридический процесс. С. 63 - 64..

Полагаем, что стремление вывести указанные процессы за рамки административного процесса предопределяется желанием ученых, изучающих отраслевые процессуальные явления, обосновать необходимость и целесообразность реализации материально-правовых норм при помощи процессуальных норм, зарождающихся в соответствующих материальных отраслях, а не только уголовного, гражданского и административного процесса Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1995. С. 262;.

Названные отрасли права тесно связаны с деятельностью органов управления, кроме того, органы управления в основном осуществляют деятельность по разрешению разнообразных индивидуально-конкретных экологических, земельных и иных дел, применяя при этом нормы соответствующих отраслей права, не только материальные, но и процессуальные. Такая деятельность является управленческой. А специфические особенности функций государственного управления получают закрепление в отдельных видах административно-процессуальных производств.

Для административного процесса представляет интерес управленческий процесс, в котором зафиксирована государственная управляющая воля Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. - М., 1997. - С. 23..

Управленческие отношения представляют собой "поле" применения полномочий и осуществления функций субъектов исполнительной власти, в противном случае государственное управление и административное право становятся беспредметными.

На основании изложенного можно выделить следующие специфические признаки административного процесса.

1. Административный процесс - вид юридического процесса, обладающий всеми признаками, присущими последнему (властный характер деятельности; ее регламентация процессуальными нормами; деятельность целевая, сознательная, направленная на достижение определенных юридических результатов и оформленная в документах).

2. Административный процесс представляет собой часть управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности, подлежащей правовой регламентации. Общность между управленческой деятельностью и административным процессом выражается в единой сущности, которая реализуется одними и теми же государственными органами системы исполнительной власти. В силу того что административный процесс - нормативно урегулированное звено управленческой деятельности, не может быть включена в это понятие организационно-техническая часть деятельности исполнительных органов. По нашему мнению, более правильно выделять три вида процесса, включающих в себя три правовых вида деятельности - административно-нормотворческий (издание нормативных актов исполнительной власти), административно-правоприменительный (применение материальных норм позитивного характера), административно-юрисдикционный (правоохранительная деятельность субъектов) Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М., 1997. - С. 154..

3. Административный процесс - это также нормативно установленная форма упорядочения правовых документов (актов органов исполнительной власти), где раскрываются все особенности органов исполнительной власти: их многообразие и многочисленность; реализация, помимо федеральных законов, законов субъектов Федерации, актов исполнительной власти. Из вышеизложенного следует, что понятие управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности значительно шире понятия административного процесса и включает в себя наряду с правовыми и неправовые (организационные, материально-технические) отношения. Многие правовые управленческие отношения не подвергаются процессуальному регулированию (а лишь часть правотворческих, правонаделительных, юрисдикционных отношений).

4. Административный процесс теснейшим образом связан с материальным административным правом и является порядком реализации этих норм. Административный процесс - такая нормативно урегулированная деятельность (или порядок деятельности), в ходе осуществления которой рождаются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права и получающие характер административно-процессуальных правоотношений. Но соотношение материальных и процессуальных правоотношений не следует рассматривать как воздействие формы и содержания. Право и процессы имеют свою форму. Административный процесс без административного права беспредметен. Административное право без административного процесса бессильно.

5. Безусловно, административный процесс отличается от процесса административного права, ибо первый подразумевает процесс рассмотрения индивидуальных дел не только административно-правового характера, но и других отраслей права. Административный процесс обслуживает нормы финансового, земельного и других отраслей права.

6. В отличие от других видов процессов (уголовного, гражданского) административный процесс имеет сложную структуру производств, отличающихся друг от друга характером дел и расположенных параллельно, регламентируемых многочисленными административно-процессуальными нормами.

Таким образом, административный процесс как вид юридического процесса представляет собой нормативно установленную специфическую форму упорядочения управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности и правовых актов органов исполнительной власти, которая включает в себя административную юстицию (судопроизводство) и правовые процедуры: процессуальные (юрисдикционная деятельность внесудебного характера по реализации санкций и защите охраняемого правоотношения с применением мер государственного принуждения), материальные (нормотворческая, правонаделительная).

При осуществлении данной деятельности возникают общественные отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права.

Основные особенности административного процесса заключаются в том, что он является:

а) специфическим способом осуществления исполнительной власти;

б) динамическим понятием, ибо деятельность исполнительной власти реализуется в определенной последовательности;

в) исключительно юридической деятельностью, урегулированной процессуальными нормами;

г) деятельностью, с помощью которой и достигается юридический результат.

1.2 Стадии административного процесса

Полагаем, что среди основных элементов производства по делам об административных правонарушениях можно выделить задачи производства, его стадии, процессуальные сроки, а также участников производства (тех, кто вступает в правоотношения), их права и обязанности (процессуальные роли); виды и условия использования доказательств; процессуальные результаты производства.

К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:

а) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе мер по обеспечению производства по такого рода делам;

б) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Следовательно, административно-процессуальная деятельность в своих основах регламентируется в общефедеральном масштабе. При этом соответствующие нормы распространяются на деятельность такого рода, осуществляемую как во внесудебном (т.е. административном), так и в судебном порядке.

В Кодексе об административных правонарушениях законодательно закреплены правовые основы, т.е. те исходные позиции, которыми призваны руководствоваться соответствующие органы и должностные лица при рассмотрении конкретных дел. Выражаются они в следующем.

Прежде всего, в этом смысле акцент сделан на задачах производства, каковыми являются: а) своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела; б) разрешение его в точном соответствии с законодательством; в) обеспечение исполнения вынесенного постановления; г) выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений.

Традиционно стадия понимается как часть процесса и равно входящего в него производства. В общетеоретическом аспекте "стадия" - это период, определенная ступень развития Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1996. - С. 751.. В юридическом смысле процессуальная стадия понимается как совокупность процессуальных действий и решений, объединенных общей задачей и завершаемых выводами по делу, принимаемыми компетентными органами Кобликов А.С. Учебник уголовного процесса. М., 1995. - С. 11..

Как и любая разновидность юридического процесса, производство по делам об административных правонарушениях развивается во времени как последовательный ряд сменяющих друг друга фаз развития (стадий) Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 540..

Анализ норм КоАП РФ позволяет вести речь о четырех стадиях производства по делу об административном правонарушении: возбуждение дела об административном правонарушении, рассмотрение дела об административном правонарушении, пересмотр постановления и решения (факультативная стадия), исполнение постановления по делу об административном правонарушении.

Ряд авторов обозначают наличие пяти стадий производства (например, стадия рассмотрения дела и стадия принятия по делу решения) или даже шести - обжалования и опротестования Масленников М.Я. Производство по делам об административных правонарушениях. М., 1994. С. 14; Советское административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1985. С. 247; Якуба О.М. Указ. соч. С. 124 - 125..

Ученые предлагают свои названия стадий производства. Первую стадию называют установлением факта противоправного деяния и его фиксацией (возбуждением дела) Масленников М.Я. Указ. соч. С. 17., административным расследованием и возбуждением дела об административном правонарушении Якимов А.Ю. Указ. соч. С. 8., административным расследованием Телегин А.С. Расследование административных правонарушений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1984. - С. 8.. Вторую стадию называют рассмотрением и разрешением дела по существу Шергин А.П., Фефилова В.Ф., Михайлов А.А., Скворцов С.М. Указ. соч. С. 9., рассмотрением дела по существу и вынесением постановления Масленников М.Я. Указ. соч. С. 14; Телегин А.С. Указ. соч. С. 6.. Третья стадия - пересмотр дела и вынесение решения Якимов А.Ю. Указ. соч. С. 8., обжалование и пересмотр постановления Шергин А.П., Фефилова В.Ф., Михайлов А.А., Скворцов С.М. Указ. соч. С. 9.. Четвертую стадию практически все авторы называют исполнением постановления по делу.

Можно согласиться с мнением, что наименование начальной стадии - возбуждение дела об административном правонарушении - не соответствует ее содержанию (характеру процессуальных действий и решений) Серебряков Я.В. Защитник в производстве по делам об административных правонарушениях: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2004. - С. 108.. Возбуждение дела означает принятие решения начать его расследование при наличии признаков правонарушения. Далее происходит собирание и исследование материалов, имеющих отношение к совершенному правонарушению и личности правонарушителя, т.е. административное расследование. Поэтому, полагаем, начальную стадию производства можно обозначить как административное расследование.

В производстве по делу об административном правонарушении каждая стадия играет свою роль. Специфика заключается в том, что большинство из них по отношению к стадии рассмотрения - обеспечивающие. Например, первоначальная стадия производства призвана обеспечить процесс рассмотрения дела посредством сбора доказательств, процессуального оформления материалов и направления их по подведомственности компетентному органу. Стадия пересмотра направлена на обеспечение законности в порядке обжалования или опротестования принятых постановлений Лазарев Б.М. Административная ответственность. М., 1976. - С. 47.. А стадия исполнения направлена на реализацию уже вынесенного постановления по делу.

Как отмечается в литературе, каждой стадии должны быть присущи следующие черты:

1) стадия - самостоятельная часть производства, имеющая свои специфические задачи;

2) стадия имеет свой особый круг участвующих субъектов;

3) стадия - совокупность последовательных юридических действий, в том числе процессуальных, осуществляемых в определенной логической последовательности и установленных временных границах (сроках). На каждой стадии существуют этапы - группы взаимосвязанных действий;

4) каждая стадия оформляется процессуальным документом, который как бы подводит итог деятельности Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право России. М.: Норма, 2004. - С. 540.;

5) стадии органично связаны между собой, на новой стадии проверяется то, что было сделано раньше Якимов А.Ю. Субъекты административной юрисдикции (правовой статус и его реализация). М., 1996. - С. 8.;

6) стадия характеризуется определенным соотношением степени познания совершенного правонарушения государственным органом и изменениями в правовом статусе нарушителя.

Каждая стадия имеет самостоятельную, но подчиненную общей цели процессуальную задачу, которая обусловливает, с одной стороны, принадлежность стадии к общей системе процесса, а с другой - качественные особенности стадии как в известной степени самостоятельного явления Шергин А.П., Фефилова В.Ф., Михайлов А.А., Скворцов С.М. Указ. соч. С. 9.. Наличие общей цели и позволяет вести речь о включении в понятие производства всех процессуальных действий, осуществляемых на каждой стадии.

Глава 2. Особенности административного процесса

2.1 Особенности осуществления административного процесса

Административный процесс сложен по своей структуре, это обусловлено его объемом, охватывающим различные сферы исполнительной власти и многочисленные категории индивидуально-конкретных дел.

По-разному решался в юридической литературе вопрос о перечне производств в административном процессе, хотя всегда основополагающим фактором являлась позиция автора по поводу объема и границ административного процесса. Как было рассмотрено выше, сторонники традиционного юрисдикционного понимания процесса наполняли его структуру только производствами по спорам и принуждению в сфере исполнительной власти. Представители широкой трактовки включали в административный процесс производства как юрисдикционного, так и положительного характера, присоединяющие всю управленческую правоприменительную деятельность. Такой разнобой в теории имеет своим следствием недостаточную урегулированность на законодательном уровне, что по принципу "замкнутого круга" относит вопрос о видах административного процесса к разряду дискуссионных. Анисимова Л. И. Особенности осуществления административного процесса // Юрист. - 2005. - №8. - С. 7.

От того, насколько динамично решится проблема видов административного процесса, будет зависеть кодификационная работа в области административно-процессуального права, а также эффективная деятельность всей системы исполнительной власти на благо личности, общества и государства в целом.

Административисты очень часто сводят вопрос о структуре административного процесса к видам административных производств, в него входящих, группируя их по различным основаниям.

Таким образом, хотелось бы отметить обилие, многообразие процессуальных форм, реализующих управленческую деятельность органов исполнительной власти, которое предопределено тем, что в административном порядке разрешаются дела по применению соответствующих правовых норм почти всех отраслей материального права (исключением является уголовное право). Хотелось бы также сказать о том обстоятельстве, что ряд авторов (Ю.С. Адушкин, В.Д. Сорокин, А.Б. Пешков, О.К. Застрожная и др.) отождествляют понятие "структура административного процесса" с понятием "виды административного производства", что представляется не совсем точным. Мы разделяем позицию ученых (В.М. Горшенева, В.Н. Протасова и многих других), которые в понятие "структуры административного процесса" наряду с административными производствами включают два других элемента процессуальной формы: стадии административного процесса, а также характеристику соответствующей атмосферы разбирательства дела (процессуальный режим), т.е. принципы, действующие в административно-процессуальной сфере; средства и способы их реализации и реально сложившиеся гарантии.

Представляется оптимальным основанием классификации из всех рассмотренных выше (функциональный признак, различие в конечных результатах, принадлежность к определенной сфере управления), позволяющим группировать однородные дела, признать предметное содержание, т.е. характер индивидуально-конкретных дел. Руководствуясь данным критерием, мы считаем, что можно говорить, несмотря на единство административного процесса в целом и юридического процесса вообще, о трех видах административных процессов: административно-нормотворческом, административно-правоприменительном и административно-юрисдикционном Бахрах Д.Н. Административное право. С. 154..

Кратко охарактеризуем каждый из видов.

Рассматриваемому процессу присущи все особенности административного процесса, также можно выделить следующие черты нормотворческого процесса.

1. Ему свойствен неюрисдикционный (позитивный) характер.

2. Он осуществляется в целях создания (применения, приостановления, отмены) подзаконных норм (актов исполнительной власти), призванных обеспечить организацию практического исполнения (соблюдения) норм закона. В зависимости от состояния регулирования конкретных общественных отношений и самого нормативного материала выделяют конкретные функции правотворчества (обновление нормативно-правового материала; восполнение пробелов в нормативно-правовом материале; упорядочение действующего нормативно-правового материала) Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1973. С. 131 .. Следует отметить особую значимость названных функций административно-нормотворческого процесса в настоящее время, когда происходит формирование новой правовой системы.

3. Эта правовая форма деятельности осуществляется четко ограниченным кругом субъектов исполнительной власти, прямо обозначенных законодателем, и никто, кроме них, не вправе отправлять административное нормотворчество.

4. Итогом (результатом) административно-нормотворческой деятельности является принятие соответствующего нормативно-правового (подзаконного) акта. Административно-нормотворческому процессу, как и всем другим видам процесса, присуща своя структура, содержащая административно-нормотворческие стадии, административно-нормотворческие режимы и административно-нормотворческие производства Панова И.В. Юридический процесс. С. 57.. Последнее мы классифицируем на общие акты: а) производство по принятию постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации; б) производство по изданию приказов, постановлений, инструкций и иных актов министерств и других центральных федеральных органов специальной компетенции; в) производство по принятию нормотворческих актов субъектами Российской Федерации (главами исполнительной власти субъектов РФ, правительствами субъектов РФ, центральными органами специальной компетенции субъектов РФ), а также внутриаппаратные акты, которые принимаются огромным количеством субъектов вплоть до руководителей государственных учреждений. Названные акты могут распространяться на работников (пользователей), а также быть чисто аппаратного характера Бахрах Д.Н. Введение в административное право Российской Федерации. Екатеринбург, 1998. - С. 42..

Следует назвать важный документ, который в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", иными федеральными законами, указами Президента РФ устанавливает основные правила организации деятельности Правительства Российской Федерации (утвержден Постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. N 604) СЗ РФ. - 1998. N 27. Ст. 3176.. В данном документе весьма детально урегулирована законопроектная деятельность Правительства, осуществляемая в соответствии с принимаемыми им программами и планами.

Таким образом, административно-нормотворческий процесс представляет собой нормотворческую (неюрисдикционную) деятельность (юридизацию нормотворчества) органов исполнительной власти по созданию (изменению, приостановлению, отмене) подзаконных общих нормативных актов Правительства, министерств, других центральных федеральных органов специальной компетенции, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и внутриаппаратных нормативных актов в целях создания правовой базы для реализации закона.

Порядок решения компетентными административными органами индивидуально-конкретных дел на основе, главным образом, норм материального права реализуется (осуществляется) в рамках административно-юрисдикционного (правоохранительного) и административно-наделительного процесса. Последний занимает ведущее место среди правовых форм деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов, призванных осуществлять исполнительно-распорядительные функции, которыми наделены в основном посредством административного права.

Административно-правонаделительный процесс, являясь видом правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, имеет следующие черты.

1. Этот процесс также носит неюрисдикционный характер, позитивную направленность.

2. Стоящие перед ним задачи и целевое назначение ориентированы на активное, добросовестное выполнение определенными субъектами (должностными лицами органов исполнительной власти) своих полномочий, которыми они наделены соответствующим законодательством, иными словами, данный процесс призван регламентировать деятельность, направленную на осуществление управленческих функций исполнительной власти. Основными функциями компетенции почти всех органов управления можно назвать планирование, прогнозирование, кадровое дело, финансирование, материально-техническое обеспечение, организационно-структурное обеспечение (т.е. создание организаций, их структурных подразделений, реорганизацию системы, распределение, перераспределение полномочий и т.д.), информационное обеспечение, учет, контроль и др. Бахрах Д.Н. Административное право России. Ч. 1. Екатеринбург, 1996. - С. 81.. Функции органа государственного управления закреплены в правовых актах, регламентирующих их компетенцию.

3. Правонаделительную деятельность осуществляет широкий круг субъектов (служащих, должностных лиц органов исполнительной власти).

4. Результатом данной подзаконной деятельности всегда является индивидуально-конкретное решение (правоприменительный акт), содержащее властное волевое изъявление субъекта и имеющее организационное значение как для государства в целом (в лице соответствующего органа управления, структурного подразделения), так и для конкретного гражданина, общественного объединения.

Вопросы о стадиях и режимах административно-правонаделительного процесса ждут своей дальнейшей разработки, хотя им в юридической литературе уделялось внимание Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979. С. 3 - 100; Дюрягин И.Я. 1) Применение норм советского права. Свердловск, 1973. С. 48 - 131; 2) Право и управление. М., 1981. С. 81.. Мы на основе анализа законодательной и теоретической базы определяем административно-правонаделительный процесс как вид административного процесса, регламентирующий правоприменительную, неюрисдикционную деятельность широкого круга органов исполнительной власти по реализации прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления и состоящий из следующих производств:

1) производство по обращениям (предложениям и заявлениям) граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления;

2) разрешительное производство;

3) регистрационное производство;

4) учредительное производство;

5) кадровое (служебное) производство, включающее в себя следующие виды: а) порядок (правила) приема на службу; б) порядок (правила) поощрения и продвижения по службе; в) аттестационное производство; г) процедуру гарантий для государственного служащего, т.е. гарантированное производство; д) порядок прекращения государственной службы;

6) административно-договорное производство;

7) приватизационное производство и др.

2.2 Состояние и пути развития административного судопроизводства в Российской Федерации

Обжалование решений и действий (равно как и бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц в суд - одно из основных конституционных прав человека и гражданина. Это право закрепляется посредством установления в ст. 46 Конституции Российской Федерации гарантии судебной защиты его прав и свобод.

В настоящее время вопрос об одном из основных институтов административного процессуального права - административном судопроизводстве - стоит весьма остро. Это объясняется множеством различных объективных и субъективных причин, но в первую очередь тем, что значительно расширились возможности судебного контроля за действиями органов исполнительной и законодательной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц. Они не имеют каких-либо ограничений, поэтому практически любой вопрос, находящийся в ведении органов административной юрисдикции, может быть передан на рассмотрение соответствующего суда в соответствии с установленной законодательством подведомственностью и подсудностью. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. СПб., 2004. - С. 63.

Возможно, не следует перечислять всех достоинств именно судебного порядка оспаривания актов органов государственной власти, так как они достаточно очевидны и весьма подробно описаны в трудах ученых, разрабатывающих проблемы гражданского процессуального и административного процессуального права. Стоит отметить, что преимущество прежде всего проявляется в реализации принципа диспозитивности, равенстве правового статуса гражданина и органа власти в гражданском либо арбитражном процессе, а следовательно, наличии равных возможностей по доказыванию и защите своих прав и интересов.

В теории гражданского процесса осуществление судами контроля за действиями органов государственной власти и местного самоуправления рассматривается в предварительном или последующем порядке. Это позволяет определять нагрузку, которая возлагается на тот либо иной орган гражданской юрисдикции.

Предварительный судебный контроль более демократичен, так как позволяет сразу передать заинтересованным лицам спор на разрешение соответствующего суда. Последующий же судебный контроль понижает нагрузку непосредственно на суды, поскольку либо предоставляет полномочия органам административной юрисдикции разрешить соответствующее дело (как правило, при отсутствии спора), либо обязывает заинтересованное лицо обратиться вначале с жалобой в вышестоящие органы в соответствии с установленным предварительным внесудебным порядком. Таким образом, с судов частично снимается нагрузка по рассмотрению определенных дел, но в то же время право на обращение в суд сохраняется. Бесспорно, что от правильного выбора соотношения предварительного и последующего судебного контроля зависит не только нагрузка на конкретный юрисдикционный орган, но и уровень правовой защищенности участников публично-правовых отношений.

Необходимо вести речь о делах, возникающих из публично-правовых отношений. Этим определением подчеркивается, с одной стороны, публичный характер правоотношений, являющихся объектом судебного исследования, а с другой - участие в гражданском деле носителя властных полномочий (должностного лица, государственного служащего, органа государственной власти и местного самоуправления, органа общественного объединения) Гражданский процесс: Учебник для вузов / Под ред. проф. М.К. Треушникова. 2-е изд., испр. и доп. М., 1998. - С. 125..

Традиционно существование рассматриваемого вида судопроизводства в гражданском судопроизводстве объясняется следующими обстоятельствами:

- во-первых, неравноправным положением участников (сторон) в регулятивных (конституционных, административных) правоотношениях;

- во-вторых, специфической (особой) функцией суда при рассмотрении такого рода дел, состоящей не в разрешении спора, как в исковых делах, а в осуществлении судебного контроля за законностью и обоснованностью действий органов управления по отношению к гражданам и в отдельных случаях - к организациям Чечот Д.М. Административная юстиция. М., 1973; Рязановский В.А. Единство процесса. М., 1996. - С. 98..

На наш взгляд, более верно говорить не о "специфической" функции суда, а о двойственности этой функции: с одной стороны, суд разрешает конкретное дело, а с другой - осуществляет контроль за законностью и обоснованностью действий публичной администрации.

Представляется, что не совсем правильно вести речь исключительно об административном споре и, следовательно, об административном иске, не учитывая опыта, а также особенностей правовых систем зарубежных государств, использующих это понятие, хотя в последнее время попытки внедрения указанных категорий в терминологию учащаются. Вероятно, в данном случае налицо неудачное введение частноправовых определений в публично-правовой понятийный аппарат.

Отметим и то, что способ возбуждения дел рассматриваемой категории также имеет определенную специфику. Такие дела возбуждаются посредством предъявления жалобы (заявления), а не предъявления иска.

Публично-правовой характер отношений, подлежащих судебному рассмотрению, порождает определенную специфику процессуального регулирования порядка рассмотрения и разрешения дел рассматриваемой категории Гражданский процесс: Учебник / Отв. ред. проф. В.В. Ярков. Изд. перераб. и доп. М., 2003. - С. 114.. Они рассматриваются судами общей юрисдикции в рамках гражданского судопроизводства на основе применения норм искового производства, однако с учетом действия ряда специальных норм. Общие правила искового производства: принципы, письменная форма обращения в суд, постадийное развитие процесса, возможность отказаться от продолжения процесса и прекратить производство по делу, бесспорно, применимы к рассмотрению дел, возникающих из публично-правовых отношений Гражданский процесс: Учебник для вузов / Под ред. проф. М.К. Треушникова. Изд. испр. и доп. М., 2003. - С. 117..

Таким образом, процессуальные особенности производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, в основном можно свести к следующему:

- предметом судебного рассмотрения являются публично-правовые отношения, которым в отличие от частноправовых отношений присущи императивный (властный) характер, участие государства в лице его различных органов и должностных лиц;

- суд разрешает спор не о праве гражданском, а об административном, избирательном, налоговом либо ином публичном по своему характеру праве;

- в качестве одного из участников данного производства в гражданском процессе выступает соответствующий орган исполнительной власти либо орган местного самоуправления, их должностные лица;

- в силу специфики публично-правовых отношений в данном производстве не используется ряд таких институтов гражданского процессуального права, как, например, заключение мирового соглашения. Дела такой категории не могут быть переданы на разрешение третейского суда, по ним не применяются правила договорной подсудности, ввиду отсутствия иска не может быть предъявлен встречный иск, а также совершены такие процессуальные действия, как признание иска либо отказ от иска.

Подводя итоги, можно сделать вывод о том, что при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, в исключение из общих правил искового производства:

1) не применяются правила заочного производства, что исключает возможность вынесения заочного решения по правилам главы 22 ГПК РФ;

2) с учетом публично-правового характера данных дел суд обязан проявлять активность в выяснении обстоятельств, имеющих значение для их правильного разрешения, для чего он вправе истребовать доказательства по своей инициативе и признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а в случаях неявки указанного лица или неисполнения должностным лицом требования суда о представлении доказательств - подвергнуть их штрафу (часть 4 статьи 246, часть 2 статьи 249 ГПК РФ);

3) отказ лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу (часть 3 статьи 252 ГПК РФ), что обязывает суд в такой ситуации довести судебное разбирательство до конца и вынести решение по существу спора;

4) признание требования об оспаривании нормативного правового акта органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно (часть 3 статьи 252 ГПК РФ), что обязывает суд независимо от такого признания выяснить все обстоятельства, имеющие значение для дела, и вынести решение по правилам, содержащимся в частях 1 и 2 статьи 253 ГПК РФ.