Муниципально-правовая ответственность: актуальные проблемы теории и практики

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ИЖЕВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Факультет Экономика, право и гуманитарные науки

Кафедра «Специальные правовые дисциплины»

КУРСОВАЯ РАБОТА

Муниципально-правовая ответственность: актуальные проблемы теории и практики

Выполнил: студент гр. 3-41-1

М.Н.Воронцова

Научный руководитель: к.и.н., доцент

М.В. Тенсин

Ижевск 2010

Оглавление

Введение

Глава I. Муниципально-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности

1.1 Понятие юридической ответственности в отечественной юридической науке

1.2 Понятие муниципально-правовой ответственности

1.3 Соотношение муниципально-правовой ответственности с другими видами юридической ответственности

Глава II Совершенствование реализации муниципально-правовой ответственности

2.1 Порядок и условия реализации муниципально-правовой ответственности

2.2 Факторы, способствующие реализации муниципально-правовой ответственности

Заключение

Список источников и литературы

Введение

Актуальность темы обусловлена значимостью местного самоуправления и его основных институтов в процессе становления и развития российской государственности, формирования гражданского общества, укрепления основ конституционного строя.

Местное самоуправление, представляя собой самостоятельную форму реализации принадлежащей народу власти, базируется на системе принципов, основополагающим из которых является ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования. Именно осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления деятельности по решению вопросов местного значения под ответственность является той основой, которая обеспечивает обособленность местного самоуправления в качестве самостоятельного и независимого уровня публичной власти. В противном случае само понятие местного самоуправления обесценивалось бы признанием невозможности населения муниципального образования надлежащим образом организовать решение вопросов местного значения.

Муниципально - правовая ответственность является производной ответственности населения муниципального образования за решение вопросов местного значения и обеспечивает реальные механизмы контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 28 августа 1995 г.) заложили основу для формирования и развития институтов местного самоуправления, в том числе института муниципально-правовой ответственности, являющегося одним из наиболее проблематичных институтов Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления и Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.муниципального права, как с точки зрения его юридического содержания, так и с точки зрения возникающих в процессе его становления проблем правового регулирования и реализации.

В современных условиях процесс становления местного самоуправления продолжил Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 6.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. (далее - Федеральный закон от 06 октября 2003 г.), принятый на основе накопленного опыта правового регулирования и предполагающий реформу местного самоуправления. Одной из целей реформы местного самоуправления провозглашено повышение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципальных образований, обеспечение реального решения населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения, обеспечение четкого разграничения полномочий между уровнями власти. В связи с этим, институт муниципально-правовой ответственности приобрел актуальность в российской юридической практике.

Несмотря на очевидную значимость, сложность и новизну, данный институт не вызывал пристального внимания ученых. Однако в настоящее время исследование вопросов юридического содержания и состава муниципально-правовой ответственности, формирования качественной законодательной базы для ее реализации стало одной из важнейших задач науки муниципального права.

Все вышеперечисленные обстоятельства делают актуальным исследование курсовой работы на тему: «Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики».

Степень научной разработанности темы исследования. В научной юридической литературе были предприняты попытки характеристики отдельных элементов муниципально-правовой ответственности. Данному вопросу были посвящены работы А.И. Коваленко, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.В. Пылина, В.В. Таболина, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной и др. Изложенные в них точки зрения положили начало исследованию данной проблемы. Однако вне поля научного исследования остались многие сущностные моменты, связанные с правовой природой и содержанием института муниципально-правовой ответственности. Без должного внимания остается его комплексный анализ на общетеоретическом уровне, определение понятия, состава, исследование факторов, способствующих реализации муниципально-правовой ответственности.

Заслуживает внимания работа Н.Н. Черногора «Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: вопросы теории», исследовавшего систему ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и предложившего ввести в научный оборот понятие «муниципально-правовая ответственность». Однако полагаем, что автором безосновательно расширено содержание данного вида ответственности посредством включения в него ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, физическими и юридическими лицами Черногор Н.Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: вопросы теории: канд. юрид. наук. М., 1999. С. 66-67..

Назревшая необходимость дополнительного комплексного теоретического осмысления вопросов муниципально - правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, несовершенство законодательного регулирования вопросов ответственности в системе местного самоуправления определили выбор темы настоящего диссертационного исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования при осуществлении деятельности по решению вопросов местного значения.

Предметом исследования выступают нормы права, устанавливающие муниципально-правовую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, практика деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления по реализации муниципально-правовой ответственности.

Цель курсовой работы:^- определить понятие, состав муниципально-правовой ответственности, осуществить комплексный, системный анализ данного правового института с позиций современной правовой науки, выявить пути и условия совершенствования правовых норм в исследуемой области.

Задачи исследования:

1. Рассмотреть различные подходы к проблеме понимания юридической ответственности в общей теории права и отраслевых юридических науках.

2. На основе анализа теоретической литературы дать определение понятия муниципально-правовой ответственности, проанализировать элементы ее состава: субъекты, инстанцию, основание, меры и порядок реализации.

3. Рассмотреть институт муниципально-правовой ответственности, используя современное федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты и обосновать необходимость ее исследования с позиций широкого двухаспектного понимания юридической ответственности.

4.Исследовать порядок привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к муниципально-правовой ответственности на основе современного федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов.

5.Изучить факторы, способствующие реализации муниципально-правовой ответственности.

6. Рассмотреть проблемы правового регулирования и реализации муниципально-правовой ответственности и разработать научно обоснованные предложения по совершенствованию законодательства и юридической практики в области правового регулирования и реализации муниципально-правовой ответственности.

Методологическую основу курсовой работы составляет общенаучный диалектический метод познания, частнонаучные методы исследования, позволяющие исследовать явления действительности в их развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности. В работе используются следующие методы: системный, сравнительно-правовой, формально-юридический, анализ, синтез, индукция, дедукция, исторический, статистический и др. Широко использовались положения общей теории права и отраслевых юридических наук.

Анализ состояния законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления осуществлялся по материалам Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции.

При рассмотрении факторов, способствующих реализации муниципально-правовой ответственности, были использованы статистические данные Госкомстата Российской Федерации.

Нормативную базу исследования составляет массив федерального законодательства, регламентирующего вопросы, связанные с ответственностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроля и надзора за их деятельностью . К числу наиболее важных источников, помимо Конституции РФ относятся действующие и утратившие силу федеральные законы.

Научная новизна и практическая значимость исследования. В курсовой работе проводится комплексный анализ муниципально-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности, ее юридического содержания и порядка реализации, дано определение данного вида ответственности как научной категории, сформулирован ряд теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование механизма реализации муниципально-правовой ответственности.

Основные положения, выносимые на защиту:

1.Несмотря на отсутствие прямого упоминания муниципально-правовой ответственности в действующем законодательстве, из толкования нормативно-правовых актов, регулирующих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, вытекает ее существование как двухаспектного правового явления в единстве негативного и позитивного аспектов.

2.Муниципально - правовая ответственность является отраслевым видом юридической ответственности и представляет собой обусловленную нормами муниципально-правовых актов правовую связь между органами, должностными лицами местного самоуправления, обязанными в силу своего статуса эффективно исполнять функции, задачи и должностные обязанности, и населением муниципального образования, управомоченным на осуществление контроля за их деятельностью, а в случае нарушения требований и муниципально-правовых норм - на применение мер муниципально-правового принуждения.

3. Для исследования отраслевой специфики муниципально-правовой ответственности с позиций целостности юридической ответственности как двухаспектного правового явления предлагается ввести в научный оборот понятие «состав юридической ответственности», под которым в настоящей работе понимается совокупность необходимых и достаточных элементов, характеризующих отраслевую обособленность и специфику каждого вида юридической ответственности. К элементам, характеризующим состав юридической ответственности, относится: 1) субъекты ответственности; 2) инстанция ответственности; 3) основание ответственности; 4) меры ответственности; 5) порядок реализации.

4.Анализ правового регулирования муниципально-правовой ответственности показал необходимость его совершенствования по следующим направлениям: четкое определение правового статуса субъектов муниципально-правовой ответственности; определение основания муниципально-правовой ответственности в целях отграничения от иных видов юридической ответственности; включение в федеральное законодательство понятия «население муниципального образования»; установление в законодательстве таких мер муниципально-правовой ответственности, как вынесение предупреждения выборному органу или должностному лицу местного самоуправления, временное отстранение от должности выборного должностного лица местного самоуправления населением муниципального образования.

5.Установленный федеральным законодательством, уставом муниципального образования порядок проведения собраний граждан предлагается применять для реализации таких мер муниципально-правовой ответственности, как временное отстранение от должности выборного должностного лица местного самоуправления, вынесение предупреждения выборному органу или должностному лицу местного самоуправления населением муниципального образования, дополнив Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положениями, предусматривающими возможность использования собраний граждан для привлечения выборных органов и должностных лиц местного самоуправления к муниципально-правовой ответственности.

6. Решение о вынесении предупреждения выборному органу или должностному лицу местного самоуправления, временном отстранении от должности выборного должностного лица местного самоуправления должно приниматься большинством граждан, участвовавших в собрании о применении мер муниципально-правовой ответственности, на основе всеобщего, равного и прямого волеизъявления. Собрание граждан правомочно в случае, если в нем участвует не менее половины зарегистрированных избирателей.

Структура курсовой работы определена задачей и логикой проведенного исследования и состоит из введения, двух глав (включающих пять параграфов), заключения, библиографического списка использованных нормативных правовых актов, списка источников и литературы.

Глава I. Муниципально-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности

1.1 Понятие юридической ответственности в отечественной юридической науке

Понятие «муниципально-правовая ответственность» является относительно новым в отечественной юридической науке. До настоящего времени не выработано ни единого понятия муниципально-правовой ответственности, ни единой позиции в трактовке его юридического содержания.

В соответствии со статьёй 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": "Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций".

Определение местного самоуправления как деятельности "под свою ответственность" не означает, что в системе местного самоуправления нет места "негативной" юридической ответственности за неправомерные действия, в том числе за издание незаконных правовых актов, нарушение прав и свобод человека и гражданина. По смыслу данной формулировки можно судить о том, что речь идет об ответственности населения "за порученное дело". Право и возможность решать вопросы местного значения означает и наделение большой моральной ответственностью, которая в то же время не исключает достаточно ощутимых последствий ненадлежащей деятельности.

Муниципально-правовую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления можно классифицировать по разным основаниям, например: по степени регулирования правоотношений; по направлениям муниципально-правовой ответственности.

I. По степени регулирования правоотношений.

Понятие ответственности в широком значении этого слова употребляется как отношение органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления к населению муниципального образования, ко всему обществу или государству с точки зрения выполнения этими органами возложенных на них задач и требований.

В узком, юридическом значении под термином "ответственность" понимается реакция государства на совершенное органом или выборным должностным лицом местного самоуправления правонарушение, связанная с претерпеванием последним неблагоприятных для него последствий . Существенное значение для правовой регламентации конституционно-правовой ответственности в сфере местного самоуправления имеет вопрос о её основаниях. Основания традиционно принято связывать с конституционными правонарушениями (деликтами), представляющими собой разновидность противоправных деяний, посягающих на регулируемые и охраняемые нормами конституционного права отношения, за совершение которых в соответствии с установленными в законодательстве о местном самоуправлении предписаниями предусмотрена возможность применения конкретных юридических санкций.

При их анализе бросается в глаза то обстоятельство, что законодательство о местном самоуправлении (как действующее, так и не вступившее в полном объёме в действие) увязывает их преимущественно с конкретными противоправными решениями (актами) или действиями, подтвержденными в судебном порядке. Представляется, что уяснение природы юридической ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением необходимо для определения круга субъектов правоотношений, которые могли бы устанавливать конкретные основания ответственности, определять порядок привлечения к ответственности.

II. По направлениям муниципально - правовой ответственности.

Муниципально - правовая ответственность проявляется главным образом в ее позитивной направленности - ответственном и добросовестном выполнении своих обязанностей. Вместе с тем в случае прямого нарушения муниципальных норм либо невыполнения уставных задач, функций, обязанностей, возложенных на муниципальные органы и должностных лиц местного самоуправления, наступает негативная (ретроспективная) муниципально-правовая ответственность.

Концепция муниципально-правовой ответственности состоит из нескольких направлений, каждое из которых требует формирования относительно самостоятельного механизма реализации муниципально-правовой ответственности.

Во-первых, это ответственность должностных лиц местного самоуправления перед населением за реализацию тех полномочий, которые жители муниципального образования передали конкретным муниципальным институтам и отдельным лицам. Отзыв главы муниципального образования, депутата представительного органа местного самоуправления, роспуск представительного органа местного самоуправления - меры муниципально-правовой ответственности, наступающие в результате ненадлежащего исполнения ими своих полномочий.

Во-вторых, относительно самостоятельным блоком муниципально-правовой ответственности является ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

В-третьих, целесообразно выделить муниципально - правовую ответственность органов местного самоуправления перед юридическими и физическими лицами. Она выражается в неисполнении своих обязанностей или злоупотреблении своими правами, а также в принятии актов волевого характера, которые влекут нарушение прав и свобод, закрепленных в Конституции Российской Федерации.

В-четвертых, муниципально-правовая ответственность в отношении органов местного самоуправления может возникнуть вследствие осуществления ими переданных полномочий.

Каждое из названных направлений муниципально-правовой ответственности имеет особенности, самостоятельную нормативную базу, состав правонарушения, что находит отражение в разных подходах к понятию муниципально-правовой ответственности.

Общее же для всех определяется необходимостью защиты интересов населения муниципального образования. Кроме того, следует отметить непризнание нами позитивной муниципальной ответственности. Такая ответственность возможна, но она не имеет отношения к юридической ответственности и, соответственно, к муниципально-правовой ответственности. Сторонники позитивной ответственности полагают, что она имеет место, если законодательно определено, что власть ответственна перед народом. Но это не совсем верное утверждение, так как к наступлению ответственности приводит нарушение только тех принципов и норм, законодательно закрепляющих права и обязанности, которые обеспечены санкциями.

1.2 Понятие муниципально-правовой ответственности

Говоря об ответственности в муниципальном праве, необходимо признать, что это прежде всего ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Именно об ответственности указанных субъектов говорится в основополагающем нормативном акте, содержащем муниципальные правовые нормы, - в Федеральном законе N 131-ФЗ 2003 г. (далее - Закон 2003 г.) Здесь и далее: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Исходя из содержания указанного Закона, можно определить ответственность в муниципальном праве (ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления) как неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций.

Закон 2003 г. устанавливает круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность, а также основные формы этой ответственности.

Так, органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед: а) населением муниципального образования; б) государством; в) физическими и юридическими лицами (ст. 70).

I. В соответствии с Законом 2003 г. ответственность выборных лиц перед населением наступает в результате виновно совершенного правонарушения, установленного судом.

Статья 24 Закона 2003 г. закрепляет, что "основаниями для отзыва выборного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке", при этом процедура отзыва выборного лица должна обеспечить ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

II. Основанием для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами являются действия органов и должностных лиц местного самоуправления, нарушающие права и свободы граждан, причиняющие имущественный и иной ущерб физическим и юридическим лицам. Ответственность в этом случае наступает прежде всего в судебном порядке.

Решения и действия (или бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд. Порядок обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, закреплены в Законе Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

В случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления прав физических и юридических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд или арбитражный суд в соответствии с действующим законодательством. Одним из видов неблагоприятных последствий для органов и должностных лиц местного самоуправления может быть признание судом недействительными решений указанных органов и должностных лиц и обязанность возместить тот ущерб, который был причинен этими решениями физическим и юридическим лицам.

В соответствии со ст. 16 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием.

Ответственность органов местного самоуправления может наступать в результате невыполнения ими условий договоров и соглашений с физическими и юридическими лицами, которые заключают органы местного самоуправления, осуществляющие права собственника в отношении муниципального имущества.

III. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими предписаний законодательства, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Ответственность представительного органа наступает, если соответствующим судом установлено, что этим органом принят нормативный правовой акт, противоречащий законодательству, а представительный орган в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт. При этом высшее должностное лицо субъекта Федерации в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации проект закона субъекта Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

В случае принятия такого закона полномочия представительного органа прекращаются со дня вступления его в силу.

Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством наступает в случае:

1) издания указанным лицом нормативного правового акта, противоречащего законодательству, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло мер по исполнению решения суда;

2) совершения указанным лицом действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло мер по исполнению решения суда.

В указанных случаях высшее должностное лицо субъекта Федерации издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации.

Одной из форм проявления ответственности перед государством является предусмотренное в ст. 75 Закона 2003 г. временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.

Статья 72 Закона 2003 г. предусматривает также ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий. Однако эта ответственность наступает в той мере, в какой указанные полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

Наряду с рассмотренным выше в юридической литературе распространена еще одна классификация видов юридической ответственности, основанием которой является ее отраслевая принадлежность (вид правонарушения). Применительно к муниципально-правовой ответственности сложилось несколько точек зрения.

Так, говоря о видах юридической ответственности в муниципальных отношениях (т.е. в муниципальном праве), А.С. Соломаткин указывает: "Следует напомнить, что уголовно-правовая ответственность должностных лиц местного самоуправления может наступить за совершение деяния, предусмотренного УК РФ, за которое им могут быть назначены соответствующие виды наказания. Административно-правовая ответственность наступает за совершение административных проступков... Дисциплинарная ответственность должностных лиц местного самоуправления наступает в случае нарушения ими правил поведения, установленных ТК РФ, уставами муниципальных образований, правилами внутреннего трудового распорядка, положениями, правилами. Гражданско-правовая ответственность наступает за совершение гражданского правонарушения и состоит в применении санкций в основном имущественного характера... Однако в муниципальных отношениях имеет место и собственно-муниципальная ответственность как вид конституционно-правовой ответственности..." Кокотов А.Н., Соломаткин А.С. Муниципальное право России: Учеб. М.: Юристъ, 2006. С. 317.

Далее он делает вывод, что "видами юридической ответственности в муниципальных отношениях являются уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная, собственно муниципально-правовая ответственность" Там же. С. 318 (напомним, что собственно муниципально-правовая ответственность рассматривается как разновидность конституционной).

Автор одного из первых системных исследований института конституционно-правовой ответственности А.А. Кондрашев придерживается несколько иной точки зрения. В частности, он указывает, что "в современной литературе высказываются предложения о выделении муниципально-правовой ответственности как разновидности конституционно-правовой ответственности и самостоятельного вида юридической ответственности... Представляется, что говорить о самостоятельности муниципально-правовой ответственности вряд ли возможно, так как муниципальное право еще не сложилось в обособленную отрасль права" Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика. М.: Юристъ, 2006. С. 269..

Один из авторов учебника "Муниципальное право России", Г.Н. Чеботарев, рассматривая проблему самостоятельности муниципально-правовой ответственности, отмечает, что "в юридической литературе существует по меньшей мере два подхода к пониманию публичной ответственности в местном самоуправлении. Одни авторы считают, что в местном самоуправлении реализуется конституционно-правовая ответственность. Другие ответственность субъектов местного самоуправления перед населением именуют муниципально-правовой. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев, говоря об ответственности, избегают более точного терминологического обозначения. Однако наиболее конструктивным, оправданным с точки зрения природы местного самоуправления представляется рассмотрение в системе местного самоуправления и конституционно-правовой, и муниципально-правовой ответственности (разумеется, в местном самоуправлении имеют место и другие виды юридической ответственности: уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная, административная)" Муниципальное право России: Учеб. / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М.: Юристъ, 2006. С. 197.. Далее, ставя вопрос о разграничении конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности, автор указанного издания отвечает следующим образом: "Разграничить конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность можно по такому критерию, как инстанция ответственности, т.е. сторона правоотношения, контролирующая, оценивающая поведение другой стороны и применяющая меры воздействия, включая принуждение. По этому критерию ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и его органами относится к конституционно-правовой, а ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением - к муниципально-правовой. И дело здесь вовсе не в терминологических нюансах, а в принципиально важном методологическом принципе: имеет ли муниципальное право как комплексная отрасль правовой системы свои, именно ей присущие меры защиты, охраны муниципального порядка, муниципальных прав граждан или она заимствует эти меры ответственности у ведущей отрасли - конституционного права" Там же. С. 197, 198.. И далее: "...отличие муниципально-правовой ответственности от конституционно-правовой видится прежде всего в особенностях муниципальных правонарушений, процедуры ее реализации. Основанием муниципально-правовой ответственности является нарушение норм устава, иных локальных нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, а также актов, принятых населением на местном референдуме, основанием же конституционно-правовой ответственности являются конституционные правонарушения (конституционные деликты). Существенно отличается и процедура реализации муниципально-правовой ответственности. Такая мера ответственности, как отзыв выборного должностного лица (депутата, главы муниципального образования), осуществляется по инициативе населения в порядке, установленном уставом муниципального образования" .

Таким образом, можно выделить несколько подходов к проблеме самостоятельности муниципально-правовой ответственности: 1) о муниципально-правовой ответственности нельзя говорить как об отдельном виде ответственности, так как это может привести к замене понятия (т.е. муниципально-правовая ответственность - это конституционно-правовая ответственность в муниципальном праве); 2) муниципально-правовая ответственность - это разновидность конституционно-правовой ответственности; 3) муниципально-правовая ответственность - это самостоятельный вид отраслевой ответственности.

Ответ на данный вопрос решается в том числе в зависимости от того, можно ли считать муниципальное право самостоятельной отраслью современного российского права.

Здесь мы согласны с позицией Г.Н. Чеботарева, что "муниципальное право обладает всеми признаками комплексной отрасли права. Оно характеризуется и муниципальными правоотношениями, и своими методами, и муниципальными нормами, формирующейся муниципально-правовой ответственностью".

В связи с данной позицией хотелось бы привести некоторые соображения. Муниципальное право - сравнительно молодая отрасль современного российского права. Является ли она полноценной, самостоятельной отраслью или искусственным образованием, объединяющим нормы исключительно по предмету правового регулирования, который, несомненно, является специфическим, а именно - общественные отношения в связи с осуществлением местного самоуправления? Данный вопрос пока не нашел однозначного решения в юриспруденции. И хотя те ученые, которые занимаются именно муниципальным правом, приводят большое количество доводов в пользу самостоятельности данной отрасли, здесь имеются некоторые проблемы.

Хотелось бы привести некоторые дополнительные доводы в пользу самостоятельности муниципального права, в том числе исследовав некоторые процессы системообразования и структурированности права.

Согласно наиболее распространенной позиции отрасли права должны обладать собственными, присущими только им предметом и методом правового регулирования, которые рассматриваются в качестве основных системообразующих факторов, отделяющих конкретную отрасль от других правовых образований.

В пользу отраслевого характера муниципального права говорит тот факт, что муниципальное право обладает присущим только ему предметом регулирования, специфическими правовыми конструкциями, своеобразной структурированностью норм, сочетанием различных методов юридического воздействия, т.е. совокупностью определенных факторов.

Вместе с тем в российской юридической науке сложилась традиция проводить отличие между профилирующими (основными) и комплексными отраслями. В этом случае профилирующим отраслям свойственны свои методы правового регулирования, указывающие на их юридическое своеобразие. Муниципальное право не может быть отнесено к самостоятельным отраслям права, поскольку лишено собственного основного метода регулирования. В сфере регулирования отношений местного самоуправления муниципальное право объединяет нормы различных отраслей права, сочетая в себе их юридические режимы. В связи с изложенным представляется, что муниципальное право не может быть охарактеризовано профилирующей (основной) отраслью российского права. Доминирующим в юридической науке является мнение о комплексности муниципального права. Такой вывод базируется на двух утверждениях:

1) предмет муниципального права образуют комплексные общественные отношения самых разных сфер - управленческие, организационные, имущественные, налоговые, финансовые, землепользования и др., объединяющим началом которых выступает то, что эти отношения складываются в ходе осуществления местного самоуправления, а местное самоуправление - это комплексный правовой институт, задачи и функции которого реализуются во всех сферах местной жизни: экономической, финансовой, социальной, культурной и т.д.;

2) нормы муниципального права привносят в "портрет" этой отрасли дополнительные черты комплексности. С одной стороны, они выступают как нормы основных отраслей права (например, конституционного, административного, финансового), а с другой - оставаясь нормами данных правовых отраслей, входят во вторичную правовую структуру - комплексную отрасль права . Выдрин И.В. Муниципальное право: Краткий учебный курс. М.: Норма, 2006. С. 12.

Комплексная отрасль права - это особая юридическая целостность, ее своеобразие объясняется наличием специфических приемов регулирования, принципов, положений, свидетельствующих о существовании специального юридического режима. Комплексность муниципального права заключается не только в рассредоточении норм по основным отраслям и регулировании ими отдельных сторон отношений местного самоуправления. Комплексный характер данной отрасли обусловлен также наличием норм, замыкающихся в рамках сугубо муниципального законодательства, т.е. в нормативных актах, регулирующих именно муниципальные отношения, не урегулированные иными отраслями: по поводу образования, преобразования и упразднения муниципальных образований; по поводу статуса муниципальных служащих; по поводу выборов в органы местного самоуправления и т.д.

1.3 Соотношение муниципально-правовой ответственности с другими видами юридической ответственности

Важно отметить, что ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц обладает рядом особенностей, в виду чего можно говорить о выделении отраслевого вида ответственности - муниципально-правовой ответственности, которая отличается от других собственными признаками и свойствами и не является суммарным выражением других видов ответственности. Черногор Н.Н. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих // Государство и право. - 2000. - №4. - с.23-25.

Главное ее отличие состоит в том, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления предполагает не только (и не столько) акцент на кару в плане государственного принуждения, но в большей степени ориентирована на позитивные аспекты, исходя из обязанности отвечающих выполнить необходимые действия для достижения определенных результатов, предписанных законом. Амирбеков К. Местное самоуправление в системе публичной власти. Гарантии прав и проблема ответственности // Право и жизнь. - 2000. - №30. - с.17.

Из числа различных органов местного самоуправления субъектами государственно-правовой ответственности являются только те, которые в своем лице воплощают народовластие, являются его выразителями и стали таковыми в результате выборов или референдумов, т.е. власть им делегирована народом непосредственно или через представительный орган местного самоуправления. Такими субъектами кроме самого муниципального образования являются: представительный орган муниципального образования, член (депутат) этого представительного органа, выборное должностное лицо муниципального образования. Остальные органы и работники местного самоуправления не могут выступать носителями государственно-правовой ответственности. Вопросы их юридической ответственности регулированы в рамках других отраслей законодательства.

Поэтому необходимо четко разграничивать понятия юридической ответственности:

муниципального образования в целом;

представительного органа местного самоуправления, под которым понимается коллегиальный выборный орган;

члена представительного органа местного самоуправления (депутата);

выборного должностного лица местного самоуправления, каковыми обычно являются главы муниципальных образований;

иных непредставительных и невыборных органов в виде различных комиссий, отделов, управлений, советов и т.п.;

назначаемых должностных лиц местного самоуправления;

иных работников местного самоуправления.

Характер и вид юридической ответственности каждого из перечисленных субъектов правоотношений зависит от специфики самого субъекта. Например, применительно к перечисленным первым двум субъектам правоотношений речь можно вести только об их государственно-правовой и гражданско-правовой ответственности, тогда как применительно к выборным лицам местного самоуправления (в частности, к главам и депутатам) допустимы и другие виды юридической ответственности с соблюдением специальных гарантий.

Невыборные органы местного самоуправления (отделы, управления, комиссии, администраций, секретариаты, советы и т.п.) являются структурным подразделениями администраций и представительных органов, а поэтому вопросы об их ответственности входят в компетенцию самих органов, создавших их, регламентированы положениями, утвержденными главами или представительными органами муниципального образования. Правоотношения по поводу их юридической ответственности не являются государственно-правовыми.

Работники органов муниципальных образований, не являющиеся должностными лицами, и их невыборные (назначаемые) должностью лица состоят на муниципальной службе или выполняют работу по трудовому договору (за исключением некоторых членов различных комиссий и советов, выполняющих работу по членству на общественных началах); вопросы их юридической ответственности достаточно полно регламентированы законодательством о муниципальной службе, трудовым и другим законодательством.

Глава 2. Совершенствование реализации муниципально-правовой ответственности

2.1 Порядок и условия реализации муниципально-правовой ответственности

Устанавливая общие рамки реализации муниципально-правовой ответственности, глава 10 Федерального закона от 6 октября 2003 г. не конкретизирует основания ответственности (муниципальные правонарушения), не устанавливает перечень мер (санкций) ответственности, оставляя решение этих вопросов на усмотрение населения или представительных органов муниципальных образований.

Ответственность органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением. Основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом. Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Как можно понять из содержания ст. 71 закона отзыв населением выборных лиц местного самоуправления не является единственной мерой ответственности. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены и иные санкции за конкретные муниципальные правонарушения, например, замечание или предупреждение выборному лицу со стороны собрания избирателей, заслушавшего его сообщение о проделанной работе.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством:

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством:

1. В случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

2. Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.

2.1. В случае, если соответствующим судом установлено, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. (часть вторая.1 введена Федеральным законом от 18.06.2007 N 101-ФЗ)

2.2. В случае, если соответствующим судом установлено, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. (часть вторая.2 введена Федеральным законом от 18.06.2007 N 101-ФЗ)

1. Закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Расскажу подробнее о становлении современного правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления:

На разных этапах развития местного самоуправления их органы и должностные лица несли различные виды ответственности.

На одних этапах развития местного самоуправления ответственность их органов и должностных лиц была «условной» или «абсолютной», например, в средние века.

В советский период, с первых лет его существования создается единая система Советов - сверху донизу. Ее низовые звенья выполняли функции местных органов государственной власти и местных органов государственного управления. Такое построение способствовало быстроте и согласованности действий всех звеньев, но существенно ограничивало самостоятельность местных органов. Нормативное закрепление ответственности совсем не означало ее практическое применение к органам и должностным лицам.

До принятие современных норм об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц, действовали нормы Закона Необходимо отметить, что Закон и сейчас продолжает действовать, но только в части не противоречащей иным законодательным актам. Фактически большая часть закона прекратила свое действие.от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РФ» Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 18 июля 1991 г. - N 29..

Ст. 91 названного Закона (Ответственность местных Советов, местной администрации) закрепляла:

1. Должностные лица местных Советов, местной администрации, а также их органов несут ответственность за принятые ими решения в соответствии с законодательством.

2. Ущерб, причиненный в результате неправомерных решений местных Советов, местной администрации, их органов и должностных лиц, совершения ими неправомерных действий, возмещается в полном объеме предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам, которым причинен этот ущерб, на основании решения суда или арбитражного суда за счет собственных средств местных Советов, местной администрации и их органов.