Актуальные проблемы противодействия коррупции

Это законодательное предписание запрещает «тусовать» кадры, формировать «команды», назначать «лакеев» на руководящие должности в случае карьерного роста «хозяина» и т.п. Можно привести немало и других примеров, иллюстрирующих мощный потенциал российского законодательства о противодействии коррупции.

Второй способ:систематизация действующих и новых норм о противодействии коррупции посредством принятия ФЗ-273.

Российское законодательство о противодействии коррупции оформлено в виде межотраслевого правового института. Его «головой» является ФЗ-273 и ряд Указов Президента РФ, а «тело» образуют, преимущественно, нормы различных традиционных для России отраслей права*. Такая конструкция имеет ряд недостатков.

Было бы ошибочно говорить о формировании новой отрасли права - «антикоррупционного права». Нет не только материальных предпосылок к его появлению (например, специфического в рамках российского права предмета правового регулирования, особого метода регулирования и т.п.), но и формальных.

Во-первых, на уровне правоприменения межотраслевые институты «расфасовываются» по отраслям права, поскольку межотраслевые институты, как правило, не предлагают альтернативную отраслевой технологию реализации норм, их образующих. Опасность состоит в том, что условия, способствующие совершению акта коррупции, придется рассматривать в формате не уголовного права, а в формате совсем другой отрасли права - административного (дисциплинарного) или трудового, действия помощников (не претендующих на роль соучастников) - в формате третьей отрасли права - гражданского и т.д.

Во-вторых, значительный блок антикоррупционных норм введен в действие не законами, а подзаконными актами. Указное право, отличаясь завидной оперативностью, тем не менее не конкурент законам. О конкретных проблемах скажем ниже.

В-третьих, налицо ряд противоречий между законодательством о противодействии коррупции и Конституцией. Эти противоречия уже широко обсуждены в научной и популярной литературе. Например, неконституционно требовать от лица свидетельствовать против себя, а именно так предлагает поступать антикоррупционное законодательство в случае, если в отношении лица или его коллег совершаются похожие на коррупцию действия. Например, юридически некорректно на членов семьи госслужащего возложена обязанность сообщать о своих доходах: они же вправе отказаться!

Вместе с тем ошибочно полагать, будто бы три указанных недостатка серьезно нивелируют положительный потенциал действующего законодательства.

Третий способ: введение новых правовых норм или модификация уже действующих в целях противодействия коррупции. Подробному рассмотрению этого способа посвящены последующие разделы настоящей статьи.

Приоритеты в российском правовом регулировании противодействия коррупции

Представляется, что приоритеты в российском правовом регулировании противодействия коррупции следует определять, оценивая антикоррупционное законодательство с разных точек зрения:

какие положения антикоррупционных конвенций наиболее полно отражены в российском законодательстве?

какие положения российского антикоррупционного законодательства и в какой мере вооружены подзаконными актами, позволяющими их реализовать?

для реализации каких положений антикоррупционного законодательства у государства имеются силы и средства?

Ответ на все три вопроса позволяет сделать вывод о том, что Россия сделала ставку на борьбу с коррупцией, т.е. на репрессивную правовую рефлексию на нее. Остальным сферам противодействия коррупции пока что отведена роль второго плана. Рассмотрим аргументы в пользу такого вывода.

В международном праве действуют три антикоррупционные конвенции: две европейские (гражданско-правовая и уголовно-правовая) и конвенция ООН. Однако Россия ратифицировала только 2 конвенции: европейскую уголовно-правовую и конвенцию ООН. Учитывая, что в Конвенции ООН против коррупции превалируют уголовно-правовые положения, можно сделать вывод: РФ признала приоритетным репрессивное противодействие коррупции.

В чем причина нереализованности конвенционных гражданско-правовых инструментов? Объяснимо это, во-первых, неготовностью российских государственных органов и финансово-кредитных учреждений к развертыванию различных систем, позволяющих реализовать меры, предусмотренные в европейской гражданско-правовой конвенции. Например, системы тотального контроля над доходами и расходами граждан. Именно такая система помогает многим странам выявлять коррупционные поступки людей и, соответственно, создает у населения представление, будто бы любой факт коррупции может попасть в поле зрения компетентных органов. Во-вторых, наиболее опасные коррупционные правоотношения, относящиеся к сфере гражданского права, уже урегулированы в законодательстве о противодействии отмыванию денег, легализации преступных доходов, финансированию терроризма и экстремизма и т.д. В этом проявляется субсидиарный характер российской правовой системы и многофункциональный характер ее норм.

В то же время правовое регулирование противодействия коррупции за счет норм, спроектированных для регулирования иных общественных отношений, по своей природе далеко отстоящих от коррупции, заведомо снижает эффективность всей системы правового противодействия коррупции.

С позиции обеспеченности ресурсами репрессивная составляющая противодействия коррупции опять же пребывает в наиболее благоприятном состоянии. Достаточно лишь сфокусировать внимание уже действующих правоохранительных органов на новом объекте борьбы.

Рассмотрение подзаконных нормативных актов, образующих реализационный механизм положений ФЗ-273, свидетельствует о том, что правовая репрессия является наиболее урегулированной: почти все указы Президента РФ, принятые в 2009 г. в рамках противодействия коррупции, детализируют именно технологии борьбы с коррупцией.

Пока что рано давать оценки, насколько верным оказалось такое определение приоритетов при конструировании отечественного законодательства о противодействии коррупции: слишком инертна правоприменительная практика, чтобы по прошествии неполного года делать выводы. Однако следует отметить немаловажное, на наш взгляд, обстоятельство: репрессивные нормы обычно демонстрируют низкую эффективность, если над ними не возвышаются серьезные правоустанавливающие нормы. Поэтому без решения вопросов, например, достойной оплаты труда госслужащих, обеспечения их качественным «социальным пакетом» и т.п. карательное воздействие права приведет, в лучшем случае, к частой сменяемости кадров.

С позиций социологии права введенное в действие в России антикоррупционное законодательство, скорее, бьет по «вершкам», а не по «корешкам». Так, во многих сферах общественной жизни обременение той или иной услуги дополнительной платой есть стихийный способ регулирования отношений между субъектами. Он не правовой, не законный, не всегда одобряемый с общечеловеческих позиций, но вынужденный, поскольку количество благ, распределяемых посредством предоставления услуги, ограничено. Блага заведомо не могут достаться всем потенциальным потребителям - их просто не хватит на всех. Ситуацию нередко усугубляют и ограниченные мощности системы распределения благ.

С позиций обеспечения национальной безопасности усиление правовой репрессии означает сосредоточение усилий правоохранительной системы на новом фронте. При этом, учитывая конечность имеющихся сил и средств, возможно оголение многих других, не менее важных в социальном плане фронтов.

Следует признать, что само по себе обнаружение репрессивного уклона недостаточно в условиях российского законодательства, кодифицированного в соответствии с типом правового регулирования, объектом такого регулирования и т.п. Интересны те отрасли права, в которых сконцентрирован этот карательный потенциал.

Уголовное право вряд ли может претендовать на роль примы в противодействии коррупции, по крайней мере, если мыслить количеством осужденных. Процедура реализации его норм (уголовный процесс) достаточно сложна, не гарантирует результат и, главное, для ее широкого использования нет резерва сил и средств. Например, какое количество уголовных дел «коррупционной окраски» способны одновременно вести следователи всех правоохранительных органов, даже если они прекратят работу по другим делам? Вряд ли этот показатель сопоставим с реальным размахом коррупции. Поэтому роль уголовного права состоит в предании суду наиболее одиозных и высокопоставленных коррупционеров, при условии широкого прогосударственного освещения в СМИ и интернете хода процесса. Уголовное право может взять свое только качеством, но не количеством!

Административное (дисциплинарное) право в деле противодействия коррупции представляется более действенным инструментарием, нежели уголовное право. В него внесены наиболее существенные изменения, и, на наш взгляд, его потенциал законодатель решил в полной мере использовать для противодействия коррупции. Достаточно упомянуть резкое расширение перечня оснований для увольнения лица с государственной службы. Причиной тому - распространение ограничений и запретов, изначально предусмотренных только для гражданских государственных служащих, на сотрудников ФСБ, МВД, МО, СВР, ФСО и т.д. Придание административно-правовым механизмам первостепенного значения, конечно, не есть панацея от коррупционных бед. Надо полагать этот шаг вынужденным, так же как и, например, случившееся ранее введение «драконовских» административных штрафов за трудоустройство нелегальных мигрантов взамен просящейся здесь уголовной ответственности.

Трудовое законодательство претерпело относительно незначительные изменения. Оно в большей мере является одним из средств реализации административно- и дисциплинарно-правовых норм. Поэтому в отрыве от других отраслей права способно претендовать лишь на роль второго плана.

Подводя черту рассуждениям о приоритетах в правовом противодействии коррупции, следует обратить внимание на стремление законодателя более широко использовать метод правовой формализации и нормативизации деятельности всех вероятных субъектов коррупции. Речь идет о более детальной регламентации полномочий различных организаций, государственных и муниципальных органов и их сотрудников. В современных условиях это вынужденный шаг, призванный восполнить диктатурой права дефицит государственной идеологии. Излишняя формализация и нормативизация порождает доминирование процедуры над сутью деятельности. Значительные силы отвлекаются от решения сущностных задач на оформление всевозможных документов, хотя документом, с точки зрения формального содержания, назвать их иногда сложно. По нашему мнению, этот вопрос крайне актуален для всех государственных органов и от его решения напрямую зависит эффективность их деятельности, в том числе и в сфере самой же борьбы с коррупцией.

Дифференциация собственно коррупции и околокоррупционных правонарушений

Законодательство о противодействии коррупции использует два понятия для характеристики похожих явлений. Во-первых, это собственно коррупция или коррупционное правонарушение. Исходя из законодательного определения, суть коррупции проста и понятна - это «торговля» должностью (см. ч. 1 ст. 1 ФЗ-273).

Во-вторых, это нарушение лицом «антикоррупционных стандартов, т.е. установленной для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области» (п. 5 ст. 7 ФЗ-273).

Проблема заключается в том, что весь арсенал антикоррупционного законодательства дозволено использовать лишь тогда, когда налицо факт или признаки собственно коррупции, а не околокоррупционного нарушения. С точки зрения выявления коррупционных проявлений имеем следующее. Если правоохранительными органами вскрыты нарушения по службе (дисциплинарный проступок), режим оперативно-розыскной деятельности (ОРД) для выяснения обстоятельств проступка «включать» нельзя. Если есть признаки собственно коррупции (преступления или административного проступка), можно использовать режим ОРД. Поэтому, в частности, при обнаружении факта ведения госслужащим собственного бизнеса, работы «на стороне» и т.п. антикоррупционное законодательство не предоставляет право начинать полноценную ОРД. Должна быть использована штатная процедура служебного разбирательства, результатом которой, благодаря законодательству о противодействии коррупции, может стать решение об увольнении нерадивого сотрудника со службы.

Новеллы и проблемы в деятельности правоохранительных органов, обусловленные принятием законодательства о противодействии коррупции

1. Борьба с коррупцией по технологии оперативно-розыскной деятельности. В ч. 2 ст. 1 ФЗ-273 понятие «борьба с коррупцией»раскрывается как «деятельность… по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений». Многие другие положения антикоррупционного законодательства также оперируют терминологией ОРД. Между тем в правовом регулировании противодействия коррупции посредством ОРД есть серьезные проблемы.

Учитывая ограниченность размера статьи, обозначим только некоторые из них:

основанием для ОРД является наличие информации и признаках преступления или соответствующий юридический факт, свидетельствующий о совершении преступления (ст. 7 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»). При этом, как указывалось выше, закон не предусматривает поисковой функции ОРД. Отсутствие мониторинга коррупционно уязвимых подразделений или, даже, отдельных государственных служащих, конечно, снижает эффективность противодействия мздоимству и казнокрадству. Единственный государственный орган, который может легально реализовать поисковые полномочия в деле борьбы с коррупцией, - это органы федеральной службы безопасности. Достаточно сослаться на определение контрразведывательной деятельности, которое закреплено в ФЗ РФ «О федеральной службе безопасности». В нем поисковый режим распространен не только на противодействие иностранным разведкам, но и на борьбу с преступностью. Коррупция, соответственно, в наиболее опасных проявлениях суть преступление;

в ст. 8 ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности», устанавливающей условия производства оперативно-розыскных мероприятий, при определении круга лиц, в отношении которых допускается прослушивание телефонных и иных переговоров, совершенно необоснованно употребляется терминология уголовного процесса (ч. 4). В связи с чем в юридической литературе высказывается мнение о недопустимости производства этого оперативно-розыскного мероприятия до возбуждения уголовного дела [2]. И хотя положения ч. 3 и ч. 5 ст. 8 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» опровергают подобную точку зрения, в реальной жизни зачастую возникает неопределенность относительно законности и обоснованности прослушивания телефонных и иных переговоров вне рамок уголовного судопроизводства;

режим ОРД не позволяет проводить личный досмотр лиц, досмотр их личных вещей и транспорта и принудительное доставление в орган дознания или предварительного следствия даже при наличии данных об их причастности к преступлению. ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» предусматривает только право изъятия предметов, материалов и сообщений, а также прерывания предоставления услуг связи в случае возникновения непосредственной угрозы жизни и здоровью лица, а также угрозы государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации. И это при том, что при совершении административного правонарушения разрешается проводить аналогичные действия, которые КоАП РФ определены как обеспечительные меры. Этот пробел в правовом регулировании ОРД становится особенно актуальным в случаях пресечения получения взятки: если взяткополучатель прячет при себе полученные ценности, то изъять их можно только принудительно, т.е. произвести его личный досмотр. Известны случаи, когда в результате таких действий оперативные работники обвинялись в превышении должностных полномочий, т.к. в данном случае происходит явное нарушение конституционного права на личную неприкосновенность. В соответствии со ст. 22 Конституции РФ каждый имеет право на личную неприкосновенность. В то же время ч. 3 ст. 55 Конституции РФ позволяет решить на уровне федерального законодательства вопрос о личном досмотре лиц, досмотре их личных вещей и транспорта и принудительном доставлении в орган дознания или предварительного следствия;

не разрешен доступ в режиме ОРД к сведениям, которые составляют охраняемую федеральным законом тайну: семейную, банковскую, коммерческую и др. В России около двух десятков видов тайны, которая может быть получена лишь в рамках уголовного судопроизводства и с санкции суда. До тех пор, пока оперативно-розыскные органы лишены возможности получать такие сведения на законных основаниях, говорить об эффективности выявления и пресечения коррупционных правонарушений не приходится.

Изложенные суждения свидетельствуют о том, что в ближайшее время целесообразно всем правоохранительным структурам развернуть активную ведомственную и междведомственную работу по устранению названных недостатков.

2. Контроль доходов потенциальных коррупционеров. Контроль за доходами и расходами потенциальных коррупционеров является одним из принципиальных положений антикоррупционного законодательства. Уверены, что через несколько лет можно будет вести речь о контроле за расходами и доходами куда более широкого круга лиц, чем тот, который сегодня очерчен в указах Президента РФ.

В уже действующем механизме контроля над доходами есть одна болевая точка: даже при установлении превышения расходов над доходами законодательно не установлена санкция для лица, уже находящегося на государственной службе. В отношении же лиц, претендующих на прием на работу в государственную структуру, превышение является основанием для отказа в трудоустройстве.

3. Право собирать данные, необходимые для принятия решений «о достоверности представленных государственным или муниципальным служащим либо гражданином, претендующим на должность судьи, предусмотренных федеральными законами сведений». В ч. 2 ст. 7 ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» установлено, что органы, осуществляющие ОРД, в пределах своих полномочий вправе также собирать данные, необходимые для принятия решений «о достоверности представленных государственным или муниципальным служащим либо гражданином, претендующим на должность судьи, предусмотренных федеральными законами сведений при наличии запроса, направленного в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации». Несомненно, что по сути это совершенно самостоятельная задача, которую придется выполнять органам, осуществляющим ОРД. И здесь потребуется дополнительное правовое регулирование, чтобы упорядочить исполнение органами, осуществляющими ОРД, соответствующих запросов.

4. Новые задачи и объекты розыска в режиме ОРД. Появляются новые задачи и объекты розыска как элемента ОРД: а) «установление имущества, подлежащего конфискации» и новые объекты розыска - «имущество, подлежащее конфискации»; б) «лица, причастные к коррупционным преступлениям» (см. ст. 4 ФЗ «О противодействии коррупции» и дополнения в ст. 2 и ст. 11 ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности). Очевидно, что категория «лица, причастные к коррупционным преступлениям» весьма расплывчата и потребует конкретизации на уровне подзаконного межведомственного нормативного правового акта, ибо в противном случае возникнут трудности в определении этой категории лиц. Что касается «имущества, подлежащего конфискации», то здесь следует ориентироваться на предписания ст. 1041 УК РФ.

5. Распространение режима ОРД на противодействие коррупционным административно-правовым правонарушениям. Эта новеллавытекает из определения коррупции, данного в антикоррупционном законодательстве России. Проявлениями коррупции признаны не только преступления, но и административные (дисциплинарные) правонарушения. Как уже отмечалось, органы безопасности приобрели право осуществлять ОРД по факту коррупции, т.е. право использовать правовой режим ОРД для борьбы не только с преступлениями, но и с административными (дисциплинарными проступками). Ранее, до появления антикоррупционного законодательства, все попытки применить технологии ОРД вне связи с уголовным преследованием жестко пресекались судами различных уровней. Таким образом, для реализации этого нового полномочия органам, осуществляющим ОРД, потребуется убедить судейское сообщество.

6. Понятие коррупции. Понятие коррупции, отраженное в ст. 1 ФЗ РФ «О противодействии коррупции», свидетельствуют об ограниченности его применении, что обусловлено следующим.

6.1. Для констатации факта коррупции необходимо, чтобы коррупционер «торговал» тем должностным положением, которым он легально обладает. Если он использует должностное положение соседа по кабинету или некого другого сослуживца, опираясь на авторитет занимаемой должности или близкое знакомство, коррупции в его действиях нет. Важно отметить, что при разбирательствах по факту вероятной коррупции всегда необходимо найти акты (нормативные, корпоративные, индивидуальные или иные), устанавливающие:

круг должностных полномочий лица;

факт назначения его на должность с указанным выше кругом полномочий, а если исполнял полномочия другого лица, - факт передачи полномочий и легитимность передачи.

В практике деятельности правоохранительных органов установление этих двух обстоятельств нередко вызывает проблемы. Как правило, они порождены серьезным перераспределением полномочий внутри организации. В некоторых случаях передача полномочий, например, от руководителя организации на уровень начальника отдела, не противоречит законодательству, но не находит надлежащего оформления. Так, во всевозможных внутренних регламентах государственных органов и учреждений часто обнаруживается правило об исполнении заместителем полномочий руководителя органа в его отсутствие. Однако учет убытия и прибытия руководителя не ведется, что объективно препятствует установлению факта, имел ли заместитель право реализовывать полномочия начальника в тот или иной момент времени. Если окажется, что права такого он не имел, нет коррупции*. Более критичны случаи, когда руководитель передает те полномочия, которые он ни при каких условиях не может передать конкретному подчиненному. Например, руководитель передает обычному клерку то или иное право, которым он наделен в соответствии с законом. Здесь уже не важно, был ли оформлен акт передачи полномочий. Действия обоих незаконны, но коррупции в их действиях нет.

*Ответственность за превышение должностных полномочий не исключается. Но это уже не коррупция в смысле ст. 1 ФЗ РФ «О противодействии коррупции».

**Только при отсутствии соучастия. Кроме того, ответственность за превышение должностных полномочий не исключается.

6.2. Коррупционер использует в общественно опасных целях не любые свои полномочия, а лишь охватывающиеся его должностным положением. Кроме обозначенной в пункте 6.1 потребности в обнаружении акта, регламентирующего должностное положение лица, требуется также дифференцировать должностные и иные полномочия лица. Чаще всего путают служебное положение с должностным положением.

6.3. Коррупционер должен действовать вопреки законным интересам общества и государства. Последствия введения такого ограничителя могут быть как положительными, так и отрицательными. Среди положительных - исключение ответственности в ситуации социальной крайней необходимости или при явной незначительности содеянного (экономия правовой репрессии). Среди отрицательных - возможность крайних субъективных оценок категории «законные интересы общества и государства», чреватых расширительным или ограничительным толкованием определения коррупции.

7. Расширение сферы действия ограничений, запретов и обязанностей, предусмотренных ст. 17, 18 и 20 ФЗ РФ от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В ряд федеральных законов («О прокуратуре», «О милиции», «О статусе судей», «О воинской обязанности и военной службе», «О службе в таможенных органах Российской Федерации» и др.) внесены изменения, согласно которым на соответствующих должностных лиц распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные ФЗ-273 и ст. 17, 18 и 20 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» для государственных служащих, за нарушение которых следует привлечение к ответственности и, как правило, увольнение со службы. Нам представляется, что в этом заложен мощный профилактический потенциал.

Дело в том, что неукоснительное соблюдение этих ограничений и запретов, формирование атмосферы нетерпимости к их пренебрежению является тем инструментарием, который непосредственно воздействует на причины коррупции, способствует удержанию чиновников от нарушений закона. Проблема лишь в том, чтобы обеспечить соблюдение этих предписаний и не допустить использования этого инструментария вышестоящим руководителем для сведения счетов с неугодными сотрудниками. А для этого необходимы разработанные на ведомственном уровне механизмы, обеспечивающие обоснованность принятия соответствующих решений.

Завершая краткое рассмотрение проблем противодействия коррупции в России посредством права, необходимо отметить следующее. Потенциал антикоррупционного законодательства огромен, и то, что в отечественном законодательстве появился соответствующий федеральный закон, интегрировавший достижения различных отраслей права, как говорится, дорогого стоит. Задача видится лишь в том, чтобы устранить некоторые нестыковки и огрехи, а также обеспечить качественное соблюдение нормативных предписаний всеми субъектами правоприменения.

3. Зарубежный опыт противодействия коррупции

3.1 Противодействие коррупции в Скандинавских и Европейских странах

Коррупция сопровождает человечество с древнейших времён. Наказание за взяточничество предусматривалось ещё законами Хаммурапи (4 тыс. лет назад), устанавливалось египетскими фараонами. Пагубное воздействие этого асоциального явления ощущается в любой стране, независимо от государственного устройства или традиций. Резкий всплеск коррупции был отмечен в период становления рыночных отношений в XIX веке. Одновременно появились и первые попытки противодействия ей на законодательном уровне. Но существенного изменения антикоррупционной ситуации ни в мире, ни в отдельных государствах не произошло.

Нидерланды относятся к числу стран с одним из самых низких уровней коррупции. Система борьбы с коррупцией и ее предупреждения в Нидерландах включает следующие меры:

1. Постоянная отчетность и гласность в вопросах обнаружения коррупции, обсуждение последствий коррупционных действий и наказания за них. Ежегодно министр внутренних дел представляет доклад парламенту об обнаруженных фактах коррупции и принятых мерах по наказанию лиц, замешанных в коррупции.

2. Разработка системы мониторинга возможных точек возникновения коррупционных действий и строгого контроля за деятельностью лиц, находящихся в этих точках.

3. Создание системы прав и обязанностей должностных лиц с указанием их ответственности за нарушение должностной этики.

4. Основной мерой наказания за коррупционное действие является запрещение работать в государственных организациях и потеря всех социальных льгот. Шкала наказаний включает в себя также штрафы и временное отстранение от исполнения обязанностей.

5. В наиболее значимых организациях, в частности, в министерствах, имеются службы внутренней безопасности, задачей которых является выявление ошибок чиновников, их намеренных или случайных нарушений действующих правил и последствий этих действий.

6. Организована система подбора лиц на должности, опасные с точки зрения коррупции.

7. Все материалы, связанные с коррупционными действиями, если они не затрагивают систему национальной безопасности, в обязательном порядке обнародуются.

8. Создана специальная система обучения чиновников, разъясняющая вред коррупции.

9. Создана система государственной безопасности по борьбе с коррупцией, обладающая значительными полномочиями по выявлению случаев коррупции.

10. Чиновники всех уровней обязаны регистрировать известные им случаи коррупции, эта информация по соответствующим каналам передается в министерства внутренних дел и юстиции.

11. Большую роль в борьбе с коррупцией играют средства массовой информации, которые обнародуют случаи коррупции и часто проводят расследования.

В Великобритании основу уголовного законодательства о взяточничестве (коррупции) составляют Закон о взяточничестве в публичных организациях 1889 г. и законы о предупреждении коррупции 1906 и 1916 гг. Первый из названных законов осуждает «требование взятки или получение, или согласие на получение подарка, ссуды, вознаграждения или чего-либо иного, имеющего ценность как средства побуждения служащего сделать что-либо или воздержаться от выполнения чего-либо».

Лицо, признанное виновным в таком поступке, присуждается к тюремному заключению или к уплате стоимости подарка, ссуды или вознаграждения, полученных им. Дополнительно он лишается права быть избранным или назначенным на какую-либо публичную должность сроком на семь лет. В случае повторного осуждения виновный может быть приговорён к лишению служебных прав навсегда, а также к лишению права на какую-либо компенсацию или пенсию, на которые он бы рассчитывал в качестве должностного лица.

Закон 1906 г. о предупреждении коррупции предусматривает уголовную ответственность независимо от того, совершило ли лицо, получившее взятку, те действия, за которые она была дана, и от мотивов, которыми руководствовался взяткодатель.

Закон 1916 г. об исправлении Закона о предупреждении коррупции и дополнениях к нему устанавливает ответственность за взяточничество в тех случаях, когда делом или сделкой, по поводу которых взятка была дана, был договор или предложение договора с центральным правительством или с отдельными правительственными ведомствами. Предусмотренное Законом 1916 г. взяточничество карается тюремным заключением на срок от 3 до 7 лет.

В отдельный состав коррупционного преступления британское законодательство выделяет подкуп с целью получения почётных наград. Причём ответственность предусмотрена как для дающих, так и для получающих взятку. Взяткодатель наказывается лишением свободы на срок до двух лет или (и) штрафом по усмотрению суда. Взяткополучатель -лишением свободы до 3 месяцев или (и) штрафом в пределах предусмотренного законом максимума (Закон о предупреждении злоупотребления с наградами 1925 г.).

Законом о продаже должностей 1809 г. в редакции Закона об уголовном праве 1967 г. предусмотрена ответственность за коррупцию в виде продажи, покупки, сделок с целью получения какой-либо должности, в том числе и работы по найму как в пределах Соединённого Королевства, так и в британских владениях. Виновные наказываются лишением свободы на срок до 2 лет и лишением права навсегда занимать соответствующую должность. Британское законодательство рассматривает в качестве самостоятельного преступления подкуп судей и судебных чиновников. Лица, которые предлагают или дают судебному чиновнику какой-либо дар или денежное вознаграждение с целью повлиять на его служебное поведение или действие, и судебный чиновник, принимающий вознаграждение, совершают преступление, наказуемое штрафом или лишением свободы до 2 лет. Что же касается коррупции на финансовых рынках, то британская правовая система обязывает финансистов сообщать обо всех подозрительных операциях в правоохранительные органы. И если банкир этого не сделает, то его привлекут к уголовной ответственности в качестве соучастника. В рамках антикоррупционной стратегии в Великобритании реализуется и программа утверждения принципов честности и неподкупности во всех сферах жизни общества, в том числе на государственной службе. В октябре 1994 г. был создан независимый консультативный Комитет по стандартам (поведения) в общественной (государственной) жизни под председательством лорда Нолана. В состав Комитета вошли 10 авторитетных общественных деятелей, в том числе два члена парламента. В задачи Комитета входило: «изучение и оценка норм поведения всех руководителей общественных учреждений, включая все действия, относящиеся к их финансовой и коммерческой деятельности»; выработка рекомендаций по улучшению моральных критериев участников «публичной жизни». К их числу были отнесены все министры, государственные служащие, члены национального и Европейского парламентов, высшие чиновники всех неправительственных общественных учреждений, представители местных властей. При этом Комитету не рекомендовалось рассматривать частные случаи нарушения стандартов поведения, а сосредоточиться на формировании общих принципов достойного участия в общественной жизни. В результате уже в 1995 г. Комитет сформулировал семь принципов государственной работы чиновников - своеобразный Кодекс поведения:

· нестяжательство - служение только общественным интересам, отказ от каких-либо действий для достижения материальных и финансовых выгод для себя, своей семьи и друзей;

· неподкупность - недопущение какой-либо финансовой или иной зависимости от внешних лиц или организаций, которые могут повлиять на исполнение официального долга;

· объективность - непредвзятое решение всех вопросов;

· подотчётность - ответственность за принятые действия перед обществом и предоставление полной информации в случае публичной проверки;

· открытость - максимальное информирование общества обо всех решениях и действиях, их обоснованности (при этом сокращение информации допустимо при необходимости соблюдения высших общественных интересов);

· честность - обязательное сообщение о своих частных интересах, связанных с общественными обязанностями, принятие всех мер для разрешения

· возможных конфликтов в пользу общественных интересов;

· лидерство - соблюдение принципов лидерства и личного примера в исполнении стандартов общественной жизни.

Хотя сами по себе нарушения данных стандартов не влекли за собой судебных последствий и рассматривались только как нарушение «Кодекса чести», они сыграли роль сдерживающего фактора в борьбе с коррупцией.

Антикоррупционное законодательство Франции направлено на борьбу с должностными преступлениями государственных чиновников, принимающих политико-административные решения, а также противодействие деятельности политических партий, применяющих незаконные методы финансирования и проведения избирательных кампаний. Первое направление получило развитие ещё в 1919 г., когда в Уголовный кодекс была включена статья, запрещающая государственным чиновникам в течение 5 лет после отставки работать в компании, которую они контролировали, находясь на государственной службе. Неисполнение этого требования наказывалось лишением свободы до двух лет и штрафом в размере 200 тыс. франков. В 1946 г., затем в 1992 г. в связи с принятием Устава о государственной службе ответственность по данной статье была ужесточена.

И всё же французское законодательство уделяет больше внимания административным, а не уголовным мерам наказания. При этом преследуется главная цель - предотвращение «недолжного соединения личных финансовых интересов и исполнения должностных функций государственного служащего». Французские законодатели менее суровы, чем американские. От чиновников не требуется подача декларации о доходах, а соблюдение ограничений на профессиональную деятельность после увольнения чиновника с государственной службы контролируется менее строго.

Особенность французского антикоррупционного законодательства, по сравнению с американским, заключается в том, что государственные чиновники могут участвовать в выборах, не утрачивая своего статуса. Им разрешается совмещать свою работу с выборной должностью на местном уровне. Если же они избраны в общенациональный парламент, то обязаны уйти в отпуск со службы, но по истечении срока депутатских полномочий вправе вернуться на прежнюю должность без каких-либо ограничений. Особый статус устанавливается для министров, к которым относятся все члены правительства независимо от ранга. По Конституции Франции правительственным чиновникам запрещено совмещать свою должность с депутатским или сенатским мандатом и с любой другой профессиональной деятельностью в общественном или частом секторе. После отставки министры в течение шести месяцев не имеют права занимать руководящие посты в государственных или частных компаниях. Это не относится к лицам, которые до назначения на министерский пост уже работали в указанных сферах.

Во Франции созданы правовые и организационные основы гласности деклараций о доходах и имуществе высокопоставленных работников государственного аппарата.

Среди актов, направленных на борьбу с коррупционными преступлениями, следует назвать также решение правительства страны от 11 марта 1988 г. о публикации актов политических партий и данных о расходах на проведение избирательных кампаний, об обязательном декларировании доходов министров и парламентариев.

В 1990 г. был принят Закон о финансировании политических партий, который ввёл ограничения на предоставление средств, в том числе на проведение избирательных кампаний, политическим партиям от физических лиц или предприятий. В 1993 г. была создана Национальная комиссия по счетам избирательных кампаний и финансированию политических партий, наделённая контрольными функциями.

В 1991 г. во Франции была создана Межведомственная комиссия по контролю за рынками государственных заказов и общественных работ, а в 1993 г. был расширен круг мероприятий, направленных на соблюдение правил заключения контрактов на проведение общественных работ. В этот же период в законодательство была введена такая форма коррупции, как покровительство. Под ним понимаются действия чиновников, ведающих распределением заказов, которые предоставляют частному предприятию незаконные льготы.

В 1995 г. был принят Закон Сегена, дающий Счётной палате право контролировать процесс назначения на государственную службу. Практически одновременно была создана Комиссия по финансовой гласности политической жизни, которая контролирует имущественное положение парламентариев. В соответствии с Законом, каждый депутат Национального собрания Франции после своего избрания обязан предоставить финансовые счета о средствах, израсходованных на предвыборную кампанию, а также «декларацию чести» с указанием размеров личной собственности. Такие же декларации представляют депутаты Европейского парламента, члены генеральных и региональных советов. В системе противодействия коррупции функционируют специальные подразделения криминальной полиции, МВД, прокуратуры, таможенной службы и налоговой инспекции. Координация этой деятельности возложена на Центральную межведомственную службу при Минюсте по предотвращению коррупции.

Немаловажную роль в противодействии коррупции играет и созданная в 1991 г. при министерстве экономики и финансов Франции служба «Тракфин» (Tracfin). Этот орган создавался для борьбы с «отмыванием» нелегальных доходов от незаконного оборота наркотиков. Затем в поле его зрения попали дела о ввозе и вывозе капитала, полученного от незаконной торговли оружием, и, как следствие, о коррупции крупных французских госчиновников.

В настоящее время «Тракфин» занимается всем комплексом проблем, связанных с отмыванием «грязных» денег через банковскую сеть.

Антикоррупционная система Германии базируется на 10 основных принципах:

· охранять государственную казну и конкуренцию посредством регистра коррупции;

· создавать стимулы для новой этики предпринимательства; запрещать должностным лицам, уволенным со службы за оказание протекции, в течение 5 лет иметь отношение к предпринимательству; ликвидировать пробелы в законах;

· вести санкционированный контроль за телефонными разговорами; урегулировать положение главного свидетеля посредством смягчения наказания;

· улучшать уголовное преследование путём создания центров по борьбе с коррупцией;

· обеспечивать широкую гласность своей деятельности;

· создать «телефон доверия»;

· усилить контроль с целью предупреждения самообогащения, и злоупотребления субъективным правом.

Следует отметить, что для противодействия коррупции в Германии были приняты меры законодательного и административного характера. В 1997 г. вступил в силу Закон о борьбе с коррупцией с одновременным внесением изменений в Уголовный кодекс (УК) Германии. Был расширен перечень коррупционных преступлений:

· получение выгоды (§331);

· получение взятки за нарушение служебного долга (§332);

· обещание, предложение выгоды, взятки (§333); дача взятки за нарушение служебного долга (§334);

· получение и дача взятки в хозяйственном обороте (§299);

· ограничивающие конкуренцию соглашения при конкурсах (§298).

В УК Германии была внесена статья о даче и получении взятки в частно -правовом обороте, которая ранее содержалась в Законе против неразрешённой конкуренции (подкуп служащего - §12).

В качестве организационно-правовой меры министерствам и федеральным органам управления был представлен пакет документов, который получил название «Директива федерального правительства о борьбе с коррупцией в федеральных органах управления».

В Директиве содержатся положения, направленные на предупреждение коррупции:

· определение перечня должностей, наиболее подверженных коррупции;

· усиление внутриведомственного контроля в форме ревизий;

· особенно тщательный подход при назначении лиц на должности, исполнение которых допускает возможность совершения коррупционных действий;

· обучение и повышение квалификации сотрудников для неприятия ими действий, подпадающих под состав коррупционных преступлений;

· усиление служебного надзора руководством федерального органа;

· ротация персонала, занимающего должности, наиболее подверженные коррупции;

· строгое соблюдение предписанных процедур при выделении и оформлении государственных заказов;

· чёткое разделение этапов, связанных с планированием, выделением и расчётами при оформлении государственных заказов;

· исключение из конкурса участников аукциона в случае серьёзного нарушения установленных правил.

Одновременно с Директивой были разработаны Рекомендации по соблюдению «Кодекса антикоррупционного поведения». К Рекомендациям прилагалось «Руководство к действию», предназначенное для руководителей, поскольку эффективность мер воздействия и предупреждения коррупции в первую очередь зависит, по мнению германских законодателей, от руководящих лиц государственной службы.

В соответствии с этими документами государственные служащие не вправе заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой другой правовой формы.

Для всякой иной работы, помимо службы, служащий обязан получить предварительное разрешение высшей служебной инстанции. Разрешение не требуется для: принятия опекунства, ухода за больным или немощным, выполнения обязанностей по завещанию, отправления «свободной» профессии, управления собственным имуществом, деятельности, связанной с обучением и исследованиями в научных институтах и учреждениях.

Среди мер, направленных на противодействие коррупции, следует отметить порядок трудоустройства лиц, ушедших с высоких государственных постов.

В течение установленного срока они должны получить разрешение правительства на работу в частном секторе или занятие коммерческой деятельностью, если они к ней имели отношение. В противном случае их поведение может рассматриваться как коррупционное.

В Германии служащий и по истечении срока службы должен держать в тайне сведения и факты, ставшие ему известными в процессе служебной деятельности. Без разрешения служащий не имеет права давать показания или делать заявления по известным ему фактам (делам) даже в суде. Разрешение такого рода даёт руководитель службы или, если служебные отношения прекращены, последний руководитель службы. Сведения для прессы вправе оглашать только правление учреждения или уполномоченный им служащий.

Повышенные требования и ограничения, связанные с государственной службой, компенсируются в Германии соответствующим государственным жалованием и другими выплатами, гарантиями, обеспечивающими стабильность рабочего места и продвижение по службе, а также достойный уровень жизни. Всё это способствует эффективности антикоррупционной стратегии ФРГ.

Заслуживает внимания опыт противодействия коррупции Финляндии, у которой, по международным оценкам, один из самых высоких антикоррупционных рейтингов.

Низкому уровню коррупции в органах государственной власти и управления Финляндии способствуют:

· наличие развитых институтов гражданского общества, в том числе СМИ;

· стремление к минимизации вмешательства государства в экономический сектор;

· прозрачность и гласность процесса принятия решений должностными лицами, открытость и доступность большинства нормативных и подзаконных актов;

· политическая, финансовая и кадровая независимость системы правосудия от исполнительной власти, действительная гарантия защиты лиц, оказавших содействие компетентным органам в борьбе с коррупцией;

· эффективная организация административной системы, характеризующейся компактностью, малой степенью бюрократизации, отсутствием кастовости;

· адекватная система внутреннего и внешнего контроля за действиями должностных лиц, широкие полномочия в этой области у канцлера юстиции и парламентского уполномоченного по правам человека, парламента;

· достойный уровень зарплаты государственных служащих, наличие так называемого «социального пакета» (пенсионного обеспечения и выходного пособия), размер которого устанавливается по итогам выслуги лет; морально-психологический настрой общества и всего корпуса должностных лиц на неприятие коррупции.

Основные антикоррупционные принципы финского государства -прозрачность процесса отправления власти, обеспечение законности в государственной администрации, ответственность и добропорядочность государственных должностных лиц и служащих - закреплены в Конституции.

Государственная политика профилактики и пресечения коррупции изложена в общенациональной «Программе по борьбе с преступлениями в экономической сфере» 1996 г. Другие специализированные антикоррупционные проекты, а также специальные правоохранительные службы в стране отсутствуют.

Под должностным взяточничеством как основным видом коррупции в Финляндии понимается противоправная сделка между представителем органа власти или управления любого уровня и лицом (группой лиц, организацией), заинтересованным в его определённом поведении. При этом обоюдно извлекаемая выгода может носить как материальный (деньги, имущество, ценные бумаги и т.д.), так и нематериальный (лоббирование чьих-либо интересов, помощь в проведении избирательной кампании и т.д.) характер. В соответствии с Законом «О государственных служащих» чиновникам запрещается принимать подарки, угощения, пользоваться услугами увеселительного характера за счёт заинтересованных лиц, на прохождение дел которых они могут оказать влияние. Высшие должностные лица страны (в том числе члены правительства и депутаты парламента) обязаны периодически представлять декларации о своих доходах и их источниках, которые обычно предаются публичной огласке. В Уголовном кодексе Финляндии за совершение государственными должностными лицами коррупционных преступлений предусмотрены различные наказания: от штрафа до 2 лет лишения свободы (с освобождением от занимаемой должности, запретом занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью на срок от 2 месяцев до 4 лет при наличии отягчающих обстоятельств). Они назначаются по следующим составам преступлений: получение государственным должностным лицом взятки либо принуждение к её даче, равно как и сама дача взятки; злоупотребление должностными полномочиями; служебный подлог; фальсификация доказательств; подкуп для дачи ложных показаний или неправильного перевода официального текста и т.д.

3.2 Противодействие коррупции в странах Азии и Северной Америке

Основой созданного в Китае механизма борьбы со взяточничеством является Центральная комиссия Коммунистической партии Китая по проверке дисциплины, которая действует в стране с декабря 1978 года.В 2007 году было создано Государственное управление по предупреждению коррупции, главой которого была назначена министр контроля Ма Вэнь. В задачи ведомства входят изучение причин возникновения коррупции, анализ методов ее уничтожения, контроль над использованием чиновниками властных полномочий, изучение действующего законодательства с целью исключения из него лазеек, позволяющих администраторам? взяточникам уходить от наказания.

Последнее для Китая имеет особое значение. Коррупция здесь порой приобретает столь причудливые формы, что приводит в изумление даже опытных следователей. Именно поэтому Госсовет КНР распространил циркуляр, запрещающий чиновникам получать биржевые акции "в качестве подарков", "покупать дома и автомобили по удивительно низкой цене", "отмывать взятки через азартные игры" и договариваться об устройстве на хорошо оплачиваемую работу после отставки.

Одним из способов борьбы с коррупцией, на практике подтвердившим свою эффективность, является ротация кадров во всех органах власти Китая. Также в рамках активизированной кампании по борьбе с коррупцией усилен контроль за провинциальным звеном партийного и государственного аппарата, ограничена излишняя самостоятельность и политический вес провинциальных элит, которые были поставлены в более жесткие условия необходимости следовать линии центра.

Нормы антикоррупционного характера содержатся во многих национальных законах. Особое значение придается запретам в отношении политиков, государственных и муниципальных служащих. Эти запреты, в частности, касаются многочисленных мер, которые политически нейтрализуют японского чиновника в отношении частного бизнеса как во время службы, так и после ухода с должности.

Японским законодательством установлены строгие ограничения финансирования избирательных кампаний, партий и иных политических организаций, введен жестко регламентированный порядок осуществления пожертвований в пользу кандидатов на выборах, политических фондов, определен порядок отчетности по поступающим к ним и расходуемым ими средствам. Нарушение положений закона влечет применение санкций, распространяющих своё действие на ответственных лиц как представляющей, так и получающей политические пожертвования стороны, а также на посредников между ними.

В Японии, как и во многих странах, одним из главнейших направлений борьбы с коррупцией является кадровая политика. Японским чиновникам гарантирована достойная оплата труда.