Особенности российского федерализма

Размещено на http://www.allbest.ru/

22

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретико-правовые основы федерализма и его институционализация. Понятие федерализма как конституционно-правового феномена

Глава 2. Конституционно-правовые характеристики российского федерализма

2.1 Становление и развитие конституционно-правовых основ российского федерализма

2.2 Современный российский федерализм как государствообразующий признак

Глава 3. Перспективы развития федерализма в Российской Федерации

Заключение

Список используемых источников

Введение

Актуальность темы. Вопросы государственного устройства Российской Федерации являются ключевыми для развития страны, они во многом определяют ее политическую, экономическую и социальную стабильность. Принятие Конституции РФ в 1993 году, закрепившей федеративную природу нашего государства, позволило лишь приблизиться, но не добиться в необходимой мере гармонизации формально-юридической модели федерализма.

Федерализм учреждается в качестве одной из основ конституционного строя нашей страны. Несмотря на декларирование Конституцией России статуса федеративного государства, об утверждении реального федерализма следует говорить лишь как о процессе.

Федерализм в России не является фактором случайного стечения обстоятельств, связанных с распадом СССР и социально-экономической модернизацией. Это - важнейший системообразующий признак нового Российского государства, всей политической системы общества, означающий их переход на качественно новую стадию и отвечающий реалиям и условиям развития российского общества конца XX века.

Современный российский федерализм характеризуется повышенной сложностью, отличающей его от классических видов этой формы государственного устройства. Сложность характерна как для его конфигурации, так и для его сущностного содержания. Основной задачей современного российского федерализма остается обеспечение целостности и стабильности Российского государства, мира и согласия в обществе, его демократизации. Кроме того, избрание Россией федеративной формы государственного устройства определяется обширностью территории государства, ее многонациональным составом населения.

Актуальность данного исследования обусловлена также факторами, связанными с федеративной природой нашего государства, с нерешенностью многих проблем, вызванных социально-экономическими трудностями как в регионах, так и в стране в целом, с отсутствием согласованного разграничения полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Объект исследования - общественные отношения, связанные с особенностями российского федерализма.

Предмет исследования - совокупность норм Конституции РФ, затрагивающих такое правовое явление как федерализм.

Цель работы - изучить особенности российского федерализма.

Основные задачи курсовой работы:

- дать общую характеристику понятия и сущности федерализма как формы государственно-территориального устройства;

- определить типологию федераций с точки зрения способа создания федеративного государства;

- выявить особенности моделей федерализма;

- определить специфику российского федерализма, его правовую природу, историческую динамику и уникальность;

- раскрыть перспективы развития российского федерализма.

При написании работы были использованы сравнительно-правовой и логический методы научного познания.

При написании работы использовались труды следующих ученых: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, Л.Ф. Болтенковой, В.Н. Лысенко, И.А. Умновой, Н. Мириханова, В.А. Тишкова, М.Н. Марченко, A.M. Муртазалиева, Ю.Л. Шульженко, A.M. Цалиева, A.M. Халилова, Ш.Б. Магомедова, Н.В. Варламовой и др.

Глава 1. Теоретико-правовые основы федерализма и его

институционализация. Понятие федерализма как конституционно-

правового феномена

Двадцатый век называют веком федерализма. Именно на это столетие приходится резкое увеличение числа федеративных государств и расцвет федерализма, его идей и принципов. В настоящее время примерно одна десятая часть стран, представленных в Организации Объединенных Наций, имеет федеративную структуру. В пределах государств, которые формально являются федеративными, проживает почти сорок процентов населения Земли, и еще одна треть населяет государства, которые в той или иной мере используют федеративные принципы, оставаясь формально унитарными.

Идея федерализма в настоящее время широко используется в различных общественных науках и политической практике. Нередко федерирование рассматривают как наиболее совершенный способ создания структур, состоящих из неодинаковых частей. Считается, что именно федерализм может обеспечить в этом случае необходимую целостность. Нередко с точки зрения федерализма оценивают политическую систему общества, структуру общественных объединений, международных организаций, в том числе ООН.

Показателем весьма обостренного внимания в России к проблемам федерализма в настоящее время, наряду с отдельными актами, свидетельствующими об их стремлении к укреплению федерации в целом, являются также многочисленные публикации в виде книг, брошюр, научных и газетных статей, посвященных данной тематике. И, наконец, свидетельством повышенного внимания к проблемам федерализма в России и на Западе могут служить периодически проводящиеся на базе юридических и политологических институтов и факультетов семинары, симпозиумы, конференции. Одним из закономерных вопросов при изучении и оценке федерализма является вопрос о его смысле, предназначении и ценности. Иными словами, важно уяснить, в чем преимущества и недостатки федерализма.

Федеральная терминология широко используется в гуманитарных науках, в публицистике и даже в художественной литературе, она употребляется в названиях различных организаций.

Идею федерализма нередко распространяют на очень широкий круг общественных, а то и личных отношений. Иногда в наше время под федерализмом понимают персональные отношения, связанные с множеством ролей человека в обществе. В специальных исследованиях, посвященных федерализму, это понятие распространяют на ООН, другие международные объединения.

Под формой государственного устройства понимаются территориальное его устройство (административно-территориальное или национально-территориальное) и характер взаимоотношений между его составными частями и центральной властью Головистикова А.Н., Дмитриев Ю.А. Проблемы теории государства и права: Учебник. - М., 2005. ? С. 279..

Существуют две основные формы государственного устройства: унитарная и федеративная. Унитарное государство (фр. unitaire - единое, составляющее одно целое) - единое, слитное государство, состоящее в своей основе из административно-территориальных единиц, которые не имеют права собственного местного законодательства, хотя могут издавать другие нормативные акты (решения, постановления) Теория государства и права: Учебник для вузов. / Под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. ? М., 2001. ? С.84..

Для унитарных государств характерно наличие следующих основных признаков Власов В.И. Теория государства и права: Учебник для высших юридических учебных заведений и факультетов. Р-н/Д., 2002. ? С.142-143.:

- единая конституция;

- единая система высших органов государственной власти (глава государства, парламент, правительство, судебная система);

- единое гражданство;

- единая система права;

- территория унитарного государства подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие какой-либо политической самостоятельностью.

Федеративное государство (от позднелат. foederatio - «союз, объединение») - сложное государство, субъекты которого, обладая государственным суверенитетом, объединились в общее государство для решения общих долгосрочных задач. В теории различают автономную и союзную (договорную) федерацию Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. ? 1994. ? №8-9. ? С. 151-152..

Федеративная природа ряда государств обусловлена в первую очередь многонациональным составом населения (Российская Федерация, Канада, Индия и т.д.). Основой федеративного устройства государств является национально-территориальный или территориальный принцип, что способствует разрешению национального вопроса. В первом случае федерация образуется из самостоятельных государств преимущественно на договорной основе, во втором - субъектами федерации выступают государственные образования, образованные по территориальному признаку.

В федеративном государстве существуют общефедеральные органы государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной), решения которой являются обязательными для субъектов федерации только в той мере, в какой это определено в ее компетенции. Законодательный орган традиционно состоит из двух палат, в одной из которых представлены ее субъекты. В Российской Федерации в Совете Федерации каждый из ее субъектов имеет по два представителя. Наряду с высшими федеральными органами существуют высшие органы государственной власти членов, частей, субъектов федерации.

Территория союзной федерации состоит из совокупности территорий ее субъектов, каждый гражданин субъекта федерации является одновременно гражданином всей страны. Имеются единые федеральные вооруженные силы, финансовая, налоговая, денежная системы. Основную внешнеполитическую деятельность осуществляют федеральные органы. Субъекты федерации могут иметь собственные войсковые формирования.

Право выхода из состава федерации за их субъектами в современных конституциях не признается, что обеспечивает целостность и федеративное единство государства.

В настоящее время Россия, США, Бразилия, Индия существуют как федеративные государства. Как правило, федерация возникает на основе нормативного договора, либо принятия конституции.

Самостоятельность субъектов федерации определяется чаще всего специальным нормативным актом или конституцией союзного государства.

Конфедерация представляет собой союз государств, который создается на основе договора или соглашения для строго определенных целей (политических, военных, экономических) и, как правило, носит временный характер. Впоследствии конфедерация или перерастает в федерацию (США, Швейцария), или распадается. Современными конфедерациями были Объединенная Арабская Республика (ОАР), включавшая Египет и Сирию, а также Сенегамбия, объединявшая Сенегал и Гамбию. Конфедерация сочетает в себе признаки внутригосударственной и международно-правовой организации.

Конфедеративное объединение предполагает создание высших органов. Принятые ими решения не носят обязательного характера для субъектов федерации, последние могут отменить действия актов органов конфедерации на своей территории (право нуллификации). Ими можно руководствоваться, если субъект федерации в процессе принятия актов добровольно согласится их выполнять или впоследствии возложит на себя такую обязанность. Обычно центрального конфедеративного государственного аппарата не существует, а создаются высшие органы координирующего характера. Конфедерация государственным суверенитетом не обладает, субъекты имеют право выхода из ее состава, нет общей конституции, единой денежной системы, единого гражданства.

Таким образом, в унитарных государствах обособление частей в основном носит лишь административно-управленческий характер, их органы самостоятельную политику не вырабатывают и выделиться в самостоятельные государства не могут. В федеративном государстве имеются высшие органы государственной власти и управления, как у государства в целом, так и у его субъектов. На федеративные формы организации власти тип государства, соотношение классовых сил оказывают самое серьезное влияние.

Во избежание длительной полемики определим федерацию как конституционно закрепленную форму государственного устройства, подразумевающую формирование государства из территорий его субъектов, обладающих особым статусом и набором прав, собственной правовой системой, а также возможностью участия в принятии ключевых общегосударственных решений на федеральном уровне.

Федерализм - понятие более широкое, нежели федерация. Он определяется как принцип, концепция, парадигма государственного устройства, позволяющая обеспечить единство и плюрализм государственной и общественной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях. Как принцип федерализм воплощает способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне; как режим и форма государственного устройства он определяет разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве.

Понятие федерализма, таким образом, характеризуется достаточно широким объемом. Существенной его частью является идеологическая составляющая. Федерализм может совпадать с федеративной формой государственного устройства, но это не обязательный признак, поскольку «федерализм может существовать без федерации, но невозможно существование федерации без федерализма» Глигич-Золотарева М.В. О судьбах федерализма в России // Конституционное и муниципальное право. ? 2006. ? №2. ? С. 39.. Существуют унитарные государства с сильно развитыми началами федерализма наряду с государствами федеративными, где, собственно, федерализм находится в зачаточном состоянии. Федерализм свидетельствует в пользу наличия в структуре государства не столько формальных, сколько реальных федеративных элементов. Изучение феномена федерализма все более наводит на мысль о том, что это нечто большее, чем форма либо даже принцип государственного устройства. Федеративные начала присутствуют в моделях организации власти едва ли не любого порядка. Федерализм - это частный случай более широкого общественного феномена.

Существует немало контраргументов в пользу того, что идея федерализма переживает свой кризис, что федерализм для нашей страны неактуален, да и другие федеративные государства также постепенно отходят от федерализма, оставляя за ним роль идеологической ширмы, что, наконец, польза от федерализма мизерна, а вред - велик, поскольку искривление властной вертикали неминуемо приведет к безответственности и сепаратизму. Эти традиционные взгляды на государство и власть как на единоначалие противостоят феномену, получившему в современной правовой науке название полицентризма - структурной основы самоуправляющихся общественных систем.

В своей основополагающей работе «Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество» Винсент Остром охарактеризовал полицентризм следующим образом: «Традиционные модели правления в регионах больших городов образуют полицентрическую политическую систему, в которой существует много центров принятия решений, формально независимых друг от друга. В той мере, в какой они, в рамках своих юрисдикций, взаимодействуют друг с другом на основе конкуренции, контрактов и других форм сотрудничества… они демонстрируют устойчивые и предсказуемые модели поведения, так что можно сказать, что они функционируют как «система» Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. ? М., 1993. ? С. 253.. Далее он пишет: «Если исходить из того, что всю систему человеческих отношений можно организовать на принципах полицентризма, а не моноцентризма, то, следовательно, возможно существование человеческих сообществ, не зависящих от единства власти для достижения внутренней согласованности». То, что кажется беспорядком, при более внимательном рассмотрении оказывается системой упорядоченных взаимосвязей. И наоборот, внешняя видимость порядка может ввести в заблуждение относительно прочности системы.

Полицентризм в том или ином виде присутствует во всех системах социального порядка. При участии Тибоута и Уоррена Глигич-Золотарева М.В. Указ. соч. Остромом были выделены основные признаки полицентрической политической системы, в полной мере присущие и федерализму:

- наличие множества автономных властных единиц;

- их взаимодействие на основе принципов сотрудничества, конкуренции и стремления к самостоятельному урегулированию конфликтов;

- оптимальное разграничение компетенции между указанными единицами;

- максимальное участие индивидуумов в общественной и государственной жизни.

Исследование феномена федерализма как частного случая полицентризма, приложенного к территориальной организации власти, выводит нас к теории систем. Для системного метода характерен взгляд на полицентрическую модель власти как систему, состоящую из совокупности объектов, причем их взаимосвязь приводит к возникновению новых интегративных свойств системы, которые отсутствуют у составляющих ее объектов Прангишвили И.В. Системный подход и общесистемные закономерности. ? М., 2000. ? С. 77; Рузавин Г.И. Методология научного исследования. ? М., 1999. ? С. 276.. Полицентризм согласно данной теории представляет собой самоорганизующуюся систему, черпающую энергию и информацию непосредственно из окружающей их среды способами, недоступными иным разновидностям систем. Самоорганизующиеся системы открыты и упорядочены. В закрытых же системах, напротив, энтропия (беспорядок) постоянно возрастает, достигая в пределе максимума Рузавин Г.И. Указ. соч. ? С. 284..

В теории систем по структурному критерию выделяются также т.н. сетчатые (неиерархичные, слабоиерархичные) системы (сети). Они слабо, либо вообще неструктурированны, в них каждый элемент либо подсистема связаны со многими другими элементами системы сложными обратными связями, и они так сильно влияют друг на друга, что данную систему невозможно однозначно структурировать или выделить в ней какую-либо иерархию. Такие многосвязанные слабоструктурированные системы плохо расчленяются, а иногда не расчленяются вовсе на отдельные элементы (подсистемы), при этом целостная система представляет собой много больше, чем сумма этих элементов Прангишвили И.В. Указ. соч. ? С. 52.. Данная модель во многом походит на самоорганизующуюся, и она также сопоставима с полицентрическими взглядами на территориальную организацию власти.

Подобный взгляд на федерализм мало согласуется с разговорами о его неминуемом кризисе и загнивании. Разумеется, в современном мире у федерализма немало серьезных проблем, но это скорее «детские» болезни, нежели «старческие». Становится вполне очевидно, что федерализм существовал задолго до возникновения первой «официальной» федерации - США. Американский федерализм образца 1787 г. не был новшеством даже для самой Америки. Та модель федерализма, которую сегодня принято считать классической, возникла как итог многолетнего опыта созидания государства, зиждившегося на множественности единиц правления. История федерализма куда более обширна и корнями своими уходит гораздо глубже, чем принято считать. Задолго до создания американской федерации более ранние опыты такого рода наблюдались в вольных городах Европы. Кроме того, существовало даже государство «Республика объединенных провинций» (Голландия), которое можно охарактеризовать как протофедеративное государственное образование. Так же глубоко в историю уходят корни швейцарского федерализма.

Формы проявления европейского полицентризма (в Голландии, Швейцарии, Англии, Германии, Австрии, Франции, Италии и др.) существовали задолго до создания США. Упоминания о подобной организации общества встречается уже в эпоху античности. Для укрепления военной организации западно-римские императоры пошли по пути, известному еще с IV в., а именно начали заключать договоры с вождями варварских племен, по которым последние объявлялись союзниками (федератами) империи и получали от императоров места для поселения, продовольствие, снаряжение, а также регулярную плату История Древнего мира. Древний Рим / А.Н. Бардак, И.Е. Войнич, Н.М. Волчек и др. ? Мн., 1998. ? С. 760, 764, 770.. В результате такой политики на границах Римской империи образовались племенные федерации франков, свевов, алеманов, бургундов, вандалов, готов и др. Как писал русский правовед А. Ященко, «еще древняя римская держава… в своем внутреннем строении покоилась на федеративных началах» Ященко А.С. Теория федерализма: Опыт синтетической теории права и государства. / Юрьев, 1912. ? С. 400..

Примеры такого рода можно продолжать и далее. История знает и греческое полисное устройство, и союзы древнешумерских городов-государств, и разного рода племенные объединения, жившие по все тому же принципу полицентризма. Как сами примеры протофедеративной организации общества, так и попытки ее концептуального осмысления можно встретить в самые ранние периоды человеческой истории, что является подтверждением глубокого укоренения полицентрической психологии в человеческом сознании. Полицентрические формы общественного бытия встречаются во все времена и практически у всех народов. Другое дело, что в силу целого ряда обстоятельств внутреннего (неумение раскрыть потенциал развития, заключенный в вариабельности полицентрической структуры) и внешнего (агрессивная среда) характера они менялись на более жесткие в организационном плане формы, не обладающие, однако, большим потенциалом саморазвития.

Глава 2. Конституционно-правовые характеристики российского

федерализма

2.1 Становление и развитие конституционно-правовых основ

российского федерализма

федерализм территориальный полицентрический российский

Для понимания федеративных принципов действующей Конституции РФ необходимо вспомнить, в каких условиях она формировалась - главное, особое место среди конституционных проблем в 1990-1993 годах, ставших театром военных действий между различными политическими силами, занимало федеративное устройство.

До революции 1917 г. Россия развивалась как унитарное государство на протяжении почти тысячи лет. Поэтому федерализм в России нами рассматривается с 1918 г., с III Всероссийского съезда советов.

В своем развитии российский федерализм прошел три основных этапа:

1) создание основ социалистического федерализма (1918-1936 гг.);

2) утверждение фактического унитаризма в организации государственной власти в условиях сложной организации территории России (1937-1985 гг.);

3) реформы государственного устройства перед принятием Конституции РФ 1993 г.

1. Федерализм в России возник и развивался по идеологическим схемам большевизма, положившего в основу федерации не реальную демократизацию власти, а преодоление «национального гнета». В федерации виделся государственно-правовой базис мировой социалистической революции, которую проповедовали большевики. Оснований для цивилизованного федерализма в стране, до 1917 г. бывшей унитарным государством, не было, ибо подавляющую часть населения составляли русские, и поэтому РСФСР могла сложиться только как федерация, основанная на автономии небольшого числа других наций с произвольными границами Чистяков О.И. Становление Российской Федерации (1917-1922). ? М., 1966. ? С. 107-110, 123-126..

Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде советов в январе 1918 г. Этим устанавливалось новое государственное устройство не только России, но и всей бывшей Российской империи. Но на первых порах федерации всех бывших окраинных территорий Российской империи не получилось. Была провозглашена независимость Финляндии, Польши, Литвы, Латвии, Эстонии, а Украина, Белоруссия, Туркестан и закавказские республики, также объявленные независимыми, вступили в договорные отношения с Российской Федерацией.

На собственно российской территории начался хаотичные процесс создания автономий по национальному или географическому признаку, хотя ясных границ национального расселения не существовало. Тем не менее, этот процесс активизировался после принятия Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г. Были созданы Башкирская, Татарская и другие АССР, а также ряд автономных областей. Но большинство административно-территориальных частей России оставалось в статусе областей и губерний, в которых были созданы административные органы для решения вопросов национальных меньшинств. Всего в 1923 г. в составе РСФСР находилось 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области Смоленский М.Б. Конституционное (государственное) право Российской Федерации. - Учебник. ? М., 2006. ? С. 262..

Процесс создания автономий, изменение их границ и полномочий продолжался и после принятия в 1925 г. новой Конституции РСФСР.

Созданный в 1922 г., СССР являл собой совершенно иное федеративное государство, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из федерации. Это объединение народов было тесно увязано с антидемократической сущностью тоталитарного государства и представляло собой фиктивную федерацию. Считалось, что субъекты федерации являются национальными по форме и социалистическими по содержанию, но главное звено реального управления, каковым была коммунистическая партия, рассматривалось как сила интернациональная, что и превращало формально федеративное государство в фактически унитарное.

После создания СССР внимание к процессам государственного устройства РСФСР было существенно ослаблено. Во-первых, к этому времени всем стало ясно, что нелепая идея мировой революции и ожидание соответствующего расширения территориальных границ РСФСР потерпели полный крах. Во-вторых, в центре внимания правящей партии встали вопросы укрепления Союза ССР, который преподносился как шедевр национальной политики партии.

2. Ко времени принятия Конституций СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало уже по существу унитарным с точки зрения организации государственной власти. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик и пять автономных областей.

Конституционные гарантии не оказали какого-либо сдерживающего влияния на политику репрессий, которая осуществлялась под руководством коммунистической партии. Без какого-либо камуфляжа были ликвидированы многие автономии, а целые народы подвергнуты массовой депортации. В 1941 г. эта варварская акция была осуществлена в отношении немцев Поволжья, в 1943 г. - калмыков и карачаевцев, в 1944 г. - чеченцев, ингушей и балкарцев. В послесталинский период автономии некоторых из этих народов были восстановлены, но только в 1991 г. Законом РСФСР о реабилитации репрессированных народов эти акции были объявлены преступными, а народы реабилитированы (Закон РСФСР от 26 апреля 1991 г. №1107-1 «О реабилитации репрессированных народов».

Конституция 1978 г. лишь формально называла Россию федеративным государством: в течение многих десятилетий специалисты спорили, каков же круг субъектов этой Федерации, ибо края и области признаками таких субъектов не обладали, а национально-автономные формирования занимали сравнительно небольшую часть территории России.

В процессе конституционного переустройства прежние автономные республики объявили себя суверенными государствами в составе России.

Так же поступили бывшие автономные области, кроме Еврейской.

Однако подобные попытки отдельных автономных округов успеха не имели.

Представители республик требовали для них преимущественного статуса в создаваемой Федерации, претендуя в первую очередь на собственность на природные ресурсы.

Представители краев и областей сумели отразить попытки разработчиков конституционного проекта создать условия для последующей оптимизации территориального устройства, получив гарантии сохранения существующей его системы. В то же время они требовали для краев и областей равного статуса с республиками.

Результирующей этих противоречивых стремлений стали заключенные 31 марта 1992 г. три Федеративных договора между Российской Федерацией, с одной стороны, и соответственно с республиками, краями, областями, городами федерального значения (это Москва и Санкт-Петербург), автономными округами и единственной оставшейся автономной областью - с другой. Апрельская конституционная реформа 1992 г. включила текст этих договоров в качестве приложения в Конституцию. Хотя договоров три, но нередко о них говорится в единственном числе и приложение к Конституции называлось «Федеративный договор».

В известной мере (хотя и не во всем) содержание Федеративных договоров, получившее отражение и в основном тексте Конституции, также явилось результатом наработок Конституционной комиссии.

Следует оговориться, что первый Федеративный договор подписан не всеми, а только 18 республиками: под ним нет подписей Татарстана, Чечни и Ингушетии. Чечня объявила себя независимым государством, хотя разделение бывшей Чечено-Ингушской Республики еще не было оформлено.

Татарстан не был согласен с некоторыми положениями Федеративного договора и заключил отдельный договор с Российской Федерацией лишь в феврале 1994 г.

Впрочем, в последующие годы такие договоры заключили с Российской Федерацией многие другие входящие в ее состав республики, а также ряд краев и областей.

При этом, если договоры с Татарстаном и еще некоторыми республиками предусматривают несколько иное по сравнению с действующей Конституцией разграничение компетенции, увеличивая компетенцию республик за счет федеральной, то в большинстве договоров разграничение компетенции касается лишь сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В таких условиях, в условиях фактического становления нашего государства и родилась наша действующая Конституция, поэтому прогрессивная для своего времени, сегодня, на наш взгляд, она нуждается в корректировке, и прежде всего в принципах федеративного устройства.

При подписании Федеративного Договора и составлении проекта Конституции РФ сработал стереотип старого мышления: их составители спроецировали ранее справедливо раскритикованную модель СССР на Россию. Если в СССР субъекты делились на четыре «сорта», то субъекты Российской Федерации делятся на три «сорта»:

1) суверенные республики, обладающие всей полнотой государственной власти;

2) несуверенные и неравноправные политико-территориальные образования (края, области, города федерального значения);

3) несуверенные и неравноправные национально-территориальные образования (автономная область, автономные округа).

Дает о себе знать правовой нигилизм и низкая правовая культура, в стране сложилась ситуация, когда мало кто считается с Конституцией РФ и другими законами.

Россия относится к самым многосубъектным федерациям в мире. В ее составе 82 субъекта. Конституцией РФ 1993 г. все субъекты сгруппированы по шести видам (ч. 1 ст. 5), сделано перечисление их названий в алфавитном порядке (ч. 1 ст. 65). Это свидетельствует об объективном, а не статусном подходе. Закрытый конституционный перечень субъектов РФ не означает запрета изменения субъектного состава (ч. 2 ст. 65). Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 г. №6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005) // СЗ РФ. ? 2001. ? №52 (ч. 1). ? Ст. 4916. не предусмотрено изменение субъектного состава РФ по инициативе федерального центра, что ограничивает потенциал изменения федеративного устройства России на основе федеральных округов. Инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении международного договора является данное иностранное государство. Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам Российской Федерации, на территориях которых образуется новый субъект РФ.

Конституция РФ не предусматривает право субъекта на односторонний выход из состава РФ - право сецессии. Поэтому любое официальное заявление подобного рода является прямым нарушением Конституции РФ, в частности, ее норм о государственной целостности России (ч. 3 ст. 4).

Применение двух подходов в основание выделения субъектов - национальный и территориальный - также относится к особенностям российского федерализма. В результате из 82 субъектов 26 (21 республика + 4 автономных округа + 1 автономная область) являются национальными, что преимущественно отражено в названии данных субъектов, и 56 территориальных субъектов (9 краев + 45 областей + 2 города федерального значения).

Таким образом, формирование современных федеративных отношений в России обусловлено историческими корнями, политическими факторами, национально-этническими особенностями России Кетов Ю. Исторический опыт развития федерализма в России // Юридический мир. ? 2005. ? №12..

Здесь следует отметить, что федерации, создаваемые по национально-территориальному принципу, традиционно рассматриваются как средство решения национального вопроса в многонациональных государствах. В советском государствоведении длительное время противопоставлялись «буржуазные» федерации, созданные по территориальному принципу, и федерации «социалистические», в основе которых лежал национально-территориальный принцип Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). ? М., 2001. ? С. 64.. Социалистическая федерация, во-первых, должна была строиться только по национально-территориальному принципу; во-вторых, согласно теории социалистического федерализма, сочетать в себе суверенитет федерации и ее субъектов, из чего выводилось право выхода субъектов из федерации; в-третьих, основываться на принципах добровольности объединения и равноправия субъектов федерации Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. ? М., 1995. ? С. 14-15..

В последние десятилетия развитие федерализма показывает, что ни национально-территориальный подход (средство решения национального вопроса), ни подход территориальный (в частности, как способ децентрализации управления) к организации федеративного государства нельзя абсолютизировать Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). Отв. ред. Б.Н. Топорнин. ? М., 2001. ? С. 65..

В этой связи в России противоречив не сам принцип, а противоречиво сочетание национально-территориального и административно-территориального начала. Однако полагаем, что в силу своего многонационального состава в Российской Федерации существуют автономные государственные образования, статус которых целесообразнее было бы определять вне зависимости от определения национально-государственного устройства страны (так как территории этих образований составляют значительно меньшую часть по сравнению с административно-территориальными образованиями). На сегодняшний день в этих национально-государственных образованиях проживает всего 7% титульных наций, а остальные 8% (из 15% по отношению ко всему населению России) живут в иных национально-государственных или административно-государственных образованиях.

В.Е. Чиркин указывает, что национально-территориальный подход соответствует международно-признанному праву народов на самоопределение, он может способствовать интеграции частей распавшегося унитарного государства, ускорению экономического и культурного развития окраинных регионов, способен снять определенные противоречия между национальностями. Территориальный подход к федерации способствует укреплению государственности путем централизации, стимулирует процессы интеграции, единство общества; на практике это - комплексно-территориальный подход, который в необходимых случаях может быть дополнен культурно-национальной автономией Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. ? 1994. ? №8-9. ? С. 155..

И.А. Умнова указывает на то, что в науке и практике распространено иное мнение: национальный признак недопустим как основа образования федерации Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. ? М., 1998. ? С. 42.. Э.В. Тадевосян, ссылаясь на журнал «Социологические исследования», приводит мнение, согласно которому «по результатам коллективной конфликтологической экспертизы на тему «Российский социум в 1994 году» большая группа ученых приходит к выводу: «Практика советского и постсоветского периодов ярко продемонстрировала, что понятие большой «общенародной» Федерации, состоящей тем не менее из национально-территориальных образований, изначально конфликтогенно и ведет в тот тупик, из которого трудно выйти» Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. ? 1996. ? №10. ? С. 5..

Многонациональное российское государство с точки зрения управления требует большой осторожности, ибо вопросы сохранения страны как единого непротиворечивого целого и национальной безопасности напрямую связаны с умением находить компромиссные решения в федеративных отношениях.

В настоящее время административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации, сохраняя историческую преемственность, базируется на принципах, к которым О.Е. Кутафин относит экономический и национальный принципы и максимальное приближение государственного аппарата к населению Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации. ? М., 1995. ? С. 285..

Российская национальная система территориальной организации по Конституции РФ 1993 года хотя и пыталась придать старой структуре жесткость и неизменность границ между субъектами Федерации, все же имела определенную новизну. Новая федерация была не национально-государственной организацией с различным статусом составляющих ее элементов, а государственно-территориальной федерацией (хотя и асимметричной).

2.2 Современный российский федерализм как

государствообразующий признак

В науке конституционного права федерализм рассматривается как принцип, режим и форма государственного устройства. Как принцип федерализм представляет собой способ разрешения противоречий и объединения людей на государственном уровне. В качестве режима и формы государственного устройства он определяет разделение государственной власти по вертикали Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. ? М., 2006. ? С. 16..

Принцип федерализма в России обладает своими особенностями, обусловленными той политической обстановкой 90-х годов, в которой он складывался, экономическими, социальными условиями его становления, идеологической основой и иными обстоятельствами. В результате он нашел свое отражение в Конституции РФ 1993 г. и в практике ее последующей реализации.

Принципы российского федерализма закреплены главным образом в ст. 5 Конституции РФ, а также вытекают из толкования отдельных ее положений. Исследователи по-разному называют принципы, их количество. Однако по вопросу содержания основополагающих принципов российского федерализма они в целом придерживаются схожих точек зрения. К таким принципам относятся:

- принцип построения Российской Федерации на сочетании национально-территориального и территориального начал;

- принцип государственной целостности Российской Федерации;

- принцип равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации;

- принцип равноправия субъектов Российской Федерации;

- принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами;

- принцип единства системы государственной власти в Российской Федерации Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. Т. 2. ? М., 2005. ? С. 90-104..

Перечень принципов российского федерализма отражен в конституции РФ в которых входят следующие принципы:

- принцип государственной целостности;

- принципа равноправия народов и субъектов Российской Федерации;

- принципа единства системы государственной власти;

- принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, а также разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов;

- единый и равный для всех субъектов РФ стандарт основных прав и обязанностей человека и гражданина;

- принципы верховенства федерального права.

Каждый принцип, будучи закрепленным в Конституции РФ, должен был получить свое воплощение в российской действительности. На бумаге эти основополагающие начала и направления развития государственности Российской Федерации представлялись ясными и очевидными. Противоречия и сложности стали возникать в процессе их реализации.

Глава 3. Перспективы развития федерализма в Российской

Федерации

Несмотря на положительный характер отдельных нововведений, в целом федеративная реформа, проводимая в настоящее время в Российской Федерации, характеризуется своей непоследовательностью и противоречивостью.

Причинами этого, является отсутствие единой, научно обоснованной концепции федеративного преобразования России. Инициаторы реформы, с одной стороны, понимают необходимость модернизации федерализма в России, с другой стороны, у них отсутствует его стратегия и модель конечного результата процесса проведения реформ. Это является одной из причин непоследовательности законодателя, которая проявляется в следующем:

- во-первых, в резкой смене направления от централизации (закрепление перечня полномочий субъектов Федерации в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - 41 позиция, введение нового способа наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)) к децентрализации (попытка расширить полномочия субъектов Федерации в сфере совместного ведения);

- во-вторых, в существовании сложной системы наслоения нормативных правовых актов (внесение изменений и дополнений в федеральные законы, которые, в свою очередь, вносят изменения и дополнения в другие федеральные законы или даже целый комплекс законов), которая порождает проблемы в правопонимании и, как следствие, сложности в правоприменительной деятельности.

Так, например, в Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: ФЗ РФ от 31.12.2005 №199-ФЗ // СЗ РФ. ? 2006. ? №1. ? Ст. 10., принятый 31 декабря 2005 года, за 2006 год уже трижды вносились изменения.

Это показывает на непроработанность принимаемых актов, допущение их корректировки в процессе правоприменительной деятельности Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: состояние и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. ? 2005. ? №9.. Принятие Федерального закона №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": ФЗ РФ от 22.08.2004 №122-ФЗ // СЗ РФ. ? 2004. ? №35. ? Ст. 3607. является уникальным случаем в мировой законодательной практике. Данный Федеральный закон вносит изменения сразу более чем в 250 нормативных правовых актов.

Таким образом, подобное законодательное реформирование федеративных отношений (частое изменение законов, широкое распространение фрагментарного нормотворчества, перегруженность законов отсылочными нормами и т.д.) влечет нестабильность законодательства и, как следствие, негативные результаты их реализации.

Как отмечает Н.М. Добрынин, федеральное законодательство в сфере федеративных отношений содержит множество пробелов, оно туманно, противоречиво См.: Добрынин Н.М. Федерализм в России: оценка состояния и пути решения проблем // Право и политика. ? 2006. ? №5.. Основной перспективой применения такой законодательной практики является еще большее усложнение и запутывание нормативно-правовой базы федерализма в Российской Федерации, в которой не сможет разобраться не только правоприменитель, но и сам законодатель.

Проводимая федеративная реформа в Российской Федерации направлена на централизацию компетенции на федеральном уровне (в 2004 году предпринята попытка уравновесить тенденцию централизации противоположной), но данная попытка была минимальной. Федеральный законодатель принимает нормативные правовые акты по предметам исключительного ведения Российской Федерации, по большинству предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (на самостоятельное решение субъектам отданы только несколько вопросов - в настоящее время 59 позиций). Установление сферы исключительного ведения субъектов определяется федеральным законодателем по своему усмотрению. Например, вопросы архитектурной деятельности и градостроительства не включены в вопросы федеральной и совместной компетенции (ст. 71-72 Конституции Российской Федерации), однако федеральный законодатель в Градостроительном кодексе Российской Федерации определяет субъектам Федерации только часть полномочий в этой сфере Миронов В.П. Разграничение полномочий в сфере государственной службы между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Российский юридический журнал. ? 2005. ? №1. ? С.5. . Несмотря на то, что Конституция России предписывает, что все, что находится за сферой ст. 71-72 Конституции Российской Федерации, остается в исключительном ведении субъектов Федерации.

Тенденция к централизации компетенции у федерального центра и минимизация собственных полномочий у субъектов Российской Федерации не может быть бесконечной (автономии многих унитарных государств имеют больше полномочий и самостоятельности, чем субъекты Российской Федерации). Перспективой развития данной тенденции является преобразование фактически в унитарное государство. Некоторые ученые называют сложившееся положение вынужденной временной мерой и в перспективе предвидят постепенное возвращение субъектам Федерации полномочий, которые они ранее имели Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации // Российское право: образование, практика, наука. ? 2005. ? №1. ? С. 24., так как без этого невозможно развитие федерализма.

В направлении централизации развивается и реформирование системы органов государственной власти в России. На федеральном уровне устанавливаются не «общие принципы» организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а осуществляется четкое и детальное правовое регулирование порядка создания, функционирования и прекращения деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, оставляя субъектам на самостоятельное решение только незначительные вопросы. Дальнейшее развитие данной тенденции в перспективе приведет к созданию унитарной модели государственного управления (применяемая в России система уже сейчас имеет больше сходства с унитарной моделью, чем с федеративной).

Вызывает опасение развитие начавшейся в 2003 году тенденции к укрупнению субъектов Российской Федерации, так как в действующем законодательстве не урегулированы пределы развития данного процесса. Правом на объединение обладают все субъекты Федерации. В результате Россия в своем составе может получить некоторое количество субъектов - республик с характерными именно для республик претензиями на суверенизацию Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. ? М., 2006. ? С. 340-344.. Также, если вместо 86 субъектов будет создано 10-15, то федеральный центр столкнется с тем, что новые субъекты станут очень сильными в экономическом, политическом, социальном отношении, что позволит им конкурировать с Федерацией. Это в перспективе может привести к распаду государства либо приспособлению и уступчивости федерального центра к требованиям сильных субъектов (начнется обратный процесс децентрализации - расширение полномочий субъектов и т.д.). Существующий в настоящее время в России субъектный состав сложен, он нуждается в реформировании. Но необходимо выработать перспективную модель федеративных отношений на долгосрочную перспективу, с учетом которой последовательно производить коррекцию состава субъектов Федерации.

Таким образом, основными тенденциями в период реформирования федеративных отношений в России стали: централизация государства и государственной власти, развивающаяся в направлении создания унитарного государства, и укрупнение субъектов Российской Федерации путем их объединения.

Реформа в нашей стране идет уже семь лет, с 1999 года по начало 2007 года. Но если в настоящий момент проанализировать Российскую Федерацию, с точки зрения минимального набора критериев федеративного государства, то можно сделать вывод, что Россия так и не стала федерацией, а еще более от нее отдалилась. Но теперь не в сторону конфедерации, а в направлении унитарного государства. В России не развиты следующие обязательные признаки Федерации:

1) наличие у субъектов Федерации системы собственных органов государственной власти, которая ими самостоятельно установлена и сформирована (так как система органов государственной власти установлена федеральным законом, на федеральном уровне четко регулируется порядок их формирования, функционирования и прекращения деятельности, высока роль федеральных органов государственной власти в процессе формирования и прекращения деятельности органов государственной власти субъектов Федерации);