Зарождение науки административного права в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Зарождение науки административного права в России

2. Дооктябрьский период развития науки: административистика и полицеистика

3. Развитие науки в советское время

4. Административное право в период с 1991 года. Тенденции развития

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Общественные отношения всегда выступали в качестве объекта нормативного регулирования, что обусловлено их природой. Средствами их регулирования могут быть различные социальные нормы: морали, права, общественных объединений, религиозные, обычаи и др. Среди этих регуляторов особое место занимают нормы права, которые осуществляют воздействие на общественные отношения через особый механизм правового регулирования, обеспечивающий перевод общих правил в конкретные права и обязанности.

Наиболее значимые для общества отношения объективно требуют юридического вмешательства государства и обеспечиваются нормами публичного права, в предмет которого входят: основы государственно-конституционного устройства; функционирование государства и его органов; институты гражданского общества; системы и органы местного самоуправления; правотворческий и правоприменительный процесс; судебная система; международные отношения. Публичное право призвано обеспечивать и охранять общие интересы государства.

Одной из наиболее объемных отраслей российского публичного права является административное право. Административное право часто называют управленческим правом, что обусловлено предметом его правового регулирования. Оно регламентирует управленческую деятельность, широкий круг общественных отношений по поводу организации и деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц.

Административное право представляет собой одну из самых сложных, крупных базовых отраслей российского права, так как деятельность органов государственного управления затрагивает интересы практически всех субъектов общественных отношений.

Актуальность моей работы обуславливается рядом причин:

1) Значительным массивом административно-правовых норм, к настоящему времени не кодифицированных, содержащихся в многочисленных законодательных и иных нормативных правовых актах;

2) Мобильностью административного законодательства, т.е. существует тенденция к его частым изменениям и дополнениям;

3) Необходимостью оперативно реагировать на происходящие в Российском государстве и обществе социальные процессы в связи с осуществляемыми реформами в экономической, хозяйственно-производственной, социально-культурной и административно-политической сферах и др.

Создание основ административного права является исключительной заслугой административно-правовой науки, которая на определенном историческом отрезке выделилась из науки об управлении в самостоятельную дисциплину. Наука административного права -- это теоретические положения и методологические основы, обеспечивающие процесс изучения, исследования, анализа и разработки предложений, рекомендаций и концепций по вопросам правового регулирования отношений в области организации и функционирования публичного управления.

Развитие науки административного права немыслимо без изучения ее истории, ранее применявшегося законодательства, существовавших концепций по соответствующим проблемам.

1. Зарождение административного права

Киевская Русь изначально развивалась как раннефеодальное государство. В качестве такового, этому государству были свойственны определенные характерные черты развития задач и форм управления.

Первоначально в древнерусском государстве существовала десятичная численная система управления. Эта система выросла из более древней (племенной) организации периода военной демократии. Сущность этой системы заключалась в том, что начальник (князь) и начальники воинских подразделений - десятские, сотские, тысяцкие, стали руководителями более или менее крупных звеньев государства. Фигура князя из выборного племенного вождя превратилась в главу государства. К числу функций князя исследователи склонны относить три важнейшие функции:

- законодательную, засвидетельствованную "Русской Правдой";

- военную, суть которой выражалась в защите границ государства и управление дружиной;

- судебно-административную, выразившуюся в отправлении князем суда, установлении наказания (взимание штрафа), установлении "погостов и дани".

Становление княжеской администрации проходило на фоне первых административных и правовых реформ. Так, в Х веке княгиней Ольгой была проведена "налоговая" реформа: были установлены пункты ("погосты") и сроки для сбора дани, регламентированы ее размеры ("уроки").

В начале ХI века князем Владимиром устанавливается "десятина" - налог в пользу церкви, в XII веке князем Владимиром Мономахом вводится устав о закупничестве, регламентирующих кабально долговые и заемные отношения.

Князья, судя по летописям и исследованиям ученых, не могли обойтись по обычаю и традиции не выслушав мнения приближенных. Так сложился в Древней Руси совет при князе, который не был юридически оформлен, но имевший серьезное влияние на монарха (князя) и дела управления. В этот совет входили приближенные великого князя, верхушка его дружины.

Таким образом, в период существования Древнерусского государства численная (десятичная) система управления характеризовалась переплетением трех важнейших элементов верховой власти и управления. К числу таковых следует отнести князя и княжескую деятельность, дружину и Совет княжеской (позднее Боярская Дума) и вечевые народные собрания. Управление, покоящееся на согласии "одиночестве", в тесном взаимодействии всех этих элементов, являлось древнейшей традиций, и должно было "по старине", "по закону отцов" неукоснительно соблюдаться.

Система местного управления была проста. В княжеских землях управление осуществлялось посадником и тысяцким, а на местах управление осуществляли наместники, волостели, тиуны и старосты. В свободных селах действовала общинная администрация. Посадники, тысяцкие, наместники, волостели, тиуны и старосты за свою службу получали от населения "корм". Так сложилось система кормления, существовавшая от процента сбора подати и налогов с местной знати и населения, за осуществление правосудия, охрану границ и правопорядка на местах.

Политическая раздробленность не внесла принципиальных изменений в государственный строй и управление русских княжеств. Развитие управления в княжествах зависело от формы управления, закрепившихся в каждом из них.

В XII веке с формированием республиканского строя особое место занял глава новгородской церкви (владыка) - архиепископ. Он сосредоточил в своих руках высшие управленческие функции в области финансов, торговли, суда, был главой городского совета боярства, благословил работу вечевого собрания и своим благословением придавал всем принимаемым решениям высшую юридическую силу. В целом была осуществлена реорганизация органов городского самоуправления. Создавались новые органы - магистраты, подчиненные губернатором.

Таким образом, исторический подход к анализу и оценке важнейших категорий государственного управления позволяет проследить сам процесс становления административного законодательства.

Источниками изучения административного законодательства являются акты комплексного общего характера (Соборное Уложение (1649); Новоуказанные статьи (1669); Воинский Устав (1716)), и так специальные, административно- правовые акты (Генеральный Регламент (1720); Табель о рангах (1722); Учреждения о губерниях (1708 - 1775) и другие), а также регламентации различных направлений деятельности полиции (Наказ о городском благополучии (1649); Регламент Главного Магистра (1721); Устав благополучия (1782) и другие).

Развитие шло по направлению к формированию органов политического сыска (с 1718 года Тайная канцелярия), происходило становление общих полицейских учреждений. Функции полиции выполнялись государственными органами в центре и на местах. В условиях, когда регуляция полиция отсутствовала, обеспечение благополучия возлагалось на отдельные приказы - Разбой, Земской и другие. На местах полицейские функции выполняли воеводы.

Местное управление в начале XVIII века осуществлялось на основе старой модели: воеводское управление и система областных приказов. В 1702 году вводится институт воеводских товарищей, выборных лиц от местного дворянства. В 1705 году этот порядок становится обязательным и повсеместным, что усиливало контроль за старой администрацией. Преобразование местных органов затронуло и города, где создавались Бурминистрские палаты, которым подчинялись все выборные органы местного управления (губы). В состав Бурмистрских губ входили: бурмистры (выборные от купцов, слобод и сотни), во главе губ стояли президенты. В 1702 году отменяется институт губных старост, и их функции передаются воеводам. В 1708 году вводится новое территориально- административное деление государства: учреждаются 8 губерний, по которым были расписаны все уезды и города. В 1713- 1714 годах число губерний возраст до 11, а к началу ХХ века только европейская часть России насчитывала уже 50 губерний.

В 1718-1720 годах прошла реорганизация органов городского самоуправления, созданных в 1699 году. Вместо земских изб и земских бурмистров, были созданы новые органы - магистраты, подчиненные губернаторам. Общее руководство осуществлял Главный магистрат. В 1727 году магистраты были преобразованы в ратуши. Крупным шагом вперед были реформы Александра I, в ходе которых дальнейшая централизация государственного управления потребовала пересмотра системы отраслевых органов государственного управления.

В 1802 году был принят манифест "Об учреждении министерств", положивший начало новой форме отраслевых управленческих органов. В отличие от петровских коллегий министерства обладали большей оперативностью в делах управления, усилилась персональная ответственность руководителей и исполнителей, расширилось значение и влияние канцелярий и делопроизводства. В 1802 году было образовано 8 министерств, число которых к началу XX века (в 1906 года создан Совет Министров) увеличилось до 12.

В результате реформ первой половины XIX века, связанных с именем М.М. Сперанского, была создана система высших и центральных государственных органов, просуществовавшая с незначительными изменениями до 1905 года.

Эпоха контрреформ второй половины XIX века значительно затормозила развитие административного права.

Введение 14 августа 1881 года "Положения о мерах к сохранению государственной безопасности и общественного спокойствия" способствовало передаче исключительных административно-полицейских прав карательным и административным учреждениям центрального и местного управления. Кроме того, в 1882 году приняты новые "Временные правила о печати", вводившие жесточайшую цензуру, административный надзор за газетами и журналами. В 1884 году был принят новый Университетский Устав, который резко ограничивал автономию университетов, что повлекло за собой объединение в преподавании государственного права в качестве одного из разделов, полицейского (административное) права.

В 1889 году издано "Положение о земских начальниках", по которому в 40 губерниях создавалось более двух тысяч земских участков (по 4 - 5 на уезд). Во главе участка ставился земский начальник, наделенный административно полицейскими функциями, подрывавшие реформу местного самоуправления и институт мировых судей. Этим актом разрушалась разделенность судебной и административной властей.

Революция 1905-1907 годов привела к превращению неограниченной самодержавной власти в конституционную монархию. Система источников нрава в этот период пополняется новыми элементами-постановлениями Совета министров и мнениями Государственного Совета. Эти реформы хотя и носили подзаконный характер, однако, имели обязательную силу для всех исполнительных органов. Появляется большое число актов, именуемых "временные правила". Возникая как чрезвычайные, направленные на вполне конкретную ситуацию, акты принимали характер законов.

Наряду с постановлениями Совет Министров издавал также положения, носившие статусный, правоустанавливающий характер и часто определявшие структуру и функции новообразуемых органов власти и управления.

В большом количестве издавались указы, как правило, направленные на проведение вполне конкретных правовых акций и преобразований. Кодификационная работа проводилась в ряде учреждений: особое отделение госканцелярии, департаменты Сената, Госсовет и Государственная Дума, Совет Министров и отдельные министерства и управления.

По пространству действия, законы делились на: общие, действовавшие на всей территории империи; местные, действовавшие на ее части; особенные - особая категория дел; специальные, действовавшие в отношении особых категорий лиц. Одной из основных задач законодателя становится правовое регулирование экономики, уточняется понятие юридического лица. Юридические лица подразделялись на публичные (казна, ведомства, учреждения, органы местного самоуправления) и частные (общества, товарищества и учреждения).

В годы первой мировой войны стали широко применяться чрезвычайные меры. В частности, в торгово-промышленной сфере военно-промышленные комитеты использовали административные методы регулирования, особые совещания.

Новым явлением стала административная юстиция - прототип арбитража, появление которой было обусловлено развитием административно-хозяйственных отношений и связей. Были уточнены предмет и понятие административного права, административной деятельности государства. Причем, административная деятельность рассматривалась лишь одним из видов или формой государственной деятельности, заметно отличающаяся от законодательной и судебной деятельности как по своему содержанию, так и теми формами, в которых она проявлялась. Содержание административной деятельности государство рассматривало гораздо шире и сложнее содержания законодательной и судебной деятельности, К формам административной деятельности относили: частноправовые действия, принудительные и публично-правовые.

Таким образом, исторически возникает административное право, т.е. совокупность юридических норм (правил), определяющих взаимоотношения между органами государственного управления и гражданами. Отношения между правящей властью и гражданами могут быть только публичными, так как только публичные отношения становятся подзаконными.

2. Дооктябрьский период развития науки: полицеистика и административистика

В Российской империи наука административного права начала формироваться в начале XIX в. как наука полицейского права. Становление и развитие полицеистики основывается на немецком научном опыте в этой области. Так, известные русские полицеисты второй половины XIX в. М. X. Бунге, М. М. Шпилевский, И. Е. Андреевский, В. В. Ивановский, И. Т. Тарасов и прочие были приверженцами концепции Р. фон Моля, изложенной в его фундаментальном труде «Наука о полиции».

Одним из первых отечественных исследователей истории политико-правовых концепций науки полицейского права является М. М. Шпилевский. В своей работе «Полицейское право как самостоятельная область правоведения», изданном в 1875 году в Одессе, ученый уделяет внимание проблемам полицейского права Германии.

М. X. Бунге (1823-1895), профессор полицейского права Киевского университета, один из первых адептов немецкого полицеизма, придерживался концепции расширенного толкования полицейского права, изложенной в произведениях Роберта фон Моля. Он занимается исследованием источников полицейского права, к которым относит не только законы, но и подзаконные акты, акты органов исполнительной власти, одним из первых обосновывает понятие субъектов полицейского права.

В свою очередь, И. Т. Тарасов, профессор Московского университета, был одним из первых, кто обосновал разделение предметов полицейского и административного права. По его мнению, регламентация общественных отношений, не связанных с деятельностью полиции, может быть предметом самостоятельной науки административного права. Среди теоретических проблем курса полицейского права основное внимание уделено соотношению властных полномочий полиции: распорядительной деятельности и средствам государственного принуждения. В своем труде «Очерк науки полицейского права» (1897), кроме вопросов материального права, ученым анализируются также процессуальные аспекты полицейского и административного права, в частности деятельность административных судов. Неординарность, нестандартность научных исследований И. Т. Тарасова подтверждается его обращением к таким проблемам отечественной науки административного права, которые еще не анализировались, например, исследованию проблемы пределов государственного влияния в сферах публично-правовых отношений и частного права.

А. Я. Антонович (1848-?), профессор юридического факультета университета Святого Владимира в Киеве, специалист по политической экономии и полицейскому праву, полицейское право определял как науку, изучающую правовую основу хозяйственного влияния со стороны общества и государства для сохранения и развития народного блага». К задачам этой науки он относит исследование всех хозяйственных норм, направленных на охрану существующего благосостояния, то есть предупреждение и прекращение действий, которые могут нарушить благосостояние, а также исследование всех норм с целью надлежащего содействия дальнейшему развитию народного блага. Полицейское право, по мнению ученого, является необходимым дополнением политической экономии.

Среди полицеистов конца XIX в. -- приверженцев немецкой школы полицейского права -- нельзя не назвать профессора Санкт-Петербургского университета И. Е. Андреевского (1831-1891), изложившего свою концепцию полицеистики в фундаментальном труде «Полицейское право».

Определенное внимание И. Е. Андреевский уделяет генезису полицейского права, в становлении которого различает три этапа. Первый -- античный и раннефеодальный (до начала XIII в.), когда формируются властные органы, деятельность которых еще очень несовершенна. Второй период развития полицеистики (XIII-XVIII вв.) характеризуется становлением органов государственного принуждения, обеспечивающих общественную безопасность, развитием правовых основ их деятельности (полицейского законодательства) и как следствие -- постепенным ограничением не правовых методов государственного принуждения. И, наконец, третий этап знаменует формирование и развитие специализированных органов исполнительной власти. В этот период появляются «полицейские государства», к которым ученый относит, прежде всего, послереволюционную Францию.

Совершенствование системы охраны общественного порядка в России, в частности, создание превентивной системы, И. Е. Андреевский связывает с совершенствованием функций правоохранительных органов Министерства полиции, а затем -- Министерства внутренних дел, которое объединяет полномочия по предупреждению и прекращению правонарушений.

Учение И. Е. Андреевского основано на исследовании публично-правовых учреждений, их природы, функций, недостатков и преимуществ. По политическим взглядам он -- либерал, приверженец идеи правового государства. Характерным для учения И. Е. Андреевского является разделение деятельности полиции на обеспечивающую безопасность (полицию безопасности) и обеспечивающую благосостояние (полиция благосостояния).

Концепция полиции безопасности базируется на противопоставлении факторов, основывающихся на воле человека и от нее не зависящих (чрезвычайные обстоятельства разного характера). Но и первые, и вторые служат причиной отрицательного влияния на публичный интерес.

Полиция благосостояния имеет целью создание социально-правовых гарантий духовного развития народа, она является право-реализующим фактором общегосударственной социальной политики. Основным методом влияния правоохранительных органов является государственная разрешительная политика. По мнению ученого, государственное влияние не может быть одинаковым для разных областей и зависит от традиций и публичного интереса. Таким образом, И. Е. Андреевский вместе с правительственной полицейской деятельностью рассматривает также общественную полицейскую деятельность.

Концепция полицеистики И. Е. Андреевского отрицает противопоставление Общей и Особенной частей учебного курса. Теоретические дефиниции действующего права рассматриваются им в единстве их практического осуществления.

Еще одним из ученых-полицеистов того времени был М. М. Белявский (1869-?), который в своих произведениях высказывает мнение о том, что современное состояние общественной жизни предусматривает повышение роли государства в управлении.

Профессор В. В. Ивановский, - один из известных полицеистов конца XIX - начала XX в, обосновал принцип единства концепций полицейского и административного права. Административное право включает право внутреннего управления и полицейское право, предметом которого он считает изучение законов и подзаконных актов, регламентирующих мероприятия для создания безопасности и благосостояния. В 1904 г. выходит его труд «Учебник административного права: Полицейское право. Право внутреннего управления». Учебник состоит из Общей и Особенной частей, выделение которых становится уже традиционным, причем почти все внимание автором уделено Особенной части. Впервые в отечественной науке В. В. Ивановским обосновано не только становление новой области административного права, но и сделана попытка разработки методологии административно-правовой науки. Автор, в частности, выделяет группу общих методов и среди них -- метод классификации, историко-сравнительный, юридический. Определенное внимание в его произведениях уделено организации государственной службы. Эти и прочие вопросы ученый раскрывает в произведении «Русское государственное право. Т. 1. Верховная власть и ее органы (Вып. 7. Государственная служба)» (1895--1898). Вопреки определенной оригинальности, концепция В. В. Ивановского не раскрывает специфики административного права, его институтов, рассматривая их как составную часть науки государственного права.

В целом можно констатировать, что в Российской империи, частью которой была и Украина, в начале XX в. сложились два основных направления, две школы в научном обосновании административного права как самостоятельной отрасли.

Еще на протяжении продолжительного времени административное право будет рассматриваться учеными как составная часть права государственного или же теории права вообще. Основанием такого подхода была идея неразрывности права, деления его лишь на публичное и частное.

3. Развитие науки в советское время

В краткий обзор истории развития российского административного права необходимо включить и период действия советского административного права; по моему мнению, не следует отказываться от некоторых его достижений.

В начале советского периода (после 1917 г.) наука административного права стала формироваться по мере возникновения «советского» государственного управления и административного права как отрасли права, регулирующей управленческие отношения. Однако это развитие было противоречивым. В первые годы советской власти административное право преподавали профессора, которые работали в российских университетах еще до революции. Среди них можно назвать В.Л. Кобалевского, А.Ф. Евтихиева, А.И. Елистратова.

К началу XX столетия наука государственного управления прошла двухвековой путь своего развития. За это время постепенно сложилось само понятие этой науки, определились ее содержание, система, методы исследования, терминология и, наконец, наименование. А.И. Елистратов создал основные контуры Общей части административного права, с которой мы имеем дело и по сей день.

Исходные положения административно-правовой науки были изложены А.И. Елистратовым в его труде «Основные начала административного права». В качестве Общей части ученый выделяет систему административного права, которая подразделяется на пять частей:

1) введение (задача, источники административного права, понятие о науке административного права); 2) публично-правовое отношение (его понятие, учение о должностях и органах государства, виды административных учреждений, должностное лицо, административная служба, публичные права и обязанности граждан, объекты публичного права); 3) публично-правовые акты (понятие и виды актов публичного права и административных актов, их подзаконный характер, административное принуждение); 4) система административных учреждений (центральные и местные правительственные учреждения, организация земских учреждений, городское общественное управление, сословные учреждения, административное устройство органа); 5) защита публичного права (способы обеспечения законности, административная юстиция, ответственность должностных лиц). Что касается Особенной части административного права, то, по мнению А.И. Елистратова, в основу ее системы положено различие между личными, вещными и обязательственными публичными правами. «Административное право, -- писал ученый, -- задается целью упорядочить отношения между людьми в области государственного управления». По мнению А.И. Елистратова, «наука административного права может быть определена как учение о правоотношениях, которые возникают между людьми в области государственного управления. Означенные правоотношения могут возникать при осуществлении обязательных общественных миссий между служащими и гражданами, между самими служащими и между гражданами». Краеугольным камнем теоретических административно-правовых построений А.И. Елистратова является учение о правоотношении в области государственного управления.

Противопоставляя административное право полицейскому, А.И. Елистратов делает вывод, что предметом административного права в первую очередь является не административная деятельность, а система правоотношений, которые складываются на ее почве между правящей властью и гражданами. Правоотношение, субъектами которого являются должностное лицо и гражданин, по мнению А.И. Елистратова, является доминирующим в административно-правовой сфере. «В изучении связанных с властным характером государства особенностей правовых отношений правящей власти с управляемыми, -- писал ученый, -- и лежит главное назначение науки административного права».

Властеотношение между правящими и управляемыми, не урегулированное правом, нельзя признать правоотношением. В процессе перехода от системы властеотношений к системе правоотношений, по мнению А.И. Елистратова, и осуществляется превращение полицейского права в административное. В правовом государстве, считает ученый, между должностным лицом и гражданином устанавливается не столько вертикальная, сколько горизонтальная связь: «Одинаковое подчинение закону и суду ставит должностных лиц и граждан на общую юридическую плоскость. Должностное лицо может быть наделено большими правами, нежели гражданин, но перед законом они становятся принципиально равноправными». В правовом государстве индивид становится субъектом публичных прав и обязанностей; он превращается в гражданина, и его личность уже не может рассматриваться в качестве объекта для правительственных мероприятий наряду с животными или со стихийными бедствиями. Гражданин становится на одну плоскость с должностными лицами, осуществляющими публичную службу. Правоотношение «должностное лицо -- гражданин» исследуется А.И. Елистратовым во всех его учебниках, изданных в советское время, в том числе в учебнике «Административное право» (1929).

В 1927 г. идейный руководитель советской юриспруденции Е. Пашуканис на страницах журнала «Революция права» в обзоре по административному праву призвал А.И. Елистратова, А.Ф. Евтихиева и В.Л. Кобалевского «перестроить на соответствующий лад инструментарий своих юридических определений и категорий» 3. Он замечал, что эти авторы не умеют найти «новую точку зрения, отвечающую нашей революционной эпохе и ее задачам пролетарского государства, которые нельзя втиснуть в старые лозунги...».

В учебнике административного права 1929 г., рассматривая советскую систему управления, А.И. Елистратов ставит вопрос: как эта система охраняет права и свободы гражданина. Его мнение: «Советское административное право использует и приспосабливает правовые формы к текущим потребностям строительства и администрирования, но в фетиш их не возводит. Предрассудок насчет безусловного характера прав и свобод ему чужд».

В начале 30-х гг. разработка проблем пауки административного права практически прекратилась. В те годы была весьма популярной идея отмирания права «в период строительства социализма».

С принятием в 1936 г. Конституции СССР начался новый этап развития науки административного права. Основной Закон установил систему органов управления как особую группу органов Советского государства, закрепил подзаконный характер исполнительно-распорядительной деятельности этих органов, их систему.

Одним из важнейших событий в истории развития науки права стало Совещание по вопросам науки Советского государства и права (июль 1938 г.), на котором понятие права было определено как обладающая определенными признаками система норм. На совещании было решено восстановить науку административного права. Отмечалось, что роль административного права возрастает в силу большой значимости государственного управления и необходимости разработки следующих вопросов: определение предмета и содержания науки советского административного права, а также полномочий органов государственного управления, анализ методов руководства хозяйством, социально-культурным строительством и т.д.

С 1938 г. в университетах было восстановлено преподавание административного права. В юридических журналах вновь появились статьи, посвященные проблемам этой отрасли. В конце 30-х гг. на страницах научной печати обсуждался вопрос о предмете административного права, его сущности и системе, природе государственного управления, принципах права и т.д. В 1940 г. Г.И. Петров писал о том, что «советское социалистическое административное право есть система правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе государственного управления, т.е. исполнительно-распорядительной деятельности социалистического государства».

В 1940 г. был опубликован первый учебник административного права после восстановления этого учебного курса в системе учебных юридических дисциплин. Его авторы подчеркивали социалистическую сущность советского государственного управления. Предмет науки административного права определялся через понятие исполнительно-распорядительной деятельности; были сформулированы принципы советского государственного управления, перечень которых сохранялся до конца 80-х гг.; установлена система административного права, состоящая из Общей и Особенной частей.

В течение 1950--1980 гг. было издано множество монографий и научных статей, посвященных таким важнейшим вопросам и институтам административного нрава, как: теория административного права; предмет административного права и его особенности; субъекты административного права; методы и формы управленческой деятельности; административная юрисдикция; законность в сфере государственного управления.

Советские ученые считали, что задачей административного права является регулирование исполнительной и распорядительной деятельности государственных органов. Понятие «управление» объединяло три сферы отношений: 1) издание правовых норм; 2) деятельность по исполнению и применению законов, положений и т.д.; 3) применение.

В этой связи следовало бы напомнить о необходимости разработки нового подхода к определению современной системы административного нрава, В настоящее время оно также должно состоять из двух частей: Общей и Особенной. Однако составляющие элементы должны быть иными административного принуждения. На первом месте управленческой деятельности стояла организационно-экономическая работа, так как государство являлось собственником всех предприятий и средств производства. Основными принципами административного права служили: 1) руководящая роль КПСС; 2) социалистическая законность; 3) принцип плановости; 4) демократический централизм. Советское административное право не знало и административного судопроизводства (судебного контроля за действиями государственных (управленческих) органов). Существовала лишь возможность направления жалобы в так называемом административном порядке, в порядке подчиненности, т.е. вышестоящему руководителю. В советский период наблюдалась тенденция увеличения центральных органов государственного управления. Например, с 1936 по 1947 г. число комиссариатов по экономическим вопросам было увеличено с 12 до 50 (а в области культуры -- с одного до трех).

В середине 80 -- начале 90-х гг. ученые делают заметные шаги в развитии и анализе таких важнейших теоретических вопросов науки административного права, как сущность и предмет административного права; систематизация и кодификация административного права; применение его норм; содержание государственного управления и его формы и методы; система и правовое положение органов государственного управления; государственная служба; административный процесс; административная юрисдикция; обеспечение законности в государственном управлении. Особое внимание уделяется роли человечек. Кроме советских ученых-административистов так считали и зарубежные исследователи советской правовой системы вообще и административного права в частности такого фактора в повышении эффективности деятельности органов управления, ответственности в управлении.

В течение нескольких лет (конец 70 -- начало 80-х гг.) видными учеными-административистами Ю.М. Козловым, Б.М. Лазаревым, А.Е. Луневым и М.И. Пискотиным был подготовлен и издан шеститомный курс «Советское административное право: Методы и формы государственного управления (1977); Государственное управление и административное право (1978); Управление в области административно-политической деятельности (1979); Управление социально-культурным строительством (1980); Основы управления народным хозяйством (1981); Управление отраслями народного хозяйства» (1982).

4. Административное право в период с 1991 года. Тенденции развития

Как известно, одним из основных элементов правового государства является институт судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти. Поэтому построение такого государства невозможно без наличия административного судопроизводства, являющегося индикатором защищенности прав и законных интересов граждан и организаций, охраняемых государством.

И ст. 118 Конституции РФ предусматривает, что административное судопроизводство является самостоятельной формой правосудия, оно призвано осуществлять защиту конкретных физических и юридических лиц от административного произвола.

Судебная статистика свидетельствует о том, что в последние годы параллельно со снижением числа дел искового и особого производств возросло число дел, возникающих из административно - правовых (публичных) отношений. К ним относятся такие категории дел, как рассмотрение заявлений граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части; заявлений об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; заявлений о защите избирательных прав и прав граждан России на участие в референдуме; заявлений об оспаривании постановлений органов и должностных лиц, управомоченных рассматривать материалы об административных правонарушениях.

Важным шагом на пути формирования системы административной юстиции стало принятие 22 ноября 2000 г. Государственной Думой в первом чтении проекта федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации", внесенного Верховным Судом РФ в порядке законодательной инициативы 19 сентября 2000 г. (с изменениями и дополнениями от 31 октября 2000 г.). Осознание важности создания административных судов в целях повышения уровня защиты прав человека, доступности правосудия, желание помочь законодателю в доработке проекта реализуются в обсуждении и выработке предложений по его совершенствованию как на страницах юридической периодики (см.: Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. 2001. No. 1. С. 18 - 20; Изучен опыт административной юстиции Франции и ФРГ // Российская юстиция. 2001. No. 4. С. 27), так и в рамках специальных семинаров и конференций. Предлагаем вашему вниманию обзор выступлений участников конференции, состоявшейся в Российской правовой академии Минюста России, и выступление (с незначительными сокращениями) одного из основных докладчиков - первого заместителя Председателя Верховного Суда РФ В. Радченко.

Так, только в 2001 году по сравнению с 2000 годом рост указанных дел составил 29%, что вынудило суды работать в более напряженном режиме (Российская юстиция. 2001. N 12). Кроме того, субъектами Российской Федерации принято огромное количество нормативных правовых актов, регулирующих публичные правоотношения. Противоречивость многих из них негативно сказалась на всех сферах государственного управления, возникла необходимость оспаривания данных нормативных актов заинтересованными лицами в судах.

Видимо, все это в целом и ускорило постановку вопроса о создании административной юрисдикции в России, разработку и принятие закона об административных судах, а также Административно - процессуального кодекса.

В данном случае речь идет о создании новой отрасли права - административного процессуального - со своими, только ему присущими задачами, принципами, нормами и институтами. Надо отметить, что в дореволюционной России не было административной юрисдикции в полном ее смысле. Некоторые функции административной юстиции выполняли Государственный Совет, а также губернские присутствия (например, по крестьянским, фабричным и горнозаводским делам, по промысловому налогу, воинской повинности и т.д.), которые не разрешали всех возникающих процессуальных проблем.

Для системы административной юрисдикции, как уже отмечено, характерно отнесение к ее ведению административно - правовых конфликтов, которые связаны с защитой прав и законных интересов как физических, так и юридических лиц. В связи с этим подобные споры имеют свой специфический административно - правовой характер, особое положение его субъектов (участников спорного правоотношения), особый порядок рассмотрения и разрешения и т.д., что обусловливает необходимость их специального правового и процессуального правового урегулирования.

При этом надо отметить, что, являясь членом Совета Европы, Россия должна привести уровень защиты прав и свобод человека в соответствие с европейскими и мировыми стандартами. Это относится и к созданию в нашей стране самостоятельного административного судопроизводства с учетом, конечно, российской специфики. Необходимость такого шага диктуется еще и тем, что в настоящее время нормы, регулирующие разрешение публично - правовых конфликтов, разбросаны по различным отраслям законодательства, что затрудняет их применение и обеспечение единой правовой политики. Вместе с тем публично - правовые отношения есть особая сфера, которая должна иметь свое самостоятельное материальное и процессуальное право, предназначенное для того, чтобы регулировать автономную юрисдикцию, независимую от иных звеньев судебной системы. Ведь нередко граждане и юридические лица даже не знают, в какой суд им обращаться за судебной защитой своих субъективных прав и свобод - в суд общей юрисдикции или арбитражный суд.

Государственная Дума рассмотрела 22 ноября 2000 г. проекты двух федеральных конституционных законов - "О федеральных административных судах в Российской Федерации" и "О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон "О судебной системе в Российской Федерации", подготовленные Верховным Судом РФ, и приняла их в первом чтении. Однако когда будут приняты эти законы - неизвестно. Это, естественно, затрудняет решение многих организационных вопросов, в том числе и процессуальных - о подведомственности данных дел.

Бесспорно, что к подведомственности специализированных административных судов должны быть отнесены дела, возникающие из административно - правовых отношений (которых насчитывается порядка 18 категорий), рассматриваемые в настоящее время, к сожалению, различными судами - общей юрисдикции и арбитражными.

С момента принятия Конституции РФ, в которой прямо предусмотрено административное судопроизводство, среди ученых и практиков нет единого мнения по вопросам понятий "административная юрисдикция", "административная юстиция" и "административно - юрисдикционный процесс", а также будущего административного судоустройства и судопроизводства. Да это и не самое главное в настоящее время. Важнее то, что при обилии различных точек зрения все сходятся в едином мнении о том, что одной из сторон всегда выступает орган, осуществляющий управленческую деятельность, и отношения между данным органом и гражданами носят сложный императивный характер.

Предлагаемые на нынешнем этапе модели административного судоустройства в России сводятся к трем различным формам.

Первая модель создания административной юрисдикции, инициатором которой является Верховный Суд РФ, представляет собой смешанное в организационном плане, но самостоятельное в процессуальном отношении административное судопроизводство. Согласно этой модели структура федеральных судов должна состоять из четырех звеньев: межрайонный суд; коллегия по административным делам областного звена; 21 окружной суд и как высшее звено - Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ. Данная модель предполагает использование действующих судов. Сторонниками этой модели предлагается также передача на рассмотрение мировых судей части дел по административным правонарушениям и об оспаривании решений территориальных органов самоуправления (ниже районного).

Вторая модель предусматривает использование действующих в настоящее время судов общей юрисдикции и арбитражных судов для рассмотрения дел, возникающих из административно - правовых отношений, путем создания в них специализированных коллегий. Этот вариант решения проблемы обосновывается тем, что создание специальной системы административных судов сопряжено с немалыми дополнительными организационными и финансовыми затратами для государства, которых в настоящее время не хватает на существующую и действующую судебную систему.

Третья модель в создании административной юрисдикции содержит менее принципиальную позицию и заключается в создании Высшего Административного Суда РФ и 8 - 10 его филиалов в крупнейших регионах страны, которые рассматривали бы по первой инстанции жалобы на органы управления и федеральные службы субъектов Федерации. Рассмотрение иных дел, возникающих из административно - правовых отношений, предполагается осуществлять в специализированных коллегиях в рамках действующих судов уровня субъектов Федерации.

Анализируя три модели построения административной юрисдикции, необходимо отметить, что они не решают комплекса всех проблем. Разумеется, эти точки зрения имеют право на существование и рассмотрение данных дел в специализированных коллегиях все же предпочтительнее, нежели то, что мы имеем на сегодняшний день. Однако указанные формы организации судопроизводства, на мой взгляд, не обеспечат эффективного осуществления компетентного, независимого, обособленного решения вопросов в сфере судебного контроля за законностью управленческой деятельности. В обоснование такого вывода можно привести следующие аргументы.

Там, где одной из сторон (заинтересованных лиц) в деле выступают органы, осуществляющие управленческую деятельность и обеспечивающие суды помещениями, оборудованием, а порой и жильем, земельными участками, трудно будет ждать от судей объективности и беспристрастности при вынесении ими решений. И этот фактор нельзя не учитывать при решении судоустройственных вопросов. Жизнь показывает, что, поскольку суды общей юрисдикции и отчасти арбитражные суды организованы по административно - территориальному принципу, воздействие на судейскую независимость возможно как опосредованно, так и непосредственно.

Невозможно построить на началах строгой административной системности административное судоустройство, если, например, часть дел будет рассматриваться мировыми судьями, а остальная - в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Мировые судьи, призванные рассматривать несложные категории гражданских и уголовных дел и имеющие достаточно большую нагрузку, не смогут в сокращенные сроки обеспечить качественное рассмотрение дел, возникающих из административно - правовых отношений. Здесь, на мой взгляд, необходима строгая специализация.

Эти обстоятельства, которые нельзя не учитывать, говорят о том, что рассмотрение дел, возникающих из административно - правовых отношений, должно осуществляться исключительно в специализированных судах. Необходимость создания самостоятельных административных судов и соответственно Административно - процессуального кодекса Российской Федерации обусловлена необходимостью выполнения следующих задач: обеспечение полной независимости судей от властных структур; осуществление специализации судей по рассмотрению дел именно данной категории, что обеспечит возможность качественного рассмотрения и разрешения указанных дел; возможность при условии рассмотрения дел в специализированных судах в предельно короткий срок устранить допущенные нарушения прав и законных интересов большого количества физических и юридических лиц, сократить время рассмотрения дел, дисциплинировать административные органы; значительное облегчение доступа граждан к правосудию; совершенствование правового механизма обеспечения прав и свобод как физических, так и юридических лиц.

Для решения этих задач, на мой взгляд, необходимо производить назначение судей не по административно - территориальному принципу, а путем, аналогичным назначению судей федеральных арбитражных окружных судов, т.е. минуя согласование кандидатур с местными органами, что хоть в какой-то мере обеспечит независимость судей от органов исполнительной власти.

Представляется, что существующее в настоящее время смешение различных правовых институтов при реализации административного судопроизводства судами различной подведомственности недопустимо. Исходя из указанных доводов, создание в России совершенно самостоятельного, специализированного административного судопроизводства явится наиболее соответствующим целям построения правового государства.

За основу формирования будущих административных судов, на мой взгляд, целесообразно взять следующую иерархическую структуру: нижнее звено должен представлять межрайонный суд, далее - суд уровня субъекта Федерации, окружной суд. Замыкать всю эту иерархию должен Высший Административный Суд РФ. Создание достаточно простой и доступной для населения подобной четырехзвенной системы в структуре административного судоустройства и судопроизводства явится оптимальным решением. Так, межрайонный суд может объединять несколько районов в плане рассмотрения дел, возникающих из административно - правовых отношений. Сделать административные суды доступными для населения можно, например, путем создания межрайонных судов по участковой системе. Межрайонный суд мог бы включать в себя несколько (3 - 4) сопредельных районов. Совсем не обязательно, чтобы все судьи были сосредоточены в одном месте. Вполне возможно разместить судей административного суда (низшего звена), как и мировых, по районам.

Суд уровня субъекта Федерации мог бы рассматривать в качестве суда второй инстанции дела, рассмотренные межрайонным судом. Кроме того, в качестве суда первой инстанции - дела, в которых участвуют должностные лица и организации субъекта Федерации.

Окружные административные суды могли бы рассматривать по первой инстанции дела, возникающие из публично - правовых отношений и имеющие повышенное общественное значение, требующие высокого профессионализма и абсолютной независимости. Думается, по количеству окружных судов можно согласиться с предложением авторов законопроекта, представляющих Верховный Суд РФ, т.е. создать 21 административный суд. Эти же суды могли бы рассматривать и в качестве второй инстанции дела, рассмотренные по первой инстанции судами уровня субъекта Федерации.

Высший Административный Суд РФ мог бы рассматривать по первой инстанции дела, имеющие особо важное государственное значение, а также выступать в качестве суда второй инстанции в отношении дел, рассмотренных окружными административными судами по первой инстанции.

На мой взгляд, реализовать концепцию самостоятельного административного судопроизводства можно путем изъятия из судов общей юрисдикции и арбитражных судов дел административно - правового характера. Передача этих дел в административные суды значительно снизит нагрузку и тем самым высвободит определенное количество судей, что позволит решить в некоторой степени и кадровый вопрос.

Остается лишь надеяться, что проводимое обновление всего российского законодательства, в том числе и создание самостоятельного административно - процессуального права, позволит продолжить и завершить активизировавшийся в последние годы процесс законодательного оформления административной юрисдикции, конечная цель которой должна заключаться во всемерной защите прав и законных интересов граждан и организаций от чиновничьего произвола.

5. Роль науки административного права в развитии российской государственности

Основная задача науки административного права -- исследовать предмет науки с целью выработки рекомендаций и мер по созданию благоприятных условий для успешного функционирования государства и, в первую очередь, деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, органов МСУ в новых условиях рыночной экономики. Приоритетной целью всей деятельности органов исполнительной власти, государственного управления становится не волевое, императивное управление народным хозяйством, а сочетание методов государственного управления и правового регулирования посредством различных налоговых стимулов, согласований, регистрации, лицензирования, подбора и расстановки кадров органов исполнительной власти, государственного управления, осуществление контроля за деятельностью должностных лиц, отработка механизма обеспечения законности и дисциплины.

Одной из проблем науки административного права в настоящее время является правильное определение места, роли и объема полномочий и компетенции федеральных органов исполнительной власти по отношению к органам исполнительной власти субъектов РФ, субъектами государственного управления в экономической и социально-культурной сферы в условиях рыночных отношений. Все эти проблемы не могут быть успешно разрешены без использования достижений науки административного права, как основного института публичной отрасли права, позволяющей гармонично защищать законные интересы личности, общества и государства.