Методологические основы разработки и реализации кластерной политики в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Методологические основы разработки и реализации кластерной политики в Российской Федерации

Кумакова С.В.

к.э.н., профессор Поволжской академии государственной службы

Черников Е.А.

аспирант Поволжской академии государственной службы

Кластерный подход во всем мире признается как наиболее эффективный инструмент региональной политики. Деятельность по реализации кластерного подхода может быть обозначена как кластеризация и представляет собой комплекс организационно-экономических мероприятий, проводимых государственными и общественными институтами с целью интеграции предприятий в кластеры и установления между ними неформальных взаимоотношений и сетевого сотрудничества. В зарубежных странах кластерный подход отождествляется с кластерной политикой или с концепцией кластера. Вместе с тем нет четкого и однозначного определения сущности кластерной политики и кластерного подхода Яшева Г.А. Кластерная политика в повышении конкурентоспособности национальной экономики: методика формирования // Госуправление в XXI веке: традиции и инновации. - М.: МГУ, 2007.. Разночтения в толковании понятия «кластерная политика» вызваны тем, что в западной литературе широко используется понятие «региональный кластер». Оно просто подчеркивает важность учета пространственных факторов. В России термин «регион» часто применяется как синоним понятия «субъект Федерации», что и вносит путаницу в трактовку механизма реализации кластерной политики Ларина Н.И., Макаева А.И. Кластеризация как путь повышения международной конкурентоспособности страны и регионов // ЭКО. - 2006. - № 10..

Современные тенденции глобализации, стимулирующие рост международной конкуренции, в том числе за инвестиционные ресурсы, с одной стороны, и возрастание сетевых, неформальных связей между субъектами, как ответ на эти вопросы, с другой стороны, позволяют определить кластерную политику как деятельность органов государственной власти по разработке целей, принципов и методов стимулирования, инвестирования, организации и развития кластеров и сетевых взаимосвязей с целью повышения конкурентоспособности национальной (региональной) экономики Яшева Г.А. Кластерная политика в повышении конкурентоспособности национальной экономики: методика формирования // Госуправление в XXI веке: традиции и инновации. - М.: МГУ, 2007.. Кластерная политика объединяет промышленную политику, региональную политику, политику поддержки малого бизнеса, политику по привлечению иностранных и внутренних инвестиций, инновационную, научно-техническую, образовательную и другие политики.

В практике различных стран сложились две модели кластерной политики. Первую используют страны, которые реализуют «континентальную политику» развития кластеров. К ним можно отнести некоторые азиатские и европейские страны - Японию, Республику Корея, Сингапур, Швецию, Францию и др. В этих странах большую роль играет активная государственная (федеральная) политика развития кластеров. Она включает комплекс мер - от выбора приоритетных кластеров и финансирования проектов по разработке стратегий и программ их развития до целевого создания ключевых факторов успеха их деятельности (например, создание инфраструктуры, центров совершенства в области НИОКР и др.). Основной принцип второй, англо-саксонской модели, применяемой в США, Великобритании, Австралии, состоит в том, что кластер рассматривается как рыночный организм. Роль федеральных властей заключается в снятии барьеров для его естественного развития. К особенностям кластерной политики в этих странах относится то, что основными игроками являются региональные власти и региональные организации, которые вместе с ключевыми участниками кластеров разрабатывают и реализуют программы их развития. Федеральные власти в некоторых случаях финансируют и поддерживают пилотные проекты.

Формирующаяся в России государственная кластерная политика использует инструменты как первой модели (организационная, методическая, финансовая поддержка кластерных инициатив со стороны федеральных органов власти), так и второй модели (активная роль регионов в формировании кластеров) Романова О.А., Лаврикова Ю.Г. Потенциал кластерного развития экономики региона // Проблемы прогнозирования. - М., 2008. - № 4. .

Можно выделить шесть направлений кластерной политики:

- политика повышения эффективности использования инвестиционных ресурсов, инвестиционных проектов;

- политика посредничества, направленная на создание условий для конструктивного диалога внутри кластера и усиление кооперации между его участниками;

- политика стимулирования спроса - формирование потребительских предпочтений в регионе, развитие родственных и поддерживающих секторов экономики, госзаказ;

- образовательная политика, целью которой выступает формирование необходимых компетенций в регионе;

- политика стимулирования внешних связей, заключающаяся в устранении торговых барьеров, защите прав интеллектуальной собственности, реализации инфраструктурных и инвестиционных проектов;

- политика создания благоприятных структурных условий: макроэкономических, институциональных и др. Афанасьев М., Мясникова Л. Мировая конкуренция и кластеризация экономики // Вопросы экономики. - М., 2005. - № 4..

Комплексный анализ кластерной политики и рассмотрение принципов, целей, задач, субъекта и объекта кластерной политики авторами проводился в контексте рассмотрения этапов разработки и осуществления кластерной политики. В связи с этим выделены следующие этапы разработки и осуществления кластерной политики:

- определение объекта и субъекта, формулирование целей и задач кластерной политики;

- определение принципов кластерной политики;

- разработка кластерных стратегий;

- реализация кластерных стратегий.

В таблице 1, на основании проведенных исследований, предложены основные этапы разработки и осуществления кластерной политики.

кластерная политика россия

Таблица 1 Этапы разработки и осуществления кластерной политики.

По нашему мнению, основными направлениями кластерной политики на федеральном уровне являются:

- разграничение полномочий в области кластерной политики между федеральными, региональными и местными уровнями управления;

- содействие формированию и развитию национальных кластеров (внепространственных кластеров, имеющих национальное значение вследствие обеспечения лидерства России на мировых рынках);

- создание благоприятных условий (организационно-правовых, социально-экономических, финансовых и др.) и устранение барьеров для развития конкурентной среды и кластеров в Российской Федерации;

- разработка методологического и методического сопровождения использования кластерного подхода в региональном развитии;

- совершенствование механизмов финансовой поддержки развития кластеров;

- обеспечение информационно-консультационной и образовательной поддержки их развитию.

В связи с тем, что кластерная политика реализуется на региональном уровне, целесообразно определить основные направления региональной кластерной политики. К ним можно отнести:

- идентификация кластера, выявление структуры кластера, территориальной локализации его отдельных звеньев;

- отслеживание кластерных инициатив и информирование о них федеральных органов власти, в случае возможностей создания кластеров, имеющих национальное значение;

- формирование коммуникационных площадок для потенциальных участников территориальных кластеров;

- способствование консолидации участников кластера (в том числе через ассоциативные формы), реализация программ содействия выходу предприятий кластера на внешние рынки, проведение совместных маркетинговых исследований и рекламных мероприятий, реализация образовательной политики, согласованной с основными представителями кластера, обеспечение возможности коммуникации и кооперации предприятий и образовательных учреждений;

- создание и развитие кластерной инфраструктуры;

- формирование институциональной среды для развития территориальных экономических кластеров.

- посредничество и управление системой налаживания связей;

- определение финансовых возможностей по софинансированию с бизнесом территориальных кластеров, финансовая поддержка инвестиционных проектов;

- софинансирование аналитических исследований перспектив развития кластера на внешнем рынке, оценка влияния кластера на территорию и социальную сферу.

К основным направлениям кластерной политики на муниципальном уровне можно отнести:

- отслеживание кластерных инициатив и информирование о них региональных органов власти;

- организация на территории муниципалитета инвестиционных и коммуникационных площадок для участников кластера;

- содействие в развитии контактов малого бизнеса с участниками кластера (рабочие встречи, совещания, круглые столы);

- содействие в развитии инфраструктуры кластера (технопарки, индустриальные парки, центры образования, инженерно-техническая инфраструктура и др.) на своей территории;

- налоговое стимулирование реализации кластерных инициатив по налогам, зачисляемым в бюджет муниципалитета;

- создание муниципальными органами специализированных организаций по содействию кластерному развитию. Задачами таких организаций являются: рассмотрение и утверждение стратегии развития кластера, плана мероприятий по ее реализации; экспертиза и отбор бизнес-планов кластерных проектов в соответствии со стратегией развития кластера, частично финансируемых за счет бюджетных средств; координация деятельности исполнительно-распорядительного органа муниципального образования и хозяйствующих субъектов по развитию кластера; контроль за расходованием бюджетных средств, выделяемых на обустройство территории; мониторинг деятельности кластера и оценка его эффективности.

Можно предложить следующие приоритетные направления кластерной политики:

- проведение исследований с целью выявления наличия условий для формирования потенциальных кластеров в отдельных регионах страны. Возможно - проведение региональных конкурсов на проведение подобных исследований;

- определение потенциальных конкурентоспособных кластеров на основе анализа конкурентоспособности входящих в кластер предприятий;

- определение экспертным методом параметров, по которым те или иные предприятия могут быть отнесены к ядру кластера;

- изучение связи предприятий кластера с производственными организациями, финансовыми институтами, научно-исследовательскими и образовательными учреждениями и др.;

- разработка механизма методической, информационно-консультационной и образовательной поддержки развития кластеров;

- координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, объединений предпринимателей по реализации кластерной политики;

- расширение набора инструментов финансовой поддержки кластерных проектов из бюджетных источников.

В качестве рекомендаций по повышению эффективности кластерной политики, предлагается следующее.

На федеральном уровне необходимо формирование общественного института, ответственного за разработку и реализацию мер кластерной политики, выполняющего методологические и координационные функции. В роли такого института может выступить Межведомственная комиссия по кластерной политике, включающая представителей федеральных министерств и ведомств, федеральных округов, а также авторитетных международных и региональных экспертов. Ее создание представляется целесообразным под патронажем Минэкономразвития России.

На региональном и муниципальном уровнях целесообразно проводить выявление и диагностику потенциальных кластеров, разрабатывать и реализовывать стратегии и программы их развития. Необходима поддержка и обучение фасилитаторов (личностей или структур, обеспечивающих успех кластеру), создание организаций по сотрудничеству. В органах власти необходимо формирование межотраслевых рабочих групп для координации развития кластеров и снятия ведомственных и отраслевых ограничений для их развития. Кроме того, требуется организовать процесс сбора информации о кластерах через территориальные органы государственного статистического учета. При этом, принимая во внимание сложившуюся структуру отраслей отечественной промышленности, особое внимание следует уделять проблемам взаимодействия крупного и малого бизнеса как одному из наиболее приоритетных направлений формирования кластеров.

В ряде стран в последнее время реализация кластерной политики происходит на основе так называемых «кластерных инициатив» The Cluster Initiative Greenbook: New Findings on the Process of Cluster-Based Economic Development (Электронный ресурс).. Правительства концентрируют усилия на поддержке существующих кластеров и создании новых сетей компаний, ранее не контактировавших между собой. Государство при этом не только способствует формированию кластеров, но и само становится участником сетей. Под кластерными инициативами понимается система мероприятий, направленных на инициирование и поддержку создания кластерной структуры в регионе. Следует отметить, что выбор направления кластерной политики зависит от степени развития кластерных структур. На начальном этапе приоритет должен отдаваться кластерной политике, направленной на создание условий для эффективного функционирования предприятий кластера. По мере формирования необходимых предпосылок для формирования кластера становится возможным осуществление кластерных инициатив.

Согласно докладу OECD (Организации экономического сотрудничества и развития) «Конкурентные региональные кластеры: подходы к национальной политике» OECD (2007). Competitive Regional Clusters:National Policy Approaches, проблема кластерной политики складывается из решения следующих вопросов: во-первых, как должна оказываться поддержка кластеров со стороны государства - через создание условий функционирования или непосредственную поддержку кластеров; во-вторых, должны ли государственные средства вкладываться в широкий спектр кластеров, или только в ограниченный круг лидирующих региональных кластеров; третий вопрос, что важнее с точки зрения поддержки кластеров - сохранение и развитие рабочих мест или культивирование новых, стратегически важных технологий.

В том же докладе высказывается мнение о рисках, характерных для программ поддержки кластеров, в частности утверждается, что такие программы могут привести к недостаточной диверсификации региональных экономик, кроме того, долгосрочные инвестиции в те или иные сектора проявляют так называемую проблему невозможности смены приоритетов, так же высказывается опасения, что развиваемый кластер может попасть в сильную зависимость от предприятия-лидера - так называемого «ядра кластера».

Тенденция развития таких программ показывает, что именно кластеры являются одним из основных приоритетов европейского регионального, научного и промышленного развития. Региональные кластерные инициативы в Европе в основном сосредоточены в регионах промышленной реструктуризации, географически удаленных, переживающих кризис регионах. В свою очередь политика развития науки и технологии во многом строится на поддержке самых передовых, обладающих высоким потенциалом отраслей, которые зачастую находятся в высокоразвитых регионах. Промышленная кластерная политика в основном подразумевает поддержку лидеров промышленных кластеров, а также в области развития малого и среднего промышленного бизнеса - подразумевает развитие инфраструктуры ведения бизнеса.

Таким образом, реализация кластерной политики предполагает комплекс мер преимущественно регулятивного характера, направленных на создание условий для функционирования и развития кластера, на непосредственную поддержку кластера, а также позволяющих взаимоувязывать интересы участников кластера.

В настоящее время в России реализация кластерной политики пока не получила должного распространения. Проблемы, связанные с возникновением и развитием кластеров в России вызваны, прежде всего, историческими особенностями развития экономики и общества. Уникальность экономики России во многом обусловлена ее историческим развитием. Неоспоримым фактом является то, что в большинстве своем российская экономика создавалась вне рыночных условий. Исследование, проведенное М. Портером Портер М. Международная конкуренция / Под ред. В.Д. Щетинина. - М.: Международные отношения, 1993., позволило ему сделать вывод о том, что большинство экономик развитых стран имеют кластеры конкурентного преимущества, сформировавшиеся на основе объективных рыночных причин. Следовательно, простой перенос в Россию западного опыта формирования и развития кластеров может привести к обратным, отрицательным результатам.

Экономика России, развивавшаяся вне рынка, в рыночных условиях не в состоянии создавать устойчивые конкурентные преимущества, прежде всего в силу того, что у нее нет ни опыта, ни способностей, ни ресурсов для этого. Приведенная выше аргументация позволяет сделать вывод, что при всех преимуществах кластерного подхода его применение в России существенно затруднено, так как в теории кластер требует исторического рыночного развития. М. Портер, считает, что «первопричины появления кластеров, обусловлены исторически сложившимися условиями в данном регионе». Таким образом, можно сказать, что Россия в силу исторических условий развития экономики и общества не обладает предпосылками рыночной экономики, следовательно, и для кластеров в России нет исторических условий, но, учитывая перспективность кластерной формы развития (особенно с точки зрения конкурентоспособности), необходимо создание механизмов развития конкурентоспособных региональных кластеров Хасанов Р.Х. Российская стратегия развития кластеров // Российское предпринимательство. - 2009. №7..

Свой взгляд на происходящее в экономике России высказал М. Портер в выступлении «Российская конкурентоспособность: где мы находимся?» на Российско-американском инвестиционном симпозиуме в Бостоне Porter M.E. Russian Competitiveness: Where Do We Stand? Institute for Strategy and Competitiveness. Harvard Business School. U.S.-Russian Investment Symposium. - Boston, Massachusetts 13 November 2003. М. Портер отмечает, что в отличие от унаследованной Россией плановой экономики, где экономическая политика диктовалась из центра, а связи покупатель/поставщик определялись национальной перспективой, экономическая политика, основанная на кластере, подразумевает достаточную экономическую автономию на региональном и местном уровнях. Зарубежный опыт показывает, что кластерная форма организации производства очень перспективна, ее развитие способно серьезно повысить конкурентоспособность и эффективность экономик регионов России, следовательно, можно говорить о необходимости включения кластеров в программы регионального промышленного развития.

Представляется целесообразным провести классификацию проблем кластерной политики в зависимости от типа кластеров. К числу проблем, преодолеваемых в рамках развития большинства типов кластеров, следует отнести:

- недостаток квалифицированных кадров, вызванный несоответствием содержания и качества образовательных программ учреждений высшего, среднего и начального профессионального образования потребностям экономики, неразвитостью механизмов непрерывного образования;

- низкую восприимчивость предприятий к инновациям, крайне медленные темпы обновления модельного ряда выпускаемой продукции, недостаточный уровень ее потребительских качеств;

- недостаточное качество и доступность транспортной и инженерной инфраструктуры;

- недостаточный уровень организационного развития кластера, включая отсутствие практики стратегического планирования развития кластера, отсутствие системы эффективных информационных коммуникаций между участниками кластера;

- ограниченный доступ к зарубежным рынкам.

К числу барьеров, актуальных преимущественно для развития дискретных кластеров, следует отнести:

- недостаточный уровень развития кооперационных связей и механизмов субконтрактации, характеризуемый относительно низкой долей комплектующих, производимых внешними поставщиками;

- низкий уровень операционной конкурентоспособности большинства сборочных предприятий: высокие сроки освоения новой продукции, неоправданные накладные расходы, высокий уровень брака, низкий уровень технологической оснащенности и организации производства;

- недостаточный уровень конкурентоспособности внешних поставщиков, включая качество и технологический уровень поставляемой ими продукции и услуг;

- недостаток специализированной производственной и офисной недвижимости для поставщиков.

Среди типичных барьеров для развития процессных кластеров можно выделить:

- ограничение доступа к сырью для малых и средних предприятий, специализирующихся на переработке продукции крупных процессных предприятий;

- финансовые барьеры для приобретения дорогостоящего производственного оборудования;

- проблемы с доступностью и качеством подготовки инженерного персонала и квалифицированных рабочих, обслуживающих современное процессное оборудование.

Для инновационных кластеров типичными проблемами являются:

- низкая интенсивность научно-исследовательской деятельности по ключевым направлениям развития кластеров, включая образовательную компоненту;

- низкая эффективность процесса коммерциализации технологий;

- проблемы с доступом к финансовым ресурсам для развития новых технологических компаний;

- низкий уровень доступности специализированных услуг для развития начинающих технологических компаний;

- неэффективное отраслевое регулирование.

Для туристических кластеров основные типичные проблемы следующие:

- низкий уровень развития специализированной инфраструктуры и сервиса, в том числе гостиниц, организаций общественного питания, пассажирского транспорта;

- неудовлетворительное состояние ключевых туристических объектов, в том числе памятников истории и культуры;

- несоблюдение стандартов качества предоставляемых услуг.

Успешное развитие кластеров в России возможно в рамках государственно-частного партнерства, при этом предлагается существенно модернизировать подход М. Портера за счет поддержки государством как элементов кластера, так и самого ядра данной системы.

Модель М. Портера, в которой роль государства была не столь значимой, в предлагаемой модели существенно усиливается. Меры поддержки с одной стороны состоят в косвенной поддержке регионального конкурентного преимущества, а с другой, государство непосредственно поддерживает само создание и функционирование кластера.

Меры косвенной поддержки элементов кластера включают в себя мероприятия государственно-частного партнерства в области стимулирования конкуренции, создания факторных условий, формирования спроса и поддержки смежных отраслей. В то же время государство должно сконцентрировать усилия по собственно поддержке кластера, в частности по устранению барьеров; содействию экспорту за пределы региона; развитию программ обучения и переподготовки; развитию связей с наукой; поддержке инфраструктуры кластера; стандартизации; стимулированию инвестиций; проведению конференций, антимонопольной политики; страхованию рисков и др.

Таким образом, сложность реализации кластерной политики заключается в том, что она призвана объединять и взаимоувязывать интересы различных сторон, вовлеченных в процесс кластеризации, стимулировать их развитие с учетом разноплановых (порой противоречивых) интересов участников кластера. Кроме того, кластерная политика существует на разных уровнях власти и должна координировать их действия.

Из исследования данного вопроса очевидно, что сдерживающими факторами для формирования и развития кластеров в России в настоящее время являются: низкое качество управления бизнесом, отсутствие ориентации многих предприятий на международный рынок; слабый уровень развития территориальных кооперационных структур, которые, как правило, самостоятельно не справляются с задачей разработки и реализации приоритетов для продвижения интересов регионального бизнеса; недостаточный уровень плановых решений по территориальному хозяйственному развитию; большие горизонты достижения ожидаемых результатов, так как реальные выгоды от создания кластеров проявляются только через 5-10 лет Родионова Л.Н., Хайруллин Р.Ф. Кластеры как форма интеграции инвестиционных ресурсов.

На основе проведенного исследования можно сделать следующие выводы:

- кластерная политика представляет собой смешанную форму нескольких направлений в традиционных политиках (промышленная, региональная, поддержки малого и среднего бизнеса, привлечения иностранных и отечественных инвестиций, инновационная и др.), связанных с развитием бизнеса и региональным развитием;

- в практике различных стран сложились две модели кластерной политики: континентальная и англо-саксонская. Формирующаяся в России государственная кластерная политика использует инструменты обеих моделей.

Обобщая зарубежный опыт формирования и реализации кластерной политики, можно отметить следующее:

- существуют национальные особенности кластерной политики;

- методические основы формирования кластерной политики недостаточно разработаны.

- кластерные политики государств различаются по степени вмешательства правительства в процесс кластеризации;

- нет однозначности в составе средств кластерной политики; они едины только в странах-участницах одного проекта;

- существует многообразие методов обеспечения кластерной политики, которые определяются национальными особенностями и принятой концепцией кластерного подхода.

Активная роль государства при реализации кластерной политики позволит повысить ее эффективность в российских регионах и сделать кластеры действенным инструментом реализации их инвестиционного и промышленного потенциала.

Размещено на Allbest.ru