Характеристика законотворчества

При анализе установленной процедуры принятия федеральных конституционных законов возникает ряд вопросов. Недостаточно четко определена в этом процессе роль Федерального Собрания. Остается неясным, например, должен ли Совет Федерации согласиться или не согласиться с текстом федерального закона, уже одобренного Государственной Думой, или Совет Федерации и рассматривает, и одобряет законы независимо от Государственной Думы, параллельно с ней. Это достаточно важный юридический вопрос. От его решения зависит дальнейшая судьба федерального конституционного закона, а именно: должен ли закон, в случае неодобрения его Советом федерации вновь передаваться на рассмотрение Государственной Думы и если да, то каким количеством голосов депутатов Государственной Думы закон должен быть одобрен повторно? Очевидно, что порядок рассмотрения и принятия федеральных законов требует уточнения и конкретизации, и, прежде всего - путем внесения соответствующих изменений и дополнений в конституционные приложения. В зависимости от решения этого вопроса на конституционном уровне определенные изменения (с целью более конкретной регламентации) необходимо будет внести в регламенты палат Федерального Собрания.

При выработке механизма рассмотрения федеральных конституционных законов весьма полезным может оказаться зарубежный опыт законотворчества. В частности, заслуживает внимания практика тех стран, где на конституционном уровне созданы дополнительные гарантии, обеспечивающие парламентариям возможность тщательного и взвешенного рассмотрения и обсуждения конституционных законов. Так, согласно Конституции Италии, законы, изменяющие Конституцию, другие конституционные законы применяются каждой из палат парламента после двух последовательных обсуждений с промежутком не менее трех месяцев и одобряются абсолютным большинством членов каждой палаты при повторном голосовании (ст. 138 Конституции).

Характерной особенностью законотворчества последних лет является то, что значительное место в нем по праву отведено комитетам палат, которые осуществляют свою предварительную работу по созданию законов. Одна из основных функций комитетов в области законодательной деятельности состоит в рассмотрении ими поправок к законопроектам. Необходим хорошо отлаженный механизм, который обеспечивал бы эту важную часть законодательного процесса.

Рассмотрение поправок в комитетах во многом предопределяет ход их дальнейшего продвижения, упорядочивает его. Это связано с той особой ролью, которая отводится комитетам в данной работе. Именно здесь должны осуществляться полный учет предложений, поступающих по законопроекту, взвешенная их оценка и тщательный, глубокий анализ.

Прежде всего, необходимы такие преобразования процедуры принятия поправок комитетами, которые бы обеспечивали активное участие в них депутатов. Важное значение имеет осведомленность депутатов обо всех поступивших поправках. С этой целью отпечатанный текст поправок необходимо распространять среди депутатов до начала заседания. Информированность депутатов о поступивших по проекту поправках является гарантией их делового настроя на предстоящие дебаты, который во многом зависит от подготовленности депутатов.

Чтобы составить определенное суждение по интересующему вопросу, в ходе работы над поправками надлежит запрашивать мнение соответствующих учреждений, ведомств, отдельных специалистов, компетентных в данной области. Возможно их заслушивание на заседании комитетов. Следует согласиться с высказыванием в юридической литературе мнением, что право комитетов обращаться к государственным и общественным организациям в таких случаях следовало бы зафиксировать в регламенте.

В политической сфере на территории государства действуют законы собственного государства, в частности уголовные законы. Территориальная характеристика действия собственных законов обеспечивает суверенитет государства.

При разрешении вопроса о том, какой закон должен действовать в конкретном случае - отечественный или иностранный, принимается во внимание при рода тех правовых отношений, которые регулируются каждым законом.

В дореволюционной юридической литературе для этих целей выделяли так называемую статусную теорию, которая различала правовые статусы. Утверждалось, что все вопросы, возникающие относительно состояния лица, решаются на основании законов его родины. Законы, которые определяют имущественное положение, имеют двоякое действие. В отношении движимого имущества возникающие споры, столкновения разрешаются на основании законов того государства, где проживает владелец движимого имущества. Во втором случае все споры разрешаются по законам местонахождения вещи. Наконец, может быть и смешанный случай, когда вопросы решаются договорами о том, какие законы будут применяться при решении конкретных споров.

По кругу лиц действие закона распространяется на всех проживающих либо находящихся на территории государства. Правда, существуют исключения в отношении лиц, обладающих дипломатическим иммунитетом.

Субъектами действия закона с разным объемом правоспособности и дееспособности являются граждане (подданные), иностранные граждане, лицо без гражданства.

Важно подчеркнуть, что действие закона по отношению к лицам базируется на двух началах: принципе суверенитета (территориального верховенства государства), а также ограничивающих этот принцип требованиях международного права. Все граждане (подданные) обязаны быть законопослушными, но из этого вытекает и равенство всех перед законом, в частности распространение действия уголовных законов на правонарушителей -- граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства.

В отношении формального равенства также существуют исключения -принцип экстерриториальности, т. е. внеземельности. Он действует в отношении некоторых категорий иностранцев, в частности обладающих дипломатическим иммунитетом. Эти лица в случае совершения правонарушений попадают под действие законов родной страны.

Законотворчество ставит перед теорией права еще несколько проблем. Одна из них - это проблема социальной инженерии - можно ли с помощью права создавать новые общественные отношения, играет ли право творческую роль, может ли оно быть выше экономического строя?

Традиционный ответ на предыдущем этапе отечественной теории права -нет! Право лишь опосредует экономику, оформляет экономические отношения. Оно - «надстройка» над экономическим базисом.

В настоящее время эти догматические представления уходят в прошлое. И хотя - подчеркну - не следует нигилистически отрицать влияние экономического «базиса» на правовую систему того или иного общества, многие другие факторы определяют и форму, и содержание правовых систем. Сюда относятся общепланетные экологические зависимости, информационные процессы, появление глобальных (демографических, сырьевых, ядерных, генетических и иных) проблем.

Меняются взгляды на творческую роль права, становящегося в некоторых областях единственным средством и способом урегулирования, стабилизации общественных отношений, преодоления резко негативных процессов, которые могут вообще составить угрозу человечеству.

Но право может играть и более специализированную роль, например, вы ступать силой, обеспечивающей, подталкивающей экономические рыночные реформы.

Надежда на право, использование права, понимание ценности права - та ков основной вектор современного социального развития. Не случайно все социальное пространство заполняется договорами, конвенциями и иными нынешними юридическими формами общежития государств, народов, коллективов, личностей. Не случайно и то, что юридическое образование, формирование юридически грамотных граждан становится яркой приметой сегодняшней действительности.

Вместе с тем надо предостеречь и от юридического романтизма, представлений, что все социальные проблемы можно решить декретированием, принятием законов.

Не действуют декларативные, без механизма реализации, исполнимости законы. Не действуют и законы, не учитывающие новой реальности.

Так, законы, посвященные экономике, обречены на провал, если они не предусматривают финансовые меры, материально-технические, кадровое обеспечение и т. д.

Большой смысл приобретает в этой связи уже упоминавшееся конституционное правило, закрепленное в части 3 статьи 104 Конституции РФ. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождение от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Обречены на провал, как упоминалось, и законы, не учитывающие но вые реальности. Так, статья 6 Закона РФ «О реабилитации репрессированных народов» от 26-апреля 1991 г. устанавливала территориальную реабилитацию репрессированных народов. Речь шла о возвращении народов, выселенных злодействами Сталина и его подручных со своих родных мест в конце Отечественной войны.

Однако при этом было проигнорировано проживание на той же территории на протяжении полувека других переселившихся сюда лиц разных национальностей. Такой неучет новых реальностей породил и новые проблемы с исполнением Закона о реабилитации. Более того, неисполнимость этого закона привела к вспышке межэтнических конфликтов и создает социальное напряжение длительное время. Можно утверждать, что это яркий пример действия в правотворчестве синергетического принципа «наоборот», о котором речь шла выше.

Нужно также хорошее социологическое обоснование закона, учет системности права, о чем шла речь выше.

2. Законодательный процесс и стратегия его совершенствования

2.1 Правотворчество и законотворчество. Понятие и стадии законотворческого процесса

Правотворчество- деятельность компетентных государственных органов, направленная на создание, изменение или отмену правовых норм путем принятия нормативно-правовых актов. Правотворчество является составной частью формирования права.

По своей социальной сути правотворчество выступает как процесс возведения государственной воли в закон, ее формирования в различных юридических актах, наконец, как процесс придания содержащимся в них правилам поведения - государственным велениям общеобразовательного характера. Оно охватывает собой непосредственную деятельность уполномоченных на то государственных органов по выработке, принятию, или дополнению нормативно-правовых актов.

Как уже было сказано, это деятельность прежде всего государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм. По мнению профессора Р.Х.Макуева, правотворчество - это поисковая и процедурная деятельность по переводу правовыми предписаниями нужных общественных отношений в систему правоотношений. Как мы видим эти определения различны по своей формулировке но в целом одинаковы по смыслу. Если первое определение больше отвечает на вопросы «что?» и «кто?», то второе на вопросы «как?» и «зачем?». Конечно же, правотворчество это прежде всего деятельность. Безусловно, деятельность поисковая, и поиск этот, на мой взгляд, в первую очередь связан с унификацией и упрощением того или иного правового акта при его максимальной смысловой нагрузке, а также с нахождением единственно верного правового приема в бесконечном лабиринте права и переплетении общественных интересов для получения нужного результата. Безусловно правотворчество деятельность процедурная. С момента возникновения правотворческой инициативы и до момента принятия соответствующего правового акта проводится масса юридических процедур. Правотворчество - деятельность прежде всего государственных органов. Это связано с тем, что существует ряд государственных органов, которые непосредственно участвуют в правотворческой деятельности и являются основными «творцами» законов и иных правовых актов. Это прежде всего Президент, Государственная Дума, Совет Федерации и Правительство. Основными же причинами существования правотворчества как такового является (в развитом обществе) необходимость перевода правовыми предписаниями нужных общественных отношений в систему правоотношений.

Исходя из сущности правотворчества, принято выделять несколько его элементов: 1) опознание, изучение и анализ явлений и процессов, требующих правовой регламентации или побуждающих к ней; 2) определение органа или субъекта, управомоченного принимать прогнозируемый нормативно-правовой акт; 3) установление формы предполагаемого нормативно-правового акта; 4) подготовка, принятие или изменение акта в рамках обязательных процедур; 5) подписание нормативно-правового акта; 6) порядок доведения акта до населения, введения его в действие.

Все элементы правотворческой деятельности взаимосвязаны. Значение этих взаимосвязей, предопределяющих целостность правотворческого процесса, связано с тем, что все элементы в единстве и каждый в отдельности на основе своих функциональных задач позволяют: а) выявить неэффективные правовые акты; б) отказаться от ненужных нормативно-правовых актов; в) приостановить локализовать нормативно-правовые акты, не учитывающие сложности экономических, политических, религиозных, национально этнических противоречий, нередко обостряющие кризисную ситуацию; г) оперативно ввести, принять востребованный обществом, обусловленный социально-экономической ситуацией нормативно-правовой акт.

Основной формой правотворчества в нашей стране выступает законотвор чество. В узком смысле слова под законодательством понимается совокупность законов, в широком -- вся система нормативных правовых актов (включая подзаконные акты). В последние годы в научной литературе доминирует имен но широкая трактовка. Термин «законотворчество», понимаемый как деятельность по созданию и изменению законодательства в широком смысле, совпадает (применительно к российским условиям) с термином «правотворчество». Е.С. Селиванова считает эти понятия различными- последний термин значительно шире, так как такая правотворческая деятельность, как создание прецедентов или санкцианирование обычаев, не может быть названа законотворческой.

Теория права особое внимание уделяет основному каналу законотворческой деятельности - законотворческому процессу.

Прежде всего, стоит определить его социальную роль. Речь идет о том, что в теоретическом плане законодательный процесс- это установленная процедур оформления, воплощения в закон соответствующих социальных, политических, экономических и иных интересов. Поэтому установление даже самой процедуры очень часто становится предметом определенных социальных схваток, компромиссов.

Кроме того, при этом следует учитывать, что правотворчество это основное направление социальной деятельности, создающее условия для существования и воспроизводства самого общества. Правотворчество реализует поиск правовых форм, которые обеспечили бы в наибольшей степени равновесное состояние общества, разумное «сцепление» его членов в общественной жизни. А законодательный процесс выступает при этом основным фактором такой деятельности, такой социальной «сцепки».

Законотворческий процесс- главная составная часть правотворческого процесса, можно сказать, его сердцевина, потому что именно принятие законов прежде всего характеризует данный процесс в целом.

В отечественной юридической литературе выделяют четыре основных стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, принятие и утверждение закона и его обнародование. Каждая из них обладает своей относительной самостоятельностью и имеет свою специфику, свой статус. Вместе же они составляют единый, монолитный законодательный процесс, отражающий и закрепляющий логику прохождения проекта закона, с момента его зарождения и кончая его принятием и обнародованием.

Отмечая данное обстоятельство, известный русский ученый профессор Трубецкой Е.Н. писал в начале ХХ в. о том, что все четыре стадии, через которые "каждый закон должен пройти", имеют место во всех государствах, "независимо от того, какое где существует государственное устройство и форма правления". Ибо для возникновения закона нужно, чтобы кто-нибудь указал на жизненную потребность, которая вызывает тот или иной законопроект. Далее, прежде чем принять закон, необходимо подвергнуть его всестороннему обсуждению в "законодательном учреждении, которому присвоено право обсуждать законы". Чтобы закон получил обязательную силу, "он должен быть утвержден верховной властью". Наконец, для того, чтобы он действовал, необходимо обнародовать его, довести до сведения всех граждан.

Весь вопрос заключается в том, справедливо подмечал автор, кто, какие лица или учреждения играют деятельную роль на каждой из этих четырех стадий? Кому принадлежит право законодательной инициативы и право обсуждения проекта закона? Какие лица или учреждения обладают правом утверждения закона и обнародования его? Данные и иные им подобные вопросы "не допускают общего решения", ибо в каждой стране, в зависимости от формы правления и формы государственного устройства, особенностей политических и правовых традиций, политического режима, они решаются по-разному. Рассмотрим каждую из стадий законодательного процесса в отдельности

1)Законодательная инициатива. В современной российской и зарубежной литературе просматривается тенденция на использование более расширенного представления о законодательной инициативе. В учебных и научных исследованиях совершенно справедливо указывается на то, что законодательную инициативу "нельзя понимать узко, только как внесение законопроектов". Она предполагает также право на внесение в законодательные органы "вопросов любого значения, требующих в последующем правового оформления".

Право законодательной инициативы не является всеобщим, принадлежащим всем без исключения субъектам - гражданам, государственным органам или общественно-политическим организациям. Это особое, строго ограниченное конституционное право. Каждое государство, в зависимости от его природы и назначения, решает по-своему вопрос о субъектах права законодательной инициативы.

Известный русский ученый, юрист Н.М. Коркунов, касаясь этого вопроса, писал в конце XIX в. о том, что законодательная инициатива "может быть организована по четырем различным типам". Право законодательной инициативы может быть предоставлено:

1) только правительству, "как это было, например, во Франции в эпоху второй империи";

2) только парламенту, "как это практикуется теперь в Северо-Американских Штатах";

3) правительству и парламенту совместно, "как это установлено в большинстве конституционных государств", и, наконец,

4) кроме правительства и парламента еще непосредственно народу, "примером чего служит Швейцария".

Подобная практика наделения правом законодательной инициативы представительных органов, правительства и "непосредственно народа" сохраняет свою актуальность и поныне. С той, однако, разницей, что в ряде государств, например, в России, расширился круг субъектов права законодательной инициативы за счет представления его не только законодательным и исполнительным, но и другим государственным органам. Согласно ст. 104 Конституции России право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Законодательная инициатива- закрепленное в Конституции РФ право компетентных органов, общественных организаций и лиц возбуждать перед законодательной инстанцией вопрос об издании, изменении или отмене закона, либо иного акта, поступление которого влечет за собой обязательное рассмотрение его парламентом. Это право выражается в форме предложений или готового законопроекта, который высший законодательный орган обязан принять к своему производству. Право законодательной инициативы (согласно ч.1 ст. 104 Конституции РФ)принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным(представительным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ. Законопроекты вносятся в Государственную Думу.

2)Обсуждение законопроекта. Обсуждение бывает двоякого рода: предварительное, неофициальное и официальное.

Предварительное обсуждение производится, как правило, с привлечением широкого круга заинтересованных лиц, экспертов, представителей соответствующих государственных и общественных организаций. Оно может осуществляться в самых различных формах, включая, например, проведение тематических научно-практических конференций, семинаров, заседаний "круглых столов", дачу экспертных заключений, проведение теле- и радиодебатов, посвященных обсуждаемым законопроектам, подготовку соответствующих публикаций в газетах и журналах и др.

Предварительное обсуждение проектов законов имеет весьма важное значение как для повышения качества отдельных нормативно-правовых актов, так и всего законодательного процесса в целом. На этом этапе представленный проект проходит всестороннюю - юридическую, экономическую, социально-политическую и иную экспертизу.

Официальное обсуждение законопроектов обычно осуществляется на двух уровнях - на уровне парламентских комиссий, комитетов и подкомитетов, а также на уровне парламентских палат. Регулируется процесс прохождения обсуждения с помощью специальных положений и регламентов.

Обсуждение законопроекта-стадия, которая начинается в Государственной Думе с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект. Данная стадия необходима для того, чтобы довести документ до нужного качества: устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие дефекты. На этой стадии допускаются поправки, изменения, дополнения или исключение ненужных положений выносятся на всенародное голосование.

Согласно Регламенту Государственной Думы России, представленные законопроекты обсуждаются в трех чтениях. Во время первого чтения обсуждению подлежат лишь основные, принципиально важные положения законопроекта. При этом учитываются высказываемые замечания и предложения. Принимаются во внимание предлагаемые поправки. В случае принципиального согласия депутатов с проектом закона в первом чтении он передается вместе со всеми предложениями об его изменении и дополнении в соответствующий комитет, ответственный за его подготовку и прохождение.

На комитет возлагается обязанность доработки законопроекта с учетом сделанных замечаний и предложений и представления его на Государственную Думу для второго чтения. На данном этапе идет весьма детальное, постоянное обсуждение рассматриваемого проекта вместе с внесенными в первоначальный его текст изменениями и дополнениями.

Во время третьего чтения - этого завершающего этапа процесса обсуждения не разрешается уже вносить каких бы то ни было поправок и предложений в законопроект. Речь при этом идет о его одобрении или неодобрении.

Дальнейшее прохождение проекта закона, включая его обсуждение, регулируется Регламентом Совета Федерации - верхней палатой Парламента России, в которую он должен быть передан в течение пяти дней после принятия данного законопроекта в нижней палате - Государственной Думе.

Согласно Конституции РФ, Совет Федерации может некоторые законы не обсуждать и не рассматривать. Нерассмотрение закона, поступившего из Государственной Думы, Советом Федерации означает согласие с его принятием. Однако это не касается федеральных конституционных законов, а так же федеральных законов по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного и кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров РФ; статуса и защиты государственной границы России, а так же войны и мира. Для того чтобы стать законами, они должны быть обсуждены не только в Госдуме, но и в Совете Федерации.

3) Принятие закона. В юридической литературе иногда данную стадию рассматривают как две относительно самостоятельных стадии. Первая из них связана с принятием, вторая - с утверждением закона. Принятие закона происходит в высшем законодательном органе государства, в то время как его утверждение (подписание) осуществляется главой государства. В Древней Греции, где народ управлял сам собой, писал по этому поводу Е.Н. Трубецкой, право принятия и утверждения законопроектов принадлежало непосредственно народу. "В современных республиках право утверждения принадлежит президентам, а в монархии - государям".

Существуют различия в процедуре законов и в зависимости от их видов. Так, для принятия обычного закона, по общему правилу, требуется абсолютное число голосов, тогда как для принятия конституционного закона необходимо квалифицированное большинство голосов. Например, согласно Конституции России федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

В России принятие законов что достигается двумя механизмами голосования: простым большинством и квалифицированным большинством. Стадии принятия и утверждения (подписания) закона в юридической литературе зачастую рассматривают как единую, но мы для наглядности рассмотрим самую главную стадию, как совокупность трех подстадий:

а)принятие закона происходит в высшем законодательном органе государства - Государственной Думе (федеральные законы принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. 50% + 1 голос; федеральные конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы);

б)одобрение закона Советом Федерации (в соответствии с ч. 4 ст. 105Конституции РФ «федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации», в соответствии с ч. 2 ст. 108«федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации»);

в) подписание закона осуществляется главой государства Президентом РФ (согласно ч. 2 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции РФ Президент в течение четырнадцати дней подписывает одобренный закон и обнародует его). Это можно считать весьма важным актом во многих отношениях и, прежде всего в плане поддержания баланса между законодательной ветвью власти и исполнительной. Одним из средств сохранения баланса, сдерживание законодательной ветви власти исполнительной выступает вето (от лат. veto-запрещаю) главы государства, одновременно являющегося главой исполнительной власти, налагаемое им на принимаемые законодательным органом акты. Суть его заключается в отказе главы государства ставит свою подпись под принимаемыми актами, без чего они не могут получить юридической силы.

4) Обнародование закона. Назначение этой стадии состоит в доведении до сведения населения информации о принятии и содержании принятого закона. Обнародование бывает двух уровней - официальное и неофициальное. Осуществляется оно чаще всего в виде опубликования. Официальное обнародование заключается в доведении текста закона для всеобщего сведения путем его опубликования а официальном издании. Обнародование осуществляется от имени государственного органа или же самим органом, издавшим или подписавшим данный акт. Обычно федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ; неопубликованные законы не применяются. Согласно Конституции России обнародование принятых и подписанных законов возлагается на Президента страны. В соответствии с п. 2 ст. 107 Конституции РФ он "в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его". Законы публикуются в официальном издании администрации Президента под названием "Собрание законодательства Российской Федерации". Указы и распоряжения Президента, а также постановления и распоряжения Правительства - в "Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации".

Неофициальное обнародование законов и других нормативно-правовых актов осуществляется в виде сообщения об их издании или изложения их содержания в неофициальных печатных изданиях, радио, телевизионных передачах, в научных изданиях.

2.2 Законотворческие ошибки и их значение

Текст закона представляет собой совокупный результат сложного познавательного процесса, состоящего из таких взаимосвязанных стадий, как разработка концепции закона, подготовка проекта, его экспертная оценка, доработка, рассмотрение и одобрение представительным органом. Сложность законодательной процедуры является одной из гарантий подготовки и принятия качественного нормативно-правового акта, способного действовать эффективно. И все же подготовить качественный закон удается далеко не всегда. Это связано с ограниченными возможностями человека в познании окружающей действительности, а также разного рода недочетами и недостатками, которые неизбежно появляются на стадии разработки проекта при переводе теоретических положений в нормативно-оценочные суждения о возможном и должном поведении субъектов. Совершенный закон, таким образом, представляет собой некий эталон, к которому должен стремиться законодатель, но которого он чаще всего не достигает. Общественная и научная критика всегда обоснованно находит в за коне самые различные и нередко серьезные недостатки, недоработки, словом, все то, что может быть квалифицировано как законотворческие или, более широко, как правотворческие ошибки.

Эти понятия сравнительно недавно введены в научный обо рот. Наиболее полное определение правотворческих ошибок дал В.М. Баранов, представив их как «официально реализованное добросовестное заблуждение, результат неправильных действий нормотворческого органа, нарушающих общие принципы либо конкретные нормы социалистического правообразования, не соответствующих уровню и закономерностям государственно-необходимого развития регулируемой деятельности и влекущих путем издания ложной нормы неблагоприятные социальные и юридические последствия».

Предложенное определение может быть распространено и на законотворческие ошибки, которые являются разновидностью правотворческих и обладают всеми их признаками. В основе определения лежит верная ссылка, согласно которой правотворческая ошибка- это результат несоблюдения правотворческим органом каких-либо общепринятых правил, стандартов, требований. В то же время специфические признаки законотворческой (правотворческой) ошибки нуждается в уточнении. В определении, данном Барановым, по существу, говорится о двух критериях законотворческих ошибок: 1) принципах законодательной техники, формальной логики, грамматики и других требований, учет которых в правотворческой деятельности обязателен; 2) социальных и юридических закономерностях, действующих в соответствующей сфере общественных отношений.

Вопрос о критериях законотворческих ошибок весьма важен. С его решением связано правильное определение совокупности изъянов, недочетов в нормативно-правовом акте, которые могут быть отнесены на счет деятельности правотворческих органов. Так, немаловажную роль в принятии качественных законов играет и состояние научных исследований, уровень развития науки.

Законодатель, безусловно, должен стремиться к тому, чтобы его нормативно-правовые установления максимально полно соответствовали объективным закономерностям. Ибо в этом видится одна из надежных гарантий эффективного действия проектируемых новелл. Известно, что законодатель непосредственно не проводит исследований по выявлению закономерностей. Он оперирует лишь имеющимися теоретическими знаниями, а так же сведениями о результатах действия норм и о правотворческой практике зарубежных стран. Сводя такие сведения в единое целое-концепцию законопроекта, правотворческий орган в лучшем случае может верно понять, усвоить и выразить в проектируемых новеллах теоретические знания об объективных закономерностях. Словом, уровень закона не может быть выше имеющихся в данный момент теоретических знаний. И если последующее развитие получит убедительные свидетельства недостаточности, неточности прежних собственных воззрений, выявит новые закономерности, требующие совершенствования тех или иных норм права, вряд ли можно будет говорить о таких нормах как о правотворческих ошибках.

Иначе это было бы не что иное, как объективное вменение. Правотворческий орган брал бы на душу «грех» другого ведомства -- науки, отвечал бы за недостаточно высокий уровень теоретического освоения правовой и социальной действительности. Неэффективное правовое регулирование в этом случае являлось бы следствием концептуальной ошибки, вызванной пробельностью или дискуссионностью научных знаний, а не законотворческой ошибкой.

Возможна и иная ситуация. Правоведение и другие науки содержат необходимый уровень теоретических знаний, а право творческий орган не сумел их усвоить и верно отразить в концепции. В качестве отправных моментов нормативно-правового регулирования он избрал принципы и идеи, которые не в полной мере соответствуют объективным закономерностям, достаточно полно и аргументировано описанным в науке. Подготовленная на такой базе концепция может быть ошибочной полностью или частично, но это будут опять-таки концептуальные, а не законотворческие ошибки, хотя и допущенные непосредственно правотворческим органом.

Законотворческие ошибки лежат в иной сфере познавательной деятельности: это недостатки и упущения, возникшие на стадии проектирования норм права, перевода имеющихся представлений о социальных и юридических закономерностях в систему нормативно-правовых установлений. Как сложный познавательный процесс проектирование правовых норм является творческим процессом. Но его результаты в виде нормативно-правового акта должны удовлетворять строго определенным и достаточно формализованным критериям, и в первую очередь -- требованиям законодательной техники, законам и принципам формальной логики, правилам грамматики, а также положениям Конституции Российской Федерации и общепризнанным нормам международного права.

Не останавливаясь на природе и содержании законодатель ной техники, отметим только, что она включает достаточно развитую систему требований, которым должны удовлетворять официальные реквизиты, структура, содержание нормативно-правового акта, системные связи норм как внутри закона, так и с другими законодательными актами, стиль закона. Качественно подготовленный закон -- это акт, безупречный не только по содержанию, но и по форме, т. е. по способу изложения нормативно-правовых установлений в тексте закона. Текст закона должен быть ясен и понятен максимально большему числу должностных лиц и граждан независимо от их образования и профессии. Этим определяются и требования к стилю законов как разновидности официальных документов. Ясно, что выполнить эту задачу можно лишь при условии неукоснительного соблюдения грамматических правил современного русского языка.

Существенным критерием оценки качества законов является соблюдение принципов формальной логики, что обеспечивает последовательное развитие мысли законодателя как внутри отдельного акта, так и в процессе его согласования с действующими нормативно-правовыми регуляторами, позволяет избегать логических ошибок в юридических определениях, которые даются в тексте нормативного акта, правильно оперировать научными терминами и понятиями.

Многолетней законотворческой практикой доказано, что какие-либо отступления от правил законодательной техники грамматики и формальной логики дают основания квалифицировать их как законотворческие ошибки, которые ухудшают качество принятого акта, ибо в результате возникают пробелы или противоречия, нечеткие или неясные положения, отсутствует действенный механизм реализации субъективных прав, либо установленные санкции не соответствуют степени общественной опасности правонарушений и т. д.. Негативные последствия наступают и в случаях несоответствия законодательные положений действующей Конституции либо общепризнанные нормам международного права, закрепляющим права и свободы личности. Такие коллизии возникают с момента принятие закона, который при этом не может выступать в качестве регулятора общественных отношений.

Процесс доказывания законодательной ошибки строится по правилам формальной логики и не требует сложных теоретических и эмпирических обоснований: достаточно установить факт несоблюдения общепризнанного правила законодатель ной техники, логики или грамматики. Выявленные ошибки, кaк правило, воспринимаются однозначно; сомнения в их наличии могут возникнуть разве что у отдельных авторов проекта, твердо уверовавших в собственную непогрешимость. Иное дело -- гносеологические ошибки, т. е. ситуации, когда закон не соответствует объективным закономерности, этом случае недостатки закона обусловливаются обстоятельствами, лежащими за пределами стадии проектирования: пробелами в научном познании, недостаточно глубоким уровнем изучения соответствующих проблем правоведения, некачественной подготовкой концепции проекта. Соответственно, и критерии концептуальных ошибок--объективные социальные и юридические закономерности -- не могут механически использоваться для выявления и оценки законотворческих ошибок. Последние возникают в особой сфере нормативно-познавательной деятельности (на стадии проектирования) и имеют весьма надежную систему оценок и требований.

Признание тех или иных положений законопроекта (равно как и критериев их выявления) гносеологически ошибочными имеет относительный и не столь очевидный характер. Здесь сохраняется значительное поле для дискуссий, существования разных подходов, теорий и оценок. Сложный диалектически противоречивый процесс развития реальности и ее познания не позволяет имеющимся теоретическим знаниям превратиться в «истину в последней инстанции». Немного можно найти в теории государства и права, да и во всем правоведении положений, которые серьезно претендовали бы на роль исходного общепризнанного постулата научного знания. Значительно больше понятий, категорий и закономерностей, которые понимаются и интерпретируются по-разному.

Еще больше простор для полемики и дискуссий там, где пытаются применить общие теоретические положения дли оценки действующего законодательства. Одна и та же объективная закономерность в различных конкретно-исторических условиях проявляет себя по-разному. И доказать с помощью теоретических знаний преимущество какого-либо одного из вариантов над другими, опираясь на объективные закономерности, не представляется возможным. Показательна полемика по поводу отмены смертной казни, о законодательном разрешения частной собственности на землю, о процессах приватизации имущества государственных предприятий и по другим кардинальным и частным вопросам законодательной политики.

В современных условиях радикальных преобразований, когда роль и значение законодательства со всей очевидностью возрастают, процедурные механизмы приобретают особое значение и необходимость их улучшения, рационализации выдвигается на первый план. Кроме того, регламентация законодательной деятельности нуждается в реформировании в связи с теми существенными переменами, которые произошли в порядке и стиле всей работы высшего представительного органа. Нужны процедуры, позволяющие сбалансировать интересы различных партий, других общественно-политических объединений в условиях многопартийности нового парламента, существования в нем различных фракций и депутатских групп.

Совершенствование законодательного процесса не ограничивается лишь формированием процедурных правил. Не менее важно, на наш взгляд, чтобы последние получили законодательное закрепление, что значительно повысит авторитет процессуальных норм. Тогда действия участников законодательного процесса могли бы совершаться лишь в строго очерченных процессуальным законом рамках. Это позволит предотвратить попытки манипулирования процедурными правилами со стороны участников процесса, ограничить возможность действовать вопреки процедурным предписаниям, а в целом послужит гарантией правомерности принимаемого закона.

Важное значение для совершенствования правовой регламентации законодательного процесса имеет то, что целый ряд положений по его урегулированию нашел свое закрепление непосредственно в Конституции Российской Федерации. Она во многом по-новому определила полномочия высшего представительного органа, в том числе и в области законотворческой деятельности. Правовые предписания относительно законодательного процесса содержат и некоторые федеральные законы, в частности Закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».

Основным документом, определяющим всю законотворческую работу парламента, организующим ее, является регламент. Именно регламент устанавливает подробные, четкие, юридически обязательные для всех участников процесса процедурные правила, призванные обеспечивать единый порядок процесса, его демократизм, гласность.

Каковы юридическая природа и сила регламента, его место в системе законодательства? Регламент -- нормативный право вой акт особого рода. По конституционному законодательству России он не является законом, что подтверждает и иная, по сравнению с законом, процедура его принятия. Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации принимаются палатами самостоятельно, вне установленной процедуры принятия законов и в отличие от законов подписываются не Президентом Российской Федерации, а соответственно председателями палат. Нужно отметить, что согласно сложившейся практике в странах с двухпалатным парламентом (США, Англия, Франция, Испания и др.) регламенты, как правило, которые законами не являются и существуют как нормативные акты палат.

Тем не менее, как справедливо подчеркивается в юридической литературе, регламент- важнейший документ, определяющий всю работу высшего органа государственной власти. Не даром парламенты развитых стран десятилетиями шлифуют его содержание к относятся к его подготовке не менее серьезно, чем к подготовке Основного закона страны.

Принятие Регламентов палат Федерального Собрания существенно преобразовало регламентацию законодательного процесса. Новые Регламенты разрабатывались с учетом мировой практики развития парламентаризма, восприятия лучших ее образцов применительно к современным структурам и институтам власти России. Насколько эффективными, работоспособными окажутся новые правила регламентации законодатель ной процедуры, как скажутся они на качестве законодательства -- покажет время и анализ деятельности Федерального Собрания. Но уже сегодня можно отметить, что некоторые положения урегулированы недостаточно, допускают возможность неоднозначной их трактовки и нуждаются в определенной корректировке.

Новая правовая регламентация законодательной деятельности существенно изменила характер взаимоотношений между па латами парламента в законодательном процессе. Основным процедурным нововведением является наделение палат непосредственно Конституцией полной самостоятельностью. Она проявляется главным образом в том, что палаты могут теперь автономно, т. е. независимо друг от друга, реализовывать свои законотворческие функции. Выработка и принятие решения по конкретному закону осуществляются ими раздельно. В таком механизме заложена реальная возможность палат самостоятельно влиять на содержание будущего закона, действовать в соответствии со своим функциональным назначением и тем самым обеспечивать интересы как Федерации, так и ее субъектов. По крайней мере, можно сказать, что созданы условия, позволяющие максимально полно раскрыть потенциал законодательного органа, и если они не всегда в достаточной степени срабатывают, о чем свидетельствует практика, то это объясняется не дефектами новой организации законодательной деятельности, а скорее допускаемыми ошибками и отсутствием необходимого опыта.

2.3 Совершенствование законодательного процесса и стратегия правотворчества

Именно право, его принципы, конкретные нормы и правовые отношения служат тем эффективным реальным механизмом, который ориентирует политическое и экономическое развитие.

Следует определить те условия, при которых нормативный акт будет наиболее действенным. Стратегия правотворчества в рассматриваемой сфере должна быть направлена прежде сего на выявление и четкую формулировку основополагающих социологических (базовых) и юридических принципов.

В современных условиях радикальных преобразований, когда роль и значение законодательства со всей очевидностью возрастает, процедурные механизмы приобретают особое значение и необходимость их улучшения, рационализация выдвигается на первый план. Кроме того, регламентация законодательной деятельности нуждается в реформировании в связи с теми существенными переменам, которые произошли в порядке и стиле всей работы высшего представительного органа. Нужны процедуры, позволяющие сбалансировать интересы различных политических партий, других общественно-политических объединений в условиях многопартийности парламента, существования в нем различных фракций и депутатских групп.

Совершенствование законодательного процесса не ограничивается лишь формированием процедурных правил. Не менее важно, чтобы последние получили законодательное закрепление, что значительно повысит авторитет процессуальных норм. Тогда действия участников законодательного процесса могли бы совершаться только в очерченных процессуальным законом рамках. Это позволит предотвратить попытки манипулирования процедурными правилами со стороны участников процесса, ограничить возможность действовать вопреки процедурным предписаниям, а в целом послужит гарантией правомерности применяемого закона.

Важное значение для совершенствования правовой регламентации законодательного процесса имеет целый ряд положений по его урегулированию нашел свое закрепление непосредственно в Конституции Российской Федерации. Она во многом по-новому определила полномочия высшего представительного органа, в том числе и в области законотворческой деятельности. Правовые предписания относительно законодательного процесса содержат и некоторые федеральные законы, в частности Закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания».

Необходимость совершенствования процедуры законодательной деятельности предполагает рассмотрения пока еще мало изученной проблемы законотворчества субъектов Российской федерации, их участия в законодательной деятельности федеральных органов власти. Здесь в первую очередь целесообразны сопоставительный анализ законотворчества субъектов Федерации, основанного на новом Российском законодательстве, и выработка рекомендаций, направленных на оптимизацию процедуры рассмотрения и принятия законов на региональном уровне. Уже простое ознакомление с первым опытом регламентирования процедуры рассмотрения и принятия законов в ряде субъектов Российской Федерации показывает, сколь различными могут быть подходы к установлению правил такой процедуры. При этом особенности регламентации законотворческого процесса, с одной стороны, со спецификой региональных условий, с особенностями самой системы органов государственной власти субъекта Федерации, а с другой - возможностью самостоятельно устанавливать правила собственной законодательной, выбираемых для решения конкретной проблемы.

Интересно, что Регламент не устанавливает каких-либо особенностей в процедуре принятия законов, вносящих изменения в Конституцию Республики. Согласно ст. 51 Регламента законы Республики, в том числе и закон, изменяющий Конституцию, принимаются 2/3 голосов от общего числа избранных депутатов палаты, т. е. квалифицированным большинством. Таким об разом, для принятия всех законов определена единая процедура голосования.

Специфически решен в Регламенте верхней палаты вопрос о толковании норм Регламента. Можно по-разному относиться к позиции депутатов, предоставивших Председателю палаты право единолично разрешать сомнения, возникающие в ходе заседания палаты (т. е. толковать нормы Регламента), как нельзя не признать необходимость решения этой проблемы и включения в Регламент соответствующей нормы. Заслуживает внимания, на наш взгляд, и другая новелла данного Регламента. При обнаружении пробелов в регулировании отношений по про ведению совместных заседаний палат Государственного собрания председательствующий по согласованию с Председателем другой палаты вправе формулировать необходимое правило.

Это правило после трехкратного применения на практике по решению большинства присутствующих депутатов Государственного собрания может быть включено в текст Регламента.

Иначе решены некоторые из затронутых вопросов в Регламенте Законодательного собрания Тверской области, принятом 14 апреля 1994 г. Так, проекты нормативных актов рассматриваются, как правило, в двух чтениях, если Законодательное собрание области не примет иного решения в отношении конкретного проекта; решения о принятии правовых актов области нормативного характера, о принятии и изменении Устава области и решения по некоторым другим вопросам, указанным в Регламенте, считаются принятыми, если за них проголосовало более 1/2 от числа депутатов, избранных в Законодательное собрание. При повторном рассмотрении возвращенного Главой администрации области правового акта нормативного характера акт считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 избранных депутатов (ст. 70 Регламента).

Все вышесказанное предопределяет необходимость и важность разработки модельного регламента законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. Такой модельный регламент, подготовленный силами ученых-правоведов, мог бы представлять собой типовой образец свода определенных правил, рекомендуемых субъектам Российской Федерации для возможного использования при выработке процедуры собственной законодательной деятельности. Это бы обеспечило единство основных, исходных принципов законодательного процесса в субъектах Федерации, его оптимизацию за счет выбора наиболее приемлемых из предложенных решений, позволило избежать неоправданных решений и ошибок, согласовать разные интересы, не посягая при этом на самостоятельность субъектов Федерации в данной сфере. В модельном peгламенте мог бы получить отражение механизм активизации как собственной законотворческой деятельности регионов, так и участия регионов в федеральном законотворчестве.