Гражданство РФ: вопросы теории и практики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Конституционное право РФ»

на тему: «Гражданство РФ: вопросы теории и практики»

Оглавление

Введение

Глава I. Понятие и принципы гражданства РФ

Глава II. Основание и порядок приобретения гражданства РФ

Глава III. Прекращение гражданства РФ

Глава IV. Двойное гражданство

Глава V. Порядок разрешения дел о гражданстве

Заключение

Библиографический список

Введение

Настоящая работа предполагает рассмотрение понятия гражданства, а так же анализ нормативных актов и законов РФ, регламентирующих вопросы гражданства в Российской Федерации.

Гражданство - это первый и основополагающий элемент правового статуса личности. Гражданство дает объем прав, свобод и обязанностей конкретному лицу. Ст. 6 Конституции РФ говорит, что приобретение гражданства происходит в соответствии с федеральным законом (Законом РФ «О гражданстве»).

Гражданство - устойчивая правовая связь лица и государства, которая выражается в их взаимных правах и обязанностях. Согласно Всеобщей декларации прав человека 1948 года, международным пактам о правах человека, никто не может быть лишен гражданства или права на его изменение. Каждому гражданину государство гарантирует правовую защиту, где бы он ни находился.

Закон о гражданстве в России был принят в 2002 году. Настоящий Закон призван обеспечить осуществление норм и принципов международного права и Конституции Российской Федерации, относящихся к гражданству и правам человека, создание наиболее благоприятных правовых условий для каждого гражданина Российской Федерации, защиту и покровительство Российской Федерации гражданам Российской Федерации, находящимся за ее пределами.

В настоящее время вопрос о гражданстве очень актуален по причине миграции населения из одних стран в другие, в том числе и в Россию. Как правило, большая часть населения каждой страны автоматически приобретает гражданство в силу рождения на территории своей страны и не испытывает потребности его изменить на протяжении всей своей жизни. Вместе с тем на территории земного шара постоянно имеют место определенные миграционные потоки - перемещения больших групп людей из одной страны в другую, связанные с ростом международных экономических связей. Такие передвижения - индивидуальные и групповые, весьма распространенные в РФ, постоянно порождают проблемы приобретения и изменения гражданства.

Особенно остро стоит проблема гражданства в период войны на сопредельных с Россией территориях, так как в Россию начинают прибывать тысячи беженцев, которым по закону предоставляется упрощённый порядок приобретения Российского гражданства. Это относится и к детям. Кроме того, в настоящее время актуальны браки между российскими гражданами с гражданами иностранных государств, что с неизбежностью приводит к необходимости решения вопроса о гражданстве детей, которые появятся от такого брака, либо уже имеются при вступлении в брак. Также наблюдается тенденция к увеличению числа усыновлений (удочерений) российских детей иностранными гражданами, что тоже приводит к необходимости определения гражданства ребёнка.

Целью данной курсовой работы является изучение основных аспектов, касающихся гражданства Российской Федерации.

Для достижения этой цели необходимо поставить следующие задачи:

- проанализировать и изучить теоретическую, практическую, а так же нормативно-правовую историческую литературу по теме;

- раскрыть понятие гражданства; основания, условия и порядок приобретения и прекращения российской гражданства;

- изучить конституционно-правовое регулирование отношений, связанных с гражданством РФ.

Глава I. Понятие и принципы гражданства РФ

Необходимым условием глубокого познания понятия гражданства и действующего законодательства о гражданстве является анализ его содержания в историческом аспекте.

В царской России существовало подданство, а не гражданство. Причем законодательство о подданстве сохраняло черты средневековых, феодальных начал, не основывалось, в отличие от законодательства демократических государств того времени, на юридическом равенстве подданных.

Первым актом советской власти по вопросам гражданства был Декрет ВЦИК от 11 (24) ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов».

В нем провозглашалось, что все существовавшие доныне в России сословия и сословные деления граждан, сословные привилегии и ограничения, сословные организации и учреждения, все гражданские чины, всякие звания (дворянина, купца, мещанина и (т.д.), титулы и наименования гражданских чинов уничтожаются и устанавливается одно общее для всего населения России наименование - граждане Российской Республики.

1 апреля 1918 г. ВЦИК принял Декрет «О приобретении прав российского гражданства».

С образованием Союза ССР было установлено гражданство СССР. Первым правовым актом регулирующим вопросы гражданства СССР стало Положение о союзном гражданстве 1924 года, далее были приняты Положения о гражданстве СССР 1930 и 1931 годов.

В дальнейшем принятие новых Конституций СССР 1936 и 1977 годов привело к появлению законов СССР о гражданстве 1938 и 1978 годов.

В разгар перестройки в 1990 году был принят последний Закон СССР о гражданстве. Одной из особенностей советского закона о гражданстве была норма, которая позволяла лишать человека гражданства вопреки его воли, исключительно по инициативе государства.

Все граждане имели единый паспорт гражданина СССР без указания на принадлежность к гражданству союзной республики. В законах не были указаны основания, по которым определялась эта принадлежность.

28 ноября 1991 года был принят первый Закон РФ «О гражданстве РФ», который вступил в силу 6 февраля 1992 года.

Его принятие было обусловлено процессом демократизации России, который привел к обретению ее независимости и распаду СССР.

Наиболее сложным вопросом, который решал данный закон, было юридическое оформление корпуса граждан РФ.

В связи с этим норма Закона 1991 г. о том, кто является гражданином Российской Федерации, носила общий и отсылочный характер: «Гражданами Российской Федерации являются лица, приобретшие гражданство Российской Федерации в соответствии с настоящим Законом». Среди оснований приобретения гражданства первым было указано его признание.

Согласно ст. 13, гражданами Российской Федерации признавались граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления в силу настоящего Закона, если в течение года они не заявили о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации.

С 1 июня 2002 г. вступил в силу новый Федеральный закон о гражданстве Российской Федерации, принятый 31 мая 2002 г. Необходимость разработки нового Закона была обусловлена принятием Конституции РФ 1993 года и теми сложностями, которые возникли после распада Союза ССР и были связаны с определением гражданства Российской Федерации лиц, переселяющихся в Россию из других союзных республик, ставших самостоятельными независимыми государствами.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона "О гражданстве РФ" от 31.05.2002 № 62-ФЗ гражданство - это устойчивая правовая связь физического лица с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

Во-первых, гражданство - это связь двух субъектов: человека и государства. Иначе говоря, гражданство - это некое единство, которое возможно лишь при естественной и одновременно осознанной, разумной принадлежности друг другу человека и государства как лиц, обладающих определенным объемом прав и обязанностей (ответственности).

Но связи могут быть фактические и правовые. Гражданство - это правовая связь. А это значит, что вопросы пребывания в гражданстве регулируются правом (законом, договором). Никто - ни отдельный человек, ни должностное лицо, ни государственный орган - не может договориться по вопросам гражданства фактически, если отсутствуют соответствующие нормативные правовые посылки. Для решения вопросов гражданства нужны соответствующие юридические действия. Это, во-вторых.

В-третьих, по своему характеру гражданство - это устойчивая правовая связь. Устойчивость связи человека и государства заключается в их постоянном характере, длящемся от рождения до смерти гражданина, в установлении особого порядка их прекращения, не допускающем расторжения отношений гражданства в одностороннем порядке. Ч. 3 ст. 6 Конституции РФ провозглашает: «гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства или права изменить его». Это позволяет гражданам РФ свободно осуществлять свои права и свободы, не опасаясь лишения гражданства и утраты связи со своим государством. Это положение является одним из важнейших принципов российского гражданства, подтверждающих демократизм РФ. Этот принцип гарантирует право гражданина на свободное осуществление своих прав и свобод без боязни утратить гражданство.

Во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. (ст. 15), записано:

«1. Каждый человек имеет право на гражданство.

2. Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство».

Соответствующие этому положению нормы получили закрепление в Конституции РФ и в Законе о гражданстве РФ.

Наличие гражданства РФ, согласно ст. 45 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 14.11.2002 г. № 1325, может быть удостоверено:

-паспортом гражданина РФ;

-удостоверением личности (военным билетом) военнослужащего с вкладышем, свидетельствующим о наличии гражданства РФ;

-свидетельством о рождении с вкладышем, подтверждающим наличие гражданства РФ;

-иными документами, содержащими указание на гражданство.

Такими же документами может удостоверяться наличие гражданства РФ у детей, если в них внесены такие сведения.

Конституция РФ и Закон о гражданстве устанавливают прежде всего те общие основы, которые определяют сущностные черты отношений гражданства. Среди них надо выделить следующие:

1. Гражданство Российской Федерации является единым. В силу федеративного устройства России этот принцип - один из важнейших и закрепляется в Конституции (ст. 6).

Единое гражданство в федеративном государстве - необходимое условие его суверенного статуса, сохранения целостности.

2. Гражданство Российской Федерации является равным независимо от оснований приобретения. Законодательство не устанавливает никаких особенностей в правовом статусе лиц, ставших гражданами Российской Федерации по различным основаниям: по рождению, в связи с принятием в гражданство, восстановлением в гражданстве, усыновлением и др. Не имеет правового значения и время приобретения гражданства.

3. Гражданство Российской Федерации имеет открытый и свободный характер. Во-первых, это выражается в том, что, согласно Закону, в РФ каждый человек имеет право на гражданство; в наличии такой формы приобретения гражданства, как прием, осуществляемый к тому же на доступных для человека основаниях. В соответствии с международными документами о правах человека, призывающими государства стремиться к сокращению числа лиц без гражданства, Российская Федерация проводит в этом отношении активную политику, поощряя приобретение гражданства Российской Федерации проживающими на ее территории лицами без гражданства и не препятствуя приобретению ими иного гражданства.

В Законе так же установлено, что ребенок, родившийся на территории России от лиц без гражданства, является ее гражданином.

Во-вторых, свободный характер гражданства Российской Федерации выражается в том, что Конституция и Закон закрепляют право гражданина изменить гражданство. Этого права никто не может быть лишен. Присущая гражданству устойчивость связей лица и государства не означает насильственного, принудительного удержания человека в гражданстве. Это ущемляло бы его свободу.

4. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства помимо его воли и права изменить его.

Запрет в Конституции РФ и в Законе о гражданстве лишать человека гражданства вытекает из права человека на гражданство, двустороннего характера связи между человеком и государством, что предполагает расторжение этой связи как той, так и другой стороной только по взаимному согласию.

Все предшествующее законодательство закрепляло лишение гражданства как форму его утраты. Лишение гражданства - это расторжение гражданских связей по инициативе государства, в одностороннем порядке, не предусматривающее в качестве условия согласие гражданина.

5. Гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство). Такая возможность предоставляется в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации (ст. 62 Конституции РФ).

Ранее такое право в Советском государстве отвергалось. Двойное гражданство по закону не может возникнуть автоматически, хотя основания возникновения у гражданина Российской Федерации иностранного гражданства в жизни бывают нередко: рождение на территории государства, признающего родившихся своими гражданами, автоматическое распространение гражданства мужа на его жену и т.д. Подобного рода двойного гражданства российское законодательство не признает. В Законе указывается, что за лицом, состоящим в гражданстве Российской Федерации, не признается принадлежность к гражданству другого государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. Приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет прекращения его российского гражданства.

Граждане РФ, имеющие также иное гражданство, не могут на этом основании быть ограничены в правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих из гражданства Российской Федерации. Прохождение ими военной или альтернативной службы регулируется международными договорами РФ и федеральными законами.

6. Российское законодательство исходит из принципа сохранения гражданства Российской Федерации лицами, проживающими за ее пределами. Такого рода принцип вытекает из естественного права человека избирать место своего жительства, свободно выезжать за пределы Российской Федерации и беспрепятственно возвращаться, что закреплено в ст. 27 Конституции. Отрицание этой свободы в прошлом являлось грубым ущемлением прав и свобод человека.

7. Гражданство Российской Федерации основано на отрицании автоматического его изменения при заключении или расторжении брака гражданином Российской Федерации с лицом, не принадлежащим к ее гражданству, а также при изменении гражданства другим супругом. Этот принцип отражает сущность гражданства как индивидуальной, персональной связи лица с государством, недопустимость автоматического прекращения гражданства, без волеизъявления лица и соблюдения установленного порядка. Кроме того, подобная норма исходит из признания брака равноправным союзом, не допускающим, чтобы жена (муж) безусловно следовала гражданству мужа (жены). В равной мере брак, заключенный гражданином Российской Федерации с иностранным гражданином, не предоставляет последнему российского гражданства без надлежащей процедуры.

8. Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами. Этот принцип закреплен в Конституции РФ (ст. 61) и в Законе о гражданстве. Государственные органы, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы ее гражданам была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными законодательством государства их пребывания, международными договорами Российской Федерации, международными обычаями, защищать их права и охраняемые законом интересы, а при необходимости принимать меры по восстановлению нарушенных прав граждан России.

9. Гражданин РФ не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан иностранному государству. Этот принцип так же закреплен в ст.61 Конституции и Законе о гражданстве. За преступления, совершенные российским гражданином за границей, он подлежит уголовной ответственности по законам своей страны. В этом принципе выражаются ответственность гражданина перед своим государством, необходимость обеспечения принятых в государстве гарантий защиты его прав и интересов в уголовном процессе.

Глава II. Основание и порядок приобретения гражданства РФ

Гражданами РФ на основании ст. 5 Закона о гражданстве признаются лица, имеющие гражданство РФ на день вступления в силу настоящего Федерального закона, а также лица, которые приобрели гражданство в соответствии с этим Федеральным законом. Поэтому при определении принадлежности к российскому гражданству следует исходить из того, что Закон базируется на положениях предшествующего Закона "О гражданстве РФ" 1991 г., по которому гражданами РФ автоматически признавались граждане бывшего СССР, имевшие постоянную регистрацию по месту жительства в РФ на 06.02.1992 г.

Ст.11 Закона о гражданстве устанавливает следующие четыре основания, ведущие к приобретению российского гражданства:

а) по рождению;

б) в результате приема в гражданство РФ;

в) в результате восстановления в гражданстве;

г) по иным основаниям, предусмотренным Законом о гражданстве или международным договором РФ.

Главным, постоянно действующим основанием пополнения корпуса гражданства считается приобретение гражданства РФ по рождению (филиация). Известны два основных принципа приобретения гражданства по рождению: права крови и права почвы.

Эти два принципа имеют определенные исключения, но суть их в следующем. Первый предполагает, что независимо от места рождения ребенок приобретает гражданство родителей. Второй означает, что ребенок считается гражданином того государства, на территории которого он родился; гражданство родителей не имеет существенного значения.

Ребенок приобретает гражданство РФ по рождению, если на день рождения ребенка (ст. 12):

гражданство российский

а) оба родителя или единственный родитель имеют гражданство РФ. При этом место рождения ребенка не имеет существенного значения;

б) один из родителей имеет гражданство РФ, а другой родитель является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно. В этом случае место рождения ребенка тоже не существенно;

в) один из родителей имеет гражданство РФ, а другой родитель является иностранным гражданином, при условии, что ребенок родился на территории России либо если в ином случае он становится лицом без гражданства;

г) оба родителя, проживающие на территории России, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории России, а государства, гражданами которых являются его родители, не предоставляют ему свое гражданство.

Гражданином РФ становится также ребенок, который находится на территории России, родители которого неизвестны и не объявятся в течение шести месяцев со дня его обнаружения.

Таким образом, в российском законодательстве о гражданстве действуют оба начала: и право крови, и право почвы.

Второе основание для приобретения гражданства РФ - прием в российское гражданство иностранцев и лиц без гражданства (натурализация). Законом о гражданстве (ст. 13 и ст. 14) установлено, по существу, два порядка приема в российское гражданство: общий и упрощенный.

В общем порядке, прописанном в ч. 1 ст. 13 Закона, в гражданство РФ принимаются по их заявлению достигшие возраста 18 лет и обладающие дееспособностью иностранные граждане и лица без гражданства, если они:

а) проживают на территории России со дня получения вида на жительства и до обращения с заявлением о приеме в гражданство РФ в течение 5 лет непрерывно (по Закону РФ «О гражданстве» 1991 года - непрерывное проживание в течение 3 лет) ;

б) обязуются соблюдать Конституцию РФ и российское законодательство;

в) имеют законный источник средств к существованию;

г) обратились в полномочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства;

д) владеют русским языком.

Срок проживания на территории России считается непрерывном, если лицо выезжало за пределы России не более чем на 3 месяца в течение одного года. Указанный 5-летний срок сокращается до одного года при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:

а) рождение лица на территории РСФСР и наличие у него в прошлом гражданства СССР;

б) состояние в браке с гражданином РФ не менее трех лет;

в) наличие у нетрудоспособного лица дееспособных сына или дочери, достигших возраста 18 лет и имеющих гражданство РФ;

г) наличие у лица высоких достижений в области науки, техники и культуры; обладание лицом профессией либо квалификацией, предоставляющими интерес для России;

д) предоставление лицу политического убежища на территории России;

е) признание лица беженцем в порядке, установленном федеральным законом.

Для принятия в российское гражданство отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором РФ или Законом о гражданстве, либо если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин.

В Законе о гражданстве не дается ответ на вопрос насколько глубоко иностранный гражданин или лицо без гражданства должны знать Конституцию РФ, чтобы принять обязательство соблюдает ее. Что же касается владения русским языком, то уровень знания его определяется в порядке, установленном Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ.

Необходимо иметь в виду, что без соблюдения условий, предусмотренных ч. 1 ст. 13 Закона, может быть принято в гражданство РФ лицо, имеющее особые заслуги перед Российской Федерацией (ч. 3 ст. 13 Закона о гражданстве).

В упрощенном порядке, прописанном в ч. 1 ст. 14 Закона, в российское гражданство по заявлению принимаются достигшие 18 лет и обладающие дееспособностью иностранные граждан и лица без гражданства, если они:

а) имеют хотя бы одного нетрудоспособного родителя, имеющего гражданство РФ;

б) имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства.

Прием в гражданство РФ осуществляется в упрощенном порядке, но без соблюдения этих условий, если речь идет о детях или недееспособных лицах (ч. 2 ст. 14 Закона). Ребенок, один из родителей которого имеет гражданство РФ, принимается в гражданство РФ по заявлению этого родителя и при наличии согласия другого родителя на приобретение данного гражданства. Такое согласие не требуется, если ребенок проживает на территории России. Ребенок, единственный родитель которого имеет гражданство РФ, принимается в гражданство РФ по заявлению родителя. Ребенок или недееспособное лицо, над которыми установлена опека или попечительство, принимаются в гражданство РФ по заявлению опекуна или попечителя, имеющих российское гражданство.

Так же в качестве оснований для приобретения российского гражданства Закон предусматривает восстановление в гражданстве РФ.

Согласно ст. 15 Закона о гражданстве РФ иностранные граждане и лица без гражданства, ранее имевшие гражданство РФ, могут быть восстановлены в гражданстве РФ по правилам приема в гражданство РФ в общем порядке (т.е. в соответствии с ч. 1 ст. 13 указанного закона). При этом срок их проживания на территории России сокращается до трех лет.

К иным основаниям, пожалуй, можно отнести оптацию, т.е. выбор гражданства при изменении Государственной границы России. Если в соответствии с международным договором РФ изменена Государственная граница России, то лица, проживающие на территории, государственная принадлежность которой изменена, имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и в сроки, определенные соответствующим международным договором РФ (ст. 17 Закона о гражданстве РФ).

Однако существуют основания, по которым заявления лиц о приеме в гражданство РФ и о восстановлении в гражданстве РФ отклоняются (ст.16).

Так, заявления отклоняются, если они поданы лицами, которые:

а) выступают за насильственное изменение основ конституционного строя России или иными действиями создают угрозу ее безопасности;

б) в течение 5 лет, предшествовавших дню обращения с заявлением о приеме в гражданство РФ или о восстановлении в гражданстве РФ, выдворялись за пределы России в соответствии с федеральным законом;

в) использовали подложные документы или сообщили заведомо ложные сведения;

г) состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором РФ;

д) имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории России или за ее пределами, признаваемых таковыми в соответствии с федеральным законом;

е) преследуются в уголовном порядке компетентными органами РФ или компетентными органами иностранных государств за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с федеральным законом (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу);

ж) осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые в соответствии с федеральным законом (до истечения срока наказания).

По сравнению с предыдущим Законом о гражданстве 1991 года, новый Закон сократил число оснований приобретения гражданства (так к основаниям приобретения российского гражданства не отнесены признание и регистрация), а так же ужесточил ряд требований к желающим его приобрести.

Установлены, что является правовой новеллой, два порядка - общий и упрощенный - рассмотрения и принятия решений по вопросам гражданства. В качестве обычного условия приема в гражданство РФ срок проживания на территории России увеличен с 3 до 5 лет, что отвечает положениям Европейской конвенции о гражданстве. В интересах лучшего обеспечения интересов Российской Федерации как суверенного демократического государства условия приобретения российского гражданства дополнены: обязательством соблюдать Конституцию РФ и российское законодательство; условием наличия законного источника существования и некоторыми другими положениями. Конкретизирован и расширен перечень оснований отклонения заявлений о приобретении российского гражданства.

Глава III. Прекращение гражданства РФ

Прекращение российского гражданства - утрата лицом гражданства РФ с одновременным обретением (сохранением) им статуса иностранца или лица без гражданства.

Согласно ст. 6 Конституции РФ, каждый российский гражданин может изменить свое гражданство и, следовательно, прекратить его, переходя или не переходя в иное гражданство. Прекращение гражданства РФ возможно, как правило, только на основе добровольного волеизъявления (за исключением малолетних детей и недееспособных, которые не обладают свободой воли, а также в случае решения об отмене гражданства конкретного лица в связи с представлением ложных сведений при его приобретении). Лишение гражданства государственными органами РФ по их усмотрению теперь невозможно. Прекращение гражданства РФ осуществляется федеральным актом (указом Президента РФ).

Прекращение гражданства означает утрату лицом всех привилегий, относящихся к статусу гражданина (в частности, права избирать и быть избранным, занимать должности на государственной службе, социально-экономические права и др.). Однако Конституция РФ содержит перечень прав, принадлежащих каждому: право на жизнь, на свободу и личную неприкосновенность, свободу мысли и слова, частную собственность и пр. Эти права являются неотъемлемыми и не утрачиваются в связи с прекращением гражданства РФ.

Ст. 18 Закона о гражданстве содержит два основания прекращения гражданства. Первое из них - выход из гражданства РФ (п. "а" ст. 18) - раскрыто в нормах ст. 19 данного Закона и предусматривает добровольное волеизъявление гражданина. Волеизъявление может быть ограничено и в выходе из гражданства может быть отказано при наличии обстоятельств, указанных в ст. 20 того же Закона.

Другое основание прекращения гражданства (п. "б" ст. 18) изложено в Законе о гражданстве бланкетно, поскольку эта норма отсылает к иным положениям комментируемого Закона либо международным договорам РФ. Иными основаниями следует считать:

1) случаи изменения территории РФ (относятся к предоставлению права на оптацию лицам, проживающим на территории, государственная принадлежность которой изменилась);

2) отмену решения о приеме в гражданство (ст. 22 Закона о гражданстве). Это положение является единственным основанием, которое допускает прекращение гражданства без добровольного волеизъявления лица. Но это происходит при наличии серьезных условий: представлении заявителем подложных документов или сообщения заведомо ложных сведений. Факт использования подложных документов или сообщения заведомо ложных сведений при приобретении гражданства РФ устанавливается в судебном порядке. Основываясь на судебном решении, компетентный государственный орган, вынесший ранее решение о приобретении лицом гражданства РФ, отменяет это решение.

В данном случае имеет место лишение гражданства РФ, так как лицо, хоть и незаконно, но имеет некоторое время статус российского гражданина. При этом отмена решения о приобретении гражданства РФ является не чем иным, как санкцией за совершение противозаконных действий, что квалифицируется как лишение гражданства;

3) автоматическое прекращение российского гражданства, например, гражданство РФ ребенка утрачивается при прекращении российского гражданства обоих его родителей или единственного его родителя, а также при прекращении гражданства РФ одного из родителей при согласии другого родителя на это, но всегда при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства;

4) смерть гражданина.

Так же ст. 19 Закона о гражданстве предусматривает выход из гражданства Российской Федерации в общем и упрощенном порядке.

Выход из гражданства Российской Федерации лица, проживающего на территории Российской Федерации, осуществляется на основании добровольного волеизъявления такого лица в общем порядке, за исключением случаев, предусмотренных ст. 20 Закона о гражданстве. А выход из гражданства Российской Федерации лица, проживающего на территории иностранного государства, осуществляется на основании добровольного волеизъявления такого лица в упрощенном порядке, за исключением случаев, предусмотренных ст.20 Закона о гражданстве.

Выход из гражданства Российской Федерации ребенка, один из родителей которого имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином либо единственный родитель которого является иностранным гражданином, осуществляется в упрощенном порядке по заявлению обоих родителей либо по заявлению единственного родителя.

Упрощенный порядок отличается от общего сроками принятия решений уполномоченными органами: если при рассмотрении заявлений по вопросам гражданства в общем порядке эти сроки ограничены годом со дня подачи заявления, то упрощенный порядок предусматривает рассмотрение его в течение шести месяцев.

Однако ст. 20 содержит перечень условий, когда выход из гражданства РФ не допускается. При наличии одного из них заявление о выходе из гражданства отклоняется, и повторное заявление может быть подано не ранее чем по истечении одного года.

В соответствии с п. "а" ст. 20 не допускается выход из гражданства РФ лица, имеющего неисполненные обязательства перед государством, установленные федеральным законом.

Конкретный перечень таких обязательств комментируемым Законом не устанавливается. Но Конституцией РФ закреплены такие конституционные обязанности гражданина РФ, как обязанность платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57 Конституции РФ), обязанность по несению военной службы (ст. 59 Конституции РФ). Кроме этого, п. 24 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ также устанавливается, что при выходе из гражданства РФ обязательно представляется документ налогового органа РФ об отсутствии задолженности по уплате налогов.

Конституция РФ в ст. 59 закрепляет обязанность, которая адресована только гражданам РФ, поскольку к другим субъектам (иностранным гражданам или лицам без гражданства) она отношения не имеет. Эта обязанность, которая является одновременно и долгом гражданина, - защита Отечества. Под защитой Отечества понимается прежде всего оборона страны, охрана ее суверенитета и безопасности, обеспечение целостности и неприкосновенности ее территории.

Кроме того, на основании п. "б" ст. 20 Закона о гражданстве не допускается выход из гражданства лиц:

- привлеченных компетентными органами РФ в качестве обвиняемых по уголовным делам;

- в отношении которых имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда.

Так же не допускается выход из гражданства лица, которое не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения (п. "в" ст. 20).

Конституции РФ в ч. 3 ст. 6 охраняет право на изменение гражданства. Вместе с тем, если выход из гражданства влечет признание бывшего гражданина РФ лицом без гражданства, государство сохраняет ему статус гражданина.

Первое условие распространяется на лиц, в отношении которых возбуждены уголовные дела, находящиеся на стадии предварительного расследования, судебного разбирательства и кассационного обжалования. Прекращение уголовного дела или вынесение оправдательного приговора (по вступлению его в законную силу) влечет неприменение к лицу п. "б" ст. 20.

Второе условие предполагает вступление в законную силу и обращение к исполнению обвинительного приговора, при этом вид и размер назначенного наказания значения не имеет.

Все предшествующее законодательство закрепляло лишение гражданства как форму его утраты в одностороннем порядке.

Лишение гражданства широко использовалось советским государством на протяжении всей истории его развития, являлось средством борьбы с инакомыслием, формой репрессий, непризнания за советскими гражданами права проживать за границей. Характерно, что законодательные акты о гражданстве до Закона СССР 1978 г. не содержали никаких указаний на основания, по которым могло применяться лишение гражданства, оставляя полный простор в решении этих вопросов компетентным органам.

Закон о гражданстве СССР 1978 г. впервые установил такие основания. К ним относились «действия, порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности СССР».

Практика лишения гражданства в первые годы существования советского государства имела свою специфику. Лишение гражданства распространялось не на конкретных лиц, а на целые категории граждан. Гражданства лишались подданные бывшей Российской империи, покинувшие пределы государства без разрешения компетентных государственных органов, так называемые невозвращенцы и др. Когда окончательно опустился «железный занавес», подобного рода основания для массового лишения гражданства утратили значение. Стал применяться в основном индивидуальный подход к решению вопросов о лишении гражданства. Оно касалось по преимуществу так называемых диссидентов. Однако в период «оттепели», когда «железный занавес» немного приоткрылся и советские граждане получили право выезжать на постоянное место жительства за границу, лишение гражданства в массовом порядке было реанимировано, хотя и под видом «выхода» из гражданства.

Таким образом, существенным изменением в действующем законодательстве стало то, что прекращение гражданства возможно только на основе добровольного волеизъявления гражданина. Тогда как советскими законами о гражданстве была предусмотрена норма, позволяющая лишать человека гражданства вопреки его воле, исключительно по инициативе государства.

Глава IV. Двойное гражданство

Двойное гражданство - это наличие у лица гражданства двух или более государств.

Конституции РФ в ч. 1 ст. 62 устанавливает, что гражданин РФ может иметь двойное гражданство в соответствии с федеральным законом или международным договором РФ. А ч. 2 этой же статьи Конституции РФ гарантирует предоставление такой возможности любому гражданину РФ и провозглашает, что «наличие у гражданина РФ гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором РФ». Признание института двойного гражданства Конституцией РФ было обусловлено прежде всего необходимостью обеспечить со стороны России защиту прав, свобод и законных интересов этнических россиян, проживающих за рубежом.

Аналогичную норму, регламентирующую отношение РФ к гражданину, имеющему двойное гражданство, содержит и Закон о гражданстве (ст. 6). Причем причины, по которым гражданин России приобрел гражданство иного государства, остаются за рамками правовой нормы. «Гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом» (ч. 1 ст. 6). Установленное правило не противоречит международному законодательству, которое считает отношение страны к двойному гражданству лица внутренним делом государства. Так, ст. 15 Европейской конвенции о гражданстве определяет, что государство своим внутренним законодательством вправе установить, сохраняют или утрачивают гражданство его граждане, в случае если они приобретают или имеют гражданство другого государства, а также является ли условием приобретения или сохранения гражданства отказ от другого гражданства или его утрата.

Лиц, имеющих двойное гражданство, в настоящее время принято называть бипатридами. Юридическая наука определяет бипатризм как установление и развитие взаимных прав и обязанностей лица с двумя и более государствами.

Вместе с тем если юриспруденция под понятием "двойное гражданство" понимает институт международного права, содержащий правила приобретения лицом второго гражданства, установленные государством, гражданство которого лицо уже имеет, в соответствии с заключенным международным соглашением или договором, то на практике двойное гражданство означает процедуру, по которой гражданин одной страны приобретает второе гражданство без какого-либо согласия государства, гражданином которого он уже является.

Двойное гражданство осложняет статус лица, поскольку его правовая связь одновременно с двумя государствами порождает двойные обязанности. Распространено правило эффективного гражданства, означающее преимущественную правовую связь индивида с тем из двух государств, на территории которого он постоянно проживает.

Двойное гражданство имеет определенные отрицательные последствия. Среди них следует отметить:

а) последствия, связанные с оказанием дипломатической защиты лицам с двойным гражданством;

б) последствия, связанные с военной службой лиц с двойным гражданством.

В первом случае возможны две ситуации. Первая ситуация: дипломатическую защиту лицу с двойным гражданством пытается оказать одно из государств, гражданство которого это лицо имеет, против другого государства его гражданства. В этом случае вопрос о дипломатической защите практически отпадает. Точнее, попытка ее оказать допустима, но такая защита будет отклонена на том основании, что соответствующее лицо имеет гражданство государства, против которого оказывается защита. Вторая ситуация: лицо с двойным гражданством оказывается на территории третьего государства, и на территории этого государства встает вопрос об оказании такому лицу дипломатической защиты со стороны государств его гражданства. Власти государства пребывания обычно в этой ситуации считаются с гражданством того государства, с которым лицо с двойным гражданством имеет наиболее прочную фактическую (принцип эффективного гражданства) связь (например, гражданство государства, на территории которого это лицо постоянно проживает или на языке которого говорит, и т. д.). Эти критерии несовершенны. Получается, что гражданство какого-либо из заинтересованных государств предпочтительнее. С правовой точки зрения ситуация не разрешима. Есть только один выход - заключение международного соглашения, двустороннего или многостороннего.

Решения по таким вопросам международных судебных органов или арбитражей, основанные на принципе эффективного гражданства, были распространены в практике западных государств, однако не породили общего правила. Они касаются отдельных случаев и могут приниматься в результате обращения в суд или арбитраж обоих заинтересованных государств.

Что касается второго случая, то здесь проблема связана с тем, что лица мужского пола, имеющие двойное гражданство, как правило, должны пройти обязательную военную службу в каждом государстве своего гражданства. Практически это не возможно. Таким образом, лицо с двойным гражданством, прошедшее обязательную военную службу в одном из государств своего гражданства, оказавшись на территории другого, почти неизбежно будет привлечено к ответственности либо за уклонение от воинской обязанности, либо за службу в иностранной армии без разрешения, либо за то и другое одновременно. Решить указанную проблему можно также только одним путем - заключить международное соглашение.

Стоит рассмотреть и такую ситуацию возникновения двойного гражданства. Процедура приобретения гражданства по рождению в одних государствах основывается на праве почвы, а в других - на праве крови. Право почвы означает, что все дети, родившиеся на территории государства, исповедующего право почвы, становятся его гражданами независимо от гражданства их родителей. Право крови исходит из того, что дети граждан конкретной страны, закрепившей право крови, становятся ее гражданами независимо от места рождения. В Дании, России, Афганистане как основное используется право крови, а в США, Бразилии, Аргентине, на Кубе - право почвы. Если, допустим, семья граждан России переезжает на постоянное место жительства в США на законных основаниях, не утрачивая российское гражданство, и там у них рождается ребенок, то согласно российскому законодательству он будет рассматриваться как российский гражданин, а вот по американскому законодательству он становится и гражданином США.

Двойное гражданство возникает и независимо от места рождения ребенка от смешанного по гражданству брака, если законодательство страны гражданства и отца, и матери содержит правило, согласно которому право крови действует и тогда, когда лишь один из родителей обладает гражданством данного государства. Если такой ребенок рождается на территории третьего государства, исповедующего право почвы, то он в силу рождения одновременно приобретает и третье гражданство.

Двойное гражданство появляется также, например, у женщины при ее вступлении в брак с иностранцем, если законодательство ее страны сохраняет за ней свое гражданство, а законодательство страны супруга предоставляет ей гражданство мужа.

Конституция ясно указывает, что приобретение гражданином РФ иного гражданства не меняет его правового статуса как гражданина России. За ним сохраняются все права и свободы, и он не освобождается от обязанностей, вытекающих из российского гражданства. Однако в этом же тексте (ч. 2 ст. 62) допускаются отступления от этого общего правила в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Но пока таких законодательных норм или договорной практики нет.

Глава V. Порядок разрешения дел о гражданстве

В системе органов, ведающих делами о гражданстве, центральное место отведено Президенту РФ. Пункт "а" ст. 89 Конституции РФ предоставляет Президенту РФ право решать вопросы гражданства РФ и предоставления политического убежища.

В соответствии с Законом о гражданстве и Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ, Президент РФ решает вопросы приема в гражданство РФ, восстановления в гражданстве РФ, выхода из гражданства РФ, отменяет решения по вопросам гражданства РФ и прочее.

По всем названным вопросам Президент издает указы. Другие государственные органы, связанные с решением этих вопросов, осуществляют лишь подготовительную работу.

К таким органам относится Комиссия по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации. В ее задачи входят подготовка предложений для Президента по делам о гражданстве, обеспечение проведения единой государственной политики в области гражданства, контроль за исполнением решений по вопросам гражданства.

В числе органов исполнительной власти, так же решающих вопросы гражданства, можно назвать Федеральную миграционную службу и ее территориальные органы, а также Министерство иностранных дел, дипломатические представительства и консульские учреждения.

В перечень полномочий этих органов входят прием заявлений и ходатайств по вопросам гражданства РФ; проверка фактов и представленных документов; направление ходатайства вместе с документами в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ; определение принадлежности лиц к гражданству РФ; осуществление регистрации приобретения или прекращения гражданства РФ в предусмотренных Законом случаях и др.

Следует отметить, что полномочия органов ФМС и МИД во многом идентичны и различие между ними проводится только в отношении круга лиц, заявления по вопросам гражданства которых могут находиться в работе этих органов.

Порядку производства дел о гражданстве посвящена глава VII Закона о гражданстве. Ст. 32, 33 данной главы устанавливают, что заявления по вопросам гражданства РФ подаются:

а) по месту жительства заявителя;

б) лицом, проживающим на территории России, - в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции;

в) лицом, проживающим за пределами России и не имеющим места жительства на территории России, - в дипломатические представительства или консульские учреждения РФ, находящиеся за пределами России.

Заявление подается заявителем лично. Если же он в силу подтвержденных документально обстоятельств, имеющих исключительный характер, не может осуществить это, то заявление и необходимые документы могут быть переданы для рассмотрения через другое лицо, либо направлены по почте. В этом случае подлинность подписи лица, подписавшего заявление, и соответствие копии документа, прилагаемого к заявлению, его подлиннику удостоверяются нотариальными записями.

Заявление об изменении гражданства ребенка или недееспособного лица подается их родителями либо другими законными представителями.

Заявления по вопросам гражданства РФ составляются письменно по установленной форме. Личная подпись заявителя удостоверяется принявшим заявление уполномоченным на то должностным лицом полномочного органа, ведающего делами о гражданстве РФ. Если же заявитель не может подписать заявление в силу неграмотности или физических недостатков, то заявление по его просьбе подписывается другим лицом, подлинность подписи этого лица удостоверяется нотариальной записью.

Ст.35 Закона о гражданстве устанавливает следующий порядок и сроки принятия решений по вопросам гражданства Российской Федерации (в зависимости от того, в общем или упрощенном порядке рассматриваются соответствующие заявления, а также кем, каким исполнительным органом рассматривается заявление (полномочными органами ФМС или МИД):

1. Решения по вопросам гражданства Российской Федерации в общем порядке принимаются Президентом Российской Федерации.

2. Рассмотрение заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации и принятие решений о приеме в гражданство Российской Федерации и о выходе из гражданства Российской Федерации в общем порядке осуществляются в срок до одного года со дня подачи заявления и всех необходимых документов, оформленных надлежащим образом.

3. Решения о приеме в гражданство Российской Федерации и о выходе из гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке в соответствии со ст. 14, с ч.3 ст. 19 и ч. 3 ст. 26 Закона о гражданстве принимаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальными органами.

Решения о приеме в гражданство Российской Федерации и о выходе из гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке в соответствии с ч. 1 и ч.6 ст. 14, ч.2 и ч.3 ст. 19 и ч.3 ст. 26 Закона о гражданстве принимаются федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел, и дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации, находящимися за пределами Российской Федерации.

4. Рассмотрение заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации и принятие решений о приеме в гражданство Российской Федерации и о выходе из гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке осуществляются в срок до шести месяцев со дня подачи заявления и всех необходимых документов, оформленных надлежащим образом.

Решения по вопросам гражданства РФ принимаются по каждому заявлению отдельно. Полномочные органы в своих заключениях указывают основания принятия в гражданство РФ и восстановления в гражданстве РФ либо отклонения таких заявлений, разрешения выхода из гражданства РФ либо отказа в выходе из гражданства РФ.

Глава VIII Закона о гражданстве предусматривает возможность обжалования как решений по вопросам гражданства РФ, так и действий должностных лиц полномочных органов, ведающих делами о гражданстве РФ (ст.39-41).

Решение полномочного органа, ведающего делами о гражданстве РФ, об отклонении заявления по вопросам гражданства РФ может быть обжаловано в суд в порядке, предусмотренном российским законодательством. Отказ в рассмотрении заявления по вопросам гражданства РФ и иные нарушающие порядок производства по делам о гражданстве РФ и порядок исполнения решений по вопросам гражданства РФ действия должностных лиц полномочных органов, ведающих делами о гражданстве РФ, могут быть обжалованы вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу либо в суд. Споры между родителями, между родителем и опекуном или попечителем о гражданстве ребенка или недееспособного лица разрешаются в судебном порядке, исходя из интересов ребенка или недееспособного лица.

Закон о гражданстве, принятый в 2002 году, значительно расширил основания для отклонения заявлений о приеме в гражданство РФ и о восстановлении в гражданстве РФ. Если в предыдущем Законе основаниями для отклонения ходатайств о приеме в гражданство являлись случаи, когда заявители: выступают за насильственное изменение конституционного строя РФ; состоят в партиях и других организациях, деятельность которых несовместима с конституционными принципами РФ; осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые по законам РФ, то ныне действующий Закон дополнил к вышеуказанным еще пять оснований (ст. 16).