Государственные закупки продукции, работ и услуг, по своей сути являются одним из важнейших инструментов регулирования рыночной экономики. В первую очередь это связано с тем, что доля госзакупок в конечном спросе весьма велика (в развитых капиталистических странах - 20-30% ВВП, а в продукции ВПК - свыше 50%). Закупки для государственных нужд осуществляются преимущественно в рамках целевых программ, для выполнения которых образуются специальные государственные компании, размещающие заказы среди государственных и частных корпораций и координирующие их работу.

В международной практике процесс осуществления закупок товаров и размещение заказов на выполнение работ и услуг посредством конкурсных торгов определятся термином "прокъюремент". Законодательством многих стран в отношении закупок для государственных нужд устанавливаются определенные правила их проведения. Финансовые институты также вводят определенные правила осуществления закупок за счет средств, выдаваемых ими в качестве займов. В частности, наиболее известны и широко применяются в мире процедуры закупок товаров и составление контрактов на выполнение подрядных работ и услуг, установленные Всемирным банком. Крупные корпорации, имеющие дело с десятками и сотнями поставщиков сырья и комплектующих, также часто устанавливают свои внутренние правила осуществления закупок и размещения заказов. Как показывает международная практика проведения конкурсных торгов - использование конкурсных механизмов приводит к экономии от 10 до 25% запланированных средств.

В основу прокьюремента заложены следующие принципы: гласность, справедливость, экономичность, эффективность, подотчетность. На данный момент наиболее полно их описал доктор экономических наук Нестерович Н.В. в книге "Конкурсные торги на закупку продукции для госнужд".

Основной принцип прокьюремента - гласность - заключается в том, что все этапы проведения конкурсных торгов, начиная с установления условий их проведения до объявления победителей, осуществляются публично и каждый участник имеет возможность с ними ознакомиться.

Принцип справедливости заключается в том, что условия проведения торгов, критерии и порядок определения победителя устанавливаются заранее, и для всех участников они одинаковы. Кроме того, процедуры прокьюремента не позволяют менять условия в ходе проведения конкурсных торгов. Категорическим требованием этих процедур является недопущение дискриминационных мер по отношению к кому-либо из участников. Все это призвано формировать условия для свободной конкуренции среди потенциальных поставщиков и подрядчиков с целью повышения эффективности расходования средств при закупках. Вместе с тем в отдельных случаях могут использоваться и элементы ограничительной торговой практики, чаще всего в виде установления преференций для местных производителей, чтобы способствовать развитию национальной промышленности, повышению занятости и т.д.

Принципы экономичности и эффективности внешне кажутся схожими, но это не так. Экономичность означает, что сами процедуры конкурсных торгов должны осуществляться с минимально возможными затратами, в то время как реализация принципа эффективности нацеливает на максимальный конечный результат проведения конкурсов, по итогам которых должны быть осуществлены закупки требуемых ресурсов с максимальной экономической выгодой для покупателя.

Чрезвычайно важна при проведении закупок реализация принципа подотчетности. Содержательно он означает, что представитель заказчика отвечает за все пункты контракта, который он заключил, и руководство не имеет права оказывать на него давление, чтобы он нарушил условия контракта.

При проведении процедур прокьюремента следует иметь в виду, что каждый контракт уникален. При всей стандартизированности процедур нельзя подходить к их осуществлению чисто механически.

При переходе на систему торгов реальные стимулы для развития получают организации и предприятия, у которых лучшая организация производства и труда, более высокий уровень управления. Происходят интенсивное развитие предметной специализации организаций, разукрупнение монопольных структур. Система торгов является активным механизмом всесторонней интеграции отечественной промышленности в мировой рынок товаров и услуг.

В соответствии с действующим Гражданским Кодексом РФ (далее - ГК), под понятием торги следует понимать способ заключения договора, при котором одна сторона будущего договора выбирает другую по заранее объявленным условиям, предполагающим привлечение к определенному сроку на принципах состязания предложений от нескольких участников. При этом строго соблюдаются два принципа: условия торгов одинаковы для всех; если объявляется победитель, то сделка с ним совершается обязательно. Далее в работе рассматриваются лишь торги на закупку, проходящие в форме конкурса, когда победителем признается "лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия" (ст.447 ГК). Результатом таких торгов является госконтракт - договор поставки товаров (работ, услуг) для госнужд, заключаемый между госзаказчиком и победителем конкурса в соответствии с законодательством РФ. Под системой конкурсных закупок для государственных нужд понимается организация закупок и размещения заказов с использованием конкурсных торгов.

Общий смысл механизма осуществления закупок на конкурсной основе заключается в следующем. Конкурсные торги начинаются с принятия госзаказчиком решения о закупке необходимых ему товаров (работ, услуг): он приглашает поставщиков принять участие в торгах, публикуя соответствующее приглашение к участию в торгах в средствах массовой информации (для открытых торгов) или рассылая по почте (для закрытых торгов). (Заказчик вправе предусмотреть для участников торгов предварительную квалификацию, для чего он также публикует или рассылает свои требования. В этом случае лишь после прохождения предварительной квалификации поставщики вправе участвовать в конкурсе).

Поставщики, желающие принять участие в конкурсе, запрашивают у заказчика конкурсную документацию, содержащую информацию о предмете и условиях торгов, инструкцию участникам торгов, форму контракта, а также условия передачи контракта победителю. После получения всего комплекта документов поставщики составляют конкурсные заявки, т.е. официальные заявки на участие в торгах, включающие всю необходимую информацию, запрашиваемую заказчиком. При возникновении вопросов по составлению заявок они выясняют их у заказчика.

Готовые заявки отправляются в запечатанных конвертах по почте или с курьером заказчику, который их получает и регистрирует. Все заявки тщательно изучаются, проверяется правильность их оформления, соответствие требованиям конкурсной документации. Оценив правомочность, квалификацию, техническую и коммерческую части предложений, заказчик ранжирует заявки в порядке предпочтительности. Участнику торгов, в чьей заявке были указаны самые лучшие условия, присуждается контракт. Выигравший контракт поставщик приглашается для заключения контракта. И после его заключения заказчик публикует в средствах массовой информации объявлении об этом, а также извещает всех участников конкурса о подписанном контракте.

Однако процедуры торгов значительно отличаются в зависимости от способов закупки:

государственная закупка законодательный нормативный

Двухэтапные торги. Представление и рассмотрение конкурсных заявок происходит в два этапа. На первом этапе поставщики представляют конкурсную заявку, содержащую технические, технологические, качественные характеристики предлагаемой продукции, работ или услуг, данные о своей квалификации и возможные условия продаж без указания цены. На втором этапе, куда допускаются поставщики, заявки которых не были отклонены на первом этапе, в конкурсных заявках указывается вся информация, требуемая конкурсной документацией, включая предлагаемую цену.

Закрытые торги. Приглашение каждому потенциальному поставщику направляется персонально. Публикация приглашения к участию в торгах в средствах массовой информации не предусматривается.

Запрос котировок. Заказчик направляет поставщикам запрос о предоставлении ими котировочной заявки с указанием цены реализации своей продукции.

Закупки из единственного источника. Заказчик при наличии условий, предусмотренных законодательством, направляет предложение о заключении контракта только одному поставщику.

Внутренние торги. В них принимают участие только отечественные поставщики.

Не смотря на сложность механизма конкурсных торгов, сами по себе конкурсные торги в России - дело не новое и имеют свою историю. Первые сохранившиеся акты с упоминанием мероприятий, которые предшествовали конкурсным торгам, относятся к XVII веку.7 июля 1654 года, во время царствования Алексея Михайловича был объявлен указ о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей: за определенный объем груза назначалась различная цена - 40, 55 копеек и 1,5 рубля. На таких условиях подрядчик должен был отвезти хлеб в Смоленск, при этом освобождаясь от пошлины. То есть конкурса как такового еще не было, но уже появились его основные пункты: публичный заказ, поиск исполнителей, условия.

Однако первые законодательные акты, послужившие прообразом для будущих правил "публичных" торгов появились лишь во время правления Петра Первого. В то время занималась вопросами поставок и продаж "Канцелярия подрядных дел" и подчинялась она Камер-Коллегии. В 1719 году была издана Инструкция Генерал-кригс-комиссару. Чтобы сблизить заказчика и поставщика, ему рекомендовалось, например, недостающие мундиры "и всякие полковые припасы и лошадей" спрашивать в той губернии, где стоял полк. С этого же времени и вплоть до революции большинство контактов казны и частного капитала происходило именно на стезе поставок для военного ведомства и все законодательство по публичным торгам строилось на положениях, разрабатывавшихся в военных министерствах.

Первые объявления о конкурсе вывешивались на всех городских воротах, чтобы лица, входящие или покидающие город, могли с ними ознакомиться. Здесь же обычно сообщалось о льготах подрядчикам и поставщикам, перечислялись лица, уже работающие по госзаказам. В июне 1714 года специальным сенатским решением оговаривалось публичное сообщение результатов не только важнейших, но и различных мелких торгов. На воротах вывешивались и судебные решения, связанные с нарушениями при проведении конкурсов (подставные лица, взяточничество, сговор "конкурсантов" между собой или с членами Комиссии, сокрытие полученных ранее, но невыполненных заказов). Но злоупотребления при получении подряда не прекращались. В ответ на это в июне 1721 года был вывешен Сенатский Указ о борьбе с подложными ценами и коррупцией в деле поставок и подрядов.

Во второй половине XIX в. помимо торгов с неограниченной конкуренцией некоторые ведомства стали разрабатывать и применять на практике торги с ограниченной конкуренцией. Это было вызвано тем, что во всех правилах критерием выигрыша торгов была наименьшая цена, а искусственное понижение платы, получаемой подрядчиком, на торгах с неограниченной конкуренцией неизбежно повлекло за собой ухудшение качества товаров. На торги же с ограниченной конкуренцией приглашались только известные своей благонадежностью поставщики. С 1871г. эти торги получили наиболее широкое распространение в военных и морских ведомствах.

После Октябрьской революции действовали: "Положение о государственных подрядах и поставках" от 27.07.1923, инструкция Народного Комиссариата Рабоче-Крестьянской Инспекции, ВСНХ, НКПС, Народного Комиссариата Продовольствия, Народного Комиссариата Финансов и Народного Комиссариата по Военным Делам о порядке публичных торгов на государственные подряды и поставки и постановление Совета Труда и Обороны от 17.11.1922. Чуть позже в истории конкурсных торгов, как и в экономике Советской России, начался бурный и результативный период развития - НЭП. В этот период (с августа 1923 г.) Советом Народных Комиссаров Союза ССР была утверждена Инструкция о порядке публичных торгов на государственные подряды и поставки, которая вполне соответствовала принципам прокьюремента. В частности, в ней были оставлены три вида публичных торгов (изустные, в запечатанных конвертах и смешанные) и однозначно определен официальный орган печати, а также порядок публикации извещений. Помимо этого было установлено, что если по окончании торгов "торговая комиссия признает, что состоявшиеся торги невыгодны для государства, она постановляет о производстве переторжки, которую и назначает через три дня". Утверждение торгов должно последовать в течение двух дней, а еще через пять - должен быть заключен договор.

11.05.1927 г. было утверждено новое Положение о государственных подрядах и поставках. Поставки заменялись государственным распределением, и количество конкурсов резко сократилось. Смешанные торги стали обычными, а устными организовывались все реже.

Инструкцию 1927г. никто до сих пор не отменил, однако к 1930г. в СССР конкурсные торги исчезли совсем.

2. Законодательная и нормативно-методическая база новой эры конкурсных торгов на закупку продукции в России