Размещено на http://www.allbest.ru/

Контрольная работа

по дисциплине: "Зарубежная история государства и права"

на тему:

"Изменение роли и функций органов местного самоуправления

в Великобритании в ходе муниципальных реформ конца XX - начала XXI вв."

Изменение роли и функций органов местного самоуправления в Великобритании в ходе муниципальных реформ конца XX - начала XXI вв.

Органы местного самоуправления - неотъемлемая часть графств, округов и других административных единиц Великобритании.

Местное самоуправление - выборный орган. Он обладает полномочиями, наложенными на него парламентом, если же он превышает данные полномочия, то жители этой административной единицы могут подать на него в суд.

В Великобритании на протяжении длительного периода действовала исторически сложившаяся система государственных и общественных услуг, предоставляемых местными органами власти. Органы местного самоуправления долгое время сохраняли автономию по отношению к центральной власти в вопросах местного развития и предоставления общественных услуг населению.

Особенность британской системы государственного управления состояла в том, что во многих регионах одновременно с общенациональными министерствами предоставлением общественных услуг занимались местные органы власти (городские, окружные и графств), имевшие соответствующие службы. Попытки централизовать систему предоставления общественных услуг, предпринимавшиеся в 1970-е годы, не дали результатов.

За годы правления консерваторов (1979 - 1997) в стране была осуществлена радикальная реформа системы местного самоуправления. В основе преобразований лежали идея внедрения конкуренции в сферу государственных и общественных услуг и отказ от принципов государственного администрирования с целью улучшения качества обслуживания населения и предоставляемых услуг.

В свою очередь местные власти непрерывно подвергались критике за плохие показатели работы муниципальных предприятий. Из-за убыточности, неэффективности, недофинансированности предприятий муниципального сектора правительство в 1979 г., решило их передать в частную собственность с одновременной передачей ряда соответствующих полномочий органов местного самоуправления.

Предложенная центральным правительством программа модернизации местного самоуправления "Следующие шаги" (Next steps) в 1988 г. основывалась на аналитическом выводе о том, что главы администраций на местах не имеют достаточно четких обязанностей и что центральная бюрократия мешает им эффективно работать в конкретных функциональных областях. Идея заключалась в том, чтобы предоставить муниципалитетам большую свободу в обмен на более строгую подотчетность. Для органов местного самоуправления эта модель предусматривала введение требования о передаче части своих функций на договорной основе другим частным организациям, в результате чего осуществлялось разделение политических и исполнительных функций.

Как следствие подобного неоднородного положения в Великобритании появились и быстро получили широкое распространение вневедомственные государственные органы, или так называемые квазиавтономные органы власти - "кванго".

В ходе реформ 80 - 90-х гг. в стране проводилась обширная децентрализация управления на различных уровнях. Было создано 109 специализированных агентств (Next step agencies), которые действуют по настоящее время и где работает чуть больше половины бывших государственных и муниципальных служащих, занимающихся теперь деятельностью, которая ранее была в ведении различных ведомств и муниципальных служб. В то время как министерства определяют направление или политику, агентства занимаются претворением этой политики в жизнь.

Децентрализация управления включала в себя целый ряд изменений на уровне местных правительств, сокращая при этом их роль. Так, в сфере образования муниципальным школам была предоставлена возможность самостоятельно составлять бюджет с привлечением частного финансирования и выходить (по решению совета школы или совета попечителей) из подчинения местным органам власти. Создание "Жилищных трастов" (Housing action trusts) позволило квартиросъемщикам муниципального жилья отказаться от обслуживания своих квартир или домов местными властями.

К децентрализации управления относится также и опыт по созданию предпринимательских зон (80-е годы), корпораций городского развития, действующих наравне с местными властями (90-е годы), а также советов по профессиональному обучению и предпринимательству (Training and enterprise councils) в 90-е годы.

На основании законов "О местных органах власти" (Local Government Act) 1980 и 1988 гг. муниципалитеты были обязаны на условиях тендера привлекать частные компании для осуществления такого рода деятельности, как общественное питание, утилизация мусора и пр. Национальное управление здравоохранения (NHS) начиная с 1983 г. передало в частный сектор техническое обслуживание больниц, ранее находившееся в ведении муниципалитетов.

В 1990 г. значительному реформированию подверглась Национальная система здравоохранения. Все организации системы здравоохранения, подчиняющиеся местным властям, были разделены на "покупателей" (районные органы здравоохранения и участковые врачи) и "продавцов" (больницы в виде самоуправляемых трастов), где "покупатели" могли свободно выбирать наиболее подходящие для своих пациентов больницы, а "продавцы" были вынуждены конкурировать между собой.

Цель этой реформы заключалась в создании рыночных механизмов, регулирующих распределение ресурсов на местах. Подобная система была введена законом "О местных органах власти" (Local Government Act) 1990 г. с целью стимулирования и развития новых отношений в сфере предоставления социальных услуг органами местного самоуправления.

В 1991 г. принимается "Хартия гражданина" (Citizen's charter), призванная повысить качество всех услуг, предоставляемых местными органами власти, путем введения конкретных стандартов обслуживания местного населения и оценки их выполнения, а также улучшения реакции на запросы населения. Хартия определяет права граждан при получении различного рода услуг. В нее вошли "Хартия пациента", "Хартия налогоплательщика", а также хартии по социальному страхованию, пользованию транспортом и еще более десятка других. В этих хартиях права граждан были определены до мельчайших подробностей. В "Хартии по пользованию транспортом", например, даже было указано опоздание поезда в минутах, позволяющее подать в суд на железные дороги, а в "Хартии о правах безработных" - допустимое время ожидания приема в местное бюро по найму. Муниципалитеты и организации, которые тщательно выполняли свои обязанности и не имели претензий со стороны потребителей, отмечались специальными знаками отличия, так называемыми Charter Marks.

С 1992 г. все органы местного самоуправления были охвачены программой "частного финансирования" (Private finance initiative), направленной на привлечение частного капитала к осуществлению проектов, традиционно требовавших значительного финансирования, в частности к развитию транспортных сетей, находящихся в ведении органов местного самоуправления. Частная компания не только спонсировала проект, но и предоставляла соответствующие услуги по его обслуживанию в течение определенного периода времени, под формальным надзором со стороны местных властей. Программа "частного финансирования" явилась одним из механизмов проведения в жизнь политики партнерства государства в лице местных органов власти и частного бизнеса в сфере предоставления общественных услуг населению.

Программа "Испытания рынком" (Market testing initiative), введенная в 1992 г. для большинства муниципальных учреждений, по мнению некоторых британских исследователей, может рассматриваться как альтернативная приватизация, поскольку она предусматривает передачу частному сектору на условиях тендера выполнение услуг, ранее относившихся к сфере деятельности местных властей. В 1996 г. перед местными органами власти по всей стране была поставлена задача передать частному сектору на условиях тендеров свои юридические, финансовые и технические службы.

Следующим этапом реформирования системы местного самоуправления являлась отмена предоставления муниципалитетам субсидий, которые напрямую относились к растущему замещению государственного финансирования частным. Предоставление субсидий постепенно сокращалось как по размерам, так и по степени распространения. На основании закона "О жилье" (Housing Act) 1980 г. и закона "О транспорте" (Transport Act) 1985 г. значительно сократились субсидии местным органам власти на строительство муниципального жилья и транспорт. Дефицит средств заставил местные органы власти ввести плату за некоторые услуги, бывшие ранее бесплатными (например, сделать платным вход в музеи и т.п.).

Наиболее специфическим аспектом британских реформ явилось то, что с их помощью "новые правые" во главе с М. Тэтчер пытались решить не только проблемы сокращения бремени государственных расходов и повышения эффективности функционирования государственной и муниципальной собственности путем передачи ее в частные руки, но также реформировать так называемое "государство всеобщего благосостояния". Отсюда ярко выраженное стремление уменьшить присутствие государства в социальной и экономической сфере, обеспечить суверенитет и независимость гражданина, построить "демократию, основанную на расширении частной собственности", повлекшее за собой реорганизацию местного самоуправления в стране.

Реформы 80-90-х годов в жилищно-коммунальной сфере не свелись исключительно к простой передаче муниципального жилья в частный сектор. С конца 80-х годов жилищную сферу затронули и так называемые квазирыночные реформы, нацеленные прежде всего на изменение механизма предоставления местными властями жилищных услуг, активизацию конкуренции в этой сфере. Так, в соответствии с законом "О муниципальном жилье" 1980 г., государство, продолжая субсидировать квартиросъемщиков муниципального жилья, предоставило им возможность выбирать себе домовладельца из числа конкурирующих организаций. Эта практика не получила широкого распространения, однако заставила местные органы власти лучше учитывать запросы квартиросъемщиков муниципального жилья. Большее распространение получила добровольная передача местными органами власти своего жилого фонда специально создаваемым жилищным ассоциациям (Housing Associations).

Реформы в социальной сфере Великобритании в 80 - 90-е годы приватизацией муниципального жилья не ограничились. Государство также стимулировало активизацию конкуренции в предоставлении жилищных услуг, в частности, между муниципалитетами и жилищными ассоциациями. Параллельно происходили значительные изменения в организации управления муниципальным сектором жилья, в его структуре, финансировании, механизме осуществления жилищного обслуживания.

В ходе реформирования муниципального сектора Великобритании в 80-90-е годы муниципалитеты становились в большей степени органами, не предоставляющими услуги, а разрешающими их предоставление. Темпы таких изменений в разных муниципалитетах неодинаковы, они во многом зависят от размеров муниципального жилого фонда и политической ориентации местных властей. Этот процесс набирает скорость, и местные власти вынуждены конкурировать с жилищными ассоциациями и частным сектором за предоставление услуг по управлению собственным жилым фондом. С этими сдвигами связаны и изменения в финансировании и финансовой базе местных органов власти.

Следствием приватизации муниципальной недвижимости стало сокращение финансовой помощи центрального правительства муниципалитетам на осуществление местных жилищных программ, уменьшение расходов самих муниципалитетов на жилищное строительство, а также изменения в организации жилищно-коммунального обслуживания.

Приватизация государственного жилья затруднила функционирование муниципальных жилищно-хозяйственных служб. Объем муниципального жилищного фонда уменьшился, ухудшилась его структура, поскольку продавалась обычно наиболее престижная недвижимость. В результате сократились возможности местных властей учитывать потребности остающихся и потенциальных арендаторов муниципального жилья.

Опыт Великобритании показывает, что ни одна из кампаний по приватизации муниципальной собственности и служб не получала широкой поддержки до тех пор, пока не была завершена. Общественное мнение менялось в позитивную сторону лишь после того, как достигались определенные успехи, что вполне естественно. Очевидно, что при проведении столь масштабной реформы местного самоуправления всегда найдутся как сторонники, так и противники проводимых преобразований.

Авторитетные британские исследователи Дж. Виккерс и Дж. Ярроу, проанализировав опыт распродажи муниципального сектора в Великобритании, сформулировали поставленные цели в порядке убывания их значимости для государства: повышение эффективности; сокращение долга муниципального сектора; уменьшение вмешательства властей в принятие решений предприятиями; достижение политических преимуществ.

С этим перечнем можно согласиться, но к нему следует добавить, как следствие, развитие конкуренции, способствующей экономическому росту, а также преобразования в социальной сфере.

За последнее десятилетие XX века в Великобритании произошло переосмысление роли и функций местных органов власти и в сфере образования.

Еще до победы на всеобщих выборах 1997 г. лейбористы в своем предвыборном манифесте заявляли, в частности, о том, что развитие национального образования - это один из основных приоритетов их деятельности. Во время предвыборной кампании лейбористы обещали проводить "жесткую" политику в отношении "плохо работающих" местных органов власти. Перед выборами в 1997 г. лейбористы заявили о том, что если местные власти не смогут обеспечить достижение национальных стандартов качества образования, то комитеты образования будут распущены, а управление школами перейдет от местных органов власти к специально назначенным группам (improvement teams).

Указанная реформа представляла собой попытку улучшить качество школьного образования, предоставляемого муниципалитетами, путем создания системы, в которой предоставление услуг высокого качества получает финансовое вознаграждение (гранты) от центра. Подобная система грантов работает лучше в условиях децентрализации процесса принятия решений, а решение, приведшее к успеху, вознаграждается. Только школа, во многом независимая от прямого воздействия со стороны местных органов власти, может нести ответственность за организацию и управление ресурсами, находящимися в ее распоряжении. Нельзя не признать, что такая система напоминает рыночную, однако образовательные услуги предоставляются бесплатно. Это всего лишь квазирынок, в котором производителей стимулируют конкурировать друг с другом, а потребителей - продемонстрировать свои предпочтения - подчеркивают сторонники реформ.

Таким образом, можно заключить, что проводимые преобразования в 1980-х - 1990-х были нацелены на ослабление роли и уменьшение полномочий местных органов власти в социальной сфере.

С 1997 года правительство Великобритании начало реализовывать очередную программу модернизации системы местного самоуправления. Законы "О местных органах власти" 1999 и 2000 годов обеспечивают механизмы для:

эффективного, "прозрачного" и подотчетного принятия решений советами;

непрерывного повышения эффективности и качества услуг, за которые они отвечают (программа преобразований системы самоуправления "максимальная отдача");

активного участия и вовлечения местной общественности в процесс принятия решений на местах;

наличия у местных органов власти полномочий по взаимодействию с другими органами для обеспечения эффективного выделения финансовых средств на цели повышения благосостояния своей местности.

После формирования лейбористского правительства в 1997 г. в сфере самоуправления наметился явный сдвиг от модели договорных отношений к модели, в большей степени основанной на партнерстве, достижении общего результата и стремлении к сотрудничеству между организациями внутри и вне государственного сектора в интересах достижения целей правительства.

В 2000 г. сохранялась насущная необходимость повышения производительности труда и эффективности работы во всем государственном секторе. Модернизация государственного управления потребовала от правительства предоставления высококачественных государственных услуг. Взятый на вооружение правительством принцип "нетерпимого отношения к посредственности" предусматривает:

анализ услуг и деятельности всех местных органов власти за последние пять лет для выявления лучшего "поставщика услуги" в каждом конкретном случае;

определение новых целей для всех органов государственной власти с акцентированием внимания на реальном повышении качества и эффективности государственных услуг;

строгий контроль за результатами деятельности с целью нахождения правильного баланса между вмешательством центра в тех случаях, где наметился провал в услугах, и предоставлением управленческой свободы на местах успешным организациям.

В Великобритании введена система признания заслуг - так называемая "отметка хартии", которая получила дальнейшее развитие при лейбористском правительстве, сделавшем сильный акцент на признании высокого качества работы, на новых механизмах управления и на выявлении и распространении передового опыта. Такие планы, как "равнение на лучших", используются в местных органах власти, и их особенность заключается в том, что признанные "лучшими" должны активно стремиться распространять свой передовой опыт на другие службы муниципального сектора.

Законом "О местном самоуправлении" 2000 г. всем местным советам предписано разработать свои уставы (constitutions), включающие относящиеся к этому совету решения госсекретаря, частные акты и собственные решения совета по принципиальным вопросам.

Судя по всему, Великобритания адаптировалась к непрерывному реформированию самоуправления в стране, начавшемуся в начале 1980-х гг., приобретая новые знания и внося необходимые корректировки в ход самого процесса. Движущей силой формирующейся в настоящее время новой модели местного самоуправления являются не столько вводимые денежные или технологические ресурсы либо конкретные функциональные результаты, сколько то, как эти результаты отразятся на качестве жизни или хозяйственной деятельности местного населения, а также на социальных, экономических или политических изменениях в системе государственного управления.

орган местное самоуправление великобритания

В июне 2001 г. на всеобщих выборах в Великобритании победила лейбористская партия во главе с Тони Блэром, который вскоре объявил о ряде перемен в структуре министерств и системе местного самоуправления в целях повышения эффективности деятельности правительства и укрепления его способности решать первоочередные задачи. Правительство постоянно проводит активную работу по разъяснению сути осуществляемых реформ.

Таким образом, на основе проведенного анализа муниципальных реформ в Великобритании на рубеже тысячелетий можно сделать ряд выводов и обобщений.

За последние два десятилетия в Великобритании была осуществлена радикальная реформа местного самоуправления. В ходе муниципальных реформ осуществлялся переход от государственного администрирования к "новому государственному управлению", в результате чего произошло становление качественно иной модели местного самоуправления, ориентированной прежде всего на гражданское население, на эффективность процессов, идею разграничения между политикой и практикой и умножение производственных показателей. Эта модель уже позволила добиться определенных успехов и лежит в основе дальнейших преобразований.

Реформы, инициированные правительством консерваторов в сфере местного самоуправления, носили прежде всего антибюрократическую направленность. Основным обоснованием необходимости отказа от принципов государственного администрирования было утверждение, что предоставление государством в лице местных органов власти общественных услуг "собственными силами" неизбежно приобретает бюрократические формы, в результате чего это оказывается в высшей степени невыгодным для общества и малоэффективным для граждан. Другой тезис гласил, что развитие свободной конкуренции, особенно в сфере государственных услуг, является основным стимулом для постоянного развития инновационного процесса, улучшения качества предоставляемых услуг и снижения издержек.

Привлечение на контрактной основе частных компаний вместо существовавшей практики предоставления общественных услуг силами муниципальных служб было направлено прежде всего на сокращение роли и функций местных органов власти как промежуточного звена в системе государственного управления, а также вело к снижению влияния местных сообществ на определение политики в социальной сфере.

Внедрение принципов нового государственного управления, направленных на разделение политических и исполнительских функций, привело к вытеснению местных органов власти из системы предоставления услуг населению и замене их полуавтономными органами - неправительственными организациями, более известными под неофициальным названием "кванго". Однако подчеркнем, что, по существу, централизованно создавались новые специальные организации и учреждения, которые занимались предоставлением услуг, ранее находившихся в сфере компетенции местных органов власти.

Утрата местными органами власти возможности самим производить общественно полезные услуги рассматривалась британскими исследователями как самая крупномасштабная перестройка системы местного управления и местного самоуправления, поскольку устранялся важный элемент структуры государственного управления, унаследованный от предыдущих столетий.

Вся структура местного самоуправления в государстве была полностью изменена.

Анализируемые коренные преобразования в сфере местного управления и местного самоуправления в Великобритании стали первым фактическим экспериментом такого масштаба в новейшей мировой практике государственного и муниципального управления. Несмотря на множество институциональных и технических проблем, с которыми пришлось столкнуться в ходе их проведения, правительству хватило политической воли и организационного ресурса, чтобы последовательно, шаг за шагом, реализовать намеченные преобразования. Вслед за Великобританией по этому же пути пошли и многие другие страны, в том числе и Российская Федерация.

Подводя итоги, подчеркнем, что в рамках муниципальных реформ в Великобритании проводилась обширная децентрализация управления различных уровней, включающая в себя целый ряд изменений на уровне местных правительств, при этом сокращая их непосредственную роль.

Ближайшее будущее покажет, насколько правильным и целесообразным был выбранный механизм реформирования системы местного самоуправления в государстве. А на данном этапе совершенно очевидна определенная тенденция, заключающаяся в постоянном сужении роли и уменьшении полномочий местных органов власти, несмотря на то, что формально им предоставляется больше свободы действий. Таким образом, в последние десятилетия XX века в Великобритании произошло переосмысление роли и функций местных органов власти.

Список используемой литературы

1. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М., 1996.

2. Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании. М., 1990.

3. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М.: Спарк, 2001.

4. Приватизация в Великобритании: социально-экономический и политический анализ / Под ред. В.А. Виноградова. - М., 2000.

5. Реформа государственного управления: международный опыт / Отв. ред. Ник Мэннинг, Нил Парисон. - М.: Весь мир, 2003.

6. Черкасов А.И. Местное управление и самоуправление: конституционные модели / Сравнительное конституционное право. - М.: Манускрипт, 1996.

7. http://www.uk.ru

Размещено на Allbest.ru