Полномочия органов местного самоуправления в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

Юридический факультет

Кафедра конституционного и гражданского права

Курсовая работа по дисциплине

"Конституционное право"

Тема: "Полномочия органов местного самоуправления в Российской Федерации"

Содержание

Введение

Часть I. Положение местного самоуправления в Российской Федерации

1.1 Определение местного самоуправления

1.2 Статус местного самоуправления как одной из основ конституционного строя

1.3 Осуществление полномочий местного самоуправления

Часть II. Полномочия органов местного самоуправления в организации местного самоуправления

2.1 Вопросы местного значения

2.2 Полномочия органов местного самоуправления в сфере непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления

Часть III. Полномочия органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере

3.1 Полномочия по управлению муниципальной собственностью

3.2 Полномочия в бюджетно-финансовой сфере

3.2.1 Полномочия по формированию бюджета

3.2.2 Полномочия в области налоговых правоотношений

Часть IV. Иные полномочия органов местного самоуправления

Заключение

Список использованной литературы

ВВЕДЕНИЕ

Целью настоящей курсовой работы является исследование вопроса о полномочиях органов местного самоуправления в Российской Федерации. Предполагается рассмотреть названную тему как в рамках действующего законодательства, так и в рамках законодательства, которое начнет действовать в скором будущем.

Полномочия местного самоуправления - это закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иным органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований.

Актуальность выбранной темы определяется тем, что в настоящее время проводится комплексное реформирование системы местного самоуправления (далее также - МС), имеющее своей целью обновление законодательства в области муниципального права, уставов муниципальных образований (далее также - МО), перестройку территориальных, правовых, экономических и организационных основ местного самоуправления.

С 1 января 2006 года должен был вступить в силу, в большей его части, Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - новый Закон о местном самоуправлении), который должен был заменить действующий в настоящее время Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - действующий Закон о местном самоуправлении) и ряд других Федеральных законов. Однако, в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 1 ФЗ от 12.10.2005 г. № 129-ФЗ "О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон "О внесении изменений в бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" и в статью 7 Федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах" вступление в силу нового Закона о местном самоуправлении в полном объеме отложено до 01 января 2009 года.

Фактически начавшийся в настоящее время переходный период, когда еще не утратил силу действующий Закон и уже действуют отдельные положения нового Закона, продлен по воле законодателя еще на три года. В переходный период законом субъекта Российской Федерации должен определяться порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений, причем принятие таких законов субъектами Федерации должно быть осуществлено до 1 января 2006 года. Кроме того, в переходный период этими же законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено решение вопросов местного значения вновь образованных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ поселений органами местного самоуправления муниципальных районов.

Несмотря на то, что новый Закон фактически еще не вступил в большей его части в юридическую силу, он уже в значительной мере подвергся законодателем переработке. На момент написания работы его редакция менялась 11 раз, причем последний раз Федеральным законом от 12 октября 2005 года № 129-ФЗ.

На выбор темы повлияло то, что рассматриваемый вопрос является комплексным, поскольку лежит как в области конституционного, так и муниципального, налогового, земельного, градостроительного и ряда других отраслей права.

Кроме того, при выборе темы учитывалось и то, что в настоящее время происходит становление новых представительных и исполнительных муниципальных органов. Исходя из корпоративных задач, стоящих перед бизнес-структурами, по защите своих производственно-хозяйственных интересов через представительные органы местного самоуправления (далее также - ОМС), большое количество работников предприятия на котором я работаю, были выдвинуты и избраны депутатами различных представительных органов местного самоуправления. Полагаю, что исследование в выбранной тематике позволит оказать практическую помощь работникам, осуществляющим свою депутатскую деятельность на общественных началах, чтобы нормотворчество новообразованных выборных органов местного самоуправления проходило в сфере предоставленных им полномочий и не выходило за рамки, определенные Конституцией РФ и действующим законодательством.

В качестве нормативной и теоретической базы для выполнения настоящей курсовой работы используется Конституция Российской Федерации, Федеральные законы, Законы Архангельской области и иные нормативно-правовые акты.

Поскольку имеющий в Вельской библиотеке фонд не позволяет глубоко исследовать выбранную тему, в работе будут рассмотрены нормативные акты, комментарии, труды и статьи, опубликованные в справочной правовой системе "Консультант Плюс", а так же размещенные на электронных ресурсах удаленного доступа (в сети Internet).

Часть I. ПОЛОЖЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Определение местного самоуправления

Под местным самоуправлением, в соответствии с п. 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Практически аналогичное определение местного самоуправления дает и Большой юридический словарь, согласно которому, местное самоуправление - в Российской Федерации признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность граждан по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя РФ, и осуществляется населением через представительные органы власти, соответствующие органы управления, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального местного самоуправления.

Европейская Хартия местного самоуправления была подписана от имени Российской Федерации 28 февраля 1996 года, ратифицирована Федеральным собранием РФ Федеральным законом от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления" и вступила в силу для России с 01 сентября 1998 года.

Хартия устанавливает, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства (ст. 2). Хотя подписание Европейской хартии местного самоуправления уполномоченными лицами состоялось в Страсбурге 15 октября 1985 года, а от имени России она была подписана только в 1996 году, в Конституции Российской Федерации, принятой на всенародном голосовании в 1993 году, провозглашено, признано и гарантировано местное самоуправление, которое имеет статус одной из основ конституционного строя российского государства.

Таким образом, можно сделать вывод, что конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации были заложены еще на стадии подготовки проекта Конституции РФ.

1.2 Статус местного самоуправления как одной из основ конституционного строя

Несмотря на то, что вопросам местного самоуправления в Конституции Российской Федерации посвящена отдельная глава восьмая, состоящая из четырех статей (с 130 по 133), большинство норм, регулирующих местное самоуправление, содержится в других разделах Конституции РФ. Так, например, в разделе об основах конституционного строя закреплены нормы, признающие муниципальную форму собственности (ст. 8) и позволяющие муниципалитетам иметь в собственности землю и другие природные ресурсы (ст. 9).

Центральное место в конституционном определении местного самоуправления, на наш взгляд, занимают положения статьи 12 Конституции РФ. Именно в этой статье закреплены нормы о признании и гарантировании местного самоуправления в Российской Федерации. Кроме того, в этой же статье установлено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Таким образом, Конституция РФ закрепляет два уровня организации публичной власти в России: первый уровень - уровень государственной власти, воплощенной в системе органов государственного управления (как федерального, так и регионального уровня), и второй уровень - уровень местного самоуправления, на котором власть реализуется населением либо непосредственно, либо через органы и должностных лиц местного самоуправления.

В основе взаимоотношений государства и муниципальных образований находится конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, который выражается в его независимости и функционировании под свою ответственность.

Вместе с тем, независимость местного самоуправления имеет свои границы. Как справедливо отмечает в своей статье "Взаимоотношения государства и муниципальных образований: проблемы законодательного регулирования" глава администрации Кутузовского с/о Солнечногорского района Московской области Колкнева Т.Ф., местное самоуправление самостоятельно в пределах тех полномочий, которые предоставлены ему государством в лице соответствующих органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ. Государство обязано вмешиваться в дела местного самоуправления при нарушении последним принципов законности в своей деятельности. А также государство вправе осуществлять прямой контроль за целесообразностью и эффективностью исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Обособление же органов местного самоуправления рассматривается ими как гарантия самостоятельности местного самоуправления.

Выделенные из системы органов государственной власти, органы местного самоуправления, тем не менее, остаются в системе государственно-властных отношений. Отделенные от государственной власти организационно, они связаны с ней функционально, поскольку создание самих ОМС и наделение их важнейшими полномочиями осуществляется в соответствии с нормативно-правовыми актами органов государственной власти - как федеральных, так и субъектов Федерации. Органы местного самоуправления, при всей их самостоятельности, действуют в рамках общегосударственной политики - правовой, экономической, социальной, политики в области образования, здравоохранения, культуры и так далее. Кроме того, они могут наделяться отдельными государственными полномочиями и участвовать в реализации государственных программ. Фактически самостоятельность местного самоуправления является относительной, поскольку проявляется в наличии у муниципальных образований только тех предметов ведения и полномочий, которые устанавливаются государством. Помимо вышеназванных положений статьи 12, регулирование местного самоуправления осуществляется также нормами, содержащимися в статьях 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68, 72 (подпункт "н" ч. 1) и в главе 8 Конституции РФ.

1.3 Осуществление полномочий местного самоуправления

Компетенция какого-либо субъекта правоотношений определяется закрепленными за ним предметами ведения, его полномочиями и территорией подпадающей под его юрисдикцию. Под предметами ведения понимается та область общественных отношений, в которой вправе и должен действовать субъект. Полномочия - это круг закрепленных за субъектом прав и обязанностей на совершение конкретных действий. Полномочия реализуются в рамках предметов ведения, уточняя и конкретизируя их.

Полномочия органов местного самоуправления, установленные Конституций Российской Федерации, конкретизируются и детализируются нормами Федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, регулирующих общественные отношения в различных сферах деятельности. Эти полномочия определяются в соответствии с законодательством о местном самоуправлении (как федеральным, так и субъектов Федерации), уставами муниципальных образований, а также иными нормативно-правовыми актами муниципальных образований. Большинство полномочий местного самоуправления реализуется через органы местного самоуправления и через должностных лиц местного самоуправления, составляя их компетенцию. Предметы ведения муниципальных образований законодательно обозначены как совокупность вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, передаваемых им. Круг вопросов местного значения перечислен в ст. 6 Закона № 154-ФЗ и не является исчерпывающим. По сути, к вопросам местного значения может относиться любой вопрос, не относящийся к ведению других муниципальных образований или органов государственной власти. Подобный подход сохранился и в Законе № 131-ФЗ. В нем определению вопросов местного значения посвящена отдельная глава. Вместе с тем к общему правилу определения вопросов местного значения для различных видов муниципальных образований добавилось одно существенное, на наш взгляд, ограничение - муниципальное образование может включать в свое ведение дополнительные вопросы местного значения лишь при условии наличия у них собственных материальных ресурсов и финансовых средств (ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16). По мнению Баглая М.В. разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов с одной стороны, и органами местного самоуправления, с другой, является одним из самых важных и самых сложных вопросов организации местного самоуправления. Решение этого вопроса определяет меру самостоятельности органов местного самоуправления пределы их компетенции. Следствием реализации полномочий органами местного самоуправления является возникновение, изменение и прекращение правомочий органов и должностных лиц местного самоуправления, а также прав и обязанностей предприятий, учреждений, организаций, иных юридических лиц и граждан. Полномочия органов местного самоуправления можно подразделить на две группы:

· во-первых, это те полномочия, которыми государство наделяет муниципальные образования и которые признает за ними для обеспечения самостоятельности решения населением вопросов местного значения, так сказать "собственные полномочия" местного самоуправления.

К таким полномочиям можно отнести полномочия, установленные ст. 6 действующего Закона (от 28 августа 1995 г № 154-ФЗ) и закрепляющие предметы ведения местного самоуправления. В новом Законе (от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) полномочия ОМС закреплены статьей 17. В этой статье определено, что полномочия, установленные статьей, осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно (п. 3);

· во-вторых, это те отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Делегирование таких полномочий может осуществляться только на основании федерального или регионального закона с одновременной передачей необходимых финансовых средств и материальных ресурсов.

Примером регионального регулирования порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может служить Областной закон от 20 сентября 2005 г. № 84-5-ОЗ "О порядке наделения органов местного самоуправления в Архангельской области отдельными государственными полномочиями Архангельской области". Названный закон устанавливает правовую основу, принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Архангельской области; права и обязанности ОМС, порядок предоставления финансовых средств и передачи материальных ресурсов для осуществления отдельных государственных полномочий, а также порядок отчетности и контроля. Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями осуществляется на основе принципов:

· законности;

· материально-финансовой обеспеченности передаваемых государственных полномочий;

· подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления в осуществлении переданных полномочий перед органами государственной власти Архангельской области;

· эффективности осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 3 статьи 17 Областного закона срок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им до вступления в силу этого областного закона, истекает 1 января 2006 года, если не будут приняты областные законы о наделении органов местного самоуправления этими отдельными государственными полномочиями. На наш взгляд волю областного законодателя следует понимать как освобождение с 1 января 2006 года органов местного самоуправления от бремени исполнения переданных им государственных полномочий Архангельской области, если в установленное время не будут приняты соответствующие областные законы и не будут выделены необходимые денежные средства и материальные ресурсы, необходимые для исполнения этих полномочий. Другим примером наделения полномочиями органов местного самоуправления может служить Градостроительный кодекс Архангельской области, согласно которому органам местного самоуправления делегировано право создавать своим решением органы архитектуры и градостроительства муниципальных образований (п. 2 ст. 14); определять виды необходимой градостроительной документации (п. 6 ст. 18); исполнять функции заказчика при разработке градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий муниципальных образований и их частей, генеральных планов городских и сельских поселений (ст. 20) и т.п.

Часть II. Полномочия органов местного Самоуправления в организации местного самоуправления

2.1 Вопросы местного значения

Общие положения статьи 12 Конституции РФ конкретизированы в ее главе 8, в которой закрепляются основные черты модели и определяются общие принципы организации системы местного самоуправления.

Суть местного самоуправления, его смысл, заключается в самостоятельном решении населением вопросов местного значения, владении, пользовании и распоряжении муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ). Никакой орган не вправе вмешиваться в решение этих вопросов органами местного самоуправления, отменять или приостанавливать действие принятых ими актов, если они имеют местное значение, не противоречат действующему законодательству и приняты в рамках предоставленных полномочий. Перечень вопросов, имеющих местное значение, устанавливается федеральными законами, законами и другими нормативными актами субъектов Федерации, поскольку в соответствии со ст. 72 (ч. 1 подп. "н") установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (п. 2 ст. 6) к вопросам местного значения относит:

· принятие и изменение уставов муниципальных образований, а также контроль за их соблюдением;

· владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

· формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

· вопросы социально-экономического развития муниципального образования;

· содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

· организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, общего и профессионального образования, муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

· охрану общественного порядка, организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

· другие значимые для населения вопросы.

В новом законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законодатель пошел иным путем, выделив вопросы местного значения в отдельную главу третью и разделив их по уровням: отдельно для поселений (ст. 14), отдельно для муниципального района (ст. 15) и отдельно для городского округа (ст. 16). При всей схожести вопросов, отнесенных к каждому из видов, существуют и определенные различия между ними. Не стремясь предугадать волю законодателя, можно предположить, что при определении круга вопросов местного значения для каждого из уровней, в ведение муниципальных образований были включены только те вопросы, которые на этом уровне могут быть решены наиболее эффективно и с оптимальным результатом.

Основной закон, предоставив ОМС все полномочия по решению круга вопросов, имеющих местное значение, наделил эти органы полномочиями по самостоятельному владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственности. Такой шаг оправдан и понятен, поскольку никакая самостоятельность принятия решений и каких-либо действий невозможна без соответствующей имущественной базы, экономической основы. Конституция не только закрепила понятие муниципальной собственности, но и поставила ее в один ряд с другими видами собственности (частной, государственной и другими) гарантировав государственную защиту (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ).

В развитие конституционных норм о муниципальной собственности, гражданское законодательство приравняло муниципальные образования к иным участникам гражданских правоотношений - гражданам и юридическим лицам, поскольку наличие муниципальной собственности подразумевает и участие этой собственности в гражданском обороте. Обладание определенным имуществом не самоцель субъектов правоотношений, а лишь один из способов достижения цели, решения задач, стоящих перед местным самоуправлением. От имени муниципальных образований приобретать и осуществлять права и обязанности, то есть осуществлять полномочия в гражданском обороте, могут органы местного самоуправления в рамках их компетенции (ст. 125 Гражданского кодекса РФ).

В целях решения вопросов местного значения в соответствии с п. 1 ст. 17 нового Закона о местном самоуправлении органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов наделены следующими полномочиями:

1. принимать устав муниципального образования и вносить в него изменения и дополнения;

2. издавать муниципальные правовые акты;

3. устанавливать официальные символы муниципального образования, которые МО может иметь на основании ст. 9 этого же Закона;

4. создавать муниципальные предприятия и учреждения;

5. формировать и размещать муниципальный заказ;

6. в рамках, определенных федеральным законодательством, устанавливать тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями;

7. решать вопросы, связанные с обеспечением подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Кроме того, в соответствии с рассматриваемым Федеральным законом и уставами муниципальных образований органы местного самоуправления наделены и иными полномочиями. Эти полномочия осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно, причем подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

2.2 Полномочия органов местного самоуправления в сфере непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления

Если в части 1 ст. 130 Конституции РФ раскрывается содержание МС, то во второй части этой статьи определяются организационные формы местного самоуправления. В соответствии с концепцией Конституции РФ, выраженной в статье 3, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее народ. Логичным продолжением этой нормы является положение о том, что местное самоуправление осуществляется гражданами, во-первых, путем прямого волеизъявления (через референдумы, выборы и другие формы), а во-вторых, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В действующем Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к формам прямого волеизъявления граждан и иным формам осуществления местного самоуправления относены: местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления (как индивидуальные, так и коллективные) и территориальное общественное самоуправление (ТОС) (глава 4 статьи 22 - 27). Однако для того, что бы территориальное общественное самоуправление могло функционировать необходимо издание соответствующих нормативных правовых актов, определяющих порядок организации и осуществления ТОС. Полномочиями по изданию таких актов наделены органы местного самоуправления (ч. 2 п. 1 ст. 27 ФЗ от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ). Представительный орган местного самоуправления, на основании п. 2 ст. 22 действующего закона, наделен полномочиями по принятию решения о проведении местного референдума, которое он может принять как по собственной инициативе, так и по требованию населения. Другие полномочия органов местного самоуправления при обеспечении гражданам возможности прямого волеизъявления могут быть предусмотрены уставами муниципальных образований, но только на основании и в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.

Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления в новом Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливаются главой пятой (статьи 22 - 33).

В новом Законе не только изменилось наименование главы, регулирующей непосредственное участие граждан в местном самоуправлении, но и добавились новые формы такого участия граждан (например, публичные слушания, конференции и опросы граждан, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования), а также изменились полномочия органов местного самоуправления. Так, например, представительные органы местного самоуправления получили полномочия по назначению местного референдума и муниципальных выборов, установлению порядка обращения граждан с правотворческой инициативой и регистрации устава территориального общественного самоуправления и т.д.

В Законе прослеживается направленность на расширение самостоятельности решения вопросов местного значения непосредственно населением. В нем более детально, чем в ранее действующем законодательстве, регламентирован порядок действия субъектов при осуществлении населением местного самоуправления. Внесение таких изменений в законодательство, на наш взгляд, вызвано необходимостью установления более четких рамок и единообразия при установлении общих принципов организации местного самоуправления.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что перечень форм прямого волеизъявления граждан и их участия в местном самоуправлении не является исчерпывающим. Как и в Конституции РФ, так и в действующем Законе, и в Законе, который в недалеком будущем вступит в силу, за гражданами закреплено право на участие в осуществлении местного самоуправления и в иных (не названных в нормативных актах) формах. Главное, что бы соблюдалось единственное условие - такие формы не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации.

Кроме того, в новом Законе на государственные органы и органы местного самоуправления, а также на должностных лиц этих органов, наложена обязанность по оказанию содействия населению в непосредственном осуществлении и участии в осуществлении местного самоуправления (часть 2 пункта 2 статьи 33).

самоуправление конституционный налоговый муниципальный

Часть III. ПОЛномочия ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ в финансово-экономической сфере

В ч. 1 ст. 132 Конституции РФ дается перечень важнейших вопросов местного значения, решение которых отнесено к компетенции органов местного самоуправления, а именно: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка. Установленный Конституцией РФ перечень вопросов местного значения, которые полномочны решать ОМС, не является исчерпывающим. Основным законом предполагается решение органами местного самоуправления и иных вопросов, имеющих местное значение. Поскольку осуществление местного самоуправления без финансовых средств и материальных ресурсов не мыслимо, на первое место выходят вопросы, связанные с формированием его экономической основы.

В соответствии со статьей 28 ФЗ от 28 августа 1995 г № 154-ФЗ экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования в соответствии с действующим законодательством.

По новому Закону от 6 октября 2003 г № 131-ФЗ (с изменениями и дополнениями), экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований (ст. 39).

3.1 Полномочия по управлению муниципальной собственностью

В соответствии с действующим законодательством (пункт 1 статьи 29 действующего Закона) в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета и муниципальные внебюджетные фонды; имущество органов местного самоуправления; муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации; муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации; муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения; муниципальные учреждения; а также другое движимое и недвижимое имущество.

Деятельность органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью предполагает осуществление ими прав собственника муниципального имущества. В соответствии с пунктом 2 статьи 29 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 154-ФЗ и статьей 215 ГК РФ права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, на основании нормативно-распорядительного акта соответствующего органа, определенного уставом МО, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование или распоряжение на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего муниципального образования.

Органы местного самоуправления, осуществляя полномочия собственника имущества, вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать их в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать иные сделки, определять условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ основные положения, касающиеся полномочий органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, практически не изменились.

3.2 Полномочия в бюджетно-финансовой сфере

3.2.1 Полномочия по формированию бюджета

В Европейской хартии местного самоуправления закреплено, что органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом (ст. 9 п. 1 и п. 2).

Полномочия органов местного самоуправления в сфере формирования бюджета муниципального образования устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов Федерации, уставами и иными правовыми актами муниципальных образований. Местный бюджет - это денежные средства, предназначенные для финансового обеспечения задач, стоящих перед местным самоуправлением, порядок их образования и расходования.

Каждое муниципальное образование должно иметь свой бюджет. Формирование и исполнение местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленными Бюджетным кодексом РФ.

Закон от 6 октября 2003 г № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" более детально, чем ранее действовавшее законодательство определил компетенцию органов местного самоуправления в бюджетном процессе. Согласно ст. 52 Закона бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в его состав, составляют консолидированный бюджет муниципального района (то есть свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории). В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно.

Кроме того, органы местного самоуправления должны обеспечить сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Проект местного бюджета, решение об его утверждении и годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета должны быть официально опубликованы. Рассмотрение и утверждение местного бюджета находится в компетенции представительного органа, а исполнение бюджета производится исполнительным органом местного самоуправления.

Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Эта общая норма, существующая в действующем Законе, получила свое развитие и детализацию в новом Законе о местном самоуправлении, в соответствии со статьей 53 которого, органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения. Кроме того, органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

3.2.2 Полномочия в области налоговых правоотношений

Подходы к формированию доходной части бюджетов муниципальных образований, и в действующем законе, и в Законе, который придет ему на смену, примерно одинаковы.

К собственным доходам местных бюджетов относятся: средства самообложения граждан; доходы от местных налогов и сборов; доходы от региональных налогов и сборов; доходы от федеральных налогов и сборов; безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней, и другие безвозмездные перечисления.

Кроме того, в доходную часть бюджетов муниципальных образований поступают: доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов; штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления; добровольные пожертвования; и иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.

Состав собственных доходов местных бюджетов может быть изменен только федеральным законом и только в случае изменения установленного перечня вопросов местного значения и (или) изменения системы налогов и сборов в Российской Федерации.

Перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Статья 15 Налогового кодекса РФ в число местных налогов и сборов включает земельный налог и налог на имущество физических лиц.

При осуществлении своих полномочий в области установления, изменения и отмены местных налогов органам местного самоуправления необходимо учитывать следующие требования законодательства:

Во-первых, существует особый порядок вступления в силу законодательных актов о налогах и сборах. В соответствии с абзацем 1 п. 1 ст. 5 НК РФ акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу. Из редакции приведенной нормы видно, что она определяет действие актов законодательства о налогах во времени в части вступления их в силу. При этом момент вступления их в силу связывается с двумя условиями, до наступления которых введение актов в действие не допускается.

Во-вторых, в соответствии с п. 1 ст. 17 части первой Налогового кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 09 июля 1999 г. № 154-ФЗ) налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и все элементы налогообложения, а именно: объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога.

В настоящее время вновь избранные представительные органы местного самоуправления новообразованных муниципальных образований, реализуя свои полномочия в сфере налогообложения и учитывая вышеприведенные нормы, принимают решения о введении местных налогов и установлении налоговых ставок. Так, например, Решением № 22 II сессии Совета депутатов муниципального образования "Вельское" (первого созыва) от 15 ноября 2005 года на территории муниципального образования вводится земельный налог и устанавливаются налоговые ставки. Решением № 23 II сессии Совета депутатов муниципального образования "Вельское" (первого созыва) от 15 ноября 2005 года на территории муниципального образования устанавливаются ставки налога на имущество физических лиц. Аналогичные решения принимаются и представительными органами других муниципальных образований, входящих в состав Вельского муниципального района (МО "Низовское" - Решения № 13 и № 14 от 14.11.2005 г.; МО "Аргуновское" - Решения № 15 и № 16 от 17.11.2005 г.).

Все вновь избранные представительные органы местного самоуправления новообразованных муниципальных образований осуществляют свои полномочия строго в рамках, установленных действующим федеральным законодательством. Необходимость строгого соблюдения установленного законом порядка введения налогов и сборов и установления ставок налога является обязательным условием законности налога на территории муниципального образования.

Такой вывод следует из правовой позиции Конституционного суда РФ, выраженной в Постановлении от 30 января 2001 г. № 2-П , применительно к налогам субъектов Российской Федерации (региональным налогам). Согласно этой позиции, подтвержденной и иными актами Конституционного суда РФ, "законно установленными" могут считаться только такие налоги, которые вводятся законодательными органами субъектов Российской Федерации в соответствии с общими принципами налогообложения и сборов, определенными федеральным законом. Эти общие принципы относятся к основным гарантиям, установление которых федеральным законом обеспечивает реализацию и соблюдение в Российской Федерации основ конституционного строя.

Перечень региональных налогов, внесение в него изменений и дополнений, круг налогоплательщиков, а также существенные элементы каждого регионального налога (в том числе объект налогообложения, налоговая база, предельная ставка налога) должны регулироваться федеральным законом, с тем чтобы не допускать излишнего обременения налогоплательщиков обязанностями по уплате налогов, устанавливаемыми законами субъектов Российской Федерации о региональных налогах.

Законодатель субъекта Российской Федерации может осуществлять правовое регулирование регионального налога при условии, что такое регулирование не увеличивает налоговое бремя и не ухудшает положение налогоплательщиков по сравнению с тем, как это определяется федеральным законом.

Полагаю, что все вышеприведенные соображения о порядке установления законодательным органом субъекта Российской Федерации региональных налогов в полной мере можно отнести и к деятельности представительных органов местного самоуправления по установлению ставок местных налогов исходя из следующих обстоятельств.

Статьей 3 Закона РФ от 9 декабря 1991 года № 2003-1 "О налогах на имущество физических лиц" установлено, что ставки налога устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления в пределах, установленных Законом РФ.

Земельный налог предусмотрен главой 31 части второй Налогового кодекса РФ, введенной в действие в соответствии с Федеральным законом от 29.11.2004 г. № 141-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации". В соответствии с п. 1 ст. 387 НК РФ земельный налог устанавливается Налоговым кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и обязателен к уплате на территориях этих муниципальных образований.

То есть федеральный законодатель делегировал представительным органам местного самоуправления полномочия по введению местных налогов на территории конкретных муниципальных образований и установлению ставок местных налогов, в пределах ставок, предусмотренных федеральным законодательством.

Необходимо также отметить, что в ФЗ от 6.10.2003 г № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" нормы, связанные с полномочиями органов местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере, раскрыты более подробно и детально.

Часть IV. Иные полномочия органов местного самоуправления

Полномочия органов местного самоуправления в муниципальных образованиях не ограничиваются только организационной и бюджетно-финансовой сторонами деятельности. Решение вопросов местного значения затрагивает и иные сферы правоотношений, регулируемых иными законодательными актами.

Например, Градостроительный кодекс РФ, в редакции, действующей до 01.01.2006 г., в статье 8 устанавливает полномочия органов местного самоуправления различных уровней (поселений, муниципальных районов и городских округов) в области градостроительной деятельности. К основным полномочиям органов местного самоуправления относится подготовка и утверждение документов территориального планирования; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования территорий; утверждение правил землепользования и застройки соответствующих территорий; утверждение подготовленной документации по планировке территории. Выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства также относится к полномочиям органов местного самоуправления.

В редакции Градостроительного кодекса, которая вступает в действие с 1 января 2006 года, полномочия органов местного самоуправления, в сфере, регулируемой Кодексом, не претерпели существенных изменений, сохранив все существующие в настоящее время полномочия.

В области жилищных отношений полномочия ОМС устанавливаются статьей 14 Жилищного кодекса РФ. В сферу компетенции органов местного самоуправления попадают вопросы, связанные с эксплуатацией муниципального жилого фонда; сдачей его малоимущим гражданам по договорам социального найма; учетом граждан, имеющих право на получение жилых помещений по договорам социального найма; о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые; согласование переустройства и перепланировки жилых помещений; и другие вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации. Например, в Архангельской области вступил в силу и действует с 21 октября 2005 г. Областной закон от 20.09.2005 г. № 79-5-ОЗ "О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и о предоставлении таким гражданам жилых помещений по договорам социального найма".

Полномочия органов местного самоуправления предусмотрены ФЗ от 22.10.2004 г. № 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" в части хранения, комплектования, формирования, учета и использования архивных документов и архивных фондов; решения вопросов о передаче архивных документов, находящихся в муниципальной собственности, в собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или иных муниципальных образований.

Полномочия ОМС в области земельных отношений установлены Земельным кодексом РФ. Кроме того, органы местного самоуправления наделены полномочиями в области охраны общественного порядка; образования, здравоохранения, охраны природы и защиты окружающей среды; защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, противопожарной безопасности и другими.

Приведенные примеры не ограничивают всех полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления при решении вопросов, имеющих местное значение и затрагивающих интересы населения, проживающего на территории, находящейся под их юрисдикцией.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Полномочия, которыми наделены органы местного самоуправления или которыми они могут быть наделены на основании федерального закона или закона субъекта Федерации очень разнообразны. Приведенные примеры дают только общую картину правоотношений, в которых затрагивается компетенция органов местного самоуправления. Перечисление всех полномочий и их углубленный анализ в рамках отдельной курсовой работы малоперспективен.

Вместе с тем необходимо отметить, что анализ нормативных актов, проведенный при написании настоящей работы, позволяет сделать вывод о том, в ближайшее время предполагается существенная перестройка законодательства о местном самоуправлении, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Предполагается значительное расширение правотворческой деятельности органов местного самоуправления, затрагивающей вопросы организации местного самоуправления, то есть систему органов местного самоуправления, их полномочия, порядок участия населения в осуществлении местного самоуправления и т.п.

Учитывая то, что в представительные органы и на выборные должности местного самоуправления пришли лица, не обладающие опытом правотворческой работы и необходимыми знаниями для подготовки нормативных актов, эффективность такой деятельности может не оправдать надежд, возлагаемых на реформирование системы местного самоуправления.

К аналогичному выводу пришел и Васильев В.И., изложив его в статье "Местное самоуправление: закон четвертый". Он полагает, что в этих условиях необходима помощь муниципалитетам со стороны федеральных и региональных органов государственной власти. Ее действенной формой может явиться подготовка модельных муниципальных правовых актов. Особенно важно сейчас содействие в разработке новых уставов муниципальных образований (в первую очередь уставов небольших городских и сельских поселений).

При этом модельные акты не должны быть слишком подробными. Если они будут представлять собой обширные инструкции с двумя-тремя пустыми строчками, которые только и нужно будет заполнить муниципальным органам, идея расширения самостоятельности муниципального нормотворчества останется нереализованной.