1.1 Место территориального общественного самоуправления населения в системе местного самоуправления Российской Федерации

Отмена крепостного права в 1860 году и принятие 1 января 1864 года «Положения о городских и уездных земских учреждениях» - положило начало устройству местного общественного самоуправления в России. Оно просуществовало до 1890 года в течение 25 лет. Новое Положение, принятое 16 июня 1870 года не изменило его основ, расширив сферу деятельности земств и несколько изменив порядок выборов гласных. Теперь в городских выборах участвовали все городские обыватели без сословных различий, владевшие в городе недвижимым имуществом или платившие в пользу города какой-либо налог. В 1892 году было пересмотрено «Положение о земских учреждениях и Городовое положение» Эти реформы преследовали цель - устранить те недостатки, которые выявила практика земского и городского самоуправления. В объяснительной записке графа Л. Толстого указывалось, что»… главные причины, существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установленных правительственных. Рознь между администрацией и земскими учреждениями является естественным последствием усвоенного в 1864 году нашим законодательством взгляда на земство и его интересы, как нечто особое от государства и его потребностей, взгляд, который выразился на практике предоставлением земству самостоятельной, через посредство выборных исполнительных органов, деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства. Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и явный между ними антогонизм».

Следующий этап - 1917 год. Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917 года. Временное правительство, приняв 21 мая 1917 года закон о земской реформе. Однако осуществить эту реформу в полной мере не удалось. Идея местного самоуправления, предполагающего известную децентрализацию власти, самостоятельность органов самоуправления вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по самой природе своей государством централизованным.

В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Муниципализм отвергался как буржуазный принцип, неприемлемый для советского государства. Особенностью системы местного самоуправления в этот период является тот факт, что нормативно - правовое регулирование отношений в ней с органами общественного самоуправления осуществлялось, в основном, или по линии постановлений правительства или на уровне локальных актов, принимаемых органами местного самоуправления. Например, постановление ВЦИК РСФСР от 1.11.34 г., постановление Совета Министров СССР от 25.03.59 г., постановление Совета Министров РСФСР и ВЦСПС от 9.08.68 г. в отношении домовых, уличных (квартальных) комитетов. Им отводилась «вспомогательная роль» - помогать местным Советам и их органам в улучшении и сохранении жилищного фонда, благоустройстве улиц.

Интерес к идее местного самоуправления возрос во второй половине 80-х годов, что было связано с началом реорганизации государственной власти на местах. При этом надо иметь в виду, что попытка путем принятия в 1990 г. союзного и российского законов о местном самоуправлении ввести местное самоуправление «сверху», не реформируя по сути прежнюю систему местного самоуправления, не дала ожидаемых результатов.

Осенью 1993 г. начался новый этап реформирования местного самоуправления: были приняты Указы Президента РФ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ» и «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации». Последним Указом было утверждено «Положение об основах организации местного самоуправления в РФ». В октябре 1993 г. принят Указ Президента РФ «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления».

В соответствии с перечисленными Указами Президента РФ функции местных Советов - представительных органов в системе местного самоуправления, были переданы исполнительным органам в системе местного самоуправления.

Принятие новой Конституции РФ послужило важнейшей правовой базой дальнейшего процесса реформирования системы местного самоуправления. А особенно активизировался это процесс в 1995 г. когда был принят Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Он стал основой для дальнейшего поиска наиболее оптимальных и эффективных форм и методов реализации местного самоуправления в Российской Федерации, дальнейшего развития ее законодательной базы в условиях рыночной экономики.

Актуальность проблемы местного самоуправления нашла свое выражение во Всероссийских совещаниях, проведенных в ноябре и декабре 1995 г. в г. Москве на котором присутствовали практически все регионы Российской Федерации и в результате которого был создан «Союз малых городов РФ».

Президент РФ в своем послании Федеральному Собранию писал: «Одним из признаков развития гражданского общества является система институтов самоуправления. Эти институты позволяют придавать свободной деятельности человека созидательный смысл, связывать ее с самоответственностью. Жизненно важно подключить к реализации этого Закона систему мер, обеспечивающих развитие местного самоуправления как жизнеспособного уровня власти и в тоже время как наиболее перспективной формы самоорганизации людей».

Местное самоуправление призвано обеспечить экономическое благосостояние и социальную защищенность населения. Муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и занята, прежде всего, решением их повседневных самых неотложных проблем.

Решению этих проблем должен способствовать комплексный подход органов местного самоуправления к социально - экономическому развитию территорий, учет при принятии ими правовых актов механизмов формирования рыночных отношений, согласование социальных и экономических процессов. И в этом им неоценимую помощь оказывает общественное самоуправление.

Новые хозяйственные отношения в субъектах Федерации заставили по другому строить свои отношения с населением подведомственных территорий и их органами. Им предоставлена возможность самостоятельно определять:

- пути, формы и стадии перехода к реальному самоуправлению с учетом специфики данного населенного пункта и региона, а также степени готовности населения взять на себя ответственность за управление развитием территории, решение местных дел;

- структуру и организацию местного самоуправления с учетом исторических, национальных и местных традиций и обычаев;

- способы осуществления собственных инициатив по вопросам, отнесенным к ведению местного самоуправления.

Это нашло отражение в законодательных и нормативных актах субъектов Федерации: Уставах субъектов Федерации, законах РФ об организации местного самоуправления, где специальные главы и статьи посвящены территориальному общественному самоуправлению населения. Например, Устав Нижегородской области от 18.04.95 г. ст. 57, глава 15; Закон Нижегородской области от 8.04.96 №27-3 «Об организации местного самоуправления в Нижегородской области», глава 3 (ст. 23, 26); Устав города Нижнего Новгорода: глава 1 (ст. 5); глава 4 (ст. 16, 24); глава 6 (ст. 36); глава 8 (ст. 45-47).

Устав города Нижнего Новгорода - это первый общегородской документ, регламентирующий право горожан и порядок их участия в управлении городом, взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления, местного самоуправления и первичного ее звена - территориального общественного самоуправления.

1.2 Структура территориального общественного самоуправления и основные принципы деятельности

Экскурс в историю местного самоуправления России позволяет получить представление об истоках и становлении местного самоуправления, в том числе и территориального общественного самоуправления.

Хотелось бы остановиться на понятии «территориальное общественное самоуправление».

Если проанализировать Положения, принятые субъектами РФ в 90-е годы о территориальном общественном самоуправлении населения, то понятие территориальное общественное самоуправление населения звучит так: «Территориальное самоуправление населения (в дальнейшем самоуправление населения) - управление населением делами местной жизни непосредственно, а также через создаваемые по его волеизъявлению органы, подконтрольные и подотчетные за свою деятельность перед населением». «Местное самоуправление - первичная форма народовластия населения жилого массива (на правах поселка), основа государственной власти Советов народных депутатов в г. Москве».

«Под территориальным общественным самоуправлением понимается самодеятельная организация граждан по месту их жительства на отдельной части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, домов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.

«Местное самоуправление в городе Нижнем Новгороде - система организации деятельности граждан для самостоятельного, под свою ответственность решения вопросов местного значения».

Таким образом, общими для всех определений «понятия территориальное общественное самоуправление» является форма организации и деятельности граждан, объединенных общей территорией, решением вопросов местного значения и подотчетных за свою деятельность перед населением.

Принципы общественного самоуправления

Самоуправление населения осуществляется на следующих принципах:

- свобода выбора гражданами форм самоуправления территорией;

- защита интересов и прав населения;

- широкое участие населения в выработке, принятии и реализации решений местного значения;

- самостоятельности в определении и реализации приоритетов развития территории;

- самостоятельности и свободы предпринимательства;

- выборности органов территориального самоуправления, их ответственности за решение вопросов местного значения;

- гласности и учета общественного мнения;

- сочетания интересов самоуправляемой территории с интересами других административно - территориальных образований и государственными интересами.

В других нормативных актах субъектов Российской Федерации, например в г. Москве пишут так: «Органы общественного самоуправления организуют свою деятельность на следующих принципах:

- демократии;

- разделения властей;

- законности;

- соблюдения гражданских прав;

- собственной компетенции;

- собственной экономической и финансовой базы;

- согласования интересов личности и общества;

- согласования интересов округа и города.»

Мне кажется, что последнее определение более четкое.

Органы территориального общественного самоуправления во многих субъектах РФ наделяются правом юридического лица с момента их регистрации в районной администрации.

Обладающие правом юридического лица органы общественного самоуправления населения имеют свою печать, штамп и бланки.

Регистрация осуществляется на основании Положения, заявления граждан, протокола собрания представителей общественных организаций, изъявивших желание создать органы территориального общественного самоуправления, а кое-где и с рядом других документов.

В вопросах установления территориальных границ местного самоуправления, Правительство исходит из того, что на данном этапе местное самоуправление без какого-либо ущерба может осуществлять свои функции в рамках сложившихся административно - территориальных границ.

Можно согласиться, что схема управления местных органов власти в масштабах городов и районов вполне логична и не требует ломки, но она требует дополнения. Поэтому все, что ниже - территории поселений, не являющихся муниципальным образованием, микрорайоны, кварталы, улицы и другие - могут с успехом работать в режиме территориального общественного самоуправления. При этом не ущемляется демократия, сохраняется возможность самостоятельно и под свою ответственность осуществлять любые инициативы в вопросах местного значения.

Основой территориальной организации самоуправления населения в соответствии с нормативными актами (Устав, Положение) могут являться: муниципальные округа; жилмассивы, другие более мелкие самоуправляемые территории данных административно - территориальных единиц.

Границы первичных самоуправляемых территорий в сельских поселениях определяет соответствующий городской (районный, поселковый

Совет, Земское собрание), на территории которого непосредственно организуется самоуправление населения. Например, в Г.Н.-Новгороде в пределах городской черты, исходя из предложений граждан, определяются территории, на которых действуют органы территориального общественного самоуправления. Границы таких территорий определяются городской Думой по представлению районных администраций и органов территориального общественного самоуправления с учетом границ избирательных округов.

В ряде Примерных Положений, методических материалах Всероссийского совещания 1995 г. рекомендуется в качестве единиц местного самоуправления устанавливать:

- жилые или жилищно-промышленные комплексы от 15-25 тыс. жителей;

- избирательные округа по выборам в представительный орган;

- территории, жилищно-коммунальное хозяйство которых, на момент создания самоуправления, обслуживается одним ремонтно-эксплуатационным управлением и т.д.

Территориальное общественное самоуправление является составной частью самоуправления РФ. Учитывая новые хозяйственные отношения, необходимо отметить, что без определенных гарантий и поддержки государства и органов местного самоуправления города (района) - общественное самоуправление населения обречено. Оно на мой взгляд должно быть глубоко интегрировано в общую систему управления государством и обществом, хотя и занимает в ней особое место, определенное Конституцией.

Система территориального общественного самоуправления в городе (районе) включает в себя:

- общие собрания (сходы) граждан;

- референдумы, выборы или иные формы непосредственной демократии;

- конференции граждан по месту жительства;

- органы территориального общественного самоуправления (советы или комитеты улиц, кварталов, домов и т.п.) (1)

Создание органов общественного самоуправления осуществляется инициативными группами граждан (оргкомитетами), представителями общественных объединений.

Самоуправление граждан осуществляется через ее выборные представительные органы, как распорядительные, так и исполнительные: конференции и собрания, комитет народных делегатов (Совет самоуправления) и его рабочие комиссии, уличные, квартальные, домовые комитеты, а также через другие формы непосредственной демократии, как референдумы, сходы, наказы, опросы общественного мнения, сбор подписей, письменные и устные обращения граждан.

От степени понимания гражданами и их представителями проблем развития территории зависит и порядок формирования органов территориального общественного самоуправления.

На практике в Г.Н. Новгороде, упразднены районные Советы. Представителями городской Думы, являются депутаты, избранные по территориальному признаку, в районах действуют назначенные по согласованию с председателем городской Думы и Главой города председатели Советов общественного самоуправления. И все это закреплено в Уставе города Нижнего Новгорода и Положении о территориальном общественном самоуправлении, принятом городской Думой.

Таким образом, процесс перемен, происходящих в сфере местного самоуправления, активизировался после принятия в 1993 году Конституции РФ - Основного Закона страны. В субъектах РФ принимаются нормативные акты, регулирующие отношения в сфере деятельности местных сообществ (малых конституций), разработаны и приняты Положения о территориальном общественном самоуправлении населения.

2. Формирование территориального общественного самоуправления в новых хозяйственных условиях

2.1 Правовая основа общественного территориального самоуправления населения