Административно -правовые методы в РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

35

33

Размещено на http://www.allbest.ru/

Курсовая работа

Особенности реализации административно-правовых методов в Российской Федерации

1. Понятие метода осуществления государственной власти

Эффективность государственного управления социальными системами и процессами, деятельностью предприятий, учреждений, самих органов власти и управления во многом зависит от правильного выбора и умелого сочетания используемых в процессе управляющего воздействия методов. Суть задуманной в нашей стране коренной перестройки механизма управления состоит в переходе преимущественной к тем методам, которые позволят обеспечить сознательное, активное, творческое участие людей в трудовой деятельности, т.е. стимулировать интерес к ней человека.

Метод означает способ, образ действий, путь ведущий к цели. Метод государственного управления это есть способ организующего воздействия субъекта управления на управляемую систему или конкретный объект управления, с помощью которого достигаются цели, решаются поставленные задачи государства. Когда мы говорим об организующем воздействии, то имеем в виду широкий смысл этого слова, т.е.руководящее стимулирующее, контролирующее и другого характера воздействия. При этом конкретное содержание метода управления может быть установлено лишь в связи с конкретным объектом его приложения.

Органы власти и управления решают традиционные и новые задачи. в первом случае проблема методов управления, как правило, не возникает. Традиционными методами овладевают в результате обучения. Речь идет о традиционно применяемых в процессе управления административных, экономических, социально-психологических методах управления, которые тесно связаны между собой, дополняют друг друга, используются в органическом единстве.

Искусство управления заключается в том, чтобы в каждой конкретной ситуации сделать акцент на наиболее действенных методах, надежно ведущих к цели, составить их гибкую комбинацию и использовать ее, отдавая в зависимости от ситуации предпочтение в одном случае - экономическим, в другом - административным либо социально-психологическим способам воздействия.

Выполнение новых, нестандартных задач, особенно в условиях резкого изменения финансово-экономической оперативной обстановки, факторов крайней политизации, социальной напряженности общественной среды, требует, как правило, мобилизации традиционных и привлечения дополнительных сил и средств к решению не ординарных задач, использования новых методов управления. Научно-технический прогресс создал, например, такие из них, системный подход, моделирование, математические и социально статистические методы исследования и альтернативного выбора решений, ситуационной и целевое управление и т.д. К сожалению, сложившиеся стереотипы мышления руководителей еще не редко обусловливают их стремление решать практические задачи только традиционными, привычными методами.

2. Классификация методов осуществления государственной власти

государственный власть административный правовой

Средства реализации управленческих задач и функций достаточно разнообразны. Это дает основу для их классификации. Подобный подход к проблеме административно - правовых методов, допустим как с общеюридических, так и специальных позиций; последние основываются на первых и являются конкретизацией особенностей сферы применения методов. С общетеоретических позиций проявляется действие универсальных методов любой деятельности - убеждение, принуждение.

С помощью средств убеждения, прежде всего, стимулируется должное поведение участников управленческих общественных отношений, путём проведения воспитательных, разъяснительных, рекомендательных, поощрительных и иных мер преимущественно морального воздействия. Принуждение рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в силу не результативности убеждения. В случае нарушения требований административно-правовых норм оно выражается в применении дисциплинарной и административной ответственности. При необходимости обеспечения общественной безопасности действует особый комплекс принудительных мер, в совокупности с юридической ответственностью обозначаемых как административное принуждение.

Специальный подход к проблематике видовой классификации административно-правовых методов исходит, прежде всего, из характера (содержания) управляющего воздействия. Из множества классификационных вариантов, как правило, наиболее распространённым является выделение трех групп методов, а именно - административных, экономических, социально-психологических.

Административные методы обычно квалифицируются в качестве реализуемых способов или средств внеэкономического или прямого управляющего воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни. Своё выражение они находят в совершении субъектом управления таких управленческих действий, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения управляемых объектов. Прямой их характер означает, что объект управления в рамках своей компетенции принимает управленческое решение, юридически обязательное для объекта управления. На лицо прямое предписание, ибо управляющее воздействие предполагает императивный (директивный) вариант волеизлияния субъекта управления. Такой характер управляющего воздействия вытекает из властной природы управления, являющегося одним из существенных каналов практической реализации государственной власти. Подразумевается реализация исполнительной власти.

Внеэкономический характер данных методов означает, что реальным объектом управления является сознательно-волевое поведение управляемых. Должное поведение в сфере государственного управления обеспечивается через волю и сознание управляемых. При этом используются в необходимой мере средства убеждения и принуждения. Допускается возможность юридического принуждения к должному поведению, что, однако, не даёт оснований для отождествления прямого управляющего воздействия с принуждением. С учётом названных качеств административных методов, очевидно, что без их использования невозможно достижение целей упорядочивающего воздействия на поведение различных участников управленческих общественных отношений. Кто-то должен решать повседневно возникающие в этой сфере вопросы, для чего и необходимы соответствующие рычаги юридического властвования. И они находятся в руках субъектов государственно-управленческой деятельности, которые осуществляют администрирование, то есть управление. На этой базе и возникло наименование наиболее характерных для этих субъектов методов - административные.

Экономические методы, обычно характеризуются в качестве способов или средств экономического или косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления. Главное при этом заключается в том, что с их помощью субъект управления добивается должного поведения управляемых, путем воздействия на их материальные интересы. То есть опосредствованно в отличие от способов прямого властного воздействия. Последние здесь отсутствуют. Объект управления ставится в такие условия, когда он сам начинает действовать должным образом не под влиянием директивных предписаний субъекта управления, а в силу того, что такое его поведение материально стимулируется. Чаще всего стимулирующие средства сводятся к экономическим.

В научной литературе, в директивных документах много внимания уделено соотношению административных и экономических методов. Но это разновидности прямого и косвенного воздействия, которое осуществляется на экономические процессы. В обороне, образовании экономические методы применяются мало, но другие разновидности косвенного влияния используются широко.

Для методов прямого воздействия характерны следующие признаки:

- прямое воздействие на волю;

- директивность, приказной характер;

- однозначность команд, которые, как правило, не оставляют подчиненным возможности выбора вариантов и обязывают делать как приказано;

- поскольку жизнь разнообразна, а приказы однозначны, их приходится издавать много, что обуславливает существование многих норм и указаний, которыми стремятся, как можно полнее регулировать деятельность подчиненных;

- наличие большого аппарата, контролирующего выполнение команд;

- стимулирование осуществляется по усмотрению руководителя за выполнение команд, а то и просто за послушание, готовность выполнить любой приказ;

- широкое использование внеэкономического принуждения.

Прямое воздействие во многих случаях позволяет быстро добиться результатов. Часто без него не возможно обойтись. (5, с. 416)

Методам косвенного воздействия присущи следующие особенности:

- руководящее воздействие осуществляется косвенно, через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном поведении, через интересы, потребности исполнителей;

- управленческие акты управомачивают на определенные действия;

- у подвластных существует возможность выбора одного или даже нескольких вариантов поведения;

- юридическими нормами и обычаями закреплен автоматически действующий механизм стимулирования;

- наличие развитого механизма правосудия, решения споров, обеспечивающего защиту законных интересов граждан и их коллективов, цивилизованные процедуры разрешения противоречий. (5, с. 418)

3. Административно-правовые методы государственного управления

Метод управления есть средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей. Методы любой деятельности разнообразны. В равной степени это относится и к методам управления, ибо различны по своему назначению субъекты исполнительной власти, различны и находящиеся под воздействием объекты. Но это не исключает возможности определенным образом типизировать их в интересах выявления присущих им наиболее значимых свойств и специфических черт.

Наиболее характерно для методов управления следующее:

1) Они органически связаны с целевым назначением этого вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти.

2) Они выражают управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты.

3) Они непосредственно выражаются в связях между субъектами и объектами государственного управления.

4) Они используются субъектами исполнительной власти в качестве средств реализации закрепленной за ними компетенции.

5) Метод управления всегда имеет своим адресатом соответствующий объект (индивидуальный либо коллективный).

6) С учетом многообразия приемов и способов реализации управленческой компетенции метод управления есть определенная возможность решения управленческих задач, стоящих перед субъектами исполнительной власти.

7) В методах управления в соответствующем объеме находит свое выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства.

8) Метод управления всегда выражает принадлежащее государству и его исполнительному аппарату полномочия юридически-властного характера.

9) Для методов управления характерна правовая форма их непосредственного практического выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах управления.

10) Выбор конкретных методов управляющего воздействия находится в прямой зависимости не только от особенностей организационно-правового статуса субъектов исполнительной власти, но прежде всего - от особенностей объекта управления (например: от формы собственности, от его индивидуального или коллективного характера и т.п.) (11, с. 275)

Итак, по главным своим показателям метод управления есть средство целенаправленного управляющего воздействия. Такой подход к его пониманию сближает его с методом правового регулирования управленческих общественных отношений. Общее для них - и тот, и другой являются регулирующими средствами, т.е. выступают в роли «носителей» административно-правовых предписаний, запретов и дозволений. Однако акценты при этом различны: либо речь идет о механизме правового регулирования, в принципе едином для всех отраслей права, либо об управленческом «инструментарии», используемом конкретными исполнительными органами (должностными лицами) для решения стоящих перед ними повседневных задач. Методы правового регулирования распространяются на всех участников регулируемых общественных отношений, включая и эти органы (должностных лиц), в то время как методы управления используются только ими. Конечно, в них находят соответствующее выражения методы административно-правового регулирования, что, тем не менее, не приводит к их отождествлению, хотя в своем правовом выражении метод управления может совпадать с методом правового регулирования. Но для этого он должен быть, во-первых, обязательно юридически оформленным и, во-вторых, иметь нормативное выражение, ибо правовое регулирование всегда нормативно. Методы же управления в наиболее типичном варианте - индивидуализированы. На лицо определенная степень производности методов государственно-управленческой деятельности от методов административно-правового регулирования этой деятельности. С другой стороны, нельзя отрицать и тот факт, что, например, целенаправленное управляющее воздействие составляет содержание как нормативных, так и индивидуальных юридически-властных волеизъявлений. Однако не все методы управления правовые, что также следует учитывать. Тем не менее, тесная связь двух вариантов понимания категории «метод» применительно к административно-правовому воздействию на сферу государственного управления на лицо.

Метод правового регулирования - функция административного права; метод управления - функция субъекта административного права, причем не всякого, а лишь того, который одновременно является субъектом исполнительной власти (государственного управления).

Метод управления, будучи способом непосредственного управляющего воздействия со стороны исполнительного органа (должностного лица) на соответствующий объект, несет в своем содержании определенный «заряд» юридически-властных полномочий, совокупность которых непосредственно предопределена сущностью административно-правового регулирования.

Следует различать:

a) Методы управляющего воздействия; они всегда имеют внешнее юридически-властное значение и выражение и являются собственно методами управления;

b) Методы организации работы аппарата управления; они имеют чисто внутриаппаратное значение;

c) Методы совершения отдельных управленческих действий; это методы процедурного характера. (1, с. 151)

Первые из них - административно-правовые методы. В них проявляются все основные качества, присущи государственно-управленческой деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть. С помощью такого рода методов, имеющихся в том или ином наборе в распоряжении каждого субъекта исполнительной власти, управляющее воздействие на объект практически осуществляется путем использования административно-правовых форм управления. Налицо - прямая связь между административно-правовыми формами и административно-правовыми методами. Практически тот или иной метод управления находит свое выражение в нормативных либо индивидуальных правовых актах управления.

Проблема административно-правовых методов чрезвычайно актуальна. Она обострена в настоящее время в связи с переходом к рыночным отношениям, с серьезными изменениями в механизме государственного управления и в организационно-правовом статусе многих субъектов управления и, что особенно важно, объектов (например, резкое усиление самостоятельности предприятий и территорий), с известным развитием договорных связей в сфере государственного управления.

Под влиянием происходящих изменений вполне резонно становится вопрос о границах использования в качестве метода управления прямых и односторонних юридически-властных предписаний субъектов исполнительной власти. Однако это вовсе не означает полный отказ от присущей государственно-управленческой деятельности властности. Она объективно необходима и в условиях, когда непосредственная база для прямого распорядительства сверху сокращается и в виду разгосударствления множества хозяйственных и других объектов. Возрастает удельный вес общерегулятивных средств воздействия на экономику и другие области жизни общества. Этому способствует известная деформация организационно-правовых связей между субъектами и объектами государственного управления (устранение прямой организационной подчиненности предприятий министерствам и ведомствам, перенесение центра тяжести работ по непосредственному управлению в хозяйственные структуры нового типа - концерны, корпорации, и т.п., укрепление реальных начал федерализма и пр.). Значительно усиливается обратное влияние объектов управления на исполнительный аппарат. (9, с. 140)

Проблема методов управления диалектична. Это означает, что недопустимо антагонистическое противоречие между методами прямого и косвенного воздействия. И для этого имеются соответствующие причины.

Во-первых, поскольку управленческая деятельность по своей природе административная, поскольку любые методы, используемые в процессе ее практического осуществления, не могут не быть административными. В силу этого выделение административных и экономических методов управления аналогично; буквально имеется в виду «управленческие методы управления», не зависимо от того какое содержание в них вложено, т.е. единые по свое сути методы управления.

Во-вторых, средства прямого (административного) и косвенного (экономического) назначения используются с единой конечной целью - реализация управленческого воздействия субъекта управления на поведение объекта управления.

В-третьих, эти средства практически используются одними и теми же, а не различными, субъектами исполнительной власти.

В-четвертых, они используются в отношении одних и тех же объектов управления; не существует таких объектов, которые нуждаются исключительно в косвенном управляющем воздействии.

В-пятых, прямые и косвенные средства используются в практической деятельности соответствующих исполнительных органов (должностных лиц) в рамках единого варианта, а именно - как одностороннее и властное волеизъявление субъекта управления. Например, поощрительные или стимулирующие меры (премии, материальные льготы и т.п.) оформляются в виде соответствующих управленческих решений (приказ о премировании, решение о предоставление кредитных или налоговых льгот и т.п.).

В-шестых, для реализации прямого и косвенного управляющего воздействия требуется, как правило, единая правовая форма. Между тем нередко при выделении административных и экономических методов исходят из того, что первые регламентированы правом, а вторые базируются непосредственно на объективных экономических закономерностях общественного развития. Подобная аргументация глубоко ошибочна. Методы управления в обобщенном виде могут быть представлены только как административно-правовые. Без правовой регламентации и юридической формы не возможно осуществлять эффективное, рациональное и грамотное управление вообще. Тем более, что речь идет о самом существенном - о непосредственном (или опосредованном) управляющем воздействие на объект управления.

В-седьмых, практически в правовых актах управления можно обнаружить органическое сочетание экономического содержания и административно-правовой формы. Так, указы Президента РФ о повышении уровня заработной платы отдельным категориям работников, о материальных компенсациях в связи с инфляцией, несомненно, затрагивают материальные интересы, являясь в тоже время юридической формой реализации государственно-управленческих функций. Экономические рычаги управляющего воздействия, следовательно, приобретают жизненность не сами по себе, а с помощью административно-правовых средств.

Конкретное содержание реализации административно-правовых методов достаточно разнообразно.

Это:

§ установление правил поведения в сфере государственного управления общеобязательного или частного характера;

§ утверждение конкретных (адресных) заданий;

§ предписания о совершении определенных действий;

§ назначение на должность;

§ удовлетворение законных притязаний участников регулируемых отношений;

§ запрещение определенных действий;

§ выдача разрешений различного рода;

§ осуществление регистрационных действий;

§ проведение контроля и надзора;

§ материальное и моральное поощрение;

§ применение материальных санкций;

§ разрешение споров между участниками управленческих отношений;

§ установление стандартов;

§ оформление государственных заказов;

§ применение административно-принудительных мер и т.п. (4, с. 236)

4. Убеждение, поощрение и принуждение в деятельности государственной власти

Убеждение проявляется в использовании различных разъяснительных, воспитательных, организационных мер для формирования воли подвластного или ее преобразования. Оно направляется на то, чтобы подвластные сами исполняли выраженную в правовых актах волю субъекта власти. Благодаря убеждению достигается единство воли законодателя и граждан, руководителя и коллектива, которое является необходимым условием единства действий. Убеждение - это процесс последовательно осуществляемых действий, который включает в себя такие элементы, как овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, эмоции, разжигание интереса, возбуждение желания. Граждане добровольно подчиняются юридическим нормам, если понимают цели и задачи государства, одобряют их, сознательно, активно участвуют в их осуществлении. Это означает, что с помощью мер убеждения государство добилось желаемого воздействия на сознание и волю людей и у них появилось необходимое понимание, сформировалась внутренняя убежденность в целесообразности юридических предписаний. В обеспечении добровольного исполнения большое значение имеет воспитание правовой дисциплины, привычки соблюдать закон. Нередко само по себе знание прав и обязанностей оказывается достаточным для того, чтобы тот или иной гражданин был законопослушным, строго и неукоснительно следовал предписаниям юридических норм. Часть граждан исполняют правовые предписания потому, что знают об отрицательных последствиях, которые могут наступить для них в случае неподчинения. Устрашение тоже является одной из форм воспитания, хотя и самой низкой. Угроза принуждения, устрашение могут способствовать воспитанию привычки соблюдать закон. В демократическом обществе, убеждение - главный метод воздействия.

Во-первых, оно используется систематически, можно сказать, круглосуточно в отношении всех граждан.

Во-вторых, оно обеспечивает добровольное выполнение норм, команд, а в конечном итоге воспитывает убежденность, привычку законопослушания.

Демократический режим открывает значительные возможности для широкого привлечения граждан к обсуждению и принятию правовых актов, к участию в делах государства, которые, в свою очередь, раскрывают перед ними сложность и трудность этого процесса, заставляют брать на себя ответственность за целесообразность принимаемых решений. Сознательная дисциплина, высокая организованность, чувство личной ответственности, обретаемые в процессе непосредственной общественно-политической практики, являются действенными средствами формирования убежденности, в основе которой лежит собственный опыт людей.

В-третьих, научно-техническая революция, цели демократического общественного устройства требуют, чтобы внешнее регулирование поведения людей постепенно уступало место саморегулированию. Чем выше уровень техники, чем выше насыщенность труда творческими элементами, тем менее эффективен внешний контроль за людьми. Главными факторами успешной трудовой деятельности личности все более становятся психическое состояние, акты сознания, недоступные внешнему контролю. И решающее значение в успешной трудовой и иной деятельности должно принадлежать внутреннему контролю самой личности за своими действиями, осознанию ею социального значения их целей и последствий. В деле воспитания саморегулирования, самоконтроля, чувства долга решающая роль принадлежит разнообразным формам убеждения.

В-четвертых, созданная за последние десятилетия система средств массовой информации позволяет государственному и муниципальному аппарату быстро оповещать граждан о проводимых мероприятиях, разъяснять их смысл, инструктировать, убеждать. Пресса, радио, кино, телевидение значительно увеличили возможность воздействия на граждан, и их использование способствует повышению роли убеждения в управлении делами общества.

В-пятых, убеждение обходится государству, стране намного дешевле, чем принуждение. (7, с. 198)

Формы убеждения разнообразны. Среди них: обучение, пропаганда, агитация, разъяснение, обмен опытом. Большое влияние на граждан оказывают инструктажи, митинги, собрания, реклама, своевременное реагирование на обращения, небюрократическое решение дел. Воспитывают примеры из личной жизни руководителей, яркие художественные образы. Во второй половине XIX в. многих вдохновлял образ Базарова, а в первой половине XX - Корчагина. Убеждает организационная практика исполнительных органов, пресс-конференции, встречи руководителей с народом, информирование о достигнутых успехах и т.д.

Понятие и особенности поощрения. Жизнь человека предполагает удовлетворение различных материальных и духовных потребностей. «Без потребностей человек не имел бы стимула к действию». Стимулы - это средства воздействия на деятельность людей, активизирующие их возможности. С помощью правовых стимулов осуществляется целенаправленное воздействие на интересы граждан, формируется их заинтересованность в совершении определенных поступков. Стимулирование, побуждение к действию производится путем воздействия на потребности и интересы людей, а, следовательно, на их волю и поведение.

Искусно реализуя свои правовые и фактические возможности, субъект власти обеспечивает адекватный перевод стимулов в мотивы. Стимулирование предполагает использование «кнута и пряника», различных поощрительных и принудительных мер, материальных и моральных факторов. Его важнейший, наиболее эффективный вид - поощрение.

В научной литературе различают два вида стимулов: негативные (взыскания) и позитивные (поощрения).

Поощрение - это такой способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю людей на совершение полезных, с точки зрения поощряющего, дел. Поощрительное воздействие возбуждает интерес к совершению определенных дел, получению материального, морального или иного одобрения. В настоящее время существует большое число юридических норм, регулирующих вопросы поощрения. Создан российский правовой институт поощрения. Он является межотраслевым, в него входят нормы конституционного, административного, трудового и других отраслей права. Больше всего в этом правовом институте норм административного права. Ими закрепляется наибольшее число разных мер поощрения, наиболее разнообразные основания поощрения и самый широкий круг субъектов, которые могут быть поощрены.

Поощрительные административно-правовые нормы находятся во многих источниках. Среди них можно выделить две группы. В административном законодательстве есть масса источников, специальной темой которых является поощрительная деятельность субъектов исполнительной власти. Это: Законы РФ «Об установлении звания Героя РФ и учреждении знака особого отличия - медали «Золотая Звезда» от 20 марта 1992 г., «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» от 15 января 1993 г.; Указы Президента РФ «О государственных наградах Российской Федерации» от 2 марта 1994 г., «О Государственных премиях Российской Федерации в области литературы и искусства» от 10 ноября 1993 г.; Положение о премиях Правительства Российской Федерации в области науки и техники, утвержденное Правительством РФ 27 декабря 1994 г.; Положение о Почетной грамоте Правительства РФ, утвержденное Правительством РФ 31 мая 1995 г.; и многие иные акты центральных федеральных органов. Акты о поощрении издаются и субъектами Федерации.

Вторая группа источников административно-поощрительных норм - акты, в которых наряду со многими другими включены одна или несколько поощрительных норм. Это, например, Законы РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О милиции», Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Российской Федерации и многие другие дисциплинарные уставы.

Как метод деятельности исполнительной власти поощрение характеризуется следующими особенностями:

1) фактическим основанием для него является заслуга, деяния, положительно оцениваемые субъектами власти;

2) оно связано с оценкой уже совершенных деяний, выступает как составная часть государственного контроля;

3) оно персонифицировано, применяется в отношении отдельных индивидуальных или коллективных субъектов;

4) оно состоит в моральном одобрении, наделении правами, льготами, материальными ценностями и иными благами;

5) оно в основном урегулировано правом, во многих случаях реализуется в форме правоприменения. К сожалению, поощрительные правовые нормы закрепляют, как правило, право субъектов власти поощрять и крайне редко - субъективное право гражданина, служащего, организации на поощрение. В этом деле администрация наделена широкими дискреционными полномочиями;

6) оно косвенно, через интересы, эмоции, сознание воздействует на волю поощряемого, стимулируя, побуждая его. Поощрение связано с существующей у подавляющего большинства людей потребности в оценке их дел, в признании их заслуг и просто во внимательном отношении к тому, чем они занимаются. Не случайно появилась пословица: «Доброе слово и кошке приятно». (3, с. 177)

Потребность в поощрении и его роль тем выше, чем более творческим является труд, чем больше усилий вкладывает лицо в общественно полезное дело. Артисту нужны аплодисменты, изобретателю - признание. Основные принципы поощрительной деятельности - обоснованность, оперативность, гласность, разнообразие - вытекают из общих принципов функционирования исполнительной власти. Их соблюдение обеспечивает эффективность этой разновидности властвования.

Виды поощрения. Чтобы лучше разобраться в многочисленных видах поощрения, их следует сгруппировать по следующим критериям: основные (за что); правовое регулирование; содержание поощрения; кого и кто поощряет.

Среди оснований поощрения можно различать абсолютные и относительные. Важным основанием поощрения является добросовестное выполнение трудовых, служебных и иных постоянных обязанностей. Оно широко используется и для стимулирования лиц, отличившихся при выполнении гражданского долга («за мужество», «за отвагу на пожаре», «за спасение утопающего», «за помощь в задержании преступника» и т.п.). Поощряются матери, родившие и воспитавшие более пяти детей.

Другими основаниями поощрения служат юбилеи, заслуги иностранных граждан перед Россией в развитии науки, успехи россиян в спорте, самодеятельности, изобретательстве, научных исследованиях.

Все названные поводы являются абсолютными, а обусловленное ими поощрение - абсолютным.

Поощрение призвано стимулировать прежде всего абсолютные положительные действия, но, кроме того, оно может использоваться для социальной переориентации личности, социальной адаптации лица, отбывшего наказание (условно-досрочное освобождение, досрочное снятие судимости и т.д.). Статьей 19 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ предусмотрено такое поощрение: «снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания».

Относительные поводы, относительное поощрение регламентируются УК, КоАП, Дисциплинарными уставами. Нормы этих актов обязывают поощрять добровольный отказ от неправомерной деятельности, чистосердечное раскаяние, добровольное устранение причиненного вреда. Нормы, поощряющие добровольный отказ от неправомерной деятельности, чистосердечное раскаяние, добровольное устранение причиненного вреда, должны распространяться и на мелкое хищение, и на многие другие административные проступки, не только на лишение прав, но и на такое взыскание, как штраф.

С точки зрения правовой основы можно различать поощрение формальное и неформальное.

Формальным признается поощрение, регламентированное правовыми нормами, соответствующие меры оформляются специальными правоприменительными актами (приказами и т.д.) и, как правило, заносятся в трудовую книжку, служебную карточку.

В поощрительной деятельности возможно и желательно проявление инициативы, применение разнообразных мер воздействия, которые или вообще не предусмотрены юридическими нормами, или не относятся ими к мерам поощрения.

Неформальные средства - это и похвала, высказанная лицу руководителем в личной беседе, и похвала публичная, и направление на престижный симпозиум за рубежом, и предоставление ссуды для приобретения мебели, квартиры и многое, многое другое.

По содержанию поощрение может быть моральным, материальным, статусным и смешанным. Наиболее часто применяемое средство морального стимулирования - благодарность и грамота, а материального - премия, ценный подарок. Статусные меры изменяют правовой статус гражданина на всю оставшуюся жизнь. Их применение превращает его в орденоносца, заслуженного артиста (строителя, агронома, юриста, учителя, тренера, геолога и т.д.), почетного гражданина города, лауреата (конкурса, фестиваля). Возможно, применение одновременно нескольких мер поощрения. Но часто одна мера содержит и моральное, и материальное, и статусное поощрение, является смешанной. Например, присвоение звания Героя Российской Федерации, присуждение Государственной премии, присвоения звания «Почетный железнодорожник». Поощрительные средства в зависимости от круга лиц, к которым они могут применяться, делятся на общие, ведомственные, субъектов Федерации, региональные (Почетный гражданин города и др.) и локальные.

На основании норм административного права могут поощряться коллективные и индивидуальные субъекты. Среди коллективных находятся структурные подразделения государственных и общественных организаций, предприятия, учреждения, воинские части и другие организации, а также сложные организации: железные дороги, пароходства, города.

Среди индивидуальных субъектов выделяются: 1) государственные служащие; 2) иные работники государственных организаций; 3) граждане России; 4) иностранные граждане и лица без гражданства (только к ним применяются такие поощрительные средства, как присвоение звания Почетного гражданина России, досрочный прием в российское гражданство).

Если за основу взять статус субъектов, осуществляющих поощрительную деятельность, то следует выделить централизованное и децентрализованное поощрение. Централизованное включает в себя поощрение, применяемое:

1) Президентом РФ;

2) Правительством РФ;

3) центральными органами исполнительной власти специальной компетенции РФ;

4) иными центральными органами РФ (Центральным банком, прокуратурой РФ, Центральной избирательной комиссией);

5) президентами, губернаторами, главами администраций субъектов Федерации и их правительствами.

К исключительной компетенции Президента РФ относится награждение государственными наградами, присуждение государственных премий.

Поощрительное производство. Административно-правовые нормы регулируют не только основания и систему поощрений, но и поощрительное производство. Особенно много процессуальных норм содержится в актах, регулирующих награждение государственными наградами, присуждение государственных премий, премий Правительства РФ.

В централизованном поощрительном производстве выделяются стадии:

- возбуждения дела о поощрении;

- общественной и государственной оценки материалов о поощрении;

- принятия решения о поощрении;

- исполнения решения.

Ходатайства о награждении государственными наградами возбуждаются в коллективах предприятий, учреждений, организаций, частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности либо органами местного самоуправления. После согласования с органами местного самоуправления районов, городов их направляют соответствующим главам исполнительной власти субъектов РФ или в федеральные органы государственной власти по согласованию с главами исполнительной власти субъектов РФ.

Порядок возбуждения ходатайства о награждении государственными наградами военнослужащих, гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, сотрудников органов внутренних дел, работников таможенной службы и налоговой полиции определяется соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Представления к награждению государственными наградами вносятся Президенту РФ руководителями федеральных органов государственной власти и руководителями органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Комиссия по государственным наградам при Президенте:

- оценивает представление;

- готовит материалы и представляет заключения о возможном награждении, а также проекты указов.

Административное принуждение. Административное принуждение обладает целым рядом специфических признаков, которые позволяют выделить его в качестве самостоятельного вида государственного принуждения.

К ним можно отнести следующее.

Административное принуждение является особым видом государственного принуждения, имеющим своим назначением охрану общественных отношений, складывающихся преимущественно в сфере государственного управления. Меры административного принуждения используются в процессе реализации исполнительной власти соответствующими органами и должностными лицами, что является результатом проявления их государственно-властных полномочий. Всем мерам административного воздействия присущ властно принудительный характер.

Данный признак административного принуждения необходимо подчеркнуть особо, поскольку некоторые специалисты отрицают принудительный характер ряда мер административного воздействия (например, карантина, таможенного досмотра), отождествляя их с правовыми запретами и обязанностями, самими обязывающими нормами права, которые, разумеется, мерами принуждения не являются.

В то же время, говоря об этих мерах, имеют в виду не общие запреты, не диспозиции нормы права, а конкретные меры государственного принуждения, выражающиеся непосредственной оперативной деятельности государственных органов, должностных лиц, в фактических актах прямого воздействия на поведение людей, их волю, в частности, помещение людей, находящихся в карантинной зоне, в обсерватор, производство личного досмотра пассажиров и т.п. При этом добровольное выполнение установленных правил (карантинного режима, правил досмотра) теми субъектами, к которым они обращены, не устраняет их объективно принудительного содержания - серьезных ограничений их личной свободы, личной и имущественной неприкосновенности.

В ряде случаев отрицается принудительный характер административно-правовых мер (например, задержание и доставление в милицию), применяемых к невменяемым, лицам, лицам находящимся в состоянии сильного алкогольного или наркотического опьянения и которые полностью или частично теряют способность к сознательному и, следовательно, волевому поведению. Обосновывается эта позиция тем, что в подобных случаях отсутствует волевой объект принуждения. Однако очевидно, что принудительное воздействие осуществляется не зависимо от его воли и непреодолимо для субъекта. И сели лицо не способно осознавать, воспринимать и оценивать характер оказываемого на него воздействия, то это, конечно, не устраняет объективно принудительного содержания.

Административное принуждение по своему содержанию заключается во внешнем государственно-правовом психическом и физическом воздействии на сознание и поведение людей в форме ограничений (лишений) личного, организационного или имущественного характера, т.е. тех или иных неблагоприятных последствий.

Внешние формы проявления административного принуждения весьма различны. Это обусловливается разнообразием обеспечиваемых с их помощью отношений, целями, основаниями применения принуждения, содержанием компетенции органов и должностных лиц, которые наделены правом использования этих мер, и рядом других обстоятельств. Личные ограничения могут выражаться, например, в административном аресте за мелкое хулиганство, в задержании и доставлении нарушителя в милицию. К организационным ограничениям относятся, например, закрытие предприятий общественного питания ввиду их антисанитарного состояния, приостановления функционирования зрелищных учреждений вследствие нарушения правил противопожарной безопасности. К имущественным ограничением относятся, в частности, штраф, конфискация, реквизиция.

Все меры административного принуждения применяются для того, чтобы, заставить субъекта совершить те или иные действия или воздержаться от них либо подчиниться установленным правоограничениям. Таким образом, объектом принудительного воздействия в конечном итоге оказывается не сама личность, а ее поведение.

Меры административного принуждения могут устанавливаться только правовыми актами. Применение этих мер допускается лишь на основе законов и других нормативно-правовых предписаний и только в пределах и формах, предусмотренных нормами права. Следовательно, административное принуждение является правовым принуждением, направленным на реализацию правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления. Административное принуждение применяется лишь уполномоченными на то органами и должностными лицами. Их круг строго определен правовыми актами. Как правило, к ним относятся исполнительные органы и их должностные лица, уполномоченные на осуществление правоохранительных функций в сфере государственного управления (например, органы внутренних дел, контрольно-надзорные органы и др.). Таким образом, административное принуждение характеризуется множественностью органов и должностных лиц, полномочных применять меры такого принуждения.

Специфика управленческих отношений объективно определяет необходимость самостоятельной и быстрой реакции соответствующих должностных лиц на правонарушение, оперативного использования ими дозволенных правовых мер. Нарушения правопорядка должны быть прекращены немедленно, ибо они затрагивают интересы всего общества, нередко угрожают личной и имущественной безопасности граждан. В этой связи очевидной становится особенность административного принуждения, которое должно заключаться в немедленном его применении с целью предупредить, пресечь противоправное посягательство, безотлагательном следовании за совершенным правонарушением. Именно в этом и состоит эффект административного принуждения.

Характер административного принуждения имеет разнообразные грани. Являясь разновидностью государственного принуждения, административное принуждение используется главным образом как крайнее средство обеспечения охраны правопорядка в сфере государственного управления, т.е. выполняет карательную функцию. Одновременно в целях правоохраны административно-принудительные меры выполняют и функции иного рода, т.е. не только в качестве наказания за правонарушение (дисциплинарные и административные), но и для их предупреждения и пресечения. При этом для применения указанных принудительных мер характерен внесудебный порядок. То есть их использование отнесено к компетенции органов исполнительной власти, непосредственно их реализующих в процессе своей деятельности без обращения в суд. Однако, как известно, ряд мер административного принуждения, причем наиболее строгих административных взысканий за совершение административных правонарушений, применяется народными судами (народными судьями) - например, назначение административного ареста районным (городским) народным судом (народным судьей) (ст. 32 КоАП).

Далее, меры административного принуждения применяются в целях соблюдения не всех административно-правовых правил и норм, а только тех, которые устанавливают обязательные правила поведения в сфере исполнительной власти (государственного управления), не имеющие ведомственных границ (правила пожарной безопасности, санитарной безопасности, безопасности дорожного движения, экологические правила, правила разрешительной системы и ряд других). К этому нужно добавить, что меры административного принуждения применяются органами исполнительной власти и должностными лицами, уполномоченными на выполнение правоохранительных функций, - органами внутренних дел, контрольно-надзорными органами, инспекционными органами и т.п. В общей характеристике административного принуждения его нередко связывают с административной ответственностью; подчеркивается, что данное принуждение используется в связи с непреступными деяниями; это принуждение охраняет не только административно-правовые нормы, но и нормы гражданского, трудового, земельного, экологического, таможенного, налогового и других отраслей права, реализация которых возложена и на органы исполнительной власти. Возможны и другие трактовки названного института.

Например, Б.М. Лазарев полагал: «Сфера административного принуждения далеко не сводится к применению мер административной ответственности. Представляется логичным различать принуждение как специфическую деятельность органов государственного управления и как один из методов управления. Первое из них (оно включает и собственно административное принуждение) применяется лишь к тем, кто не выполняет добровольно требований законодательства или законных предписаний органов государственного управления.

Что касается принуждения как метода управления, воздействия на поведение людей или организаций, то есть элементы имеются во всех случаях, где используется государственная власть». (15, с. 173)

Думается, что подход профессора Б.М. Лазарева является предпочтительным. Необходимо также отличать административное принуждение от дисциплинарного. В целом эти отличия сводятся к следующим: административное принуждение применяется не всеми, а только специально уполномоченными органами исполнительной власти; использование мер административного принуждения не связано рамками служебной подчиненности; меры дисциплинарного принуждения используются в целях укрепления дисциплины в сфере служебно-трудовых отношений, в то время как административное принуждения служит обеспечением государственной дисциплины, законности и правопорядка в целом.

В административном праве сложилась общепринятая классификация мер административного принуждения, их можно разделить на три группы:

1) административно-предупредительные меры; 2) меры административного пресечения; 3) административные взыскания.

В административном праве административные взыскания рассматриваются самостоятельно в разделе об ответственности, и поэтому я не касаюсь их в данной главе. Сосредоточу свое внимание на характеристике первой и второй групп.

1) Административно-предупредительные меры имеют широкий и разветвленный функциональный характер, а главная их цель - предупредить вредные, опасные для жизнедеятельности общества явления, последствия и тем более правонарушения. Применение предупредительных мер законодательство связывает, как правило, с фактом нарушения лицом возложенных на него правовых обязанностей. Однако угроза общественным и личным интересам и причинение им ущерба могут возникнуть вследствие не только правонарушения, но и стихийных бедствий, действий психически больных лиц. Поэтому государство вынуждено прибегать к применению принудительных мер и в отношении лиц, невиновных в нарушении норм права, компетентные органы в предусмотренных законом случаях ограничивают их права. Таковы действия органов внутренних дел, устанавливающих административный надзор в отношении определенной категории лиц, освобожденных из мест лишения свободы; пожарных, уничтожающих постройки в целях локализации пожаров, и т.д. основной целью названных защитных мер государства является предупреждение нарушений и уклонения от выполнения юридических и иных обязанностей, а также охрана общественной безопасности.

Следовательно, основанием для применения административно-предупредительных мер является не правонарушение, а наступление особых, установленных законодательством условий как связанных, так и не связанных с действием человека. К ним относятся контроль и надзорные проверки, что, по моему мнению, носит слишком общий и неконкретный характер, так как они могут быть отнесены к другим видам такого рода мер; введение карантина, т.е. специального режима въезда и выезда, в местности, которые поражены эпидемиями; личный досмотр (таможенный, милицейский); досмотр транспортных средств; проверка документов, удостоверяющих личность; административное задержание; принудительное выселение из домов, грозящих обвалом принудительное медицинское освидетельствование физического состояния лиц, санитарного состояния предприятий торговли и общественного питания; реквизиция имущества; закрытие участков государственной границы, участков дороги для продвижения в случаях аварии, происшествия, проведение массового мероприятия; пожарный надзор; регистрация оружия, транспортных средств и др. Для их применения не требуется факта нарушения правовой нормы, а необходимо наступление, как правило, особых условий, предусмотренных гипотезой нормы.

Административно-предупредительным мерам присуща ярко выраженная профилактическая направленность.

Государство, используя административно-предупредительные меры, стремится защищать общественные отношения от возможных нарушений, причинения им того или иного вреда, предотвратить их наступление. При применении административно-предупредительных мер, предусмотренных законом или другими нормативно-правовыми актами, в целях предупреждения возможных нарушений имеются в виду такие ситуации, которые, если их не принять во внимание, ведут к действительному, реальному совершению правонарушений, наступлению тяжких последствий.

Так, в соответствии с п. 18 ст. 11 Закона РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г. (в редакции Федерального закона от 31 марта 1999 г.) сотрудникам милиции предоставлено право беспрепятственно входить в жилые и другие помещения граждан, на принадлежащие этим гражданам земельные участки, на территорию и в помещении, занимаемые организациями, и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай, а также для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках. Органы внутренних дел наделены также правом оцеплять (блокировать) участки местности при ликвидации последствий стихийных бедствий, пожаров, аварий, катастроф, проведении карантинных мероприятий в случае эпидемии и эпизоотии, пресечении массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи, организаций, а также при розыске совершивших побег осужденных и лиц, заключенных под стражу, преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, осуществляя при необходимости досмотр транспортных средств и т.п.