Система организации местного самоуправления в муниципальных образованиях Уральского региона в 1994-1996 гг.

Как видно из таблицы, в регионе абсолютно превалирует третья модель, которая предусматривает доминирующее положение главы муниципального образования в системе местной власти, возглавляющего работу представительных и исполнительно-распорядительных органов. В целом по Уральскому региону число муниципальных образований, закрепивших такую модель местного самоуправления в своих уставах, составило 77,22% от их общего числа. При этом преимущество получила более жесткая ее разновидность, наделяющая главу муниципального образования не только правом председательствования в представительном органе, но и правом решающего голоса. Это повторяет общую тенденцию, характерную для Российской Федерации. В стране по такой модели сформирована местная власть в 9 014 из 12 544 муниципальных образований, что составляет 71,86%. Непосредственно в ее применении областями и республиками Урала наблюдается значительный разброс. Эта модель используется в Удмуртии 5 муниципальными образованиями из 30 (16,66%), в Свердловской области - 33 из 72 (45,8%), в Курганской - 289 из 459 (62,96%), в Челябинской - 230 из 325 (70,77%), в Оренбургской (до 2000 года) - 578 из 578 (100%).

Следующую позицию по распространенности в регионе занимает вторая модель организации местного самоуправления. Она действует в 246 из 1 519 муниципальных образований (16,19%), что превышает средний показатель по Российской Федерации (9,25%). По Уралу применение этой модели колеблется от 14,15% в Челябинской области до 1 00% от общего числа муниципальных образований в Коми-Пермяцком автономном округе.

Четвертая модель организации местного самоуправления занимает по распространенности третье место в регионе. Она функционирует в 41 из 1 519 муниципальных образований (2,7%). Это превышает средний показатель ее применения в Российской Федерации - 1,8%. Таких муниципальных образований в Пермской области - 2 (4,16%), в Свердловской - 8 (11,11%) и в Челябинской - 31 (9,54%).

Первая модель организации местного самоуправления, где выбранные населением представительный орган и глава администрации организационно отделены друг от друга, по приоритетности находится на четвертом месте. Она существует в 27 муниципальных образованиях (1,8%), что значительно меньше среднего показателя по стране (7,68%). Наибольшее применение данная модель нашла в Уд - муртии: здесь она действует в 25 из 30 муниципальных образований.

Менее всего нашла распространение седьмая модель, предусматривающая избрание главы муниципального образования собранием или сходом граждан. По Российской Федерации на момент выборов насчитывалось 1 40 таких муниципальных образований, а на Урале ее выбрало всего 3 местных сообщества. Необходимо отметить, что в течение 1995-1998 годов статистика по таким муниципальным образованиям менялась. Так, по данным Центральной избирательной комиссии РФ, в Челябинской области эта модель была использована 3 сельсоветами, а в 1 999 году специалистами областного Законодательного Собрания были обнародованы данные о 7 таких муниципальных образованиях. Это Биянский, Илекский и Первомайский сельсоветы, находящиеся в границах территории муниципального образования г. Аши и Ашинского района, Иткульский и Силачский сельсоветы (г. Верхний Уфалей), Северный сельсовет (г. Кыштым), Веселовский сельсовет (г. Златоуст). В опубликованной официальной отчетности не были также отражены поселок Уральский Свердловской области и 6 муниципальных образований Кур - ганской области: сельсоветы Ровненский и Темляковский Кетовско - го района, Моховской и Слевинский Макушинского района, Скопин - ский Белозерского района и Сычевский Варгашинского района. Таким образом, можно говорить о 1 4 муниципальных образованиях региона, использовавших в рассматриваемый период данную модель местного самоуправления. Однако названная разница не меняет принципиально удельный вес этой модели среди других вариантов устройства местной власти в регионе.

Особая модель местного самоуправления сложилась в Башкирии. Здесь до 1998 года население избирало предствительные органы власти в 973 пос - сельсовета, а главы администраций назначались органами местной государственной власти соответствующих городов и районов и находились в их подчинении. В целом избранные модели местного самоуправления в большинстве областей и республик оправдали себя.

Важным элементом системы местного самоуправления стало территориальное общественное самоуправление (ТОС). Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» относит ТОС к формам осуществления местного самоуправления. В ст. 27 Закона ТОС трактуется как самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.

Специалисты в области муниципального права говорят о двойной природе ТОС и даже выделяют в нем два субъекта правоотношений. Первый - собственно ТОС, осуществляемое в формах прямой демократии: референдумы, сходы, конференции и т.д., в том числе выборы органов ТОС. Второй - выбранный орган ТОС, его относят к некоммерческим объединениям населения. Это привело к различной трактовке ТОС в нормативно-правовых актах субъектов РФ и уставах муниципальных образований, где определяется порядок организации и осуществления ТОС. Поэтому на практике в регионе в одних случаях ТОС однозначно входит в систему местного самоуправления в качестве важнейшего ее элемента, в других оно независимо и имеет статус некоммерческих общественных организаций.

Различный статус органов ТОС предопределил ряд отличий в функциях, которые они выполняют, и источниках их финансирования. Например, в первом случае организации ТОС получают финансирование из муниципального бюджета, но под выполнение конкретных функций или мероприятий. Во втором случае они имеют право юридического лица и по сути выполняют функции жилищно-ком - мунальных организаций, существуя главным образом за счет результатов своей коммерческой деятельности.

В Уральском регионе реально действующая система органов ТОС создана в городах областного и республиканского подчинения и в административных центрах субъектов Федерации, где нашли применение его различные варианты, предусмотренные законодательством.

В Свердловской области в г. Екатеринбурге в 1993-1995 годах сложилась система микрорайонных советов, к которым от местных властей перешла часть функций в сфере коммунального хозяйства, организации досуга населения и поддержания общественного порядка. К концу 1996 года в г. Екатеринбурге было создано около 30 микрорайонных советов.

В Кургане деятельность организаций ТОС привязана к территориям работы муниципальных предприятий ЖКХ. Поэтому в городе создано 11 комитетов ТОС (далее - КТОС). В период их формирования на каждом предприятии ЖКХ распоряжением мэра Кургана от 12 июля 1998 года была введена ставка заместителя директора по работе с населением. На этих работников была возложена задача оказывать организационную и методическую помощь органам и выборным лицам ТОС, координировать их деятельность, обеспечивать взаимодействие населения с городской Думой и администрацией города.

Комитеты ТОС в соответствии с Положением о территориальном общественном самоуправлении в г. Кургане наделены правом юридического лица (п. 1.2), а их бюджеты формируются за счет оказания населению платных услуг (сантехнических, столярных и т.д.), добровольных взносов и пожертвований хозяйствующих субъектов, общественных объединений, частных лиц, передачи имущества и средств городским самоуправлением. По положению ТОС является частью городского самоуправления.

Менее развита система территориального общественного самоуправления в других муниципальных образованиях области. Так, на 1 июля 1998 года уставами только 217 из 459 муниципальных образований предусматривался порядок организации ТОС. Реально в области было создано 1 66 органов территориального общественного самоуправления. Основная часть их действует в 8 городах области - 116 из 166. На 198 муниципальных образований других типов (районные, поселковые, сельсоветы) приходится только 50 органов ТОС.

В Оренбургской области в начале 1994 года действовало 1 927 органов территориального общественного самоуправления, из них 1 474 на выборной основе. Это были главным образом квартальные, уличные, домовые и сельские комитеты. Город Оренбург был разбит на два муниципальных округа: Южный и Северный, где создано 48 КТОСов. В соответствии с п. 6 положения «Об органах территориального общественного самоуправления на территории города Оренбурга» (утверждено Постановлением горсовета №161 от 26.06.97) определены нормы для формирования комитетов или советов общественного самоуправления. Для советов - территория с числом от 20 до 1000 граждан, обладающих избирательным правом, а для КТОСов - свыше 1 000 человек.

В городе Уфа в каждом из 7 районов были созданы органы территориального общественного самоуправления - советы микрорайонов.

В г. Перми местные ученые выделяют три этапа формирования городской системы ТОС:

1) 1991-1993 годы - массовое возникновение органов ТОС. В этот период в 30% микрорайонов города были сформированы советы самоуправления;

2) 1993-1994 годы - период упадка системы ТОС. Часть органов ТОС прекратили свою деятельность, втянулись в затяжную конфронтацию с органами власти, и лишь незначительное их число продолжало свою работу в полном объеме;

3) 1995-1996 годы - восстановление системы ТОС на новой нормативно-правовой основе.

На 1 октября 1997 года система органов ТОС функционировала уже в 6 районах г. Перми, т.е. на всей территории города за исключением Ленинского района. Всего в городе было создано 32 органа ТОС, в том числе в Орджоникидзевском районе - 7, Дзержинском - 2, Индустриальном - 3, Свердловском - 1, Кировском - 7, Мотовилихинс - ком - 12 советов микрорайонов.

Финансовую основу органов ТОС здесь составляли их собственные ресурсы и средства, переданные из городского бюджета. При этом Уставом г. Перми определены конкретные источники собственных доходов органов ТОС: дивиденды от предприятий и организаций, создаваемых советами микрорайонов, в том числе на долевых, акционерных началах, доходы от имущества (использование, сдача в аренду или его продажа), средства от мероприятий, проводимых советами микрорайонов, добровольные взносы и пожертвования граждан. Следует отметить, что советы микрорайонов в рассматриваемый период имели достаточную финансовую самостоятельность. Они составляли сметы расходов, самостоятельно планировали и использовали предусмотренные этими документами средства. Органы ТОС стремились работать по целевым программам, касающимся благоустройства территории, организации детского досуга, поддержания правопорядка и т.д. Частично их выполнение финансировалось из бюджета города, остальные средства изыскивались органами ТОС самостоятельно (спонсорская поддержка, помощь предприятий, средства, полученные от собственной хозяйственной деятельности). Так, в 1997 году по результатам конкурсного отбора 8 из 17 программ, заявленных органами ТОС, получили финансовую поддержку из городского бюджета, размеры которой составили 30-40% от стоимости проектов.

Практика территориального общественного самоуправления позволила специалистам Законодательного Собрания Пермской области выделить три типа отношений ТОС с различными уровнями власти:

- построение параллельных или субмуниципальных структур для решения вопросов местного значения в случаях, когда органы местного самоуправления (чиновники и депутаты) еще не осознали потребность населения в услугах этих структур, не выделили средства на их создание и деятельность;

- оказание платных услуг населению микрорайона или муниципального образования в условиях устойчивой потребности в них либо при наличии причин, сдерживающих создание коммерческих структур, специализирующихся на такого рода услугах;

- формирование квазиобщественных объединений (инициативных групп населения по решению вопросов местного значения, затрагивающих интересы населения).

Ассоциация работников территориального общественного самоуправления Пермской области (создана в марте 1994 г.) определила параметры территории, на которой возможна эффективная деятельность ТОС и его органов, исходя из численности населения: в сельской местности или частном секторе городского микрорайона с числом жителей от 1,5 до 3 тыс.; в жилом массиве или поселке с пятиэтажной застройкой - от 7 до 1 0 тыс., при высотной 9- и 1 6-этажной застройке - от 7 до 16 тыс. человек. При большей численности теряется «узнаваемость в лицо», перестают работать нормы морали как регуляторы его деятельности.

В Челябинске система территориального общественного самоуправления была сформирована в 1998-1999 годах. Первоначально к февралю 1 998 года инициативные группы граждан провели выборы старших по подъездам, домам, улицам и подготовили выборные конференции комитетов ТОС. Вторым этапом стало создание 121 КТОСа в 7 районах города, в том числе 28 - в границах поселков. Число КТОСов по отдельным территориям было различно и колебалось от 11 в Курчатовском до 26 в Ленинском районе.

Неравнозначно и число жителей, проживающих на территориях действия КТОСов. Их распределение по этому признаку выглядит следующим образом: 8 КТОСов, или 6,6% от их общего числа, представляют интересы менее 1000 жителей, 52 (43%) - от 6 до 12 тыс., 17 (14%) - от 12 до 15 тыс. и 15 (12,4%) - более 15 тыс. граждан.

К особенностям территориального общественного самоуправления г. Челябинска специалисты администрации города относят:

- охват комитетами ТОС всей жилой территории города;

- непосредственную направленность на защиту интересов населения;

- тесное взаимодействие с предприятиями всех форм собственности, органами городского самоуправления, жилищно-коммунальными и правоохранительными органами;

- наделение комитетов ТОС рядом властных полномочий;

- вознаграждение труда председателей комитетов.

В ведении ТОС находятся вопросы контроля за уборкой территорий и вывозом твердых бытовых отходов, за работой соответствующих служб по эксплуатации домовладений и устранению аварийных ситуаций; воссоздания дружин по охране общественного порядка; взаимодействия с участковыми инспекторами для обеспечения порядка и пресечения правонарушений в микрорайоне, поселке; оказания помощи социальным службам в выявлении лиц, нуждающихся в социальной защите, и др.

Начиная с середины 1998 года с КТОСами в обязательном порядке согласовываются все решения по вопросам градостроительства. Благоустройство микрорайонов и озеленение территорий при застройке осуществляется с учетом предложений КТОСов. С председателями КТОСов согласовываются вопросы землеотвода под строительство, они входят в комиссию по приемке жилого фонда и ком - муникаций к работе в зимний период.

Начиная с 1999 года финансирование КТОСов производится по отдельной строке в расходной части городского бюджета, а их председатели получают вознаграждение за свою работу.

Важным связующим звеном, обеспечивающим взаимодействие органов ТОС с администрациями районов города, являются районные муниципальные Советы. В соответствии с положением «О районном муниципальном Совете в городе Челябинске», принятым городской Думой 11.03.1997 г., в их состав вошли депутаты Законодательного Собрания области и Челябинской городской Думы, избранные от этих районов, главы районных администраций и председатели КТОСов. Председатель Совета избирается из числа депутатов. Основным направлением деятельности Совета является подготовка рекомендаций и предложений для главы администрации района в отношении принятия актов управления, регулирующих вопросы районного значения, планов и программ социально-экономического развития территории. Совет наделен правом заслушивать отчеты и информацию руководителей структурных подразделений районных администраций, предприятий и организаций, расположенных в районе и обеспечивающих решение проблем жизнедеятельности района и его населения. Слабой стороной Совета является рекомендательный характер его решений.

Процесс формирования районных муниципальных Советов в г. Челябинске начался в мае - июне 1 997 года и завершился после образования КТОСов в районах и выборов их председателей. Состав Советов колебался от 17 в Центральном до 33 человек в Ленинском районе. При этом было обеспечено внушительное представительство в них председателей КТОСов. Их удельный вес в Советах составил более 80%. Муниципальные районные Советы работают по квартальным планам. Периодичность заседаний Советов за период 1998-2000 годов стабилизировалась и составила от 8 до 11 заседаний в год.

Участие председателей КТОСов в работе муниципальных Советов позволяет им получать информацию о планах и конкретной работе районных администраций, принимать участие в подготовке важнейших решений, ставить проблемы своего микрорайона в Совете.

Первые годы существования КТОСов в Челябинске выявили и ряд проблем в их работе. По мнению специалистов городской администрации, нужно усовершенствовать нормативно-правовую базу ТОС, укрепить материально-техническую базу КТОСов, повысить уровень и качество подготовки их председателей и актива, обеспечить оперативный контроль за целевым использованием привлекаемых средств. К этому можно добавить низкую активность населения, поскольку система ТОС создавалась органами муниципальной власти, не по инициативе граждан. Это обусловило, на наш взгляд, недостаточное внимание к ТОС со стороны населения. Подтверждением сказанному могут служить результаты анализа работы организаций ТОС в г. Екатеринбурге. Он показал, что 66% их руководителей и актива считают, что ТОС развито скорее слабо, чем сильно, а опрос жителей города выявил, что 67% респондентов ничего не знают о деятельности ТОС.

В целом анализ процесса становления системы местного самоуправления в регионе позволяет говорить о том, что оно было сопряжено с определением территориальных границ муниципальных образований, выбором ими модели организации власти, созданием системы ТОС. Реализация каждой из этих задач имела как положительные, так и отрицательные стороны.

В выборе территориальных границ муниципальных образований в регионе были использованы различные варианты, предусмотренные законодательством: поселенческий принцип в Оренбургской области (до 2000 г.), муниципальные образования в границах городов и районов в Удмуртии, Пермской области, Коми-Пермяцком автономном округе, двухуровневая система местного самоуправления в Курганской и Челябинской областях с созданием районных, поселковых и сельских муниципальных образований. В настоящее время в регионе прослеживается тенденция отказа от поселенческой модели территориальной организации местного самоуправления и ставка на муниципальные объединения на уровне административных районов и городов субъектного значения.

Структуру органов местного самоуправления, способы формирования и объем их компетенции местные сообщества в регионе определили самостоятельно в уставах муниципальных образований. Приоритет был отдан моделям, предусматривающим ключевое положение глав местного самоуправления или администраций в системе муниципальных органов власти. Более чем в 2/3 муниципальных образований главы одновременно выступают в качестве высшего должностного лица местного самоуправления, главы администрации и руководителя представительного органа, входят в состав представительного органа по должности, председательствуют в нем и организуют его работу. В Республике Башкортостан до 1999 года местное самоуправление практически входило в систему органов государственной власти, так как главы сельских муниципальных образований назначались и смещались руководителями соответствующих районных и городских администраций. Это, естественно, выводило их из-под контроля представительных органов местного самоуправления.

Модель, предусматривающая организационную обособленность представительных и исполнительных органов муниципального образования, обеспечивающая эффективную систему сдержек и противовесов в отношениях между ними, а также реальный контроль депутатов за деятельностью местной администрации, была избрана только в 18,3% муниципальных образований.

Отдельные модели местного самоуправления получили в регионе только формальное развитие. Среди них, в частности, вариант, когда глава муниципального образования, избираемый всем местным сообществом, соединяет в себе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и руководителя представительного органа, а руководителем администрации является управляющий, замещающий этот пост по контракту. К этому числу относится также модель организации власти на местах, где жители на своем собрании (сходе) избирают главу, который возглавляет всю деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

Во многом ситуация в вопросах выбора системы организации власти в муниципальных образованиях, сложившаяся в регионе и стране в целом, объясняется влиянием ряда факторов. Прежде всего это то, что формирование системы местного самоуправления после ликвидации местных Советов в октябре 1993 года проходило под контролем и при непосредственном участии исключительно исполнительной власти, включая и глав местных администраций. Последние, естественно, приложили все усилия, чтобы сохранить свою монополию на власть, существовавшую на тот период, и закрепить ее в уставах муниципальных образований. Другая немаловажная причина - историческая традиция, характерная для России, - доминирующее положение исполнительной власти по отношению к представительным органам, что стало следствием неразвитости в стране институтов демократии в течение длительного периода времени. Это сказалось на политической культуре общества. В частности, ее характерными чертами стали апатия населения к общественной деятельности, низкая политическая активность граждан, иждивенчество, ожидание от власти решения всех своих проблем.

Важным направлением реформирования власти на местах стало создание в регионе системы ТОС, которая в общем виде включает: собрания (сходы) граждан, конференции жителей, выборные органы - КТОС, уличные домовые комитеты, старших по улицам, домам, подъездам.

Система ТОС находится в стадии становления, поэтому реальные результаты ее деятельности очевидны в крупных муниципальных образованиях, где имеется для этого необходимый экономический и кадровый потенциал, выше политическая активность населения.

Для ТОС в муниципальных образованиях региона характерен ряд общих недостатков, а именно: ограниченность функций комитетов ТОС, скудная экономическая база, зависимость от городских администраций, низкая степень участия в нем населения. В настоящее время очевидно, что для того, чтобы ТОС стало не формальной, а реальной системой массового участия граждан в самоуправлении, необходимо предпринять ряд мер. В частности, исключить возможность двойного толкования статуса ТОС в нормативно-правовых актах субъектов Федерации и муниципальных образований; законодательно разграничить вопросы компетенции органов муниципальной власти и ТОС; принять федеральные и региональные программы содействия развитию системы ТОС.

самоуправление конституция муниципальный

Литература

1 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 22.04.96 г. №38-ФЗ, от 26.11.96 №141-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. №49. Ст. 5500.

2 Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации, 1995-1998: Электоральная статистика. М., 1999. С. 13-16.

3 И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Екатеринбург, 1997. С. 110-114; Местное самоуправление: Учеб. и науч.-практ. пособие / В.И. Васильев. М, 1999. С. 66-178 и др.

4 Формирование органов местного самоуправления… С. 175-177.

5 Четвертакова Е.С. Структура органов местного самоуправления в муниципальных образованиях Челябинской области // Конституция Российской Федерации и проблемы ее реализации: Сб. науч. тр. Челябинск, 1999. С. 99.

6 Органы местного самоуправления в Курганской области, 1996-1997: (Тем. сб.). Курган, 1999. С. 15, 19, 33, 41, 42.

7 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ст. 5500.

8 Кириллов А.Д. Урал: от Ельцина до Ельцина: (Хроника политического развития, 1990-1997 гг.). Екатеринбург, 1997. C.200.

9 Органы местного самоуправления в Курганской области, 1996-1997. С. 131.

Размещено на Allbest.ru