Управление экологией

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Цели и задачи управления экологией

2. Понятие и функции экологического управления

Заключение

Список используемой литературы

Введение

В настоящее время проблемы охраны и рационального использования природных богатств приобрели важное экономическое социальное и политическое значение. Последствие экологических катастроф могут иметь необратимый характер. Поэтому сейчас экологической функции государства уделяется все больше внимания.

На данный момент экологическое законодательство РФ представляет собой совокупность нормативных актов, объединенных в интегрированную комплексную отрасль законодательства, регулирующих общественные отношения в области взаимодействия общества и природы для сохранения благоприятного качества окружающей природной среды для человека, создания условий рационального природопользования, сохранения природного баланса в интересах настоящего и будущего поколения. Управление в сфере взаимодействия общества и природы представляет собой совокупность предпринимаемых соответствующими субъектами действий, направленных на обеспечение исполнения требований законодательства об окружающей среде. Применительно к предмету данной отрасли речь идет о распоряжении природными ресурсами, об обеспечении рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, сохранения или восстановления благоприятного состояния окружающей среды, соблюдения, а также о защите экологических

Цель функции экологического управления состоит в обеспечении качества окружающей природной среды в условиях хозяйственного развития общества средствами правового регулирования. Такая цель достигается путем разработки, принятия и применения норм права, отображающих требования экологических закономерностей во взаимодействии общества и природы, закрепляющих научно обоснованные нормативы хозяйственного взаимодействия на естественную среду обитания.

1. Цели и задачи управления экологией

Управление природопользованием и охраной окружающей природной среды призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Общественная ценность права в целом и права граждан на благоприятную окружающую среду представляется, прежде всего, в процессе реализации соответствующих правовых предписаний. Управление выступает как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, образующих само право окружающей среды.

Эффективность системы управления природопользованием в решающей мере определяется состоянием контроля и нормирования использования природных ресурсов.

Экологическое управление - это деятельность государства по организации рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, охраны окружающей среды, а также по обеспечению режима законности в эколого-экономических отношениях.

Роль государственного управления в этой сфере определяется значением государственных органов в механизме охраны окружающей среды. В триаде субъектов - гражданин, организация (предприниматель) и государство - государственные органы занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. Прежде всего, на них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды в рамках экологической функции государства. Дубовик О.Л. Экологическое право России. - М., 2006. С.128-131.Механизм управления объединяет методы, функции и организационные структуры (органы управления).

Методы управления - это способы воздействия на поведение и деятельность управляемых объектов с целью обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды. Все эти методы в управлении природопользованием должны применяться комплексно, в системе, при приоритете экономических методов управления. Ерофеев Б.В. Экологическое право России. - М., 2005. с53-61

Основные из них:

- административные (командно-распорядительные) - обеспечиваемые возможностью государственного принуждения. Административно-правовые методы управления заключаются в разработке и издании правовых и административных актов, регулирующих организацию и управление в сфере природопользования, права и обязанности руководящих работников, должностных лиц и населения страны по экономному использованию и воспроизводству природных ресурсов и обеспечению равновесия в природной среде. Административные акты имеют обязательную силу и непосредственно воздействуют на коллективы предприятий, организаций, отдельных работников и население данного района.

- экономические - создающие непосредственную материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в выполнении необходимых экологических мероприятий, решений органов управления в сфере природопользования. Экономические методы управления природопользованием заключаются в широком использовании системы цен, тарифов, платежей, штрафов, премий, фондов экономического стимулирования, кредитов и т.п.;

- социально-психологические методы управления представляют собой систему средств социального и психологического воздействия на коллективы предприятий и организаций, отдельных работников и население данного района с целью обеспечения благоприятных погодных условий проживания человека, снижения заболеваемости населения, увеличение продолжительности жизни людей и способности их к труду, сохранение эстетической ценности природных ландшафтов, заповедных зон и т.п. Эти методы реализуются посредством мер как поощрительного характера, так и воздействия на нарушителей (благодарности или, напротив, выговоры, устные или в приказах администрации и т.п.).

- организационные методы, охватывающие процессы подготовки, принятие и реализацию решений, направленных на предотвращение и ликвидацию нарушений, загрязнений окружающей среды, организацию малоотходных и безотходных технологий при использовании природных ресурсов. Организационные методы обеспечивают распределение функций в сфере управления, поддержание технологической дисциплины, контроля, обобщения опыта, рационализацию управления на основе достижения науки и техники.

Управление предполагает осуществление целого ряда специфических функций, то есть видов деятельности, воздействующих на эколого-экономические отношения.

Общими для всех отраслей и звеньев управления экологией являются:

- нормотворчество и законодательная инициатива в области охраны окружающей среды и природопользования;

- учет природных объектов и ведение природных кадастров;

- осуществление мониторинга окружающей среды;

- экологический контроль, экспертиза и аудит;

- эколого-экономическое прогнозирование и планирование;

- экономическое стимулирование природоохранной деятельности;

- разрешение споров о праве пользования природными ресурсами, применение санкций за нарушение природоохранного законодательства и др.

Организационные структуры управления экологией и природопользованием в РФ

Успешное функционирование системы управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования в Российской Федерации, как и любой системы управления, возможно только при наличии следующих составляющих:

эффективной административной структуры органов управления;

качественной нормативной правовой базы, регулирующей отношения в данной области;

действенных механизмов обеспечения качества окружающей среды:
оценки воздействия на окружающую среду; экологического контроля и надзора; экологической экспертизы, экологического аудита, сертификации, лицензирования;

экономического механизма регулирования деятельности в данной области.

Структура органов управления в области охраны окружающей среды и природопользования, начиная с начала 90-х годов прошлого века, претерпевала постоянные изменения. Изменялось как количество органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды, так и их полномочия. Крупные и незначительные реорганизации проходили с периодичностью от одного до четырех лет.

Административная реформа началась в 2004 году и продолжается до последнего времени. В.П. Варфоломеев, В.В. Петров, Охрана окружающей природной среды

(Постатейный комментарий к Закону “Об охране окружающей при родной среды”), М., “Республика”, 2002 г. с141-204

Указ Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» радикально изменил структуру государственной власти и управления на федеральном уровне. Была введена трехуровневая структура органов власти и управления: Министерства, службы, агентства.

Изменения затронули как властные отношения по вертикали (федеральные органы государственной власти - органы государственной власти субъектов Российской Федерации - органы местного самоуправления), так и по горизонтали (между федеральными органами государственной власти).

Особое значение имело реформирование Министерства природных ресурсов Российской Федерации (передача подавляющего большинства правоприменительных полномочий вновь образованным подведомственным органам: Росприроднадзору, Росводресурсам, Рослесхозу, Роснедрам), Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (образование Россельхознадзора, Росрыболовства), создание Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (передача последней ряда полномочий реорганизованных и ликвидированных федеральных органов исполнительной власти) и др.

20 мая 2004 г. Указом Президента Российской Федерации Федеральная служба по технологическому надзору и Федеральная служба по атомному надзору преобразованы в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).

Таким образом, вместо одного органа - Министерства природных ресурсов России было создано три - Министерство природных ресурсов России, Ростехнадзор (которая напрямую подчиняется премьеру), Росприроднадзор (которая находится в ведении министра природных ресурсов). Причем каждое из этих ведомств имеет свои территориальные органы в каждом субъекте Российский Федерации.

Кроме этих трех ведомств, окружающую среду фактически контролирует Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, входящая в систему Министерства здравоохранения и социального развития, а также Россельхознадзор, который тоже наделен полномочиями по регулированию природопользования и контроля за состоянием окружающей среды.

При этом полномочия этих органов не были четко определены, в результате чего произошло их дублирование, а, следовательно, общее увеличение численности аппарата при недостатке его в каждом конкретном органе. Например, контроль и надзор за водными биологическими ресурсами и средой их обитания возложены на Росприроднадзор и Россельхознадзор.

Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования преобразована в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), а функции в сфере экологического надзора переданы Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору.

По некоторым оценкам только функциональными полномочиями по регулированию, надзору, контролю, управлению имуществом и т. п., в сферах управления использования природных ресурсов и охраны окружающей среды в 2004 - 2005 гг. имели, как минимум, два Министерства, семь федеральных служб, шесть - федеральных агентств.

В то же время, не было предусмотрено ни одного управленческого подразделения, наделенного функциональной ответственностью и соответствующими полномочиями:

- по обеспечению сохранения природной среды в целом в стране, в отдельных регионах, в локальных и региональных природных системах и т. п.;

- по координации всей природопользовательской деятельности в стране и регионах; по координации всей совокупности воздействий и отдельных видов воздействий общества на природу;

- по научному обеспечению перехода России к «устойчивому природопользованию»;

- по разработке скоординированных комплексных методических и нормативных материалов для эколого-экономического анализа, оценок, прогнозов развития природопользования на единой методологической основе;

- по разработке комплексных оперативных и стратегических управленческих решений в едином научно-практическом ключе на федеральном и региональном уровне и т. д. и т. п.

Как скрупулезно подсчитал Всемирный фонд дикой природы, у нас из 29 функций, которые надлежит исполнять власти, десять не закрепили ни за одним ведомством, три передали частично, зато остальные дублированы. Разработку федеральных целевых программ вообще ни за кем не закрепили. Р.С. Маковик. Экологическое право РФ “Определения, схемы, комментарии”. Учебное пособие., М., 2004г.с87-106

В управленческой практике, все названное выше многообразие - из около 15 надзирающих и контролирующих органов управления, и около 23 органов, осуществляющих ограниченное, часто «номинальное» государственное управление, которым занимаются «курируемые» предприятия, - действует нескоординировано, неизбежно дублируя «выгодные» функции, неизбежно «переталкивая» в другие ведомства функции «невыгодные».

Дополнительные изменения в управление природопользованием и охраной окружающей среды по распределению прав, обязанностей и ответственности между уровнями власти внес Федеральный закон от 22.08.2004 г. № 122 - ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002г// СЗ РФ 2002., №2. Ст.133. СЗ РФ 2007. В сфере природопользования, среди основных изменений, внесенных этим законом, можно выделить перераспределение прав и ресурсов на уровень федеральный, а ответственности за состояние природной среды - на уровень региональных.

Практика 2005 г. выявила очевидную нерациональность складывающейся в этой сфере ситуации, в связи, с чем был принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» № 199-ФЗ от 31.12.2005 года.

В соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Для выполнения этого положения Конституции Российской Федерации, Федеральным законом от 31 декабря 2005 года № 199 целый ряд полномочий федеральных органов государственной власти был передан органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Однако передача данных полномочий не была подкреплена соответствующими правовыми актами, определяющими порядок их передачи, и достаточным финансированием. Это относится, прежде всего, к государственной экологической экспертизе и государственному экологическому контролю.

Таким образом, этим законом реализована попытка упорядочить нерациональные правовые положения, в том числе препятствующие нормализации ситуаций по многим отдельным вопросам охраны природы, сохранения благополучной среды проживания населения, природопользования.

Эти изменения, в основном, перераспределили права, ресурсы, обязанности, ответственность между уровнями власти и ведомствами при регулировании отношений в сферах ветеринарии, охраны здоровья граждан, охраны животного мира, охране окружающей среды, рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, организации и проведения экологической экспертизы.

Так, с 1 января 2007г. полномочия по проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня от экспертных подразделений территориальных органов Росприроднадора и Ростехнадзора, организующих и проводящих государственную экологическую экспертизу, делегированы органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

2. Понятие и функции экологического управления

Управление природопользованием и охраной окружающей среды - это проявление экологической функции государства. Оно представляет собой деятельность компетентных государственных органов, направленную на организацию рационального использования и воспроизводство природных ресурсов, сохранение и улучшение окружающей природной среды.

Одной из важнейших задач экологической деятельности государства в современных условиях является создание эффективной системы управления природопользованием и охраной природы, которая бы обеспечила надежный механизм экологической безопасности, ресурсосбережение, заинтересованность предприятий и организаций в защите окружающей среды от загрязнения и других вредных последствий хозяйственной деятельности. Дубовик О.Л. Экологическое право России. - М., 2006

В настоящее время система органов государства, осуществляющих функции в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды, весьма сложна и изменчива. Тем не менее, можно выделить две основные группы органов государственного экологического управления - органы общей и специальной компетенции.

К числу первых относятся высшие государственные органы управления (Президент РФ, Правительство РФ), которые играют ведущую роль в определении экологической политики государства, ее задач и принципов, путей и методов реализации, создании организационных и правовых основ природоохранительной деятельности, осуществляют высший контроль в данной сфере. К органам общей компетенции следует также отнести местные органы управления (местные администрации), которые выполняют функции государственного регулирования и контроля в области природопользования и охраны окружающей природной среды на подведомственных им территориях. Рассматриваемая функция для органов общей компетенции не является главной, они решают и многие другие вопросы в пределах своей компетенции.

Органы специальной компетенции - это государственные органы, специально уполномоченные выполнять функции экологического управления. Их можно в свою очередь разделить на несколько групп по характеру выполняемых функций и задач.

К первой группе принадлежат органы, осуществляющие надведомственные задачи по управлению природопользованием и охраной окружающей среды - Министерство природных ресурсов РФ (МПР России) и Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология России).

МПР России является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти и осуществляющим управление фондом недр, а также использованием и охраной водного фонда. Важными функциями, которые осуществляет МПР России и его территориальные органы, являются установление лимитов природопользования и предоставление лицензий на пользование природными объектами.

Госкомэкология России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим межотраслевую координацию и функциональное регулирование в сфере охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия, а также осуществляющим государственный экологический контроль и государственную экологическую экспертизу. Госкомэкология России проводит экологическую политику государства и несет ответственность за оздоровление и улучшение качества окружающей природной среды. Для выполнения функций Госкомэкологии как центрального органа экологического управления в стране законодательство наделяет его обширными полномочиями, в том числе:

- осуществлять разработку и реализацию целевых экологических программ;

- принимать нормативные акты по вопросам охраны окружающей природной среды;

- организовывать экологический мониторинг, проводить экологический контроль и экологическую экспертизу;

- осуществлять выдачу (аннулирование) лицензий на отдельные виды природопользования;

- согласовывать нормы и лимиты использования природных ресурсов;

- проводить совместно с другими органами стандартизацию в сфере охраны окружающей среды;

- проводить обязательную сертификацию на соответствие экологическим требованиям;

- ограничивать или приостанавливать хозяйственную деятельность, осуществляемую с нарушением экологических норм и правил;

- рассматривать дела об административных правонарушениях в области природопользования и охраны окружающей среды;

- предъявлять в суде иски о возмещении вреда, причиненного экологическими правонарушениями.

Другая группа органов государственного экологического управления осуществляет ведомственные, отраслевые задачи по управлению использованием и охраной отдельных видов природных ресурсов как непосредственно, так и в составе других государственных органов. Это Государственный комитет РФ по земельной политике (Госкозем России), Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз), Государственный комитет РФ по рыболовству (Госкомрыболовства России), Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), Государственная санитарно-эпидемиологическая служба РФ в составе Министерства здравоохранения РФ, Комитет по геологии и использованию недр и Комитет по водному хозяйству в составе Министерства природных ресурсов РФ, департамент по охране охотничьих ресурсов в составе Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ.

В число органов специальной компетенции входят также некоторые органы, которые выполняют лишь отдельные функции в сфере экологического управления. Например, Федеральный горный и промышленный надзор России - по контролю за безопасным ведением работ при использовании недр, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - по ликвидации последствий экологических катастроф, Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии - по нормированию (стандартизации) качества окружающей среды, Министерство внутренних дел РФ - по охране атмосферного воздуха от вредного влияния автотранспорта и защите природных объектов и комплексов (лесов, вод, заповедников и др.), Государственный таможенный комитет РФ - по предотвращению незаконного ввоза в РФ и вывоза из нее животных и растений, занесенных в Красную книгу РФ, экологически опасных веществ и товаров и т. д.

Структура и компетенция рассматриваемых органов специального управления определяются законодательством: Указом Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 25 мая 1999 г. № 651 и положениями о соответствующих органах, утвержденными постановлениями Правительства РФ, например, Положением о Государственном комитете РФ по охране окружающей среды (утв. Пост. Правительства РФ от 26 мая 1997 № 643), Положением о Федеральной службе лесного хозяйства России (утв. Пост. Правительства РФ от 10 февраля 1998 № 173), Положением о государственной санитарно-эпидемиологической службе РФ (утв. Пост. Правительства РФ от 30 июня 1998 № 680), Постановлением Правительства РФ «О специально уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания» от 19 января 1998 г. и др. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002г// СЗ РФ 2002., №2. Ст.133. СЗ РФ 2007.

Несмотря на разнообразие задач и особенности компетенции рассмотренных государственных органов, их деятельность в той или иной степени затрагивает ряд общих вопросов управления в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды. В связи с этим можно говорить об основных направлениях деятельности органов экологического управления или их функциях.

Исходя из характера и содержания составляющих их правомочий следует выделить несколько наиболее важных функций государственного экологического управления:

1. Учет и ведение кадастров природных ресурсов. Учет и регистрация природных ресурсов - необходимая предпосылка реализации всех остальных функций государственного экологического управления, поскольку она возможна лишь при наличии соответствующей информации о природных ресурсах. Так, в ст. 79 Водного кодекса сказано, что в целях обеспечения текущего и перспективного планирования, рационального использования водных объектов, их воспроизводства и охраны осуществляется учет поверхностных и подземных вод, который представляет собой систему определения и фиксации в установленном порядке состояния водных объектов по качественным и количественным показателям, степени изученности и использования. Государственный учет лесного фонда ведется для организации рационального использования, охраны и защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, систематического контроля за количественными и качественными изменениями лесного фонда и обеспечения достоверными сведениями о лесном фонде компетентных органов, юридических лиц и граждан (ст. 67 Лесного кодекса РФ). Аналогичные нормы содержатся в других законах, определяющих правовой режим природных ресурсов.

Учет природных ресурсов осуществляется по административно-территориальным единицам (районам, областям и т. д.), конкретным природопользователям или собственникам природных ресурсов. Данные о количественном и качественном состоянии природных ресурсов обобщаются в едином государственном документе - кадастре.

Государственный кадастр природного ресурса представляет собой совокупность необходимых и достоверных сведений о природном, хозяйственном и правовом положении природного ресурса.

Органы, на которые возложены функции по ведению природноресурсовых кадастров, а также его порядок, определяются специальными нормативными актами. Законодательством предусмотрено ведение следующих видов кадастров природных ресурсов.

Государственный земельный кадастр содержит систему необходимых сведений и документов о правовом режиме земель, их распределении по собственникам земель, землевладельцам, землепользователям и арендаторам, категориям земель, о качественной характеристике и народнохозяйственной ценности земель (ст. 110 Земельного кодекса РСФСР). В нем содержатся сведения о размерах и сравнительной оценке сельскохозяйственных угодий (бонитировка почв), экономические показатели урожайности, доходности, окупаемости и др. (экономическая оценка земель).

Данные государственного земельного кадастра подлежат обязательному применению при планировании использования и охраны земель, при их изъятии и предоставлении, при определении платежей за землю, проведении землеустройства, оценке хозяйственной деятельности и других мероприятий, связанных с использованием и охраной земель. Ведение государственного земельного кадастра обеспечивается осуществлением топографических, геодезических, почвенных, агрохимических, геоботанических и других обследований и изысканий и возложено на Государственный комитет РФ по земельной политике и его территориальные органы на местах.

В целях проведения единой политики в области земельных отношений, информационного обеспечения управления земельными ресурсами на всех уровнях, функционирования цивилизованного земельного рынка в Российской Федерации на базе новейших компьютерных сетей и информационных технологий осуществляется разработка и развертывание комплексной земельно-информационной системы в соответствии с Федеральной целевой программой «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 № 932.

Государственный водный кадастр представляет собой свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, о водопользователях. Он ведется по единой системе и основывается на данных государственного учета вод (ст. 79 Водного кодекса РФ). В соответствии с Постановлением Правительства РФ «О ведении государственного водного кадастра РФ» от 23 ноября 1996 г. № 1403 его осуществляют специально уполномоченные органы по управлению водным хозяйством - Министерство природных ресурсов РФ и Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

Государственный лесной кадастр содержит сведения об экологических, экономических и иных количественных и качественных характеристиках лесного фонда РФ, которые используются при государственном управлении лесным хозяйством, переводе лесных земель в нелесные, изъятии земель лесного фонда, определении размеров платежей за пользование лесным фондом, оценке хозяйственной деятельности лесопользователей т. д. Ведение лесного кадастра возложено на Федеральную службу лесного хозяйства России и ее территориальные органы (ст. 68 Лесного кодекса РФ).

Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых включает сведения по каждому месторождению, характеризующие количество и качество основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компоненты, горно-технические, гидрологические, экологические и другие условия разработки месторождений, содержащие геолого-экономическую оценку каждого месторождения и сведения по выявленным проявлениям полезных ископаемых.

Кадастр ведется федеральным органом управления государственным фондом недр на основе геологической информации, предоставляемой предприятиями, осуществляющими геологическое изучение недр, а также разведку и добычу полезных ископаемых (ст. 30 Закона РФ «О недрах»).

Государственный кадастр объектов животного мира содержит совокупность сведений о географическом распространении объектов животного мира, их численности, а также характеристику среды обитания, информацию об их хозяйственном использовании и другие данные, необходимые в целях обеспечения охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания (ст. 14 Федерального Закона «О животном мире»).

Ведение кадастра возлагается на различные специально уполномоченные государственные органы в зависимости от вида объектов животного мира, подлежащих учету: по охотничьим животным - на Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ; рыбным запасам - на Государственный комитет РФ по рыболовству; другим животным и животным, занесенным в Красную книгу - Государственный комитет РФ по охране окружающей среды; по объектам животного мира, занесенным в специальные перечни вредителей леса или опасных для человека - соответственно на Федеральную службу лесного хозяйства России и Министерство здравоохранения РФ (п. 2 Постановления Правительства «О порядке ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира» от 10 ноября 1996 г. № 1342).

Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий включает сведения о статусе этих территорий, их географическом положении и границах, режиме особой охраны, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности и ведется в целях оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных территорий, повышения эффективности государственного контроля за соблюдением соответствующего режима, а также учета данных территорий при планировании социально-экономического развития регионов (ст. 4 Федерального Закона «Об особо охраняемых природных территориях»).

Кадастр составляется соответствующими органами исполнительной власти (федеральной, субъектов РФ и местного самоуправления), в ведении которых они находятся. Свод кадастровых сведений в целом по Российской Федерации осуществляет Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (п. 3 Постановления Правительства РФ «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий» от 19 октября 1996 г. № 1249).

Своеобразным кадастром можно считать и Красную книгу РФ, так как она представляет собой официальный свод сведений о состоянии и распространении редких и находящихся под угрозой исчезновения видов диких животных и растений с целью их охраны и воспроизводства.

Постановление Правительства РФ «О Красной книге Российской Федерации» от 19 февраля 1996г № 158.

2. Определение и проведение единой экологической политики, разработка и принятие планов и программ по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей природной среды. В рамках указанной функции осуществляется разработка экологических концепций государственного развития РФ, федеральных целевых программ, ежегодных планов Правительства по вопросам рационального использования природных ресурсов и охране окружающей природной среды и других документов в сфере экологии.

Одним из важнейших актов такого рода, принятых за последние годы, стал Указ Президента РФ «О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» от 4 февраля 1994 г. № 236, положения которого определяют основные направления развития экономики России в условиях рыночных отношений в неразрывной связи с осуществлением мер по защите и улучшению окружающей среды, сбережению и восстановлению природных ресурсов.

В соответствии с ним был принят документ, который должен иметь основополагающее значение при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития, подготовке нормативных актов, принятии хозяйственных и иных решений - Концепция перехода РФ к устойчивому развитию, утвержденная Указом Президента РФ от 1 апреля 1994 г. № 440.

На основе рекомендаций и принципов, изложенных в документах, принятых на Конференции ООН по охране окружающей среда и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), в Концепции определяются задачи, направления и условия перехода России «к устойчивому развитию, обеспечивающему сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей настоящих и будущих поколений людей».

К числу наиболее важных федеральных программ, утвержденных постановлениями Правительства РФ в 1995-1998 гг., относятся:

- Федеральная целевая программа «Леса России» на 1997-2000 гг., утвержденная Постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1997 № 1240;

- Федеральная целевая программа «Мировой океан», утвержденная Постановлением Правительства от 10 августа 1998 № 919;

- Концепция федеральной целевой программы «Обеспечение населения России питьевой водой», утв. Постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 № 292;

- Федеральная целевая программа «Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий», утв. Постановлением Правительства РФ от 19 октября 1996 № 1242;

- Федеральная целевая программа «Обращение с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами, их утилизация и захоронение на 1996-2005 гг. », утв. Постановлением Правительства РФ от 23 октября 1995 № 1030;

- Федеральная целевая программа «Оздоровление экологической обстановки на реке Волге и ее притоках, восстановление и прекращение деградации природных комплексов волжского бассейна» (Программа «Возрождение Волги»), утв. Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1996 № 95 и др.;

- Концепция государственной политики в области здорового питания населения РФ на период до 2005 г., утв. Постановлением Правительства РФ от 10 августа 1998 № 917.

3. Финансирование и материально-техническое обеспечение экологических программ и мероприятий. В соответствии с законодательством финансирование программ и мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей природной среды производится за счет:

- федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов;

- средств предприятий, организаций и учреждений;

- экологических фондов;

- фондов экологического страхования;

- кредитов банков;

- добровольных взносов юридических лиц и граждан;

Финансирование экологических программ и мероприятий в федеральных, республиканских и других бюджетах выделяется отдельной строкой и обеспечивается материально-техническими ресурсами.

В настоящее время наблюдается значительное сокращение объема средств, выделяемых на осуществление мероприятий по охране окружающей среды из федерального и местных бюджетов. В связи с этим важным источником финансирования становятся экологические фонды.

Экологические фонды представляют собой единую внебюджетную систему государственных фондов, объединяющую федеральный, республиканские и местные фонды, которые образуются из средств, поступающих от предприятий, организаций, учреждений, граждан, а также иностранных юридических лиц и граждан, в том числе:

- сумм, полученных по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические правонарушения;

- платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнения;

- средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции;

- процентов, полученных в виде дивидендов по вкладам от долевого использования собственных средств фонда в деятельности предприятий и юридических лиц;

- инвалютных поступлений от юридических лиц и граждан.

Экологические фонды расходуются на решение неотложных природо-охранительных задач, воспроизводство природных ресурсов, научные исследования, внедрение экологически чистых технологий, строительство очистных сооружений, восстановление потерь в окружающей природной среде, компенсацию вреда здоровью граждан, причиненного загрязнением окружающей среды, развитие экологического воспитания и образования и др.

Помимо рассмотренных фондов могут создаваться также фонды экологического страхования с целью добровольного и обязательного страхования юридических лиц и граждан, объектов их собственности и доходов на случай экологического вреда. Их средства используются на прогнозирование, предотвращение и ликвидацию последствий экологических и стихийных бедствий, аварий и катастроф.

4. Установление правил и норм по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды; стандартизация в сфере экологии. Органы государственного экологического управления в пределах своей компетенции принимают нормативные акты, содержащие правила, требования и нормы по рациональному использованию, воспроизводству и охране земель, лесов, вод, недр, животного мира и других природных ресурсов. Эти акты являются важнейшей составной частью экологического законодательства.

Большую роль в регулировании охраны окружающей природной среды играет стандартизация (нормирование), то есть создание научно обоснованных показателей и нормативов качества природной среды, ее охраны и улучшения, а также деятельности по использованию природных ресурсов, созданию приборов контроля за состоянием природной среды и т. д.

Нормирование качества окружающей природной среды производится с целью установления предельно допустимых норм воздействия на нее, гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранение генетического фонда, обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельности.

Нормативы предельно допустимого вредного воздействия основываются на медицинских, технических и других показателях, то есть разрабатываются с учетом вредности того или иного воздействия для здоровья людей, а также с учетом уровня технического состояния производственных и других объектов и возможностей предотвращения вредного воздействия их деятельности на окружающую среду.

Указанные нормативы разрабатываются и утверждаются специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды - Госкомэкологией России, Госстандартом России, Государственной саритарно-эпидемиологической службой РФ, Госгортехнадзором России, Госатомнадзором России, Госгидрометом и др.

Нормативы предельно допустимого вредного воздействия имеют юридическое значение, так как закрепляются в нормативно-правовых актах и являются обязательными для исполнения. Они выступают критериями правомерности поведения субъектов экологических отношений, и за их нарушение установлена юридическая ответственность.

Система экологических стандартов включает в себя нормативы предельных воздействий на окружающую среду (производственных, территориальных и др.), нормативы организации охраны окружающей среды и контроля за ее качеством, а также стандарты, определяющие экологические понятия и термины.

Наиболее важное значение среди них имеют нормативы предельно допустимых воздействий на окружающую природную среду:

- нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ (ПДК) в воздухе, воде и почве. ПДК установлены для нескольких сотен химических веществ при их изолированном действии и их комбинаций в мг/куб. м (двуокиси азота, бензола, окиси углерода, пыли, сажи, свинца, ртути, фенола, хлора и т. д.);

- нормативы предельно допустимых уровней вредных физических воздействий (ПДУ), таких, как шум, вибрация, ультразвук, радиация, магнитные поля и др., для которых приняты различные единицы измерения (например, децибелы - для шума, мкВт/кв. см - для электромагнитных полей, мбэр/час - для радиационного облучения и др.). Они устанавливаются на уровне, обеспечивающем сохранение здоровья и трудоспособности людей, охрану растительного и животного мира, благоприятную для жизни окружающую природную среду;

- нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ в воду, воздух, почву (ПДВ). Они устанавливаются с учетом производственных мощностей объекта (источника загрязнения), данных о наличии мутагенного эффекта и иных вредных последствий по каждому источнику загрязнения согласно действующим нормативам ПДК. Источники загрязнения должны также соблюдать установленные уровни шума, вибрации, электромагнитных полей и других вредных физических воздействий (ПДУ).

Эти нормативы в отличие от предыдущих являются по существу индивидуальными для каждого источника загрязнения (вредного физического воздействия) и фиксируются в разрешениях (лицензиях), выдаваемых компетентными государственными органами;

- предельно допустимые нормы нагрузки на окружающую природную среду. Это комплексные нормативы, учитывающие суммарное хозяйственное и рекреационное воздействие на окружающую среду и потенциальные возможности природы при формировании территориально-производственных комплексов, развитии промышленности, сельского хозяйства, строительстве и реконструкции городов и других населенных пунктов с целью обеспечения благоприятных условий жизни населения, недопущения разрушения естественных экологических систем, необратимых изменений в окружающей природной среде.

В сфере охраны окружающей природной среды применяются также предельно допустимые нормы использования агрохимикатов в сельском хозяйстве (минеральных удобрений, пестицидов, гербицидов, стимуляторов роста и др.), нормативы предельно допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания (минимально допустимые дозы, безвредные для здоровья человека), нормативы санитарных и защитных зон для охраняемых водоемов и иных источников водоснабжения, курортных, лечебно-оздоровительных зон, экологические требования к продукции, новым технике, технологии, материалам, веществам и т. д., а также другие нормативы.

5. Распределение и перераспределение природных ресурсов; лицензирование и лимитирование природопользования и охраны окружающей природной среды. Данная функция подразумевает осуществление государственными органами деятельности по предоставлению природных объектов в пользование, собственность, аренду, а также их изъятие у природопользователей по основаниям, установленным в законе.

Деятельность по распределению и перераспределению природных ресурсов проводится в рамках государственной системы лицензирования и лимитирования использования природных ресурсов, то есть путем выдачи или аннулирования соответствующих лицензий на право пользования природными ресурсами, а также определения предельных объемов такого использования (изъятия природных ресурсов или загрязнения окружающей природной среды) - лимитов. Общие вопросы лицензирования и установления лимитов в сфере природопользования рассматриваются в предыдущем разделе учебного пособия, а конкретный порядок предоставления отдельных видов природных ресурсов - в соответствующих темах, посвященных правовому режиму земель, лесов, вод, недр и др.

6. Пространственно-территориальное устройство природных ресурсов. Пространственно-территориальное устройство природных ресурсов представляет собой систему мероприятий, направленных на обеспечение реальной возможности использования природного объекта, предоставленного в пользование, и предполагает осуществление взаимосвязанных действий по обоснованию и определению границ выделяемого природного объекта, установлению их на местности, разработке планов и схем их использования, отводу соответствующих участков земель, лесов, вод, недр и т. д., составлению проектов внутрихозяйственной организации их территорий. Эта деятельность осуществляется на основе топографо-геодезических, картографических работ, инвентаризации, обследования, надзора за проведением устроительных проектов и т. д.

Функции землеустройства, лесоустройства, недроустройства и др. регламентируются законодательством о соответствующих видах природных ресурсов.

7. Контроль за рациональным использованием природных ресурсов и охраной окружающей природной среды. Контроль является важнейшей функцией государственного управления в любой его отрасли. Однако контроль в сфере экологии имеет особое значение в силу той роли, которую он способен играть в предупреждении экологических правонарушений, вред от которых, причиненный природной среде, зачастую оказывается необратимым.

8. Разрешение споров о праве природопользования; применение ответственности за экологические правонарушения.

Все споры, касающиеся предоставления и изъятия природных ресурсов, порядка и условий их использования, а также нарушения прав собственности, пользования, аренды и возмещения причиненных этим убытков, в настоящее время отнесены законодательством к рассмотрению судов: арбитражных судов, если споры возникают между юридическими лицами, или судов общей юрисдикции при разрешении споров с участием граждан (ст. 109 Лесного кодекса РФ, ст. 129 Водного кодекса РФ, ст. 57 Федерального Закона «О животном мире», п. 4 Указа Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 № 1767 и др.). Защита прав пользования природными объектами в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных федеральным законом. Решения, принимаемые при разрешении споров о праве природопользования в административном порядке, могут быть обжалованы в суд.

Для рассмотрения споров, возникающих между природопользователями, находящимися на территориях разных субъектов РФ, законодательством установлен особый порядок. Такие конфликты рассматриваются специально созданными комиссиями, образованными на паритетных началах из представителей заинтересованных субъектов (ст. 79 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»).

Процедура разрешения споров регламентируется законодательством о судопроизводстве.

Органы государственного экологического управления специальной компетенции участвуют в применении юридической ответственности за экологические правонарушения. Это может выражаться в предъявлении исков в суд о возмещении ущерба, причиненного экологическим правонарушением здоровью граждан, а также имуществу государства, юридических лиц и граждан; в наложении административных взысканий за нарушение экологических требований, направлении материалов о привлечении виновных в них лиц к дисциплинарной ответственности; в содействии компетентным правоохранительным органам в их деятельности по предупреждению и выявлению экологических преступлений, привлечению к уголовной ответственности лиц, их совершивших.

Заключение

Сегодня продолжается работа по улучшению экологического законодательства - упорядочивается система существующего экологического законодательства, принимаются обобщенные системные и дополняющие нормативные акты. Для применения экологического законодательства предусматривается деятельность специально уполномоченных государственных органов, направленных на выполнение экологической функции государства, осуществляемой в установленном законом порядке и выражающейся в принятии необходимых организационных и правовых мер по практической реализации эколого-правовых мероприятий.

В этой связи обратим внимание на тот факт, что с начала 90-х годов экологическая функция государства во всем мире претерпевает ряд изменений. Ее особенностью становится ориентация на соединение экологических проблем с проблемами выживания человеческой цивилизации целом, то есть она приобретает общечеловеческое значение.

Для обеспечения соблюдения конституционных экологических прав государство в лице законодательных органов создают систему современного экологического управления, обеспечивающего комплексное регулирование экологических правоотношений. В связи с этим законодателями особое внимание должно быть уделено совершенствованию экологического законодательства РФ в целом,

Хотя закрепленные в Конституции РФ экологические права являются непосредственно действующими, для последовательного их соблюдения, требуется создание юридических механизмов и процедур с учетом реальных экологических, экономических, культурных и иных условий России, что в целом позволит государству осуществлять экологические функции более эффективно.

Список используемой литературы

экология природопользование управление

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. - М., 1993.

2. Закон РФ “ Об охране окружающей природной Среды” 19.12.1991 г., Ведомости ВС РСФСР № 10, ст. 457, 1992 г.

3. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002г// СЗ РФ 2002., №2. Ст.133. СЗ РФ 2007.

4. Боголюбов С.А. Экологическое право России. - М., 2004.

5. Бринчук Н.Н. Экологическое право России. - М., 2004.

6. В.П. Варфоломеев, В.В. Петров, Охрана окружающей природной среды

(Постатейный комментарий к Закону “Об охране окружающей при родной среды”), М., “Республика”, 2002 г

7. Дубовик О.Л. Экологическое право России. - М., 2006.

8. Ерофеев Б.В. Экологическое право России. - М., 2005.

9. В.В. Петров. Экологическое право России ( учебник) М., “Бек”.1995 г.